薛力、彭锦涛：韩国“新北方政策”与中国“一带一路”

　　“新北方政策”概述 “新北方政策”的历史可以追溯到80年代初期。当时的韩国政府把针对其北侧朝鲜、中国与苏联的外交政策称作“北方政策”，主要目标是改善与这三个社会主义国家的政治关系，而较少经济上的考虑。卢泰愚1988年提出“北方政策”后，反复强调与与北方合作的重要性，并在任内与朝鲜一起加入联合国，与中国、苏联等社会主义国家建立了外交关系。到了金大中时期，对朝鲜奉行“阳光政策”，其中包含一些经济交流与文化交流，如1998年开始的金刚山旅游。卢武铉时期更是开始建设开城工业区。但在李明博时期韩国与朝鲜关系恶化，其北方政策的重心是俄罗斯，同时加强了与中东国家的关系，还在2010年11月主办了第五次G20峰会。朴槿惠时期提出了针对亚欧大陆的“欧亚倡议”，与朝鲜的关系开始有所缓和，但后来因为朝鲜发展核武又趋于紧张并在2016年2月关闭了开城工业园。

　　在这些历史铺垫的基础上，主张与朝鲜接触的文在寅2017年9月在海参崴出席第三届东方经济论坛时，提出了“新北方政策”，其主要目的是：

　　第一， 摆脱原有的“中日韩”等东亚框架的束缚，繁荣朝鲜南北方地区，以半岛为中心提升东北亚地区的合作，建立东北亚“责任共同体”，促进东北亚多边合作战略制度化，为东北亚地区的和平做努力。

　　第二， 重点推进与俄罗斯的合作，打造一个涵盖韩半岛和俄罗斯远东地区的巨大经济区，包括开发西伯利亚地区。这与普京推行的“新东方政策”不谋而合。

　　第三， 建设北极航线，从韩国釜山出发，穿越北极最终抵达荷兰的鹿特丹。全程15000公里，比南部航线22000公里更短，航行时间减少十天左右，海运竞争力将增加30%左右。而要实现北极航线的正常运行将需要大量破冰船，这可带动走下坡路的韩国造船行业步入复苏。

　　第四， 促成韩国与俄罗斯合作开发海洋资源。俄罗斯的海洋资源潜力巨大，但缺少技术与资金。韩国有技术与资金但缺少资源。双方合作可以实现互利共赢。 “新 北方政策”把俄罗斯列为主要合作对象的一大原因是双方经济结构的互补性。

　　第五， 通过南北协定和东北亚经济合作实现对半岛的新经济规划。“朝鲜半岛新经济地图”旨在东海、西海等地区建立朝韩合作带，构建连接半岛东西方的“H型经济带”。

　　第六， 朝、韩和俄三国共同建设罗津-哈桑的物流工业、铁路以及电力网。通过经济合作带动朝鲜开放门户，缓和朝鲜半岛进展局势，减少驻韩美军数量，增加韩国的自主权。

　　第七， 探讨与中国“一带一路”对接的途径与方式。详后。

　　此外，文在寅上任不久就决定成立直属总统府的北方经济合作委员会，以落实新北方政策与朝鲜半岛新经济地图，8月底任命资深议员宋永吉为副总理级的委员长，委员包括企划财政部、外交部、统一部、产业通商资源部长官(相当于部长)和青瓦台经济辅佐官等11名政府委员和14名民间委员组成。宋永吉经验丰富，任仁川市长时就大力推进仁川与俄罗斯之间的交流，被称为“俄罗斯通”。2017年5月份就以文在寅总统特使身份访问俄罗斯探讨在远东合作事宜，受到了俄方的热情接待。

　　2017年12月，“北方经济合作委员会”7日召开第一次会议，确定并公布旨在全面加强韩俄合作的“九桥战略规划”(9-Bridges)，涵盖天然气、铁路、港湾、电力、北极航线、造船、就业、农业、水产九大领域。例如：从俄罗斯进口天然气开始进行能源合作，再将韩国铁路与西伯利亚铁路相连接，建设成为欧亚大陆和海洋的通道;把俄罗斯的丰富能源与蒙古戈壁的风力、太阳能结合起来，将形成全球最大的能源共同体，进而构成东北亚“超级电网(Super Grid)”，力争到2022年开工部分区段建设;在俄罗斯海参威建立规模达1100亿韩元(约合人民币6.67亿元)的水产品加工园区;改变以往“俄罗斯订货、韩国承揽”的方式，推进两国加强造船技术合作，携手推进各项造船领域建设项目。

　　然而要使这些合作顺利进行(比如建立区域性电网)，需要得到朝鲜方面的支持。所以，与朝鲜的政治接触就成了必须。这方面目前已经出现了一些可喜的现象。

　　“新北方政策”与“欧亚倡议”的主要差异是：“新北方政策”是卢武铉对北政策的延续，其合作的主要对象也是俄罗斯，但在路线规划上除了铁路对接，还强调海上资源与北极航线的开发。而朴槿惠主张的“欧亚倡议”合作对象包括俄罗斯、中国、蒙古、中亚和欧洲，特别是俄罗斯与中国：与俄罗斯的合作，希望以西伯利亚铁路为主，建设多领域的欧亚合作体系;希望与中国的“一带一路”对接，但因为萨德问题与崔顺实事件，与“一带一路”对接没有获得实质性进展;“欧亚倡议”没有太考虑与朝鲜的合作，因为从李明博时期开始韩国和朝鲜的关系一直比较紧张。

　　“新北方政策”与“一带一路”对接 “一带一路”是沿着陆海两方面的古代丝绸之路，构建亚欧大陆经济走廊，推进中国与沿线国家乃至亚欧共同发展的战略构想。朝鲜半岛并不属于“一带一路”重点合作方向，萨德事件又导致中韩关系急剧降温，而中国是韩国最大的贸易伙伴与投资对象国，与中国的合作依然有潜力可挖。另外，中国对朝鲜的影响力也是韩国不能忽视的。韩国希望通过“新北方政策”连接远东地区以打开欧亚大陆的大门。因此，新北方政策的重点虽然是俄罗斯，对华合作也是另一任务。文在寅也提到“新北方政策”要与“一带一路”进行对接。

　　“一带一路”为“新北方政策”创造了良好的背景。虽然 “一带一路”目前没有包括朝鲜半岛与日本，但不排除未来包括它们。毕竟，“一带一路”建设不能靠中国单方面付出。各个国家对自己需要什么最清楚，因此，更好的办法是各国带着自己的项目清单与中国接洽。要修建穿越朝鲜的铁路，就得先缓和半岛的紧张局势，这需要南北双方达成共识。若文在寅能在“新北方政策”上取得突破性进展，朝鲜韩国就可以搭上“一带一路”的快车。换句话说，“新北方政策”也许是文在寅政府带给中国的方案。

　　文在寅在推出“新北方政策”后不久，在2017年11月访问印尼时推出了针对东盟(兼顾南亚特别是印度)的“新南方政策”。2017年12月访华时，他提出了“新北方政策”“新南方政策”与“一带一路”倡议对接的四大合作方案：加强韩国与中国等国家之间的互联互通，实现亚欧大陆的陆海空交通与运输畅通;推动中韩企业携手开拓第三国市场;强化与中国地方政府的实质性合作;加强区域内贸易投资合作，为此在这次访问中双方商定启动韩中自贸协定(FTA)服务投资后续谈判。

　　我们认为，长远看，新北方政策若要和中国的“一带一路”进行对接，有以下几种方案。

　　在不考虑与朝鲜合作的前提下，有两个对接方案。一是从中国连云港、威海一带建立一条直达韩国的海底铁路，这样可以跳过北韩直接进行合作和对接;二是修建一条连接远东地区和中国东北三省的铁路，使远东地区作为俄、中和韩的三国交流中心。但是，这有违文在寅“新北方政策”的初心。

　　若能获得朝鲜的支持，将大大有利于“新北方政策”与“一带一路”的对接：从中国东北三省修一条铁路穿越朝鲜链接韩国的铁路，再向东连接日本，从而实现日本——韩国——日本海——扎鲁比诺港——珲春——吉林——长春——白城——蒙古国——俄罗斯——欧盟的高铁和高速公路规划。届时整个欧亚板块将连成一线。

　　从海路上来看，“一带一路”同样可以和“新北方政策”进行对接，“一带一路”从广州、泉州、宁波、扬州等沿海城市出发，从南洋到阿拉伯海，甚至远达非洲东海岸的海上贸易“海上丝绸之路”。这是一条从中国出发向南行驶最终抵达欧洲的航线，“新北方政策”要建设的北极航线从韩国釜山出发向北行驶最终抵达荷兰。只需要再规划一条韩国和中国宁波泉州等地连接的路线，就可以形成一条包含整个欧亚板块的海上航线。

　　3月底金正恩访问中国，4月27号南北韩会谈，5月或6月金正恩会见特朗普。从朝鲜的频繁动作看，半岛局势或将发生大变化。如果美朝关系能大幅度改善，半岛北南双方的合作有可能大幅度增加，进而带动中朝俄韩等东北亚国家之间的合作。这对于东北亚的和平、稳定与发展，无疑是一大福音。那么，金正恩与特朗普能顺利会面并就改善双边关系达成达成协定么?让我们拭目以待。

　　薛力(中国社科院世经政所研究员) 彭锦涛(庆北大学硕士生)

　　“新北方政策”概述 “新北方政策”的历史可以追溯到80年代初期。当时的韩国政府把针对其北侧朝鲜、中国与苏联的外交政策称作“北方政策”，主要目标是改善与这三个社会主义国家的政治关系，而较少经济上的考虑。卢泰愚1988年提出“北方政策”后，反复强调与与北方合作的重要性，并在任内与朝鲜一起加入联合国，与中国、苏联等社会主义国家建立了外交关系。到了金大中时期，对朝鲜奉行“阳光政策”，其中包含一些经济交流与文化交流，如1998年开始的金刚山旅游。卢武铉时期更是开始建设开城工业区。但在李明博时期韩国与朝鲜关系恶化，其北方政策的重心是俄罗斯，同时加强了与中东国家的关系，还在2010年11月主办了第五次G20峰会。朴槿惠时期提出了针对亚欧大陆的“欧亚倡议”，与朝鲜的关系开始有所缓和，但后来因为朝鲜发展核武又趋于紧张并在2016年2月关闭了开城工业园。

　　在这些历史铺垫的基础上，主张与朝鲜接触的文在寅2017年9月在海参崴出席第三届东方经济论坛时，提出了“新北方政策”，其主要目的是：

　　第一， 摆脱原有的“中日韩”等东亚框架的束缚，繁荣朝鲜南北方地区，以半岛为中心提升东北亚地区的合作，建立东北亚“责任共同体”，促进东北亚多边合作战略制度化，为东北亚地区的和平做努力。

　　第二， 重点推进与俄罗斯的合作，打造一个涵盖韩半岛和俄罗斯远东地区的巨大经济区，包括开发西伯利亚地区。这与普京推行的“新东方政策”不谋而合。

　　第三， 建设北极航线，从韩国釜山出发，穿越北极最终抵达荷兰的鹿特丹。全程15000公里，比南部航线22000公里更短，航行时间减少十天左右，海运竞争力将增加30%左右。而要实现北极航线的正常运行将需要大量破冰船，这可带动走下坡路的韩国造船行业步入复苏。

　　第四， 促成韩国与俄罗斯合作开发海洋资源。俄罗斯的海洋资源潜力巨大，但缺少技术与资金。韩国有技术与资金但缺少资源。双方合作可以实现互利共赢。 “新 北方政策”把俄罗斯列为主要合作对象的一大原因是双方经济结构的互补性。

　　第五， 通过南北协定和东北亚经济合作实现对半岛的新经济规划。“朝鲜半岛新经济地图”旨在东海、西海等地区建立朝韩合作带，构建连接半岛东西方的“H型经济带”。

　　第六， 朝、韩和俄三国共同建设罗津-哈桑的物流工业、铁路以及电力网。通过经济合作带动朝鲜开放门户，缓和朝鲜半岛进展局势，减少驻韩美军数量，增加韩国的自主权。

　　第七， 探讨与中国“一带一路”对接的途径与方式。详后。

　　此外，文在寅上任不久就决定成立直属总统府的北方经济合作委员会，以落实新北方政策与朝鲜半岛新经济地图，8月底任命资深议员宋永吉为副总理级的委员长，委员包括企划财政部、外交部、统一部、产业通商资源部长官(相当于部长)和青瓦台经济辅佐官等11名政府委员和14名民间委员组成。宋永吉经验丰富，任仁川市长时就大力推进仁川与俄罗斯之间的交流，被称为“俄罗斯通”。2017年5月份就以文在寅总统特使身份访问俄罗斯探讨在远东合作事宜，受到了俄方的热情接待。

　　2017年12月，“北方经济合作委员会”7日召开第一次会议，确定并公布旨在全面加强韩俄合作的“九桥战略规划”(9-Bridges)，涵盖天然气、铁路、港湾、电力、北极航线、造船、就业、农业、水产九大领域。例如：从俄罗斯进口天然气开始进行能源合作，再将韩国铁路与西伯利亚铁路相连接，建设成为欧亚大陆和海洋的通道;把俄罗斯的丰富能源与蒙古戈壁的风力、太阳能结合起来，将形成全球最大的能源共同体，进而构成东北亚“超级电网(Super Grid)”，力争到2022年开工部分区段建设;在俄罗斯海参威建立规模达1100亿韩元(约合人民币6.67亿元)的水产品加工园区;改变以往“俄罗斯订货、韩国承揽”的方式，推进两国加强造船技术合作，携手推进各项造船领域建设项目。

　　然而要使这些合作顺利进行(比如建立区域性电网)，需要得到朝鲜方面的支持。所以，与朝鲜的政治接触就成了必须。这方面目前已经出现了一些可喜的现象。

　　“新北方政策”与“欧亚倡议”的主要差异是：“新北方政策”是卢武铉对北政策的延续，其合作的主要对象也是俄罗斯，但在路线规划上除了铁路对接，还强调海上资源与北极航线的开发。而朴槿惠主张的“欧亚倡议”合作对象包括俄罗斯、中国、蒙古、中亚和欧洲，特别是俄罗斯与中国：与俄罗斯的合作，希望以西伯利亚铁路为主，建设多领域的欧亚合作体系;希望与中国的“一带一路”对接，但因为萨德问题与崔顺实事件，与“一带一路”对接没有获得实质性进展;“欧亚倡议”没有太考虑与朝鲜的合作，因为从李明博时期开始韩国和朝鲜的关系一直比较紧张。

　　“新北方政策”与“一带一路”对接 “一带一路”是沿着陆海两方面的古代丝绸之路，构建亚欧大陆经济走廊，推进中国与沿线国家乃至亚欧共同发展的战略构想。朝鲜半岛并不属于“一带一路”重点合作方向，萨德事件又导致中韩关系急剧降温，而中国是韩国最大的贸易伙伴与投资对象国，与中国的合作依然有潜力可挖。另外，中国对朝鲜的影响力也是韩国不能忽视的。韩国希望通过“新北方政策”连接远东地区以打开欧亚大陆的大门。因此，新北方政策的重点虽然是俄罗斯，对华合作也是另一任务。文在寅也提到“新北方政策”要与“一带一路”进行对接。

　　“一带一路”为“新北方政策”创造了良好的背景。虽然 “一带一路”目前没有包括朝鲜半岛与日本，但不排除未来包括它们。毕竟，“一带一路”建设不能靠中国单方面付出。各个国家对自己需要什么最清楚，因此，更好的办法是各国带着自己的项目清单与中国接洽。要修建穿越朝鲜的铁路，就得先缓和半岛的紧张局势，这需要南北双方达成共识。若文在寅能在“新北方政策”上取得突破性进展，朝鲜韩国就可以搭上“一带一路”的快车。换句话说，“新北方政策”也许是文在寅政府带给中国的方案。

　　文在寅在推出“新北方政策”后不久，在2017年11月访问印尼时推出了针对东盟(兼顾南亚特别是印度)的“新南方政策”。2017年12月访华时，他提出了“新北方政策”“新南方政策”与“一带一路”倡议对接的四大合作方案：加强韩国与中国等国家之间的互联互通，实现亚欧大陆的陆海空交通与运输畅通;推动中韩企业携手开拓第三国市场;强化与中国地方政府的实质性合作;加强区域内贸易投资合作，为此在这次访问中双方商定启动韩中自贸协定(FTA)服务投资后续谈判。

　　我们认为，长远看，新北方政策若要和中国的“一带一路”进行对接，有以下几种方案。

　　在不考虑与朝鲜合作的前提下，有两个对接方案。一是从中国连云港、威海一带建立一条直达韩国的海底铁路，这样可以跳过北韩直接进行合作和对接;二是修建一条连接远东地区和中国东北三省的铁路，使远东地区作为俄、中和韩的三国交流中心。但是，这有违文在寅“新北方政策”的初心。

　　若能获得朝鲜的支持，将大大有利于“新北方政策”与“一带一路”的对接：从中国东北三省修一条铁路穿越朝鲜链接韩国的铁路，再向东连接日本，从而实现日本——韩国——日本海——扎鲁比诺港——珲春——吉林——长春——白城——蒙古国——俄罗斯——欧盟的高铁和高速公路规划。届时整个欧亚板块将连成一线。

　　从海路上来看，“一带一路”同样可以和“新北方政策”进行对接，“一带一路”从广州、泉州、宁波、扬州等沿海城市出发，从南洋到阿拉伯海，甚至远达非洲东海岸的海上贸易“海上丝绸之路”。这是一条从中国出发向南行驶最终抵达欧洲的航线，“新北方政策”要建设的北极航线从韩国釜山出发向北行驶最终抵达荷兰。只需要再规划一条韩国和中国宁波泉州等地连接的路线，就可以形成一条包含整个欧亚板块的海上航线。

　　3月底金正恩访问中国，4月27号南北韩会谈，5月或6月金正恩会见特朗普。从朝鲜的频繁动作看，半岛局势或将发生大变化。如果美朝关系能大幅度改善，半岛北南双方的合作有可能大幅度增加，进而带动中朝俄韩等东北亚国家之间的合作。这对于东北亚的和平、稳定与发展，无疑是一大福音。那么，金正恩与特朗普能顺利会面并就改善双边关系达成达成协定么?让我们拭目以待。

　　薛力(中国社科院世经政所研究员) 彭锦涛(庆北大学硕士生)