迈克尔·弗罗曼：中国已重塑国际体系，美国正在效仿中国的经济策略？

　　二月初，当特朗普总统乘坐空军一号，飞越他新近命名为“美国湾”的海域时，他高调宣布将对所有进口钢铁和铝材加征关税。仅仅两周后，他又发布了一份总统备忘录，详细列出了审查中国企业在美投资以及美国企业在华投资的新指导方针。 特朗普在其执政初期，便始终强调将制造业带回美国本土的重要性，并公开告诫企业，为了规避关税壁垒，他们必须将生产线迁回国内。

　　关税与保护主义、投资限制、以及旨在提振国内生产的各项举措——华盛顿如今的经济政策，骤然间变得与过去十年左右的北京政策惊人相似，简直就是带有美国特色的“中国式政策”。

　　长期以来，美国对华接触战略的核心前提是：一旦将中国纳入全球规则体系，中国终将变得更加“美国化”。 数十年来，华盛顿孜孜不倦地劝导北京摒弃保护主义，拆除外资准入壁垒，规范补贴和产业政策的使用——然而收效甚微。尽管如此，美国方面仍然乐观地期待，经济融合终将促进政治上的趋同。

　　某种程度的趋同的确发生了——只不过，其发展路径与美国决策者的预想截然不同。 并非是中国变得更像美国，而是美国越来越像中国。 华盛顿或许一手缔造了开放、自由、且以规则为基础的国际秩序，但中国却重新定义了其下一阶段的特征：保护主义、补贴政策、限制外资以及推行产业政策。 认为美国只需重申其领导地位，便能捍卫其一手建立的规则体系，这显然没有抓住问题的核心。 如今，主导国际经济秩序的，已然是中国式的民族主义国家资本主义。 华盛顿早已身处北京主导的世界之中。

　　开放的幻象?

　　上世纪九十年代及本世纪初，种种迹象似乎都预示着中国正不可阻挡地走向经济自由化。 早在邓小平时代，中国便在上世纪七十年代末启动了经济自由化改革，并以此为基石，敞开国门迎接外资。 随后，在江泽民主席和朱镕基总理的领导下，中国踏上了一条波澜壮阔而又充满阵痛的经济改革之路。 他们大刀阔斧地重组国有企业，精简数千万冗员，为私营经济活动拓展了更为广阔的空间，允许企业根据市场供求关系自主调整价格，并积极推动中国加入世界贸易组织。

　　江泽民和朱镕基曾多次公开宣称，中国对外开放的步伐必将持续向前。 西方许多观察家甚至乐观地认为，中国的经济自由化最终将不可避免地催生政治自由化，一个拥抱资本主义的社会，假以时日，必将变得更加民主。 然而，事实证明这种假设大谬不然。 中国领导人从未认真考虑过政治体制改革，但这并未妨碍中国在经济领域取得举世瞩目的成就。 世界银行的数据显示，中国国内生产总值(GDP)从1989年的3477.7亿美元，跃升至2003年的1.66万亿美元，并有望在2023年达到惊人的17.79万亿美元。 人们曾寄予厚望，期待中国融入以规则为基础的贸易体系，能够为世界带来一个更加和平繁荣的未来。 全球化浪潮的确帮助十多亿人摆脱了贫困，这无疑是一项彪炳史册的伟大成就。 然而，全球化的红利并未得到公平分配，一些发达国家的工人和社群，最终为其他国家的崛起付出了沉重代价。

　　随后，胡锦涛主席继任，习近平主席又接替胡锦涛成为国家主席。 中国的经济发展轨迹并非如最初预期的那般直线向上、一帆风顺，也并非完全是必然趋势。 在胡锦涛执政期间，中国开始更多地依赖国家对经济的干预，旨在通过巨额补贴，在战略性产业领域打造所谓的“国家冠军企业”。 换言之，政府的角色不断强化，而非继续推进市场自由化。 与此同时，大量廉价的中国商品涌入美国市场，加速了美国去工业化的进程，其速度之快，几乎令所有人始料未及。 中国一跃成为“世界工厂”，在本世纪头十年间，相继超越日本和德国这两大制造业巨头。 世界银行的数据显示，2004年，中国在全球制造业增加值中仅占9%，而到2023年，这一比例将大幅飙升至29%。

　　中国的制胜之道

　　在此期间，华盛顿一直不遗余力地敦促北京落实改革议程，呼吁中国进一步开放市场，停止对美国出口商品征收高额关税和其他贸易壁垒。 华盛顿力主允许美国企业在华投资，而非将它们排斥在某些行业之外，也反对强制美企与中方企业成立合资公司并进行技术转让。 华盛顿还要求中国政府停止对商品生产和出口进行补贴，因为这种做法严重扭曲了全球市场。 然而，这些呼吁和抱怨，基本上都被北京置若罔闻。

　　2009年，奥巴马政府牵头叫停了多哈回合谈判——这是世界贸易组织于2001年启动的一项多边贸易谈判。 奥巴马政府之所以做出这一决定，很大程度上是因为最终达成的协议，将使中国永久性地保有在WTO规则下的“发展中国家”地位。 这意味着中国将能够继续享受“特殊和差别待遇”，从而在市场准入、知识产权保护等诸多领域，规避承担与美国和其他发达国家同等程度的义务和约束。 当时，华盛顿因倡议重新审视谈判前提而几乎遭到所有国家的批评。 但即便在那时，就已经显而易见，若不加以有效约束，中国的经济模式将对全球贸易体系造成严重的破坏性冲击。

　　出于类似的担忧，奥巴马政府积极推动达成了《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)，这是一项由12个环太平洋国家谈判达成的、高标准的贸易协定。 该倡议旨在为亚太地区国家提供一种更具吸引力的替代方案，以抗衡中国模式的影响力。 它将一群立场相近的国家团结在一起，这些国家都愿意制定强有力的劳工和环境保护标准，限制补贴的使用，对国有企业施加约束，并着力解决一系列中国经济模式中存在的突出问题，例如知识产权保护等。 然而，到2015年TPP谈判完成时，贸易协定(即使是那些旨在制衡中国的协定)在美国国内已然成为了政治上的“毒药”，最终导致美国单方面退出了该协定。

　　2009年至2017年间，我先是担任主管国际经济事务的副国家安全顾问，后出任美国贸易代表。 在此期间，我曾多次向我的中国同行发出警告，除非北京方面切实改变其掠夺性的经济政策，否则，曾经成就中国经济腾飞的良好国际环境将不复存在。 然而，事与愿违，中国基本上坚持了其既有的发展策略。 如果说有任何变化的话，那就是中国变本加厉，更加坚定了既有路线。 2012年习近平上任后，实际上宣告了在胡锦涛时代就已停滞不前的“改革开放”时代的终结，转而引领中国走上了一条全面主导关键核心技术、将产能扩张至过剩程度、并致力于出口导向型增长的道路。 如今，正如经济学家布拉德·塞策所指出的那样，中国的出口增速已是全球贸易增速的三倍之多。 在汽车产业领域，中国有望满足全球三分之二的汽车需求。 而且，中国的优势地位远不止于汽车产业; 在钢铁、铝材和船舶制造等领域，中国同样占据了全球一半以上的市场份额。

　　最终，就连一直以来扮演着中美双边关系“压舱石”角色的美国企业，也开始对中国产生反感，因为他们的知识产权屡遭窃取或强制许可，他们进入中国市场的通道受到诸多限制甚至一再延宕，而中国政府对本土企业的巨额补贴和优惠政策，又进一步蚕食了他们的市场机会。 两国关系持续恶化，互惠互利的迹象荡然无存。 两党政治人物和美国民众对中国的立场，都日趋强硬。 欧洲和主要新兴经济体也纷纷对北京的政策表示不满。 简而言之，曾经的良好国际环境已不复存在。

　　由于华盛顿既未能成功说服北京改变其掠夺性的经济政策，也未能构建起足以制衡中国的替代性贸易集团，因此，留给美国的似乎只剩下一个选项：美国必须变得更像中国。 曾经，美国一直指责中国对美国出口商品征收高额关税和其他限制措施，而如今，美国自己也开始构筑起同样的壁垒。 据经济学家查德·鲍恩测算，特朗普第一任政府时期加征的关税，已将中国进口商品的平均关税税率从3%大幅提升至19%，覆盖了三分之二的中国输美商品。 拜登总统上任后，不仅维持了这些关税，还进一步扩大了关税征收范围，将个人防护设备、电动汽车、电池和钢铁等中国产品也纳入其中，略微提高了中国输美商品的平均关税水平。 而特朗普在第二任期内，上任不到两个月，便扬言要对所有中国输美商品额外加征20%的关税——这一举措的力度，甚至超过了他第一任政府和拜登政府关税措施的总和。

　　与此同时，美国也转变了长期以来的政策立场，从反对为绝大多数双边投资流动设置壁垒，转变为严格限制中国对美投资以及美国对中国某些敏感行业的投资。 荣鼎咨询公司(Rhodium Group)的数据显示，中国每年的对美投资额，从2016年的460亿美元断崖式下跌至2022年的不足50亿美元。 在不断敦促北京放弃补贴和产业政策的同时，华盛顿却在拜登政府的领导下，不遗余力地推行产业政策，通过2021年的《基础设施投资和就业法案》、2022年的《芯片与科学法案》以及2022年的《通胀削减法案》，投入了至少1.6万亿美元的巨额资金。

　　“师夷长技以制夷”?

　　如果说要进一步借鉴中国的经验，或许意味着美国需要采纳北京工具箱中的一项关键工具：要求在海外投资的中国企业，必须与国内企业建立合资公司，并进行技术转让。 这一策略不仅可以提升美国的产业竞争力，还有助于增强其他同样受到中国产能过剩负面冲击的国家(包括许多欧洲国家)的产业竞争力。

　　以清洁能源产业为例，中国电动汽车制造商的创新速度更快，生产高质量汽车的成本也远低于美国同行; 一些中国产电动汽车的价格，甚至比美国同类车型低50%，中国在全球电动汽车销量中占据了近60%的份额。 中国的电池生产商、太阳能电池板制造商和清洁能源设备公司，也拥有类似的竞争优势。

　　在美国，中国品牌电动汽车的市场份额几乎为零。 现行的关税和其他限制措施，或许能在未来有效阻止进口产品的进一步涌入。 与此同时，欧洲汽车制造商，尤其是德国汽车制造商，正面临着国内优惠政策和中国市场上本土企业强大竞争力的双重挤压，而这些欧洲车企的增长，又高度依赖中国市场。 近来，中国车企也开始积极进军欧洲市场。 中国电动汽车在欧洲市场的份额，从2019年1月的几乎为零，快速攀升至2024年6月的11%以上。

　　继美国之后，欧洲也在去年年底开始对中国制造的电动汽车征收关税。 这在一定程度上减缓了中国品牌市场份额的增长速度。 然而，仅仅阻止进口增长，可能无法从根本上解决欧洲汽车产业面临的困境。 为了维持就业和制造能力，欧洲似乎对中国投资欧洲电动汽车生产线持开放态度。(相比之下，目前尚不清楚特朗普是否会欢迎此类投资，抑或会继续禁止中国电动汽车进入美国市场，理由可能是担心这些车辆会追踪公民行踪或阻碍交通。) 如果欧洲不想沦为中国电动汽车的最终组装地，或许不得不借鉴北京的策略，强制要求中国公司与欧洲公司建立合资企业，并向欧洲企业转让技术和专业知识。

　　如何超越中国?

　　目前尚不清楚美国能否凭借效仿中国的策略，最终战胜中国。 北京方面似乎拥有近乎无限的能力，可以调动巨额资本，并娴熟地操纵贸易和投资政策，以实现其长期战略目标。 与此同时，考虑到共和党议员对于《降低通胀法案》和《芯片与科学法案》的通过仍然心存芥蒂，华盛顿出台的这两项法案，更有可能只是历史长河中的短暂异数，而非更广泛产业政策趋势的开端。 事实上，尽管特朗普曾试图提振美国半导体产业，但他同时也公开呼吁废除旨在为半导体制造业提供补贴的《芯片与科学法案》。 《降低通胀法案》所提供的巨额补贴，未来也可能面临来自政治层面的严峻挑战。

　　关于拜登政府的产业政策，是否在少数几个关键领域之外，真正收获了足够的回报，各界争论不休。 不可否认的是，美国对制造业的投资的确激增，工业产能也确有所扩张。 但正如经济学家杰森·弗曼今年早些时候在《外交事务》杂志上撰文指出的那样，“制造业从业人员的比例，数十年来一直呈下降趋势，且并未出现回升迹象，国内工业生产总体而言依旧停滞不前——部分原因在于拜登政府主导下的财政扩张，导致成本上升、美元走强和利率攀升，所有这些都给制造业带来了阻力，因为制造业并未能从他所倡导的立法中获得任何特殊的补贴。” 无论这场辩论最终结果如何，有一点是毋庸置疑的：即便是在半导体和绿色能源等受到拜登政府重点补贴的产业领域，美国想要重夺全球领导地位，依然任重道远，前途未卜。

　　美国或许可以像其他国家一样，玩起保护主义的游戏，但很快，通货膨胀、生活成本上升以及那些因他国报复性关税而遭受打击的行业或部门的失业问题，都将开始显现其负面影响。 特朗普似乎坚信，关税壁垒以及关税政策随时可能生效的不确定性，是促使企业将生产线迁回美国本土的强大动力，因为这样一来，他们就能确保自己的产品免受关税之累。 然而，一般来说，那些认真考虑在美国进行必要的资本投资，以刺激工业生产的企业，更渴望的是一个政策环境的可预测性，而不是那种“朝令夕改”、随意征收又随意撤销的关税政策。 大多数企业可能会选择按兵不动，静观其变，直到更清楚地了解哪些关税将真正生效、针对哪些国家、以及将持续多长时间。

　　关税政策在推动美国生产和制造业就业岗位扩张方面的历史记录，远非清晰明确。 以特朗普政府2018年对中国进口商品加征的关税为例。 正如美联储研究人员亚伦·弗拉恩和贾斯汀·皮尔斯在2024年发表的一篇论文中所指出的那样，“自2018年初开始实施的关税上调，与美国制造业就业岗位的相对减少以及生产者价格的相对上涨之间，存在着明显的关联性。 就制造业就业而言，投入成本上升和报复性关税是造成这种负相关关系的主要原因，这些渠道的负面影响，远远抵消了进口保护所带来的微弱积极效应。” 一些研究甚至表明，关税政策直接导致下游制造业领域损失了7.5万个就业岗位，更遑论报复性关税所造成的额外损失。 经济专家本恩·斯蒂尔和伊丽莎白·哈丁也发现，自2018年3月特朗普政府对钢铁进口征收25%关税以来，美国钢铁行业的生产率大幅下降，而其他行业的生产率却普遍有所提升。 自2017年以来，美国钢铁行业的每小时产量骤降了32%。

　　特朗普政府推行的“制造业回流”政策，或许最终能够取得一定的成效，但要实现这一目标，美国政府必须允许外国公司真正地进行此类投资。 无论是拜登政府还是特朗普政府，都明确反对日本新日铁公司收购美国钢铁公司。 而美国政策制定者们，至今仍在争论沙特阿拉伯公共投资基金，是否有资格收购负责运营美国高尔夫巡回赛的美巡赛的控股权——要知道，高尔夫巡回赛远非什么关键产业。

　　美国和其他国家之所以竞相效仿中国，很大程度上是因为中国以一种出人意料的方式取得了成功。 中国在电动汽车和清洁技术领域取得的巨大成就，并非源于自由化的经济政策，而是得益于国家以民族主义目标为名义，对市场进行的强力干预。 无论美国最终能否在中国所擅长的“竞技场”上与中国一较高下，至关重要的是，我们要清醒地认识到一个基本事实：美国如今在很大程度上，已开始按照北京设定的“标准”行事，其新的经济模式，也正呈现出保护主义、限制外资、补贴政策和产业政策等鲜明特征——本质上就是一种民族主义的国家资本主义。 在这场关于“谁来定义游戏规则”的博弈中，战役至少在目前已经落下帷幕。 中国，已然胜出。

　　作者简介：迈克尔·B·G·弗罗曼，美国外交关系委员会主席。 2013年至2017年，担任美国贸易代表; 2009年至2013年，担任国际经济事务副国家安全顾问。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。

　　二月初，当特朗普总统乘坐空军一号，飞越他新近命名为“美国湾”的海域时，他高调宣布将对所有进口钢铁和铝材加征关税。仅仅两周后，他又发布了一份总统备忘录，详细列出了审查中国企业在美投资以及美国企业在华投资的新指导方针。 特朗普在其执政初期，便始终强调将制造业带回美国本土的重要性，并公开告诫企业，为了规避关税壁垒，他们必须将生产线迁回国内。

　　关税与保护主义、投资限制、以及旨在提振国内生产的各项举措——华盛顿如今的经济政策，骤然间变得与过去十年左右的北京政策惊人相似，简直就是带有美国特色的“中国式政策”。

　　长期以来，美国对华接触战略的核心前提是：一旦将中国纳入全球规则体系，中国终将变得更加“美国化”。 数十年来，华盛顿孜孜不倦地劝导北京摒弃保护主义，拆除外资准入壁垒，规范补贴和产业政策的使用——然而收效甚微。尽管如此，美国方面仍然乐观地期待，经济融合终将促进政治上的趋同。

　　某种程度的趋同的确发生了——只不过，其发展路径与美国决策者的预想截然不同。 并非是中国变得更像美国，而是美国越来越像中国。 华盛顿或许一手缔造了开放、自由、且以规则为基础的国际秩序，但中国却重新定义了其下一阶段的特征：保护主义、补贴政策、限制外资以及推行产业政策。 认为美国只需重申其领导地位，便能捍卫其一手建立的规则体系，这显然没有抓住问题的核心。 如今，主导国际经济秩序的，已然是中国式的民族主义国家资本主义。 华盛顿早已身处北京主导的世界之中。

　　开放的幻象?

　　上世纪九十年代及本世纪初，种种迹象似乎都预示着中国正不可阻挡地走向经济自由化。 早在邓小平时代，中国便在上世纪七十年代末启动了经济自由化改革，并以此为基石，敞开国门迎接外资。 随后，在江泽民主席和朱镕基总理的领导下，中国踏上了一条波澜壮阔而又充满阵痛的经济改革之路。 他们大刀阔斧地重组国有企业，精简数千万冗员，为私营经济活动拓展了更为广阔的空间，允许企业根据市场供求关系自主调整价格，并积极推动中国加入世界贸易组织。

　　江泽民和朱镕基曾多次公开宣称，中国对外开放的步伐必将持续向前。 西方许多观察家甚至乐观地认为，中国的经济自由化最终将不可避免地催生政治自由化，一个拥抱资本主义的社会，假以时日，必将变得更加民主。 然而，事实证明这种假设大谬不然。 中国领导人从未认真考虑过政治体制改革，但这并未妨碍中国在经济领域取得举世瞩目的成就。 世界银行的数据显示，中国国内生产总值(GDP)从1989年的3477.7亿美元，跃升至2003年的1.66万亿美元，并有望在2023年达到惊人的17.79万亿美元。 人们曾寄予厚望，期待中国融入以规则为基础的贸易体系，能够为世界带来一个更加和平繁荣的未来。 全球化浪潮的确帮助十多亿人摆脱了贫困，这无疑是一项彪炳史册的伟大成就。 然而，全球化的红利并未得到公平分配，一些发达国家的工人和社群，最终为其他国家的崛起付出了沉重代价。

　　随后，胡锦涛主席继任，习近平主席又接替胡锦涛成为国家主席。 中国的经济发展轨迹并非如最初预期的那般直线向上、一帆风顺，也并非完全是必然趋势。 在胡锦涛执政期间，中国开始更多地依赖国家对经济的干预，旨在通过巨额补贴，在战略性产业领域打造所谓的“国家冠军企业”。 换言之，政府的角色不断强化，而非继续推进市场自由化。 与此同时，大量廉价的中国商品涌入美国市场，加速了美国去工业化的进程，其速度之快，几乎令所有人始料未及。 中国一跃成为“世界工厂”，在本世纪头十年间，相继超越日本和德国这两大制造业巨头。 世界银行的数据显示，2004年，中国在全球制造业增加值中仅占9%，而到2023年，这一比例将大幅飙升至29%。

　　中国的制胜之道

　　在此期间，华盛顿一直不遗余力地敦促北京落实改革议程，呼吁中国进一步开放市场，停止对美国出口商品征收高额关税和其他贸易壁垒。 华盛顿力主允许美国企业在华投资，而非将它们排斥在某些行业之外，也反对强制美企与中方企业成立合资公司并进行技术转让。 华盛顿还要求中国政府停止对商品生产和出口进行补贴，因为这种做法严重扭曲了全球市场。 然而，这些呼吁和抱怨，基本上都被北京置若罔闻。

　　2009年，奥巴马政府牵头叫停了多哈回合谈判——这是世界贸易组织于2001年启动的一项多边贸易谈判。 奥巴马政府之所以做出这一决定，很大程度上是因为最终达成的协议，将使中国永久性地保有在WTO规则下的“发展中国家”地位。 这意味着中国将能够继续享受“特殊和差别待遇”，从而在市场准入、知识产权保护等诸多领域，规避承担与美国和其他发达国家同等程度的义务和约束。 当时，华盛顿因倡议重新审视谈判前提而几乎遭到所有国家的批评。 但即便在那时，就已经显而易见，若不加以有效约束，中国的经济模式将对全球贸易体系造成严重的破坏性冲击。

　　出于类似的担忧，奥巴马政府积极推动达成了《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)，这是一项由12个环太平洋国家谈判达成的、高标准的贸易协定。 该倡议旨在为亚太地区国家提供一种更具吸引力的替代方案，以抗衡中国模式的影响力。 它将一群立场相近的国家团结在一起，这些国家都愿意制定强有力的劳工和环境保护标准，限制补贴的使用，对国有企业施加约束，并着力解决一系列中国经济模式中存在的突出问题，例如知识产权保护等。 然而，到2015年TPP谈判完成时，贸易协定(即使是那些旨在制衡中国的协定)在美国国内已然成为了政治上的“毒药”，最终导致美国单方面退出了该协定。

　　2009年至2017年间，我先是担任主管国际经济事务的副国家安全顾问，后出任美国贸易代表。 在此期间，我曾多次向我的中国同行发出警告，除非北京方面切实改变其掠夺性的经济政策，否则，曾经成就中国经济腾飞的良好国际环境将不复存在。 然而，事与愿违，中国基本上坚持了其既有的发展策略。 如果说有任何变化的话，那就是中国变本加厉，更加坚定了既有路线。 2012年习近平上任后，实际上宣告了在胡锦涛时代就已停滞不前的“改革开放”时代的终结，转而引领中国走上了一条全面主导关键核心技术、将产能扩张至过剩程度、并致力于出口导向型增长的道路。 如今，正如经济学家布拉德·塞策所指出的那样，中国的出口增速已是全球贸易增速的三倍之多。 在汽车产业领域，中国有望满足全球三分之二的汽车需求。 而且，中国的优势地位远不止于汽车产业; 在钢铁、铝材和船舶制造等领域，中国同样占据了全球一半以上的市场份额。

　　最终，就连一直以来扮演着中美双边关系“压舱石”角色的美国企业，也开始对中国产生反感，因为他们的知识产权屡遭窃取或强制许可，他们进入中国市场的通道受到诸多限制甚至一再延宕，而中国政府对本土企业的巨额补贴和优惠政策，又进一步蚕食了他们的市场机会。 两国关系持续恶化，互惠互利的迹象荡然无存。 两党政治人物和美国民众对中国的立场，都日趋强硬。 欧洲和主要新兴经济体也纷纷对北京的政策表示不满。 简而言之，曾经的良好国际环境已不复存在。

　　由于华盛顿既未能成功说服北京改变其掠夺性的经济政策，也未能构建起足以制衡中国的替代性贸易集团，因此，留给美国的似乎只剩下一个选项：美国必须变得更像中国。 曾经，美国一直指责中国对美国出口商品征收高额关税和其他限制措施，而如今，美国自己也开始构筑起同样的壁垒。 据经济学家查德·鲍恩测算，特朗普第一任政府时期加征的关税，已将中国进口商品的平均关税税率从3%大幅提升至19%，覆盖了三分之二的中国输美商品。 拜登总统上任后，不仅维持了这些关税，还进一步扩大了关税征收范围，将个人防护设备、电动汽车、电池和钢铁等中国产品也纳入其中，略微提高了中国输美商品的平均关税水平。 而特朗普在第二任期内，上任不到两个月，便扬言要对所有中国输美商品额外加征20%的关税——这一举措的力度，甚至超过了他第一任政府和拜登政府关税措施的总和。

　　与此同时，美国也转变了长期以来的政策立场，从反对为绝大多数双边投资流动设置壁垒，转变为严格限制中国对美投资以及美国对中国某些敏感行业的投资。 荣鼎咨询公司(Rhodium Group)的数据显示，中国每年的对美投资额，从2016年的460亿美元断崖式下跌至2022年的不足50亿美元。 在不断敦促北京放弃补贴和产业政策的同时，华盛顿却在拜登政府的领导下，不遗余力地推行产业政策，通过2021年的《基础设施投资和就业法案》、2022年的《芯片与科学法案》以及2022年的《通胀削减法案》，投入了至少1.6万亿美元的巨额资金。

　　“师夷长技以制夷”?

　　如果说要进一步借鉴中国的经验，或许意味着美国需要采纳北京工具箱中的一项关键工具：要求在海外投资的中国企业，必须与国内企业建立合资公司，并进行技术转让。 这一策略不仅可以提升美国的产业竞争力，还有助于增强其他同样受到中国产能过剩负面冲击的国家(包括许多欧洲国家)的产业竞争力。

　　以清洁能源产业为例，中国电动汽车制造商的创新速度更快，生产高质量汽车的成本也远低于美国同行; 一些中国产电动汽车的价格，甚至比美国同类车型低50%，中国在全球电动汽车销量中占据了近60%的份额。 中国的电池生产商、太阳能电池板制造商和清洁能源设备公司，也拥有类似的竞争优势。

　　在美国，中国品牌电动汽车的市场份额几乎为零。 现行的关税和其他限制措施，或许能在未来有效阻止进口产品的进一步涌入。 与此同时，欧洲汽车制造商，尤其是德国汽车制造商，正面临着国内优惠政策和中国市场上本土企业强大竞争力的双重挤压，而这些欧洲车企的增长，又高度依赖中国市场。 近来，中国车企也开始积极进军欧洲市场。 中国电动汽车在欧洲市场的份额，从2019年1月的几乎为零，快速攀升至2024年6月的11%以上。

　　继美国之后，欧洲也在去年年底开始对中国制造的电动汽车征收关税。 这在一定程度上减缓了中国品牌市场份额的增长速度。 然而，仅仅阻止进口增长，可能无法从根本上解决欧洲汽车产业面临的困境。 为了维持就业和制造能力，欧洲似乎对中国投资欧洲电动汽车生产线持开放态度。(相比之下，目前尚不清楚特朗普是否会欢迎此类投资，抑或会继续禁止中国电动汽车进入美国市场，理由可能是担心这些车辆会追踪公民行踪或阻碍交通。) 如果欧洲不想沦为中国电动汽车的最终组装地，或许不得不借鉴北京的策略，强制要求中国公司与欧洲公司建立合资企业，并向欧洲企业转让技术和专业知识。

　　如何超越中国?

　　目前尚不清楚美国能否凭借效仿中国的策略，最终战胜中国。 北京方面似乎拥有近乎无限的能力，可以调动巨额资本，并娴熟地操纵贸易和投资政策，以实现其长期战略目标。 与此同时，考虑到共和党议员对于《降低通胀法案》和《芯片与科学法案》的通过仍然心存芥蒂，华盛顿出台的这两项法案，更有可能只是历史长河中的短暂异数，而非更广泛产业政策趋势的开端。 事实上，尽管特朗普曾试图提振美国半导体产业，但他同时也公开呼吁废除旨在为半导体制造业提供补贴的《芯片与科学法案》。 《降低通胀法案》所提供的巨额补贴，未来也可能面临来自政治层面的严峻挑战。

　　关于拜登政府的产业政策，是否在少数几个关键领域之外，真正收获了足够的回报，各界争论不休。 不可否认的是，美国对制造业的投资的确激增，工业产能也确有所扩张。 但正如经济学家杰森·弗曼今年早些时候在《外交事务》杂志上撰文指出的那样，“制造业从业人员的比例，数十年来一直呈下降趋势，且并未出现回升迹象，国内工业生产总体而言依旧停滞不前——部分原因在于拜登政府主导下的财政扩张，导致成本上升、美元走强和利率攀升，所有这些都给制造业带来了阻力，因为制造业并未能从他所倡导的立法中获得任何特殊的补贴。” 无论这场辩论最终结果如何，有一点是毋庸置疑的：即便是在半导体和绿色能源等受到拜登政府重点补贴的产业领域，美国想要重夺全球领导地位，依然任重道远，前途未卜。

　　美国或许可以像其他国家一样，玩起保护主义的游戏，但很快，通货膨胀、生活成本上升以及那些因他国报复性关税而遭受打击的行业或部门的失业问题，都将开始显现其负面影响。 特朗普似乎坚信，关税壁垒以及关税政策随时可能生效的不确定性，是促使企业将生产线迁回美国本土的强大动力，因为这样一来，他们就能确保自己的产品免受关税之累。 然而，一般来说，那些认真考虑在美国进行必要的资本投资，以刺激工业生产的企业，更渴望的是一个政策环境的可预测性，而不是那种“朝令夕改”、随意征收又随意撤销的关税政策。 大多数企业可能会选择按兵不动，静观其变，直到更清楚地了解哪些关税将真正生效、针对哪些国家、以及将持续多长时间。

　　关税政策在推动美国生产和制造业就业岗位扩张方面的历史记录，远非清晰明确。 以特朗普政府2018年对中国进口商品加征的关税为例。 正如美联储研究人员亚伦·弗拉恩和贾斯汀·皮尔斯在2024年发表的一篇论文中所指出的那样，“自2018年初开始实施的关税上调，与美国制造业就业岗位的相对减少以及生产者价格的相对上涨之间，存在着明显的关联性。 就制造业就业而言，投入成本上升和报复性关税是造成这种负相关关系的主要原因，这些渠道的负面影响，远远抵消了进口保护所带来的微弱积极效应。” 一些研究甚至表明，关税政策直接导致下游制造业领域损失了7.5万个就业岗位，更遑论报复性关税所造成的额外损失。 经济专家本恩·斯蒂尔和伊丽莎白·哈丁也发现，自2018年3月特朗普政府对钢铁进口征收25%关税以来，美国钢铁行业的生产率大幅下降，而其他行业的生产率却普遍有所提升。 自2017年以来，美国钢铁行业的每小时产量骤降了32%。

　　特朗普政府推行的“制造业回流”政策，或许最终能够取得一定的成效，但要实现这一目标，美国政府必须允许外国公司真正地进行此类投资。 无论是拜登政府还是特朗普政府，都明确反对日本新日铁公司收购美国钢铁公司。 而美国政策制定者们，至今仍在争论沙特阿拉伯公共投资基金，是否有资格收购负责运营美国高尔夫巡回赛的美巡赛的控股权——要知道，高尔夫巡回赛远非什么关键产业。

　　美国和其他国家之所以竞相效仿中国，很大程度上是因为中国以一种出人意料的方式取得了成功。 中国在电动汽车和清洁技术领域取得的巨大成就，并非源于自由化的经济政策，而是得益于国家以民族主义目标为名义，对市场进行的强力干预。 无论美国最终能否在中国所擅长的“竞技场”上与中国一较高下，至关重要的是，我们要清醒地认识到一个基本事实：美国如今在很大程度上，已开始按照北京设定的“标准”行事，其新的经济模式，也正呈现出保护主义、限制外资、补贴政策和产业政策等鲜明特征——本质上就是一种民族主义的国家资本主义。 在这场关于“谁来定义游戏规则”的博弈中，战役至少在目前已经落下帷幕。 中国，已然胜出。

　　作者简介：迈克尔·B·G·弗罗曼，美国外交关系委员会主席。 2013年至2017年，担任美国贸易代表; 2009年至2013年，担任国际经济事务副国家安全顾问。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。