战后日本对华政策制定诸主体的角色及影响

　　3.财界

　　这里所说的财界，是指以经团联、日经联、日本商工会议所、经济同友会等主要经济团体和主要企业的领导人构成的群体或集团，故日本财界在本质上也是政党政治下的利益集团或压力集团。战后日本的对华关系展开过程中，无论复交前后，两国经济关系均在其中占有特殊地位，遂使财界在对华政策制定过程中的作用得以超常的增强。财界往往会通过向政府部门强调特定社会经济利益维护的必要性，或借助唤起民意支持，对决策者施加压力和影响，来实现自己的政策目标。当然，就在对华政策制定过程中介入的频度和力度而言，财界远不如内阁和执政党，如1962年池田内阁时确立了支持松村谦三集团同中国发展钢铁和化肥交易的方针，但因遭到美国和中国台湾方面的反对，日本经济界和有关业界对此反应冷谈，这时倒是日本政府顶住美国和中国台湾压力，坚持维护既定方针。但也有相反的状况。如中日复交前夕，日本财界尤其是关西财界先后要求佐藤、田中两内阁施行更为主动和友好的对华政策，不仅态度远比执政党和政府积极，也起到了推动政策调整的实效。

　　4.在野党

　　战后日本的社会党、共产党、公明党、民主党等在野党长期以来一直以各种方式与中国方面保持着各种联系，这种对华交流活动也为两国高层沟通政治意思起到了管道的作用。另一方面，在野党无论在国会辩论、审议法案场合，还是日常的言论和政治活动中，通过批评和诘问等发挥了对政策进行纠偏和确认的功能。尤其是中日恢复邦交前，在野党的对华活动对日本对华政策制定的制约性较为突出，如中日两国政府复交谈判前夕，公明党党首竹入义胜作为自民党和政府的非正式代表访华，通过与中方高层事前沟通，为两国政府间的正式谈判基本上扫清了障碍;而同期另一些在野党则通过提出旗帜鲜明的复交纲领，对政府和执政党确立更为积极的对华政策起到了有力的推动作用。然就整体情况而言，中日复交后在野党在对华政策制定过程中的地位在逐渐降低。另需指出，在野党的对华政策观及对华活动所以能对日本政府的对华政策制定产生正能量，往往也与这些政党关于特定对华关系问题处理的具体主张与政府立场比较接近有很大关系。

　　5.传媒

　　战后日本的传媒虽不直接参与对华政策的制定，但它在通过形成舆论对政策制定施加影响这一点上，有着非同寻常的作用。就是说，日本传媒在对华政策的酝酿、决定、施行和调整等阶段，以其控制的报道和评论，通过转达社会各阶层和利益集团的诉求和意见，以及暴露为政者等的思想矛盾及政治动机等方式，不断对政策制定的主体形成政治压力，从而将政策内容积极导向所期待的方向。尤其是在互联网时代，本就高度发达的日本传媒在国家对华政策制定中所起的主体作用，也越来越具有扩展性和渗透性。如21世纪最初五六年中，日本传媒的对华报道一直与同期对美和对韩的报道姿态有着明显不同的风格，即始终抱有强烈的负面色彩，这个报道姿态的变化，与同期日本官民调查机构显示的日本民众对华感情恶化和政府对华政策越发强硬几乎是完全呈同步推移状的，这个现象正好折射了传媒对日本对华政策的展开所具的非凡影响力。

　　6.智库

　　冷战结束以来日本的智库参与对外公共政策的研究和制定，即便在发达国家中也大有后来居上的势头。日本的这类主要从事对外政策活动的智库多为非政府非营利组织，通常都标榜致力于国际公益性事业。最近二十年内先后成立并迅速崭露头角的如日本国际论坛、世界和平研究所、国际通货研究所、安全保障贸易情报中心、日本国际问题研究所、综合研究开发机构、国际经济交流财团、环日本海经济研究所、和平·安全保障研究所、东亚共同体评议会等，就是其中杰出的代表。这些组织具有聚集各领域的有识之士参与、研究的对象和课题有很强的现实针对性、在政策研究活动过程与社会有关方面保持广泛联系等特点，故而在影响政府决策及形成舆论方面，越来越显示出不可忽视的作用。日本智库中还有一类被称为“恳谈会”的组织，它们是中央官厅或政治家及高官等基于行政运营的需要，专门召集行政机构以外的有识之士就有关政策问题进行研究的个人咨询机构。这些组织因能直接就重大政策问题进行研讨，主要成员又与政治家或高官熟悉和相互信赖，故而拟制的政策报告既能及时上达政要，有关意见也较容易被吸纳为政策内涵，所以恳谈会关于对外政策制定的介入程度很高。

　　战后日本的对外政策问题常给人以面纱厚重之感的原因之一，恐与关于这个政策制定系统的主体和过程的研究尚不充分有很大关系。战后日本的对华外交政策制定系统与战败投降前相比，无疑已发生重大变化。这个变化首先体现在政策制定的主体已有很大不同。日本投降前对外政策制定主体的实际情况与制度规定并不完全一致。如明治宪法体制就规定，作为国务大权之一的外交权，在于国务大臣辅弼下的天皇，而通常宪政国家的国民外交在当时的日本还只是一个遥远的目标。这就意味着在理论上，战败前日本包括对华关系问题处理在内的外交政策制定及施行，是在一个相当封闭的圈子内运作的。而事实上，即便在十分重要而又异常复杂的对华外交领域，很长时期内政策方针的最高定夺者并非天皇本人，而是由明治宪法体制规定具有辅弼地位的内阁成员和体制上并未明确规定有此责权的元老、重臣等精英集团构成这个政策制定主体的。然至20世纪20年代以后，内阁等机构在对外政策决定上的权能趋于弱化，日本国家虽曾试图借助于创设“四相会议”、“五相会议”、“大本营政府联络会议”等新的统治机制，恢复内阁等的外交统摄力，但这方面的努力一直到战败投降都未能奏功。而另一方面，第一次世界大战结束后，日本军方势力逐渐成为对外政策决定过程的主要主体，并开始发挥超越其他机构和政治势力之上的影响力，尤其是进入20世纪30年代，因军方势力与外务省等分别拟制并推行自己的外交政策，遂形成所谓“二重外交”体制的局面，而在涉及处理对美、对华外交重大问题之际，军方势力甚至经常扮演了更为积极和主导性的角色。

　　然至日本战败，随明治宪法体制的彻底崩溃，军方势力和原先在体制上并无外交权的元老、重臣等政治势力亦不复存在，这样的政治变动势必给对华政策制定的主体带来深刻影响。根据1947年生效的日本宪法规定，仍被保留的天皇只是作为日本国家和国民的象征，但并无施行国政的权力，而处理外交关系的职权则明确规定在于内阁等机构。另一方面，由于日本实行主权在民的国家体制和议会内阁制度，故以各种方式实际参与对华政策制定的诸主体，除了行政府的内阁以外，还包括政党、财界、媒体等要素，故与战败前相比，战后日本在对华政策制定的主体上出现了以下的变化:第一，参与对华政策制定的主体不仅在制度上有明确的规定，而且更为多元;其中首相为首的内阁在这方面的权能有了扩展，其制度上的地位也明确规定处于政策制定机构的顶端;第二，随着对华政策制定主体的不断多元化，由于诸主体之间在不同问题处理上的影响和权限难以确定，以至于相互之间的作用和制约会对政策制定的结果带来很大影响。本文在国内外先行研究的基础上，首先考察参加对华政策制定诸主体的角色，然后分析这个多元主体的互动给予对华政策制定的影响。

　　对华政策制定诸主体的角色

　　战后，随中日两国的社会发展和大国地位的确立，尤其是1972年两国复交后双边关系的复杂多变，遂使日本对华政策制定的主体趋于多元化，诸主体在政策制定过程的角色也各不相同。以下选择主要的主体评述其角色。

　　1.内阁

　　(1)首相。日本包括对华政策在内的对外政策决定，虽说多数场合是在协议并取得共识基础上做出的，但也不排除特殊情况下存在着首相决断的处事方式。如1972年中日复交和1978年中日和平友好条约的谈判时，如果没有田中角荣首相和福田纠夫首相的果敢抉择，两国的交涉就可能是另一种结局。冷战结束以来，这类首相决断的政策制定方式在日本对中国及美、韩等主要国家的交涉过程中更为多见。这是因为根据战后日本的制度规定，除了缔结国际条约需要国会承认以外，对行政层面的对外交涉及其文件的定夺，首相具有最终决定或承认的权力。而首相在对华政策决定过程所以能发挥极为重要的作用，还在于其拥有多渠道的信息来源，内阁各机构各级官员都负有义务及时向首相提供各种有关中国的信息。

　　(2)内阁官房。内阁官房相当于内阁办公室，首长官房长官在内阁的地位仅次于首相，可享有行政首脑的地位和职权，通常该职由首相心腹担任，所以在政策制定过程中常常可以发挥独特的作用，如20世纪80年代后半期的官房长官后藤田正晴就以其特殊地位，在稳定发展中日关系和制定积极的对华政策方面发挥了特殊作用。内阁官房中参与对华政策制定的主要是外政审议室和情报审议室，两机构作为掌握正式情报管道的政府核心部门，都有一批主要致力于收集分析中国资料的工作人员。

　　(3)安全保障会议。这是近期日本为应对紧急状况而设于内阁的制定外交和防卫政策方针的最高机构。因中日关系问题的日渐复杂，该机构也把对华事态的分析评估和议决对华政策方针作为主要工作。现在安全保障会议由两部分构成:一是“6大臣会议”，正式成员有首相、官房长官、外相、防卫相、国土交通相、国家公安委员长;二是“9大臣会议”，正式成员除以上6名，还有总务相、财务相、经产相。为使有事之际的决策做到迅速到位，日本政府正在酝酿改组现有的安全保障会议为“国家安全保障会议”，具体机构设置也改为“4大臣会议”，成员为首相、官房长官、外相、防卫相，下设由政府各部门官员组成的安全保障局。

　　(4)外务省。在关于对华政策的调研、立案、决定、执行及调整等方面，日本政府机构中作用最大的属外务省。作为外务省首长的外务大臣既是就外交问题向首相直接建议的重要人物，也是最终决策的参加者，所以大臣的认识对于首相的裁断具有重大影响力。大臣以下的主要干部现设大臣政务官三人、副大臣二人、外务事务次官一人、外务审议官二人。在外务省内，参与对华政策制定的机构主要有大臣官房、综合外交政策局、国际协作局、国际法局、亚洲大洋洲局、国际情报统括官等，各局之间平日就对华政策问题有业务上的协作和配合，但在重要对华外交问题上，相互也有意见甚至利害的对立，如1972年围绕对华复交问题，当时亚洲局(现为亚大局)和美洲局、条约局之间就存在着明显的意见分歧。而在对华政策制定方面，作用最显著的通常是亚大局所属的机构和驻华使领馆。但特殊情况下其他局的意见甚至能左右局面，如1964年池田内阁为调整对华方针而拟制政策案之际，美洲局的意见与亚洲局就存有差异，最终前者的立场对外务省政策案的制定起的作用更显著。亚大局的机构主要有地域政策课，中国、蒙古第一课，中国、蒙古第二课，负责中国事务的局、课领导人可直接进入官邸与首相协议有关政策。尤其是中国课课长在对华政策制定过程的作用突出，如田中首相组阁之初的中国课课长桥本恕，曾作为大平正芳外相的左右手积极协助其拟制了对华复交的政策方案，而2006年前后建议安倍晋三内阁以“战略互惠”这一新名称定位中日关系属性的，也是时任中国、蒙古课课长的垂秀夫。

　　(5)其他省厅。政府部门中参与对华政策制定的省厅主要还有:财务省(原大藏省)、文部科学省(原文部省)、农林水产省、经济产业省(原通产省)、国土交通省(原运输省)等。各省之间围绕对华外交既有协作，但也会因省厅间的利益不同而就特定问题发生意见冲突，如中日恢复邦交后不久，两国就签署航空协定和渔业协定展开交涉的过程中，外务省分别与运输省、水产省之间存有不同的意见和立场，与外务省所持积极态度不同，运输省和水产省则基于省厅利益和背后的利益集团压力，采取了慎重或消极姿态。另值得注意的惯例是，防卫省(原防卫厅)介入对华政策制定的机会较少。如2012年7月日本部分政治势力试图组织人员登钓鱼岛举行活动，对此，时任防卫大臣的森本敏在公开场合发言支持，然官房长官藤村修在会见记者时则驳斥道:“此事不属于(防卫省的)职权范围。”显示了防卫省在事涉对华关系问题处理时其权限具有限定性的一面。

　　2.执政党

　　日本为议会内阁制国家，所以由国会多数党组成的政府制定对华政策须经执政党的确认。自民党执政期间，该党自身几乎很少独自就对华政策进行立案，但在确认政府政策这一点上则拥有很大影响力。不过，无论自民党政权还是民主党掌政时代，日本执政党内关于对华政策的认识，是一直存在不同的意见和立场的。尤其是中日尚无邦交阶段，坚持与美国、中国台湾联手而疏远中国大陆的党内主流派和主张积极开展对大陆交流的党内非主流派之间长期持续着对立和抗争。就是说，处于少数派地位的党内政策集团仍可对当时日本政府调整和转换对华政策起推助作用。另一方面，1972年中日恢复邦交后，执政的自民党内依旧长期存在所谓“亲台派”势力。在有关重要对华政策的制定之际，这些势力也一直站在有利于日本与中国台湾关系发展的立场上，尝试对自民党执行部和政府的倚重大陆的对华政策进行牵制和阻挠，但这种情况下往往是党内多数意见能对政府的对华政策制定起决定性的影响。2008年上台执政的民主党因党内各派政策观差异更大，上述状况就更加突出。如2010年钓鱼岛撞船事件发生之际，为政府的制定外交对策提供政策观支撑的，主要就是当时民主党主要领导人所属各集团的主流派关于国际政治局势的认识。

　　3.财界

　　这里所说的财界，是指以经团联、日经联、日本商工会议所、经济同友会等主要经济团体和主要企业的领导人构成的群体或集团，故日本财界在本质上也是政党政治下的利益集团或压力集团。战后日本的对华关系展开过程中，无论复交前后，两国经济关系均在其中占有特殊地位，遂使财界在对华政策制定过程中的作用得以超常的增强。财界往往会通过向政府部门强调特定社会经济利益维护的必要性，或借助唤起民意支持，对决策者施加压力和影响，来实现自己的政策目标。当然，就在对华政策制定过程中介入的频度和力度而言，财界远不如内阁和执政党，如1962年池田内阁时确立了支持松村谦三集团同中国发展钢铁和化肥交易的方针，但因遭到美国和中国台湾方面的反对，日本经济界和有关业界对此反应冷谈，这时倒是日本政府顶住美国和中国台湾压力，坚持维护既定方针。但也有相反的状况。如中日复交前夕，日本财界尤其是关西财界先后要求佐藤、田中两内阁施行更为主动和友好的对华政策，不仅态度远比执政党和政府积极，也起到了推动政策调整的实效。

　　4.在野党

　　战后日本的社会党、共产党、公明党、民主党等在野党长期以来一直以各种方式与中国方面保持着各种联系，这种对华交流活动也为两国高层沟通政治意思起到了管道的作用。另一方面，在野党无论在国会辩论、审议法案场合，还是日常的言论和政治活动中，通过批评和诘问等发挥了对政策进行纠偏和确认的功能。尤其是中日恢复邦交前，在野党的对华活动对日本对华政策制定的制约性较为突出，如中日两国政府复交谈判前夕，公明党党首竹入义胜作为自民党和政府的非正式代表访华，通过与中方高层事前沟通，为两国政府间的正式谈判基本上扫清了障碍;而同期另一些在野党则通过提出旗帜鲜明的复交纲领，对政府和执政党确立更为积极的对华政策起到了有力的推动作用。然就整体情况而言，中日复交后在野党在对华政策制定过程中的地位在逐渐降低。另需指出，在野党的对华政策观及对华活动所以能对日本政府的对华政策制定产生正能量，往往也与这些政党关于特定对华关系问题处理的具体主张与政府立场比较接近有很大关系。

　　5.传媒

　　战后日本的传媒虽不直接参与对华政策的制定，但它在通过形成舆论对政策制定施加影响这一点上，有着非同寻常的作用。就是说，日本传媒在对华政策的酝酿、决定、施行和调整等阶段，以其控制的报道和评论，通过转达社会各阶层和利益集团的诉求和意见，以及暴露为政者等的思想矛盾及政治动机等方式，不断对政策制定的主体形成政治压力，从而将政策内容积极导向所期待的方向。尤其是在互联网时代，本就高度发达的日本传媒在国家对华政策制定中所起的主体作用，也越来越具有扩展性和渗透性。如21世纪最初五六年中，日本传媒的对华报道一直与同期对美和对韩的报道姿态有着明显不同的风格，即始终抱有强烈的负面色彩，这个报道姿态的变化，与同期日本官民调查机构显示的日本民众对华感情恶化和政府对华政策越发强硬几乎是完全呈同步推移状的，这个现象正好折射了传媒对日本对华政策的展开所具的非凡影响力。

　　6.智库

　　冷战结束以来日本的智库参与对外公共政策的研究和制定，即便在发达国家中也大有后来居上的势头。日本的这类主要从事对外政策活动的智库多为非政府非营利组织，通常都标榜致力于国际公益性事业。最近二十年内先后成立并迅速崭露头角的如日本国际论坛、世界和平研究所、国际通货研究所、安全保障贸易情报中心、日本国际问题研究所、综合研究开发机构、国际经济交流财团、环日本海经济研究所、和平·安全保障研究所、东亚共同体评议会等，就是其中杰出的代表。这些组织具有聚集各领域的有识之士参与、研究的对象和课题有很强的现实针对性、在政策研究活动过程与社会有关方面保持广泛联系等特点，故而在影响政府决策及形成舆论方面，越来越显示出不可忽视的作用。日本智库中还有一类被称为“恳谈会”的组织，它们是中央官厅或政治家及高官等基于行政运营的需要，专门召集行政机构以外的有识之士就有关政策问题进行研究的个人咨询机构。这些组织因能直接就重大政策问题进行研讨，主要成员又与政治家或高官熟悉和相互信赖，故而拟制的政策报告既能及时上达政要，有关意见也较容易被吸纳为政策内涵，所以恳谈会关于对外政策制定的介入程度很高。

　　7.民意

　　在战后日本的代议制政治中，日本民众参与国家对华政策制定的途径主要还限于通过对国会议员施展影响来实现。但因中日关系的密切关联性，战后很长时期内日本民众关于对华政策制定一直保持了积极参与的意欲，多数民意要求两国关系健康发展的意愿也的确一直是制约政府的对华政策不至过偏的平衡力量。中日复交前，自民党政权与美国领导人举行首脑会谈之际，经常把日本民众的对华亲近感作为外交牌，迫美方同意日方的对华政策调整方案，这些事例也从一个侧面证明了在对华政策制定上日本民意的重要性。冷战结束后，随着传媒尤其是互联网的发达和普及，以及决策过程越发透明化，民意与对华政策制定的互动也明显趋于深化，加上近年来中日关系因两国国力近接而问题迭出，日本民众不仅迫切希望介入对华政策制定过程，而且在确认政策内容的方式手段上也越发多元化和更具直接性。此外，20世纪90年代后半以来因自民党的权威不断下降和与民主党竞争的态势趋于激烈，两党为在权力斗争中取胜，都将“民粹”作为法宝，遂也使民意对政策的影响空间有所增大。如朝日电视台于2012年10月以“优先保卫钓鱼岛”还是“优先促进日中关系”的设问进行二选一调查时，受众中有八成选择前者，支持后者的仅是二成，这个意见所反映的民意，也为此后安倍内阁一直坚持强硬对华立场注解了理由。

　　8.美国要素

　　战后以来，美国一直很深介入了日本的对华政策制定过程。旧金山媾和条约生效后，美国利用日本的国家安全主要由美军负责的现实状况，依然对日本的对外政策尤其是对华关系问题处理，保持了强有力的制约，以至两国复交前日本每逢调整对华政策之际，都需先取得美国的认可;中日复交和冷战结束后，国际环境虽有很大变化，但随中国不断发展而中日美关系愈发错综复杂化，美国依然凭靠强化日美安保体制和日美同盟关系，对中日关系的进展进行多方牵制:不仅一定程度上容忍中日间的历史悬案与现实问题的存在，而且不时为日方制定更加积极的对华政策设置障碍。美国对日本这样的世界经济大国的重要邻国政策大肆干预甚或严加管控的状态，在现代主权国家关系史上也可说是鲜有先例的。

　　根据以上分析，我们可以把战后日本对华政策制定过程各个主体的角色做以下概括:第一，作为核心决策者的内阁和对其政策意思进行确认的执政党及财界在这个主体系统中，实处于决定政策的方向和纲领的主导者的地位;第二，智库、在野党、媒体是以各自的方式力图经常性介入决策过程的参与者;第三，民意、美国要素则为间接作用于这个决策过程的影响者。但因对华政策制定过程的不透明和对华关系复杂性的日增，各个主体在具体的政策制定过程的角色地位会因状况而呈示流动状态。不过，在可预测期间，除了内阁这个依旧是政策产出的核心主体以外，智库、媒体、民意和美国要素等变动性较大的角色也值得关注。

　　多元主体互动给予对华政策制定的影响

　　第一，因对华政策制定主体的趋于多元，它们之间的利益博弈会更为复杂，遂使整个决策过程变得缓慢和不透明。这就会影响及时拟制高质量的对华政策，也难免引致政策对象国家的困惑和不信任。然而，各主体间的政策论争影响最大的，还属执政党内对立意见的交锋。战后日本无论早期的自由党和民主党政权，还是20世纪50中期以后的自民党及民主党政权，但凡重大对华政策的决定往往与执政党内的政策集团即派系活动直接系结。这些政策集团平时积极就对华关系进行政策调研，甚或直接参加对华交流，如遇对华关系问题发生，则会当仁不让对政府部门和执政党执行部门施加压力和影响，以谋求左右政府的政策决定。

　　并且，因战后日本长期与中国没有邦交关系，故在对华关系问题处理上形成了一套独自的做法和理念，这些原则和惯例至今仍在对华政策制定领域起着作用，亦即在具体做法上不像对美政策制定场合，能在做事程序和论争焦点及最终结论等方面均保持一定的开放性、确定性和规范性，结果就难免使对华政策制定变得十分暧昧混沌，健全的决策体制和机制难以确立。至今尚不多见系统探讨战后日本对华政策制定过程的论考面世这个事实本身，也从一个侧面反映了该问题的突出。

　　第二，在多元主体的政策制定过程中起主导作用者往往并不特定或保持一贯性。然从战后日本有关制度和外交权运行机制看，最高对外决策权理应在于内阁首相，辅助首相行使这个主导权的应为另一重要主体的外务省。但问题是，在战后日本对华外交史上，首相和外务省的意见和作用指向的不一致并非罕见。这就与战后日本的对美政策制定状况形成鲜明的对照。在对美政策制定场合，虽然参与主体也不在少数，但在参与过程中遇到各方意见严重对立，尤其是处于对外决策主导地位的首相和外务省之间心存蒂芥的现象则比较少见。这也反映了对华政策制定本身更为复杂的特性。如1971年1月日本外务省拟制了关于对华复交的三原则:“第一，中华人民共和国政府是中国唯一的正统政府;第二，台湾归属于中国;第三，日台条约在政府间谈判过程处理”，但鉴于佐藤内阁在任期间推行复交交涉十分勉强的判断，外务省竟然决定不向现任首相而是待下一任首相上台时再提出基于上述原则拟制的对华交涉方案。而田中首相上任后急欲展开对华复交交涉之际，由于外务省高层一度不积极配合，以致首相等只能从外务省中层干部中物色配合交涉的骨干力量。更为离奇的是，还存在着首相等故意排斥外务省参与对华关系问题处理的做法。如2010年撞船事件发生后，菅直人首相一味强调要强化政府首脑的外交主导权，拒绝让更富于对华交涉经验的外务省官员参与事件对策的拟制和施行，遂使事态不断恶化而失去及时改善关系的良机。2012年9月，野田佳彦首相也以同样手法，撇开外务省和驻华大使馆，直接通过民主党的对华联系管道实现了与中国国家主席胡锦涛在亚太经合组织会议期间的首脑会谈，但由于野田首相缺乏经验和必要的信息，不仅致会谈无果，而且还因随即顽固推行钓鱼岛“国有化”政策，使两国关系坠入谷底。

　　第三，媒体和民意越发在对华政策制定过程握有话语权和规定方针立场的砝码。这是因为，第一，日本主流媒体在客观和及时向社会传递有信凭性的信息这一点上，是得到其民众充分的信赖的;第二，日本社会无论政要还是普通大众，他们关于中国基本状况的了解和把握，主要还需介于媒体才能达成;第三，一旦关于某个对华事件或国际状况而形成的多数民意不仅有通常社会意识的相对稳定性，而且还会通过各种途径对政府为中心的其他对华政策制定主体发生影响甚至是压力。因此，可以说日本民众参与对华政策制定过程是对媒体有着高度依赖的。另一方面，媒体在对华政策制定过程施展的影响力，最终也要通过民意的归趋予以体现。至于在两者互动基础上形成的多数民意的归趋，则越来越成为日本对华政策制定过程最不容忽视的制约要素。如20世纪70年代中后期，日本民众对华亲近感高达七成以上，这个“友好”的对华意识主旋律，就曾极为有效地牵制了保守政治家阵营试图在一些对华关系问题制定强硬政策的动向。然这个数值至80年代降为五成、90年代降为四成、本世纪以来又进而降为不足三成，这一曲线的走向大体上是与相同时期日本对华政策的逐渐强硬化呈同步推移状的。就是说，上述民意的变化在很大程度限制了期待加深对华合作的政治家就两国关系问题进行协议和解决的政治空间，相反却促使一些政客在此氛围下竞相提出强硬的对华政策，以自保政治生命。

　　值得注意的是，近年来一些媒体和激进舆论越发成为酿制偏颇对华政策论的温床。虽然国家间发生突发事件或处于特殊时期之际，媒体通过与激进舆论相呼应对民意和政治过程施加影响的事例，在很多国家都会见到，但随着冷战后日本政府在对华政策制定上不断趋于保守化，日本的一些媒体也经常为追求趣味本位和高收视率，不惜牺牲客观公允的传媒原则而对激进舆论推波助澜，使其在误导民众的时局认识时，作为一种非建设性对外意见给予对华政策制定非常不良的影响。

　　第四，民间智库在对华政策形成过程的关键作用越发突出。日本民间智库参与对外政策活动有两大特点:第一，政策研究并不以政府特定的政策意图为出发点，而是基于自身对国内外形势和现行政策的判断及理解来确定研究的课题和展开方式。智库对来自不同机构的研究人员并不要求见解和研究结论的统一，这对提高研究成果的质量甚至拓展政策立案的空间是有裨益的。第二，整个政策研究并不是在被动回应的封闭状态下展开，而是采取开放的研究方式。有不少研究甚至还延伸到各种国际学术会议，即在与各国学者共同研讨中完成研究报告，这就有效提升了研究报告的质量和可操作性。如著名智库日本国际论坛1995年发表的由小岛朋之教授领衔拟制的“中国的将来和亚洲的安全保障:以新的日中关系为目标”的政策报告的有关内容，一定程度上对次年桥本龙太郎内阁与美国重新定义日美安保体系和调整对华政策提示了政策底线。在对华外交成为关键的东亚共同体应对问题上，小泉纯一郎首相经犹豫再三，最后终于在2004年9月联合国大会的一般演说中明确表示接受东亚共同体构想，这也与吉田春树教授等为日本国际论坛撰写的一批政策报告不无关系，小泉首相的立场变化，显然受到这些报告提示的使东亚共同体与日美同盟两立是今后日本外交的最佳选择这一政策建议的影响。另如同为著名智库的日本外务省经济协力局局长的个人恳谈会在其2000年12月拟就的报告中，曾明确提出根据国际形势和中日关系的发展变化的需要，应就对华ODA政策方针及推进方式进行全面调整的建议，这个对策方案不仅即刻为自民党的对外经济协力特别委员会作为对华经济援助及协作的“指针”而采纳，也成了稍后日本政府转换对华ODA政策的理论依据。

　　日本的智库除了通过及时向政府提供基于专业视角的就国际形势进行具体分析和比较研究的成果，为国家的对外政策制定发挥积极作用以外，还在通过大量的会议及出版物将自身的研究成果反馈于社会，从而在凝聚社会的智慧、形成对特定政策予以拥护的舆论、甚至左右民众的对外观方面显示了相当的影响力，这就将自身置于为国家开辟对外公共资源的重要地位。

　　第五，美国的意向对日本对华政策制定有很强制约力。战后日本作为独立主权国家已走过60余年历程，然限于对华外交而言，无论中日有无邦交，日方大凡在重要对华政策制定之际，必然会与美方进行事前协议，以求同意;相反美方的对华政策制定和调整不经日方协议的事例则比比皆是，故这种不具相互性的双边关系，在当今主权国家尤其是大国之间十分少见。民主党政权成立之初，鸠山由纪夫内阁曾提出要建立对等的日美关系的对外纲领，然未及实践这个理念，民主党政权便连遭变故，竟至丢失政权。这也预示了要消除美国的这种对日制约性十分艰难。另一方面，随中国综合实力增大，日本政府反而越来越淡化对华外交中固有的这个对美依赖问题，甚至自觉把对华政策制定中有涉本国安全的要素放大至日美关系框架中去处理，结果则进一步加深了对华政策制定和施行过程的对美依赖程度。及至近年，日方甚至在建构本国对华政策之际，经常会发生率先评估它对同盟国美国会有何影响这一尴尬的问题。在此背景下，日本对华政策制定和施行的结果势必会越来越起到服务于美国对外战略的作用。总之，战后尤其是中日复交以前，日本基本上是把对华政策定位为对美政策的补充部分;而日本在两国复交后也仍以对美关系为国家外交的基轴，故而一直把对美政策凌驾于对华政策之上。因此，与日本将对华政策的基点主要置于经济利益的最大化所不同的是，其对美政策则是确立在全面实现国家的政治安全和经济利益的目标之上的。