江时学：拉美国家的结构性改革及启示

　　2015年12月18日，习近平总书记在中央经济工作会议上提出：“要推进结构性改革，推动经济持续健康发展。”自那时以来，结构性改革已成为中国改革开放的主攻方向之一。

　　“他山之石，可以攻玉。”结构性改革在中国是一种前所未有的改革。中国在推进结构性改革的过程中，应该学习其他国家在这方面积累的经验，汲取其教训。

　　二十世纪八十年代，拉美经济遭遇了前所未有的债务危机和经济危机的双重打击。这一危机既与不利的外部条件息息相关，也是供给侧领域各种问题积重难返的必然结果。

　　为尽快摆脱危机，拉美国家实施了大刀阔斧的结构性改革。这一改革取得了显而易见的积极成效，但也产生了多方面的问题。因此，二十世纪九十年代末，拉美的第一代结构性改革开始向第二代结构性改革过渡。这一过渡被称为“对改革进行改革”。

　　与第一代结构性改革相比，第二代具有更高的战略性、更远的长期性和更大的艰巨性。因此，目前正在进行中的第二代改革任重道远，不可能一蹴而就。

　　一、第一代结构性改革

　　结构性改革是为消除供给侧领域中各种问题而进行的改革。拉美实施的第一代结构性改革是在二十世纪八十年代的债务危机爆发后开始的。改革的动因来自多方面，其中最重要的无疑是早日摆脱债务危机及由此而来的经济危机。

　　1982年，墨西哥爆发了举世瞩目的债务危机。这一危机的“龙舌兰酒效应”(Tequila Effect)如此之大，以至于在较短时间内该地区的绝大多数主要国家都陷入了债务危机。在债务危机打击下，拉美国家采取了控制通货膨胀、压缩财政开支和减少进口等措施。但这些“头痛医头、脚痛医脚”的应急性政策收效甚微。在一定程度上，这些政策诱发了经济危机，从而使二十世纪八十年代成为该地区的“失去的十年”。(龙舌兰酒是一种墨西哥产、使用龙舌兰草的鳞茎部位为原料制造出的含酒精饮品。“龙舌兰酒效应”一说原本用来指1994年墨西哥经济危机对南美经济的传染效应。——编注)

　　墨西哥债务危机爆发后，拉美国家在国际资本市场上的资信急剧下降，进入该地区的外国私人资本大幅度减少，因此，拉美国家希望从世界银行、国际货币基金组织和美洲开发银行等国际多边机构以及美国政府那里获得更多贷款，而这些贷款常附加一些要求债务国进行结构性改革的条件。

　　为获得国际多边金融机构的资金，绝大多数拉美国家采取了无可奈何或言听计从的态度。例如，巴拉圭的罗德里格斯(Andrés Rodríguez Pedotti)政府为得到国际货币基金组织的一笔贷款，在多轮谈判之后，于1990年11月致信该机构，表示政府将保证在一些主要经济部门(如钢铁、水泥、航空和海运)中进行私有化。翌月，政府颁布了法令，开始实施私有化。国际货币基金组织前总裁米歇尔·康德苏(Michel Camdessus)曾说过，他的前任雅克·德拉罗齐尔(Jacques de Larosière)为劝说拉美国家进行经济调整花费了大量时间，而现在的拉美国家却都言听计从了。(安德烈·罗德里格斯生于1923年，卒于1997年;1989年2月至1993年8月担任巴拉圭总统。雅克•德拉罗齐尔，法国人，生于1929年，于1978年6月至1987年1月担任国际货币基金组织总裁;米歇尔·康德苏，法国人，生于1933年，于1987年1月至2000年2月担任国际货币基金组织总裁。——编注)

　　第一代结构性改革的内容主要包括以下“四化”：

　　其一，贸易自由化。在实施进口替代工业化期间，拉美国家为保护本国企业而高筑贸易壁垒。高高的贸易壁垒有效保护了幼稚工业，但也保护了落后。因此，贸易自由化构成了第一代结构性改革的核心内容之一。

　　为实施贸易自由化，拉美的关税从改革前的近50%下降到1999年的10%左右。改革之前，近40%的进口受到非关税壁垒的限制;至1990年代中期，这一比重已减少到6%。由此可见，拉美的贸易自由化是在短短的十年左右的时间内完成的。无怪乎拉美国家的贸易自由化被看作是一种激进的改革。

　　其二，国有企业私有化。国有企业在强化拉美的国家资本、推动拉美经济和社会发展的过程中扮演了不可或缺的角色。诚然，企业所有制与其效益高低和竞争力强弱无必然联系。但是，拉美的国有企业始终面临效益低下、竞争力弱和亏损大等一系列长期得不到解决的老大难问题。因此，在拉美的第一代结构性改革中，对国有企业实施私有化，被认为是消除这一痼疾的最佳方法。

　　其三，金融自由化。改革之前，拉美的“金融抑制”极为严重。因此，金融自由化也是第一代结构性改革的主要内容之一。在实施金融自由化的过程中，拉美国家采取了以下措施：实行利率市场化;取消定向贷款;降低银行储备金比率;对国有银行实施私有化;积极引进外国银行的参与;加强中央银行的独立性;大力发展国内资本市场;降低进入金融部门的壁垒。(“金融抑制”是美国经济学家爱德华·肖[Edward S. Shaw，1908—1994]和罗纳德·麦金农[Ronald I. McKinnon，1935—2014]1973年发明的术语，其表现形式是: 人为控制利率上限; 政府拥有或控制银行和其他一些金融机构，并提高准入门槛; 储备金要求高; 通过设置资本要求等手段，要求银行必须持有政府债务。——作者原注)

　　其四，经济体制市场化。经济体制市场化涉及国民经济的方方面面，其中最引人注目的是税收制度改革、劳动力市场改革和社会保障制度改革。改革的核心是强化市场机制的作用，最大限度减少政府干预，发挥市场机制的作用。

　　改革前拉美的税制存在许多不合理性的地方。它的多重税率无功效可言，复杂的税率居于很高的水平，从而扭曲了企业的决策，也使居民的储蓄积极性受到了损害。政府试图通过税收的杠杆作用促进投资或发展某些部门，但由于征税机构软弱且效率低下，因而“寻租”行为和偷税漏税十分严重。进入1990年代后，拉美税制改革全面展开。改革的方向是实现中性化，并在立法和行政管理方面使税制简化，力求获得更多的税收。

　　改革前，拉美国家的政府对劳动力市场进行有力干预，加之工会组织“战斗性”很强，因此劳工制度具有强烈的“刚性”。1990年代以来，许多拉美国家通过修改劳动法等措施，降低了解雇雇员的成本，简化了招聘临时工的程序，使雇员和雇主的关系更加适合市场经济体制的要求。

　　改革前，许多拉美国家的社会保障实行的是“现收现付”制。这一制度具有覆盖面小、效率低下、财政失衡严重等弊端。进入1990年代后，一些拉美国家仿效智利的做法，建立了以“个人资本化账户”为基础的私人养老金基金，并积极发挥私人部门在养老金管理中的作用，从而为提高储蓄率和维系社会保障基金的可持续性创造了条件。

　　拉美的第一代结构性经济改革取得了明显的积极成效，主要体现在以下几个方面：

　　一是摆脱了二十世纪八十年代的债务危机和经济危机的困扰。如在1991年至2010年期间，除少数年份以外，拉美经济都能保持较高的增长率，多个年份的增长率在5%以上。诚然，较高的经济增长率与多方面的因素有关，但经济改革无疑是重要的因素之一。

　　二是拉美经济的开放度和外向性快速扩大。拉美国家在结构性改革之前奉行的进口替代模式当然并非一无是处，但其固有的内向性确实严重制约了拉美经济的发展潜力和国际竞争力。通过实施结构性改革，拉美的发展模式实现了根本性的转换。贸易壁垒的降低、对外资开放的投资领域的扩大以及区域经济一体化的复兴，都使拉美经济的开放度和外向性进一步扩大。

　　三是宏观经济形势大为好转。改革之前，拉美国家的宏观经济形势极不稳定。汇率大起大落，贸易逆差不断扩大，失业率居高不下，财政赤字得不到控制，恶性通货膨胀司空见惯。通过实施结构性改革，绝大多数拉美国家的宏观经济形势大为好转，上述现象基本消失。

　　就通货膨胀而言，通过实施结构性改革，绝大多数拉美国家实现了物价稳定。这一成就得益于与结构性改革息息相关的三大因素：(1)生产的发展消除了商品短缺，扩大了供给;(2)贸易自由化使进口商品增加，市场供应变得充裕;(3)强化财政纪律后，货币发行量得到控制。

　　四是抵御外部冲击的能力有所增强。1982年墨西哥爆发债务危机后，由此而来的所谓“龙舌兰酒效应”迅速蔓延到整个拉美，只有极少数国家幸免于难。相比之下，虽然1997年的东亚金融危机、1999年的巴西金融动荡、2001年的阿根廷金融危机以及2008年的国际金融危机同样对拉美经济产生了“传染效应”，但其冲击力极为有限，并未对拉美经济造成非常沉重的打击。无怪乎世界银行行长佐利克(Robert Zoellick)在2009年7月6日说：“人们都在谈论中国(的成功)，但我认为拉美也是成功的。”联合国拉美和加勒比经济委员会(ECLAC，以下简称“联合国拉美经委会”)也认为，拉美国家实际上仅用两个季度的时间就基本上度过了2008年的国际金融危机。

　　当然，没有一种改革是十全十美的，拉美的第一代结构性改革亦非例外。概而言之，这一改革产生的问题主要包括：

　　第一，改革使收入分配不公的问题变得越来越严重。诚然，收入分配不公不是改革的必然结果。但在许多拉美国家，少数人从私有化和市场开放等改革措施中大发横财，而社会中的弱势群体则没有、或很少从改革中得到好处。其结果是，两极分化和贫困化十分严重。

　　第二，国有企业私有化使一些私人资本和外国资本的生产集中不断加强，也使失业问题更为严重。此外，由于经营不善或政府停止拨款后资金周转发生困难等原因，一些国有企业在私有化后陷入了困境，最终不得不再次被政府接管或以政府的财政“援助”度日。可见，私有化不是解决一切问题的“灵丹妙药”。

　　第三，政府在社会发展领域中的作用严重缺失。为了发挥市场机制在配置资源中的重要作用，拉美国家似乎从一个极端走向另一个极端。除了对国有企业实施有力的私有化以外，拉美国家还大大降低了政府在社会发展领域中的作用，从而导致改革的社会成本被进一步放大。

　　第四，不成熟的金融自由化和过早的资本项目开放增加了金融风险。在推动金融自由化的过程中，政府未能有效地对金融部门加以监管。其结果是，有些银行为追求高利润率而从事风险过大的业务，有些银行为应付政府有关部门的检查而弄虚作假，有些银行则将大量贷款发放给少数“关系户。

　　不容否认，政府放松对金融业的监管，是近年来许多拉美国家爆发银行危机的主要原因之一。诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)在其1999年初版的《萧条经济学的回归》(The Return of Depression Economics)一书中写道：“让我们玩这样一种文字游戏：一个人说出一个词或短语，另一个人把他听到后头脑中的第一个反应回答出来。如果你对一个见识广的国际银行家、金融官员或经济学家说“金融危机”，他肯定会回答：‘拉美’”。

　　2015年12月18日，习近平总书记在中央经济工作会议上提出：“要推进结构性改革，推动经济持续健康发展。”自那时以来，结构性改革已成为中国改革开放的主攻方向之一。

　　“他山之石，可以攻玉。”结构性改革在中国是一种前所未有的改革。中国在推进结构性改革的过程中，应该学习其他国家在这方面积累的经验，汲取其教训。

　　二十世纪八十年代，拉美经济遭遇了前所未有的债务危机和经济危机的双重打击。这一危机既与不利的外部条件息息相关，也是供给侧领域各种问题积重难返的必然结果。

　　为尽快摆脱危机，拉美国家实施了大刀阔斧的结构性改革。这一改革取得了显而易见的积极成效，但也产生了多方面的问题。因此，二十世纪九十年代末，拉美的第一代结构性改革开始向第二代结构性改革过渡。这一过渡被称为“对改革进行改革”。

　　与第一代结构性改革相比，第二代具有更高的战略性、更远的长期性和更大的艰巨性。因此，目前正在进行中的第二代改革任重道远，不可能一蹴而就。

　　一、第一代结构性改革

　　结构性改革是为消除供给侧领域中各种问题而进行的改革。拉美实施的第一代结构性改革是在二十世纪八十年代的债务危机爆发后开始的。改革的动因来自多方面，其中最重要的无疑是早日摆脱债务危机及由此而来的经济危机。

　　1982年，墨西哥爆发了举世瞩目的债务危机。这一危机的“龙舌兰酒效应”(Tequila Effect)如此之大，以至于在较短时间内该地区的绝大多数主要国家都陷入了债务危机。在债务危机打击下，拉美国家采取了控制通货膨胀、压缩财政开支和减少进口等措施。但这些“头痛医头、脚痛医脚”的应急性政策收效甚微。在一定程度上，这些政策诱发了经济危机，从而使二十世纪八十年代成为该地区的“失去的十年”。(龙舌兰酒是一种墨西哥产、使用龙舌兰草的鳞茎部位为原料制造出的含酒精饮品。“龙舌兰酒效应”一说原本用来指1994年墨西哥经济危机对南美经济的传染效应。——编注)

　　墨西哥债务危机爆发后，拉美国家在国际资本市场上的资信急剧下降，进入该地区的外国私人资本大幅度减少，因此，拉美国家希望从世界银行、国际货币基金组织和美洲开发银行等国际多边机构以及美国政府那里获得更多贷款，而这些贷款常附加一些要求债务国进行结构性改革的条件。

　　为获得国际多边金融机构的资金，绝大多数拉美国家采取了无可奈何或言听计从的态度。例如，巴拉圭的罗德里格斯(Andrés Rodríguez Pedotti)政府为得到国际货币基金组织的一笔贷款，在多轮谈判之后，于1990年11月致信该机构，表示政府将保证在一些主要经济部门(如钢铁、水泥、航空和海运)中进行私有化。翌月，政府颁布了法令，开始实施私有化。国际货币基金组织前总裁米歇尔·康德苏(Michel Camdessus)曾说过，他的前任雅克·德拉罗齐尔(Jacques de Larosière)为劝说拉美国家进行经济调整花费了大量时间，而现在的拉美国家却都言听计从了。(安德烈·罗德里格斯生于1923年，卒于1997年;1989年2月至1993年8月担任巴拉圭总统。雅克•德拉罗齐尔，法国人，生于1929年，于1978年6月至1987年1月担任国际货币基金组织总裁;米歇尔·康德苏，法国人，生于1933年，于1987年1月至2000年2月担任国际货币基金组织总裁。——编注)

　　第一代结构性改革的内容主要包括以下“四化”：

　　其一，贸易自由化。在实施进口替代工业化期间，拉美国家为保护本国企业而高筑贸易壁垒。高高的贸易壁垒有效保护了幼稚工业，但也保护了落后。因此，贸易自由化构成了第一代结构性改革的核心内容之一。

　　为实施贸易自由化，拉美的关税从改革前的近50%下降到1999年的10%左右。改革之前，近40%的进口受到非关税壁垒的限制;至1990年代中期，这一比重已减少到6%。由此可见，拉美的贸易自由化是在短短的十年左右的时间内完成的。无怪乎拉美国家的贸易自由化被看作是一种激进的改革。

　　其二，国有企业私有化。国有企业在强化拉美的国家资本、推动拉美经济和社会发展的过程中扮演了不可或缺的角色。诚然，企业所有制与其效益高低和竞争力强弱无必然联系。但是，拉美的国有企业始终面临效益低下、竞争力弱和亏损大等一系列长期得不到解决的老大难问题。因此，在拉美的第一代结构性改革中，对国有企业实施私有化，被认为是消除这一痼疾的最佳方法。

　　其三，金融自由化。改革之前，拉美的“金融抑制”极为严重。因此，金融自由化也是第一代结构性改革的主要内容之一。在实施金融自由化的过程中，拉美国家采取了以下措施：实行利率市场化;取消定向贷款;降低银行储备金比率;对国有银行实施私有化;积极引进外国银行的参与;加强中央银行的独立性;大力发展国内资本市场;降低进入金融部门的壁垒。(“金融抑制”是美国经济学家爱德华·肖[Edward S. Shaw，1908—1994]和罗纳德·麦金农[Ronald I. McKinnon，1935—2014]1973年发明的术语，其表现形式是: 人为控制利率上限; 政府拥有或控制银行和其他一些金融机构，并提高准入门槛; 储备金要求高; 通过设置资本要求等手段，要求银行必须持有政府债务。——作者原注)

　　其四，经济体制市场化。经济体制市场化涉及国民经济的方方面面，其中最引人注目的是税收制度改革、劳动力市场改革和社会保障制度改革。改革的核心是强化市场机制的作用，最大限度减少政府干预，发挥市场机制的作用。

　　改革前拉美的税制存在许多不合理性的地方。它的多重税率无功效可言，复杂的税率居于很高的水平，从而扭曲了企业的决策，也使居民的储蓄积极性受到了损害。政府试图通过税收的杠杆作用促进投资或发展某些部门，但由于征税机构软弱且效率低下，因而“寻租”行为和偷税漏税十分严重。进入1990年代后，拉美税制改革全面展开。改革的方向是实现中性化，并在立法和行政管理方面使税制简化，力求获得更多的税收。

　　改革前，拉美国家的政府对劳动力市场进行有力干预，加之工会组织“战斗性”很强，因此劳工制度具有强烈的“刚性”。1990年代以来，许多拉美国家通过修改劳动法等措施，降低了解雇雇员的成本，简化了招聘临时工的程序，使雇员和雇主的关系更加适合市场经济体制的要求。

　　改革前，许多拉美国家的社会保障实行的是“现收现付”制。这一制度具有覆盖面小、效率低下、财政失衡严重等弊端。进入1990年代后，一些拉美国家仿效智利的做法，建立了以“个人资本化账户”为基础的私人养老金基金，并积极发挥私人部门在养老金管理中的作用，从而为提高储蓄率和维系社会保障基金的可持续性创造了条件。

　　拉美的第一代结构性经济改革取得了明显的积极成效，主要体现在以下几个方面：

　　一是摆脱了二十世纪八十年代的债务危机和经济危机的困扰。如在1991年至2010年期间，除少数年份以外，拉美经济都能保持较高的增长率，多个年份的增长率在5%以上。诚然，较高的经济增长率与多方面的因素有关，但经济改革无疑是重要的因素之一。

　　二是拉美经济的开放度和外向性快速扩大。拉美国家在结构性改革之前奉行的进口替代模式当然并非一无是处，但其固有的内向性确实严重制约了拉美经济的发展潜力和国际竞争力。通过实施结构性改革，拉美的发展模式实现了根本性的转换。贸易壁垒的降低、对外资开放的投资领域的扩大以及区域经济一体化的复兴，都使拉美经济的开放度和外向性进一步扩大。

　　三是宏观经济形势大为好转。改革之前，拉美国家的宏观经济形势极不稳定。汇率大起大落，贸易逆差不断扩大，失业率居高不下，财政赤字得不到控制，恶性通货膨胀司空见惯。通过实施结构性改革，绝大多数拉美国家的宏观经济形势大为好转，上述现象基本消失。

　　就通货膨胀而言，通过实施结构性改革，绝大多数拉美国家实现了物价稳定。这一成就得益于与结构性改革息息相关的三大因素：(1)生产的发展消除了商品短缺，扩大了供给;(2)贸易自由化使进口商品增加，市场供应变得充裕;(3)强化财政纪律后，货币发行量得到控制。

　　四是抵御外部冲击的能力有所增强。1982年墨西哥爆发债务危机后，由此而来的所谓“龙舌兰酒效应”迅速蔓延到整个拉美，只有极少数国家幸免于难。相比之下，虽然1997年的东亚金融危机、1999年的巴西金融动荡、2001年的阿根廷金融危机以及2008年的国际金融危机同样对拉美经济产生了“传染效应”，但其冲击力极为有限，并未对拉美经济造成非常沉重的打击。无怪乎世界银行行长佐利克(Robert Zoellick)在2009年7月6日说：“人们都在谈论中国(的成功)，但我认为拉美也是成功的。”联合国拉美和加勒比经济委员会(ECLAC，以下简称“联合国拉美经委会”)也认为，拉美国家实际上仅用两个季度的时间就基本上度过了2008年的国际金融危机。

　　当然，没有一种改革是十全十美的，拉美的第一代结构性改革亦非例外。概而言之，这一改革产生的问题主要包括：

　　第一，改革使收入分配不公的问题变得越来越严重。诚然，收入分配不公不是改革的必然结果。但在许多拉美国家，少数人从私有化和市场开放等改革措施中大发横财，而社会中的弱势群体则没有、或很少从改革中得到好处。其结果是，两极分化和贫困化十分严重。

　　第二，国有企业私有化使一些私人资本和外国资本的生产集中不断加强，也使失业问题更为严重。此外，由于经营不善或政府停止拨款后资金周转发生困难等原因，一些国有企业在私有化后陷入了困境，最终不得不再次被政府接管或以政府的财政“援助”度日。可见，私有化不是解决一切问题的“灵丹妙药”。

　　第三，政府在社会发展领域中的作用严重缺失。为了发挥市场机制在配置资源中的重要作用，拉美国家似乎从一个极端走向另一个极端。除了对国有企业实施有力的私有化以外，拉美国家还大大降低了政府在社会发展领域中的作用，从而导致改革的社会成本被进一步放大。

　　第四，不成熟的金融自由化和过早的资本项目开放增加了金融风险。在推动金融自由化的过程中，政府未能有效地对金融部门加以监管。其结果是，有些银行为追求高利润率而从事风险过大的业务，有些银行为应付政府有关部门的检查而弄虚作假，有些银行则将大量贷款发放给少数“关系户。

　　不容否认，政府放松对金融业的监管，是近年来许多拉美国家爆发银行危机的主要原因之一。诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)在其1999年初版的《萧条经济学的回归》(The Return of Depression Economics)一书中写道：“让我们玩这样一种文字游戏：一个人说出一个词或短语，另一个人把他听到后头脑中的第一个反应回答出来。如果你对一个见识广的国际银行家、金融官员或经济学家说“金融危机”，他肯定会回答：‘拉美’”。

　　二、第二代结构性改革

　　如果说拉美的第一代结构性改革的宗旨是为了尽快摆脱债务危机及经济危机导致的“失去的十年”，那么，第二代结构性改革的目标则是巩固第一代结构性改革的成果和修正第一代改革的偏差，因而也是对第一代改革的扬弃。无怪乎智利学者弗兰奇-戴维斯(Ricardo Ffrench-Davis)等人在2000年出版的一部著作(Reforming the Reforms in Latin America: Macroeconomics, Trade, Finance)中将拉美的第二代结构性改革视为“对改革进行改革”。

　　应该指出的是，在推动第一代结构性改革向第二代改革过渡的过程中，国际机构的官员和经济学家发挥了重要作用。例如，早在1997年5月21日，国际货币基金组织总裁康德苏就在阿根廷银行业年会上说，作为拉美的“观察者”和“朋友”，拉美国家不仅应该完成正在进行中的改革，而且还应该实施“第二代改革”，以实现更快的、更可持续的和更公平的增长。

　　他还指出，阿根廷的“第一代改革”取得了显著的成效。但是，阿根廷同时也面临着失业率居高不下和不能使每一个人公平地从改革中受益等问题。他认为，阿根廷的状况在其他拉美国家同样存在。因此，所有拉美国家都应该实施有利于提高增长率、有利于更为公平地分享经济机遇以及有利于加快社会进步的“第二代改革”。他认为，如果说“第一代改革”的目标是实现经济基本面的均衡和启动增长的引擎，那么，“第二代改革”的目标则是在全球化的世界经济中实现可持续的增长以及完成政府作用的转型和重新定位。

　　1998年4月在智利首都圣地亚哥举行的美洲国家首脑会议明确提出了以“圣地亚哥共识”替代“华盛顿共识”的主张。“圣地亚哥共识”的含义是：(1)必须减少经济改革的“社会成本”，使每一个人都能从改革中受益;(2)大力发展教育事业和卫生事业;(3)不应该降低政府在社会发展进程中的作用;(4)健全法制，实现社会稳定;(5)提高妇女和少数民族群体的社会地位和经济地位;(6)完善和巩固民主制度。

　　1998年9月，世界银行经济学家沙希德·伯基(Shahid Javed Burki)和圭勒莫·佩里(Guillermo E. Perry)出版了《超越华盛顿共识：制度更重要》(Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter)一书。他们认为，虽然拉美国家按照“华盛顿共识”推出的改革措施取得了明显的成效，但它忽视了制度在加快经济和社会发展中的重要作用。因此，为了搞好制度建设，拉美国家应该在“第二代经济改革”中建立金融安全网，发展教育，强化法治，改善收入分配和提高公共管理的效率。

　　也是在1998年，由美洲开发银行执行副行长南希·伯德萨尔(Nancy Birdsall)与该机构其他两位经济学家编著、多达二十一位拉美学者参与撰写的《超越两者不可兼得：拉美的市场改革与公平性增长》(Beyond Tradeoffs: Market Reform and Equitable Growth in Latin America)一书出版。伯德萨尔与其他两位美洲开发银行经济学家在为该书撰写的第一章中认为，拉美的“第一阶段”的改革基本完成，现在应该升级到“第二阶段”的改革。他们要求拉美国家在“第二阶段”的改革中努力克服这样一种恶性循环：社会不公导致市场失灵，市场失灵诱发政府失灵，从而使社会不公更为严重。因此，有必要创造一种效率与公平并重的良性循环。他们指出，这种良性循环应该成为一种“拉美共识”。

　　美洲开发银行研究部经济学家爱德华多·劳拉(Eduardo Lora)等人在2002年发表的一个研究报告中指出，在实施第一代改革的过程中，拉美国家实施了较为审慎的财政政策和货币政策，开放了贸易、金融市场和资本市场，大量国有企业被私有化。但是，这一改革是不完整的，也是不均衡的，不同国家和不同领域的改革速度有快有慢，改革的力度有大有小，改革的领域有宽有窄。甚至还产生了所谓“改革疲劳症”(reform fatigue，即许多人将生活质量的下降归咎于改革)和其他一些问题，如经济增长依然乏力，贫困现象在恶化，社会问题十分严重。他们还指出，将拉美国家面临的一切问题归咎于改革固然是有失公允的，但拉美国家确实有必要为改进公平和减少贫困而制定“新的改革议程”。

　　还有许多经济学家也为拉美国家如何“对改革进行改革”提出不少忠告。例如，2002年8月，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)在联合国拉美经委会的一个重要讲演中说：“若干年前，人们就已开始讨论‘第二代改革’。他们认为，拉美国家正在消化第一代改革(的成就)，而且，这一改革为拉美经济的可持续发展创造了(良好的)基本面，现在仅需要对其进行‘微调’。但我认为，在第一代改革中，实施各项改革政策的时间和顺序未能得到足够的重视。这一改革甚至是以对市场经济和政府的作用的错误理解为基础的。……当然，虽然市场导向的改革是失败的，但这并不意味着拉美应该退回到过去。”

　　他认为，改革就是变革，因此，有必要对拉美的改革进行改革。在他提出的“新的改革议程”中，当务之急是抛弃令人误入歧途的“华盛顿共识”。

　　应该指出的是，拉美第二代结构性改革的起始时间尚无定论。康德苏甚至认为，两代结构性改革之间找不到一种人为的分界线。他说，阿根廷等国在第一代结构性改革尚未完成的条件下，就已经开始实施与第二代改革息息相关的改革计划。但就拉美国家的政策重点而言，1990年代末可被视为第二代结构性改革的起点。

　　拉美的第二代结构性改革是对第一代改革的扬弃，因此两代改革既有明显的不同之处，也有承前启后的相似性。就具体的改革措施而言，第二代改革的主攻方向可归纳为：

　　一是重新界定政府的作用。在第一代结构性改革中，为发挥市场机制的作用，拉美国家通过私有化和自由化等手段，政府的作用被大大降低，甚至在社会发展进程中，政府的作用也被置于边缘化地位。在第二代结构性改革中，政府的作用被重新界定。在阿根廷等国，被私有化的国有企业实现了“再国有化”。

　　二是进一步强化金融监管。在第一代结构性改革中，为了消除“金融压抑”，拉美国家实施了较大规模的金融自由化。诚然，金融自由化增强了金融部门的活力和竞争力，但是，由于金融监管不到位，金融风险被不断放大，导致银行危机成为一种司空见惯的现象。因此，在第二代改革中，强化金融监管被置于至高无上的地位。除设立专门的金融监管机构以外，拉美国家还在法律制度上进一步完善了金融监管制度，甚至还在技术层面上加大了金融风险的预警。

　　三是更加注重社会发展。在第一代结构性改革中，拉美国家关注的是如何扩大开放和刺激市场机制的活力。一方面，在推动改革的过程中，社会发展领域被冷落;另一方面，二十世纪八十年代的债务危机和经济危机使拉美的贫困问题更为严重。在一定意义上，二十世纪八十年代“失去的十年”不仅是经济层面上的损失，也是社会领域中的倒退。因此，在第二代结构性改革中，拉美国家加大了在社会领域的投资。在大多数拉美国家，“有条件的现金支付”这一被世界银行推崇的社会救助项目，就是在第二代结构性改革期间实施的。

　　四是强调调整产业结构的必要性。第一代结构性改革是一种在债务危机和经济外交双重打击下的应急性改革。因此，这一改革关注的是短期效应，即如何尽快实现经济复苏，较少考虑如何通过调整产业结构来实现长期性的可持续发展。在第二代结构性改革中，许多拉美国家认识到，为减少国际市场上初级产品价格波动的影响，有必要在继续发挥比较优势的同时实现产业结构的多元化。为此，不少拉美国家加大了在制造业投资的力度。比如，墨西哥的努力已初见成效。美国宾夕法尼亚大学沃顿商学院教授毛罗·桂伦(Mauro Guillen)认为，在融入全球价值链的过程中，墨西哥是最成功的拉美国家。

　　五是加大在基础设施领域的投资。根据联合国拉美经委会的有关研究报告，良好的基础设施能促进互联互通，加快落后地区的开发，因而能有力地推动拉美国家的经济和社会发展。如前所述，第一代结构性改革的重点是如何扩大对外开放和如何强化处理市场与政府的关系，较少关注基础设施的不足对经济发展构成的“瓶颈”作用。在第二代改革中，大多数拉美国家开始加大在基础设施领域的投资。在财政预算中，这一投资的比重在稳步上升。

　　世界经济论坛(WEF)网站2015年3月6日发表的一篇文章(“How can Latin America close its infrastructure gap?”)认为，许多拉美国家在改善基础设施的过程中取得了巨大的成就，但就整体而言，拉美的基础设施不及世界上的其他地区。世界银行的有关研究表明，不敷需求的基础设施已构成拉美对外贸易的障碍，因为拉美的物流成本比经济合作与发展组织高出三至四倍。

　　毫无疑问，与第一代结构性改革相比，第二代结构性改革具有更高的战略性、更远的长期性和更大的艰巨性。这一特点意味着，目前要对第二代改革作一全面而深刻的评价并非易事。但以下几个结论或许是能够成立的：社会发展领域的成就开始显现，政府与市场的关系渐趋正常，宏观经济形势日益稳定，金融监管机制不断完善，企业的国际竞争力稳步上升，基础设施的“瓶颈”现象有所缓和，对外经济关系的多元化格局基本成形。比如，在社会发展领域，据联合国发布的《2014年千年发展目标报告》，在拉美，生活费不足1.25美元的贫困人口在总人口中的比重已从1990年的12%下降到 2010年的6%。

　　当然，拉美的第二代结构性改革任重道远，不可能一蹴而就。尤其在调整产业结构、强化创新能力和完善基础设施的过程中，拉美国家必须做出更大的能力。

　　三、有待深入研究的若干问题

　　在影响拉美结构性改革的外部条件中，“中国因素”的贡献不容低估。图为2014年，中铁四局技术人员(右)在委内瑞拉参与铁路项目施工。 安徽网 图

　　在分析拉美的两代结构性改革时，有必要对以下几个问题进行更为深入的研究：

　　(一)如何判断拉美结构性改革成功与否?

　　国际上对拉美结构性改革成效的评价众说纷纭，不一而足。褒之者有之，贬之者亦有之。在各种负面评论中，最常见的是改革未能使拉美经济得到更快增长。至于为什么改革未能加快经济增长，较为常见的分析与以下两个原因有关：

　　其一，拉美结构性改革的力度不大，范围不广，持续时间不长。持这一观点的主要是国际机构的经济学家、学术机构和智库的学者以及拉美的一些决策人士。其二，这一改革的力度太大，步伐太快，而且还出现了一些政策偏差。持这一观点的主要是左翼人士以及对全球化不满的学者。

　　众所周知，结构性改革是经济领域的重大变革，甚至是一场革命。因此，这一改革对经济增长率的影响是直接而必然的。这一判断在国际上能得到印证。中国经济的快速增长与其在1978年启动的改革开放有着密切的关系。但在俄罗斯和中东欧国家，经济转轨对经济增长率的影响完全是负面的。

　　由此可见，改革对经济增长率的影响既可能是积极的，也可能是消极的。改革可以成为经济增长的动力，也可以成为经济增长的“绊脚石”。这一差异与以下几个因素息息相关：

　　其一，政治条件。例如，改革能否得到民众的支持，政局是否稳定，各种政治力量能否在改革的关键时刻同舟共济，等等。

　　其二，改革的初始条件。例如，有些国家的经济在改革之初已濒临崩溃边缘，有些国家则是在经济形势较好的条件下启动改革的。

　　其三，改革的艺术，亦即改革的顶层设计。例如，有些国家是先实施较为容易的贸易自由化和国有企业私有化，而后再推出较为复杂的金融自由化和经济体制市场化;有些则反其道而行之。还有一些国家则根本不考虑改革的“时序”(time and sequence)，各种改革措施几乎是同步出台的。

　　其四，改革的力度。例如，有些国家信奉“渐进”的优势，每一步改革都伴随着较为稳妥的“学中干”、“干中学”，因此改革的力度不大;而有些国家则推崇“激进”，每一个改革措施都具有大刀阔斧般的力度。

　　应该指出的是，影响经济增长率的因素很多，结构性改革仅仅是其中之一。此外，有些结构性改革措施对经济增长的影响是积极的，有些可能是消极的。因此，确定结构性改革对经济增长率的影响，并非易事。但统计数字表明，拉美国家的GDP总量从1990年的2.7万亿美元上升到2015年的5.6万亿美元;人均GDP从同期的6099美元提高到8982美元。从这些数据中，我们很难得出结构性改革不成功的结论。

　　(二)如何评估“中国因素”对拉美结构性改革的贡献?

　　任何一个国家的改革如要取得成功，必须最大限度地利用良好的外部条件。拉美国家的对外经济关系日益多元化，因此，影响拉美结构性改革的外部条件是多种多样的。在这些外部条件中，“中国因素”的贡献不容低估。

　　“中国因素”对拉美结构性改革的贡献主要体现在以下几个方面：

　　第一，中国与拉美国家之间的贸易有利于拉美国家获得更多的出口收入。为满足经济发展的需要，中国从拉美进口了大量初级产品和资源。这使大量出口初级产品的拉美受益匪浅。世界银行、联合国拉美经委会、经济合作与发展组织以及美洲开发银行等多边机构的经济学家都以有力的数据和扎实的研究证明，中国对初级产品的巨大需求与拉美出口收入的增长密切相关。这使得拉美国家能在实施结构性改革的过程中获得较为充裕的出口收入。

　　第二，中国在拉美的投资有利于弥补该地区的资金短缺。随着经济实力的增强，中国企业“走出去”的力度不断加大。拉美地大物博，投资机会多。因此，拉美是中国对外投资的重点地区。从离岸金融业到资源开采业，从制造业到农业，从旅游业到基础设施领域，中国的投资与日俱增。根据中国商务部的统计，截至2015年，中国在拉美的直接投资存量达1263亿美元。根据2017年6月美国智库大西洋理事会(Atlantic Council)与经济合作与发展组织联合发布的题为《中国在拉丁美洲的直接投资》(Chinese FDI in Latin America: New Trends with Global Implications)的研究报告，2003年以来，中国在拉美的投资已超过1100亿美元。

　　第三，中国对拉美出口的大量价廉物美的商品有利于拉美国家控制通货膨胀压力。中拉贸易的特点是中国从拉美进口资源和初级产品，向拉美出口工业制成品。这一贸易格局是由各自的比较优势决定的，是一种实实在在的双赢和互惠。

　　在中国向拉美出口的工业制成品中，既有高科技产品，也有价廉物美的劳动密集型产品。这些价廉物美的“中国制造”满足了当地低收入阶层的需求。英国《金融时报》2011年4月22日的一篇文章写道，在巴西圣保罗的帕赖索波利斯(Paraisópolis)贫民区，低收入者非常喜欢较为廉价的中国商品，因为巴西生产的同类商品在价格上要高出4倍。《金融时报》的这一文章认为，中国的廉价商品有助于巴西政府控制通货膨胀压力。控制通货膨胀是拉美结构性改革取得的积极成效之一，因此，中国对拉美的促进与拉美结构性改革的大目标是完全吻合的。

　　(三)如何看待左翼政府在结构性改革中的作用?

　　1999年查韦斯(Hugo Chávez，1954—2013)就任委内瑞拉总统，既可以被视为拉美左翼东山再起的历史性象征，也意味着该地区的政治风向标发生了重大的转向。

　　国际上的许多分析人士认为，拉美左翼之所以能东山再起，与该地区实施的第一代结构性改革导致社会问题日益突出和其他一些副作用有关。这一分析不无道理。第一代结构性改革不仅未能使每一个人都能享受到改革的红利，而且还加大了收入分配的差距。低收入阶层和中产阶层中的一部分成员对改革表达了不满。这一不满为一些左翼政治家提供了良机。

　　为巩固自己的政治基础，在选举胜出的左翼候选人在当政后加大了推动社会发展的力度。毫无疑问，在左翼政治家当政的每一个拉美国家，弱势群体的生活水平都得到了不同程度的改善。这在社会问题久治不愈的拉美的难能可贵的。

　　拉美左翼政府以人为本的政策常被冠之以“民众主义”(populism)，并不时遭到严厉的批评。事实上，多个拉美国家的左翼政府实施的“有条件的现金转移支付项目”，为减少贫困和推动社会发展做出了巨大的贡献。贬低这样的“民众主义”政策显然是不应该的。

　　当然，“民众主义”也有其固有的缺陷。例如，为获得民众的支持，左翼政府常无所顾忌地把多多益善的财政收入直接用于民众的社会福利，最终使宏观经济平衡面临巨大的压力。而政府弥补财政赤字的手段是开动印钞票的机器，扩大货币发行量，结果是通货膨胀的压力不断上升。毫无疑问，委内瑞拉的通货膨胀率居高不下的原因，与查韦斯政府和继任的马杜罗(Nicolás Maduro)政府的“民众主义”政策是密切相关的。但我们不能因此而全盘否定“民众主义”的积极意义，不能将政府在实施“民众主义”政策的偏差归咎于“民众主义”本身。

　　(四)如何处理发挥比较优势与调整产业结构的关系?

　　任何一个国家在追求经济发展时必须发挥自身的比较优势。拉美的比较优势在于其丰富的自然资源。因此，拉美的出口贸易依赖原料和初级产品是不足为怪的。

　　在历史上，一些拉美国家曾因出口初级产品而跻身于世界上的富国行列。如在19世纪末，阿根廷利用欧洲市场对农产品的需求急剧增加的大好机遇，依靠蜂拥而至的外资和外国移民，并利用海运技术的进步，向欧洲出口了大量农产品。当时，阿根廷经济的增长速度之快，在世界上是无与伦比的。至20世纪初，阿根廷的人均收入相当于当时世界上最富裕的16个国家的平均数的92%。时至今日，这一百分比已下降到43%。

　　丰富的自然资源丰富固然是“恩赐”(blessing)，但有时也会成为一种“诅咒”(cursing)，甚至会导致“荷兰病”(即某一初级产品部门异常繁荣而致其他部门衰落的现象)。美国经济学家杰弗里·萨克斯(Jeffrey D. Sachs)等人发现，1970至1990年间，高度依赖自然资源出口的国家的经济增长率较低。曾在创建石油输出国组织的过程中发挥过重要作用的委内瑞拉前石油部长胡安·巴勃罗·佩雷斯·阿方索(Juan Pablo Perez Alfonzo，1903 —1979)1970年代就曾预言：“十年后，二十年后，你们将看到，石油带给我们的是(经济上的)毁灭。” 近几年来委内瑞拉的经济形势表明，这一预言一语成谶。

　　当然，委内瑞拉的遭遇并不意味着拉美国家不应该发挥其资源丰富这一不可多得的比较优势。事实上，如何处理发挥比较优势和提升产业结构两者之间的关系是世界上许多国家面临的难题。委内瑞拉片面依赖其丰富的石油资源，因此“荷兰病”症状较为明显;而巴西、墨西哥、阿根廷和智利等国则在实现产业结构多元化和提高初级产品的附加值方面取得了一定成效。有些国家甚至还利用国际市场上初级产品价格高涨的有利条件，将一部分出口收入投入主权财富基金。因此，资源丰富这一优势在拉美会越来越变为一种“恩赐”，而非“诅咒”。

　　(五)如何处理政府与市场的关系

　　如何处理政府与市场的关系是世界上任何一个经济体都无法回避的难题。在拉美的结构性改革中，这一难题同样时刻困扰着每一个拉美国家的决策者。

　　“华盛顿共识”是对拉美第一代结构性改革的政策工具的总结和归纳(当然，许多西方学者热衷于将这一共识推广到世界其他地区)，其核心内容之一就是强调市场的万能而轻视政府在经济生活中的重要作用。这当然也是拉美在第一代结构性改革中的所作所为。

　　如前所述，拉美的国有企业效率低下，亏损严重，使政府背上了沉重的财政负担。因此，在第一代结构性改革中，很多拉美国家对国有企业实施国有化是理所当然的。许多研究表明，大多数国有企业被私有化后，政府的财政负担大大减轻。这为稳定宏观经济形势(尤其是政府的财政收支平衡)做出了贡献。

　　拉美国家奉行的是资本主义制度。因此，允许私有化在所有制中发挥其应有的作用是不足为怪的。当然，世界各国的经验表明，企业的所有制与企业的效率并无必然的关系。在许多国家(尤其在社会主义国家)，高效率和盈利的国有企业并不少见。这意味着，一方面，私有化有助于解决国有企业效率低下的老大难问题;另一方面，私有化并非根治国有企业效率低下的灵丹妙药，更不是唯一的方法。在拉美，并不是所有国有企业在被私有化后都提高了效率，亦非都能扭亏为盈。

　　众所周知，在理论上，政府既可以通过兴建国有企业等方式，在生产领域发挥“生产者”的作用，也可以通过提供公共产品等方式，在社会发展领域扮演一个不可或缺的角色。令人遗憾的是，在实施第一代结构性改革的过程中，拉美国家在处理政府与市场的关系时从一个极端走向了另外一个极端。换言之，政府在降低其在生产领域的“生产者”角色时，也有力弱化了其在社会发展领域的作用和责任。结果是，市场这一“看不见的手”成了“看不见的拳头”，使弱势群体在结构性改革中受到不小的打击。这一状况在第二代结构性改革中才有所改观。

　　四、结束语

　　拉美国家实施结构性改革的目的是为了消除其供给侧领域中的诸多问题。这一改革可分为两个阶段。二十世纪九十年代之前第一阶段的改革(第一代改革)取得了显著成效，但也产生了不少问题。因此，第二阶段的改革(第二代改革)是对第一阶段改革(第一代改革)的扬弃，也可被视为“对改革进行改革”。

　　与第一代结构性改革相比，第二代改革具有更高的战略性、更远的长期性和更大的艰巨性。这一特点意味着，目前要对第二代改革进行全面而深刻的评价并非易事。但以下几个结论或许是能够成立的：社会发展领域的成就开始显现，政府与市场的关系渐趋正常，宏观经济形势日益稳定，金融监管机制不断完善，企业的国际竞争力稳步上升，基础设施的“瓶颈”现象有所缓和，对外经济关系的多元化格局基本成形。

　　在分析拉美的两代结构性改革时，有必要对以下几个问题进行更为深入的研究：如何判断拉美结构性改革成功与否;如何评估“中国因素”对拉美结构性改革的贡献;如何看待左翼政府在结构性改革中的作用;如何处理发挥比较优势与调整产业结构的关系;如何处理政府与市场的关系。

　　作者系上海大学特聘教授、拉美研究中心主任澎;本文原刊于《拉丁美洲研究》2017年第5期