拉斐尔·本莱维：美国需要调整对以色列的角色定位吗？

　　在对伊朗战争期间以色列与美国之间的合作，标志着两国关系长期转型后的高潮。多年来，华盛顿实际上是以色列的“保护人”，提供资金购买美国军事装备并提供外交保护伞(包括在联合国安理会的否决权保护)，以换取以色列在总体上符合美国的政策偏好，并在情报和军事技术方面密切合作。通过针对共同敌人的最新联合行动，两国关系现已进入一个质性不同的阶段。以色列不再像前两次海湾战争期间那样单打独斗或被排除在美国领导的联盟之外，而是作为一个完全平等的伙伴，与美军共享目标和作战职责。

　　然而，以色列的新身份也揭示了现有的美以国防工业合作框架已经变得多么过时。五十年来，美国一直为以色列提供资金以购买美制设备。这种冷战时代的模式最初旨在增强一个被敌对邻国包围的年轻国家的实力，同时确立美国对以色列政策的一定影响力，以保护华盛顿与阿拉伯国家的关系。这一框架几十年来对双方都起到了很好的作用，但它已不再适应今天中东的现实。以色列现在是一个地区性大国，拥有先进的经济，且不再与许多邻国格格不入。它不需要美国的财政援助来生存或繁荣。

　　以色列和美国的政治领导人都已开始意识到当前安排的陈旧性。以色列总理本雅明·内塔尼亚胡最近坚持认为该国已经“成熟”，并应寻求在未来十年内逐步减少接收美国军事援助。他表达了以色列安全机构日益增长的忧虑，即对美国慷慨施舍的依赖不必要地约束了以色列的军事行动。特朗普政府一直坚持全球范围内的伙伴和盟友应戒掉美国的补贴和赠款，自行资助国防需求。与此同时，对美国对以军事援助的批评在美国政界的两党中也变得越来越普遍。

　　战略联系的加深、双方对保护人模式弊端的共同认知以及美国政治的极化，为美以更新关系提供了一个难得的契机。华盛顿应保留技术、情报和军事合作中互利的部分，但应停止向以色列提供援助，让该国自立。以色列不应再是一个附庸，而应成为美国真正的合作伙伴。

　　保护人与附庸的特权

　　1967年六日战争后，在以色列的首个保护人法国对其实施武器禁运并向阿拉伯国家靠拢后，美国成为了以色列的主要武器供应商。最初，华盛顿向以色列提供长期贷款购买美国战斗机，但在1973年赎罪日战争后，尼克松和卡特政府将贷款改为赠款，以促进以色列从苏伊士运河周边以及后来的西奈半岛撤军。

　　随后的历届美国政府都选择更新并增加援助，以补偿以色列在奥斯陆进程中承担的安全风险。在随后的三十年里，该模式不断演变，逐步取消了非国防相关援助以及指定用于购买以色列制造武器的国防援助部分，并增加了导弹防御合作的资金。当前的版本最近被载入2016年的一份谅解备忘录中，有效期至2028年。它规定美国每年向以色列提供33亿美元资金购买美制装备，外加5亿美元用于联合导弹防御项目——这在2026年相当于以色列批准的国防预算的约7%。

　　两国的支持者认为，美国援助是华盛顿支持以色列的具体标志，加强了对其敌人的威慑力，并证明了美国在特定地区持续的承诺和影响力。其他人则认为这种援助模式是互利的：以色列获得了急需的装备，而美国通过引导纳税人的钱帮助维持和创造了制造业岗位。他们还说，这笔交易相当于为美国武器制造商做了免费广告，因为以色列对美国武器的使用证明了美制平台的优越性，并鼓励其他国家购买。

　　这些论点有很多道理。援助确实是美国支持的象征。它有助于加强以色列国防军。它确实在美国创造了就业机会，并增加了美国武器对第三方的销售。但援助的这些好处，已不再超过维持一个在以色列还处于寻求可靠保护人的幼年时期所制定的框架所带来的战略、经济和政治劣势。

　　目前的框架损害了以色列的威慑力，因为它投射出以色列是一个无法自立的依赖性附庸的形象。而且，无论援助的象征价值提供了多少威慑力，都不足以阻止哈马斯在2023年10月7日袭击以色列，也不足以阻止伊朗及其代理人在随后的几个月和几年里发动袭击。在实践中，以色列的敌人只有在看到以色列自身实力及其展现出的使用意愿时，才会被震慑住。

　　自签署过去几份谅解备忘录以来，以色列的外交政策发生了显著变化。过去，美国政府通过增加援助来激励以色列与巴勒斯坦人达成和平协议。例如，2000年，比尔·克林顿承诺在十年内将军事援助提高约三分之一，以鼓励以色列总理埃胡德·巴拉克在戴维营提出前所未有的巴勒斯坦建国方案。2007年，乔治·W·布什在当年晚些时候的安纳波利斯峰会前，与以色列总理埃胡德·奥尔默特达成了一份新的、规模更大的十年期备忘录。2016年奥巴马与内塔尼亚胡达成的备忘录，被广泛视为在2015年核协议(以色列强烈反对)签署后加强以色列安全的诱饵。但自10月7日以来，以色列公众及其政治领导层的主流心态发生了转变。该国不再愿意在安全问题上冒险，也不太可能考虑任何让其面临入侵或火箭弹、导弹袭击风险的政策。

　　此外，这种安排在经济上对以色列也已不合时宜。自1970年代确立援助模式以来，以色列经济增长显著。当时，美国援助约占以色列GDP的19%和国家预算的23%。然而自那以后，该国的GDP以实际价值计算增长了十倍。但援助的价值仍维持在每年约30亿美元左右。考虑到通货膨胀，其实际价值已经缩水。今天，援助占GDP的比例不到1%，占国家预算比例不到3%。

　　以色列对美国国防工业的依赖也阻碍了其国内工业的发展，特别是其独立的弹药生产能力。当有美金可以花时，直接从美国购买现成的弹药，显然比以色列制造商为了维持生产线而需要进行的长期订单承诺更为方便。

　　最后，这种保护人与附庸的动态正开始损害该联盟在美国国内广泛的政治支持。在美国党派极度极化的时期，国会需要定期通过法案来维持援助，这让以色列不必要地卷入美国国内政治，并使该国的行为成为舆论抨击的目标。在2024年，以色列的援助拨款因国会关于其他地区援助和美国边境安全的争歧而被搁置。同年，拜登政府在关键时期扣押了某些弹药。而且，随着美国公众对以色列好感度的下降，许多议员愿意采取反对援助的行动。多年来，以色列一直认为跨两党的支持对于维持援助流非常重要。而今天，援助的存在本身却在促成两党支持的瓦解。

　　援助终止之后

　　2028年美以当前谅解备忘录的到期，提供了一个设定新关系条款的机会。一份2028-38年的新协议应概述逐步取消美国国防赠款的过程。以色列当然会感受到失去美国军事援助的痛苦。该国承担着巨大的安全成本，持续将其GDP的4%到6%投入国防。寻找美国赠款的替代方案将需要预算调整和长期改革。然而，凭借6100亿美元的GDP和不断增长的经济，以色列应能够实现从依赖援助向全额资助自身采购的平稳过渡。

　　在没有美国援助的情况下，以色列可能会转而购买目前使用美国赠款购买的部分装备，特别是当它提高国内弹药产量时。但以色列还没准备好自主研发和制造大部分援助资金所投向的战斗机平台。即使在援助停止后，以色列仍将以目前的规模继续从美国采购这些平台，只是将用以色列自己的钱。以色列将继续使用并改进美国武器，提高其在全球的价值，就像今天一样。

　　伙伴关系模式还应保留现有框架中互利的部分，尤其是在弹道导弹防御领域。在这一领域，以色列和美国已经根据现有的谅解备忘录合作支配额外的5亿美元：美国提供大部分资金，以色列领导研发，两国共享知识产权和制造。美国和以色列应扩大合作以满足两国的需求，包括特朗普政府的新“金穹”导弹防御项目，以及以色列持续防御远程导弹的需求。

　　新框架应继续维护以色列的定性军事优势。两国应保留现有的快速通道机制，以确保以色列能够获得先进的美国国防技术并减少官僚延误，包括通常为盟友保留的快速国会通知程序，即使在以色列开始独立出资采购后也是如此。快速通道机制还应扩大，包括以色列保证优先让美国获得其先进技术，如用于保护装甲车的“战利品”主动防护系统。

　　权责自负

　　一个能够自行资助军队的独立以色列，将是美国在中东及其他地区的重要资产，与海湾国家一起充当该地区亲美阵营的桥头堡。通过这样做，它可以让美国的注意力和资源转向该地区以外的优先事项，即西半球以及在印太地区与某大型新兴对手的竞争，并作为一个模范盟友，赢得一个强烈表达过希望伙伴与盟友自力更生的政府的青睐。

　　最终，从美国军事援助的转型不应被理解为美以关系的削弱，而应被视为几十年趋于成熟关系的自然演变。以色列日益增长的经济和军事实力使其能够为自身的防御承担更大责任，同时更有意义地贡献于华盛顿的战略目标。通过用更深层次的技术、工业和战略关系取代基于保护人的援助结构，两国可以建立一个更适合21世纪地缘政治现实的伙伴关系。

　　作者简介：拉斐尔·本莱维是国家安全研究所的高级研究员，也是丘吉尔国家治术与安全项目的负责人。本文原载《外交事务》。

　　在对伊朗战争期间以色列与美国之间的合作，标志着两国关系长期转型后的高潮。多年来，华盛顿实际上是以色列的“保护人”，提供资金购买美国军事装备并提供外交保护伞(包括在联合国安理会的否决权保护)，以换取以色列在总体上符合美国的政策偏好，并在情报和军事技术方面密切合作。通过针对共同敌人的最新联合行动，两国关系现已进入一个质性不同的阶段。以色列不再像前两次海湾战争期间那样单打独斗或被排除在美国领导的联盟之外，而是作为一个完全平等的伙伴，与美军共享目标和作战职责。

　　然而，以色列的新身份也揭示了现有的美以国防工业合作框架已经变得多么过时。五十年来，美国一直为以色列提供资金以购买美制设备。这种冷战时代的模式最初旨在增强一个被敌对邻国包围的年轻国家的实力，同时确立美国对以色列政策的一定影响力，以保护华盛顿与阿拉伯国家的关系。这一框架几十年来对双方都起到了很好的作用，但它已不再适应今天中东的现实。以色列现在是一个地区性大国，拥有先进的经济，且不再与许多邻国格格不入。它不需要美国的财政援助来生存或繁荣。

　　以色列和美国的政治领导人都已开始意识到当前安排的陈旧性。以色列总理本雅明·内塔尼亚胡最近坚持认为该国已经“成熟”，并应寻求在未来十年内逐步减少接收美国军事援助。他表达了以色列安全机构日益增长的忧虑，即对美国慷慨施舍的依赖不必要地约束了以色列的军事行动。特朗普政府一直坚持全球范围内的伙伴和盟友应戒掉美国的补贴和赠款，自行资助国防需求。与此同时，对美国对以军事援助的批评在美国政界的两党中也变得越来越普遍。

　　战略联系的加深、双方对保护人模式弊端的共同认知以及美国政治的极化，为美以更新关系提供了一个难得的契机。华盛顿应保留技术、情报和军事合作中互利的部分，但应停止向以色列提供援助，让该国自立。以色列不应再是一个附庸，而应成为美国真正的合作伙伴。

　　保护人与附庸的特权

　　1967年六日战争后，在以色列的首个保护人法国对其实施武器禁运并向阿拉伯国家靠拢后，美国成为了以色列的主要武器供应商。最初，华盛顿向以色列提供长期贷款购买美国战斗机，但在1973年赎罪日战争后，尼克松和卡特政府将贷款改为赠款，以促进以色列从苏伊士运河周边以及后来的西奈半岛撤军。

　　随后的历届美国政府都选择更新并增加援助，以补偿以色列在奥斯陆进程中承担的安全风险。在随后的三十年里，该模式不断演变，逐步取消了非国防相关援助以及指定用于购买以色列制造武器的国防援助部分，并增加了导弹防御合作的资金。当前的版本最近被载入2016年的一份谅解备忘录中，有效期至2028年。它规定美国每年向以色列提供33亿美元资金购买美制装备，外加5亿美元用于联合导弹防御项目——这在2026年相当于以色列批准的国防预算的约7%。

　　两国的支持者认为，美国援助是华盛顿支持以色列的具体标志，加强了对其敌人的威慑力，并证明了美国在特定地区持续的承诺和影响力。其他人则认为这种援助模式是互利的：以色列获得了急需的装备，而美国通过引导纳税人的钱帮助维持和创造了制造业岗位。他们还说，这笔交易相当于为美国武器制造商做了免费广告，因为以色列对美国武器的使用证明了美制平台的优越性，并鼓励其他国家购买。

　　这些论点有很多道理。援助确实是美国支持的象征。它有助于加强以色列国防军。它确实在美国创造了就业机会，并增加了美国武器对第三方的销售。但援助的这些好处，已不再超过维持一个在以色列还处于寻求可靠保护人的幼年时期所制定的框架所带来的战略、经济和政治劣势。

　　目前的框架损害了以色列的威慑力，因为它投射出以色列是一个无法自立的依赖性附庸的形象。而且，无论援助的象征价值提供了多少威慑力，都不足以阻止哈马斯在2023年10月7日袭击以色列，也不足以阻止伊朗及其代理人在随后的几个月和几年里发动袭击。在实践中，以色列的敌人只有在看到以色列自身实力及其展现出的使用意愿时，才会被震慑住。

　　自签署过去几份谅解备忘录以来，以色列的外交政策发生了显著变化。过去，美国政府通过增加援助来激励以色列与巴勒斯坦人达成和平协议。例如，2000年，比尔·克林顿承诺在十年内将军事援助提高约三分之一，以鼓励以色列总理埃胡德·巴拉克在戴维营提出前所未有的巴勒斯坦建国方案。2007年，乔治·W·布什在当年晚些时候的安纳波利斯峰会前，与以色列总理埃胡德·奥尔默特达成了一份新的、规模更大的十年期备忘录。2016年奥巴马与内塔尼亚胡达成的备忘录，被广泛视为在2015年核协议(以色列强烈反对)签署后加强以色列安全的诱饵。但自10月7日以来，以色列公众及其政治领导层的主流心态发生了转变。该国不再愿意在安全问题上冒险，也不太可能考虑任何让其面临入侵或火箭弹、导弹袭击风险的政策。

　　此外，这种安排在经济上对以色列也已不合时宜。自1970年代确立援助模式以来，以色列经济增长显著。当时，美国援助约占以色列GDP的19%和国家预算的23%。然而自那以后，该国的GDP以实际价值计算增长了十倍。但援助的价值仍维持在每年约30亿美元左右。考虑到通货膨胀，其实际价值已经缩水。今天，援助占GDP的比例不到1%，占国家预算比例不到3%。

　　以色列对美国国防工业的依赖也阻碍了其国内工业的发展，特别是其独立的弹药生产能力。当有美金可以花时，直接从美国购买现成的弹药，显然比以色列制造商为了维持生产线而需要进行的长期订单承诺更为方便。

　　最后，这种保护人与附庸的动态正开始损害该联盟在美国国内广泛的政治支持。在美国党派极度极化的时期，国会需要定期通过法案来维持援助，这让以色列不必要地卷入美国国内政治，并使该国的行为成为舆论抨击的目标。在2024年，以色列的援助拨款因国会关于其他地区援助和美国边境安全的争歧而被搁置。同年，拜登政府在关键时期扣押了某些弹药。而且，随着美国公众对以色列好感度的下降，许多议员愿意采取反对援助的行动。多年来，以色列一直认为跨两党的支持对于维持援助流非常重要。而今天，援助的存在本身却在促成两党支持的瓦解。

　　援助终止之后

　　2028年美以当前谅解备忘录的到期，提供了一个设定新关系条款的机会。一份2028-38年的新协议应概述逐步取消美国国防赠款的过程。以色列当然会感受到失去美国军事援助的痛苦。该国承担着巨大的安全成本，持续将其GDP的4%到6%投入国防。寻找美国赠款的替代方案将需要预算调整和长期改革。然而，凭借6100亿美元的GDP和不断增长的经济，以色列应能够实现从依赖援助向全额资助自身采购的平稳过渡。

　　在没有美国援助的情况下，以色列可能会转而购买目前使用美国赠款购买的部分装备，特别是当它提高国内弹药产量时。但以色列还没准备好自主研发和制造大部分援助资金所投向的战斗机平台。即使在援助停止后，以色列仍将以目前的规模继续从美国采购这些平台，只是将用以色列自己的钱。以色列将继续使用并改进美国武器，提高其在全球的价值，就像今天一样。

　　伙伴关系模式还应保留现有框架中互利的部分，尤其是在弹道导弹防御领域。在这一领域，以色列和美国已经根据现有的谅解备忘录合作支配额外的5亿美元：美国提供大部分资金，以色列领导研发，两国共享知识产权和制造。美国和以色列应扩大合作以满足两国的需求，包括特朗普政府的新“金穹”导弹防御项目，以及以色列持续防御远程导弹的需求。

　　新框架应继续维护以色列的定性军事优势。两国应保留现有的快速通道机制，以确保以色列能够获得先进的美国国防技术并减少官僚延误，包括通常为盟友保留的快速国会通知程序，即使在以色列开始独立出资采购后也是如此。快速通道机制还应扩大，包括以色列保证优先让美国获得其先进技术，如用于保护装甲车的“战利品”主动防护系统。

　　权责自负

　　一个能够自行资助军队的独立以色列，将是美国在中东及其他地区的重要资产，与海湾国家一起充当该地区亲美阵营的桥头堡。通过这样做，它可以让美国的注意力和资源转向该地区以外的优先事项，即西半球以及在印太地区与某大型新兴对手的竞争，并作为一个模范盟友，赢得一个强烈表达过希望伙伴与盟友自力更生的政府的青睐。

　　最终，从美国军事援助的转型不应被理解为美以关系的削弱，而应被视为几十年趋于成熟关系的自然演变。以色列日益增长的经济和军事实力使其能够为自身的防御承担更大责任，同时更有意义地贡献于华盛顿的战略目标。通过用更深层次的技术、工业和战略关系取代基于保护人的援助结构，两国可以建立一个更适合21世纪地缘政治现实的伙伴关系。

　　作者简介：拉斐尔·本莱维是国家安全研究所的高级研究员，也是丘吉尔国家治术与安全项目的负责人。本文原载《外交事务》。