欧盟移民危机的神话：移民外交的困境(三)

　　欧盟庇护模式：把全球规则接受者变成规则制定者

      1.这一问题是如何显现出来的?

　　在整个移民危机期间，联合国难民署对欧盟提出了严厉批评，最终要求欧洲解决“边境混乱的局面，以及公众对政府能力信任的崩溃”。布鲁塞尔自己的每周态势报告呼应了对欧盟庇护标准的信心丧失。据报道，在2015年11月的一个典型的星期里，孩子们被用来运送穿越爱琴海的移民，因为蛇头们找到了逃避起诉的新方法;在抵达欧盟时，寻求避难者没有得到适当的确认，尤其是因为没有指纹机器;欧盟边境管理局和欧洲避难支持办公室要求借调成员国国家工作人员的请求中有近三分之二仍未满足;只有140名寻求避难者被从希腊和意大利转移，因为难民们继续做出自己的独立选择来决定下一步去欧盟的哪个地方。

　　这一切与土耳其的情况形成了鲜明对比，土耳其目前收容了270多万登记难民。联合国难民署官员们对土耳其大加赞扬，赞扬的程度就像他们对欧盟的大力批评程度一样。他们谈到了难民接收的“土耳其模式”，并指出，布鲁塞尔和安卡拉之间的通常关系——规则制定者与规则接受者之间的旧关系——正在发生逆转。土耳其政府适时开始宣传其作为全球人道主义领导者的声誉，使在纽约进行的难民议题对自己有利，当时联合国的难民会谈正在纽约激烈进行;在吉达(属于沙特阿拉伯，系伊斯兰合作组织秘书处驻地——译者注)，它利用了自己的伊斯兰合作组织(Organisation of Islamic Cooperation)主席国身份来强调罗兴亚人的境遇问题;在伊斯坦布尔，它主办了世界人道主义峰会。但这引起了人们的疑问：为什么土耳其不阻止难民穿越爱琴海的危险旅程?

　　欧盟和土耳其达成协议的时机已经成熟：土耳其会同意阻止人的流动，但会得到资金支持的回报。2016年年初，随着谈判取得进展，土耳其当局开始展示它们对移民流的控制。土耳其海岸警卫队的船只增加了在爱琴海的巡逻，然后又放松了。2016年2月，欧盟东南边境的入境人数降至8597;一周后又回升到19383。然后，在2月底，安卡拉向欧洲各政府通报其移民相关支出的总规模，表示自2011年以来的总开支是80亿欧元，仅仅为了保卫其海疆而形成的当前资金缺口是9.5亿欧元。欧盟迫切需要一个喘息的机会来使其庇护标准井然有序，它已经准备好为这项开支买单。3月，双方签署了共同协议。

2016年3月，欧盟与土耳其达成关于难民问题的协议

　　依据2015年11月的协议，安卡拉已经从欧盟获得30亿欧元人道主义支持，并获得欧洲成员国的承诺——当移民流下降时，这些成员国将安置直接来自土耳其的难民;作为回报，土耳其已经开始护牢其南部边境并打击那里的走私者。现在，土耳其致力于更好地规范穿越爱琴海的人员流动，并致力于接受从希腊群岛回来的寻求避难者。以这种方式护牢其北部边境，土耳其得到的回报是，获得高达30亿欧元的另一个承诺以及欧盟保证加快支付最初的30亿欧元。前往欧洲的移民流适时地下降了，但欧盟的声誉付出了什么代价?

　　这不仅仅是关于一项肮脏协议的事情。在书面上，这项协议符合土耳其的国家利益(它帮助控制了其边界)以及国际规范(1989年的一项联合国宣言允许各国将寻求避难者遣返到他们所经过的安全国家)。但是，如果是这样的话，那么为什么欧盟觉得有必要给土耳其大量的钱来签署协议呢?

　　如果这项协议能够改进欧洲的接收标准，这可能会让批评者们安静下来。但联合国难民署指出，欧盟内部模式仍在继续挣扎，同时也引发了人们对“驱回”(refoulement)的忧虑：该协议中有关遣返“所有新的非正规移民”到土耳其的说法，引发了对不加区分的驱逐的担忧。欧盟正在将叙利亚、伊拉克和阿富汗的寻求避难者遣返到土耳其，而土耳其没有保证他们不会被驱逐出境。

　　简而言之，欧洲吹嘘的“市场力量”显然已沦为收买第三国来维护欧洲的价值观。最糟糕的是，正是欧盟的一个入盟候选国——土耳其——突显了这一点。

　　2.欧盟最初的诊断如何?

　　欧盟意识到，它正面临从全球标准制定者滑向坏榜样的危险。在非洲和亚洲，主要的难民收容国现在抓住欧盟的行动作为先例，而且一个明显的危险是，世界范围内的难民标准可能会像多米诺骨牌一样倒塌。肯尼亚的地区安全官员们说，欧盟-土耳其协议让他们有胆量降低本国的接收能力。他们宣布计划关闭达达阿布难民营(世界上最大的难民营)，理由是它对安全构成了威胁。据报道，肯尼亚的内阁秘书长说，[让难民]返回是“全世界的标准做法。例如在欧洲”。如果富裕的欧盟不承担全球难民负担，肯尼亚为什么要承担?

达达阿布难民营的一部分

　　前往欧洲的移民过境路线上的各国也试图将其缓冲区的地位货币化，要求为收容难民提供对价。埃及尖锐地评论说，它没有像土耳其那样因阻止难民流向欧洲而得到很好的回报，而尼日尔要求额外的10亿欧元用于移民方面的举措。苏丹官员厚脸皮地计算了人口偷渡对经济的贡献，并要求欧盟提供同样的金额。与此同时，巴基斯坦开始驱逐阿富汗难民，就在此时，土耳其正设法遣返阿富汗人——这些阿富汗人是被从欧盟遣返到土耳其的——然后要求获得国际资金来收容留下来的难民。

　　整个非洲的国内治理标准也受到了冲击。各种各样立场可疑的政权试图通过向欧盟提供一个等价的协议来支撑自己，比如苏丹。苏丹尽管于2016年4月收到来自欧盟的额外1亿欧元移民相关资金，但很快要求获得用于边界控制举措的额外资源，包括多台电脑、多辆汽车和一架飞机——这些资源可能被用于军事目的。苏丹随后要求欧盟帮助培训其边防人员——以利用它与欧盟的新“伙伴关系”来重建其国际声誉和结束国际制裁。

　　然后，当然，土耳其再次敲响了欧盟的大门，希望改善协议的条款。安卡拉指责欧盟只不过是把人道主义安置计划用来作为一项庞大的劳工招募计划。土耳其似乎正在寻找一个正当理由来过滤出那些受过最好教育的难民、将他们转移到自己的劳动力市场。然后，2016年7月，土耳其抱怨它到当时为止只收到欧盟的200万欧元(欧盟承诺的资金是30亿欧元)，加大施压欧盟进一步增加支出。事实上，到这一阶段，欧盟已承诺和签约大规模的9.25亿欧元，并已支付至少6400万欧元，但土耳其看到，进一步造成欧盟名誉损害，对自己有利。

　　或者，更准确地说，土耳其看到了勒索欧盟对自己有好处——使欧盟正式认可土耳其不自由的政策。在讨论欧盟是否应指定某些国家为“安全的移民源头国”(该标签允许欧盟国家对相关的寻求避难者实行快速程序)时，勒索失去了作用。

　　这次讨论最初聚焦于西巴尔干六国方面。2015年年末，它们仍然共同构成前往欧盟的寻求避难者第三大始发地。但是，不像位居榜首的叙利亚人或阿富汗人，绝大多数的[西巴尔干]申请者都被认为是虚假的。欧盟成员国对他们的申请的处理时间也很长，因为科索沃人和阿尔巴尼亚人根本不是欧洲各国当局的优先处理对象。这给了他们在欧盟非正式工作的时间。布鲁塞尔认为，将西巴尔干各国指定为安全国家是合理的：毕竟，这六个国家在其加入欧盟的道路上进行了数年的自由化改革，因此不会是人权的连续侵犯者。麻烦的是，另一个入盟的候选国土耳其正在游说将其列入这个安全原籍国名单中。

　　土耳其想获得这一名称的原因很明显：在有人严重关切安卡拉对待其公民的做法之时，这将是获得欧盟认可的标志。这一名称甚至可能阻止土耳其的反对派团体在欧洲寻求避难，因为他们可能会非常快地被遣返回国。此外，欧盟有理由顺从安卡拉的要求，因为它需要土耳其符合一个稍微不同的名称，即“安全的第三国”——也就是欧盟可以安全地遣返难民去的过境国。这是有争议的，欧盟负责庇护的官员们现在拒绝执行欧盟-土耳其协议的条款，拒绝将难民送回土耳其，正是因为他们担心那里的难民待遇。

　　欧盟庇护模式：把全球规则接受者变成规则制定者

      1.这一问题是如何显现出来的?

　　在整个移民危机期间，联合国难民署对欧盟提出了严厉批评，最终要求欧洲解决“边境混乱的局面，以及公众对政府能力信任的崩溃”。布鲁塞尔自己的每周态势报告呼应了对欧盟庇护标准的信心丧失。据报道，在2015年11月的一个典型的星期里，孩子们被用来运送穿越爱琴海的移民，因为蛇头们找到了逃避起诉的新方法;在抵达欧盟时，寻求避难者没有得到适当的确认，尤其是因为没有指纹机器;欧盟边境管理局和欧洲避难支持办公室要求借调成员国国家工作人员的请求中有近三分之二仍未满足;只有140名寻求避难者被从希腊和意大利转移，因为难民们继续做出自己的独立选择来决定下一步去欧盟的哪个地方。

　　这一切与土耳其的情况形成了鲜明对比，土耳其目前收容了270多万登记难民。联合国难民署官员们对土耳其大加赞扬，赞扬的程度就像他们对欧盟的大力批评程度一样。他们谈到了难民接收的“土耳其模式”，并指出，布鲁塞尔和安卡拉之间的通常关系——规则制定者与规则接受者之间的旧关系——正在发生逆转。土耳其政府适时开始宣传其作为全球人道主义领导者的声誉，使在纽约进行的难民议题对自己有利，当时联合国的难民会谈正在纽约激烈进行;在吉达(属于沙特阿拉伯，系伊斯兰合作组织秘书处驻地——译者注)，它利用了自己的伊斯兰合作组织(Organisation of Islamic Cooperation)主席国身份来强调罗兴亚人的境遇问题;在伊斯坦布尔，它主办了世界人道主义峰会。但这引起了人们的疑问：为什么土耳其不阻止难民穿越爱琴海的危险旅程?

　　欧盟和土耳其达成协议的时机已经成熟：土耳其会同意阻止人的流动，但会得到资金支持的回报。2016年年初，随着谈判取得进展，土耳其当局开始展示它们对移民流的控制。土耳其海岸警卫队的船只增加了在爱琴海的巡逻，然后又放松了。2016年2月，欧盟东南边境的入境人数降至8597;一周后又回升到19383。然后，在2月底，安卡拉向欧洲各政府通报其移民相关支出的总规模，表示自2011年以来的总开支是80亿欧元，仅仅为了保卫其海疆而形成的当前资金缺口是9.5亿欧元。欧盟迫切需要一个喘息的机会来使其庇护标准井然有序，它已经准备好为这项开支买单。3月，双方签署了共同协议。

2016年3月，欧盟与土耳其达成关于难民问题的协议

　　依据2015年11月的协议，安卡拉已经从欧盟获得30亿欧元人道主义支持，并获得欧洲成员国的承诺——当移民流下降时，这些成员国将安置直接来自土耳其的难民;作为回报，土耳其已经开始护牢其南部边境并打击那里的走私者。现在，土耳其致力于更好地规范穿越爱琴海的人员流动，并致力于接受从希腊群岛回来的寻求避难者。以这种方式护牢其北部边境，土耳其得到的回报是，获得高达30亿欧元的另一个承诺以及欧盟保证加快支付最初的30亿欧元。前往欧洲的移民流适时地下降了，但欧盟的声誉付出了什么代价?

　　这不仅仅是关于一项肮脏协议的事情。在书面上，这项协议符合土耳其的国家利益(它帮助控制了其边界)以及国际规范(1989年的一项联合国宣言允许各国将寻求避难者遣返到他们所经过的安全国家)。但是，如果是这样的话，那么为什么欧盟觉得有必要给土耳其大量的钱来签署协议呢?

　　如果这项协议能够改进欧洲的接收标准，这可能会让批评者们安静下来。但联合国难民署指出，欧盟内部模式仍在继续挣扎，同时也引发了人们对“驱回”(refoulement)的忧虑：该协议中有关遣返“所有新的非正规移民”到土耳其的说法，引发了对不加区分的驱逐的担忧。欧盟正在将叙利亚、伊拉克和阿富汗的寻求避难者遣返到土耳其，而土耳其没有保证他们不会被驱逐出境。

　　简而言之，欧洲吹嘘的“市场力量”显然已沦为收买第三国来维护欧洲的价值观。最糟糕的是，正是欧盟的一个入盟候选国——土耳其——突显了这一点。

　　2.欧盟最初的诊断如何?

　　欧盟意识到，它正面临从全球标准制定者滑向坏榜样的危险。在非洲和亚洲，主要的难民收容国现在抓住欧盟的行动作为先例，而且一个明显的危险是，世界范围内的难民标准可能会像多米诺骨牌一样倒塌。肯尼亚的地区安全官员们说，欧盟-土耳其协议让他们有胆量降低本国的接收能力。他们宣布计划关闭达达阿布难民营(世界上最大的难民营)，理由是它对安全构成了威胁。据报道，肯尼亚的内阁秘书长说，[让难民]返回是“全世界的标准做法。例如在欧洲”。如果富裕的欧盟不承担全球难民负担，肯尼亚为什么要承担?

达达阿布难民营的一部分

　　前往欧洲的移民过境路线上的各国也试图将其缓冲区的地位货币化，要求为收容难民提供对价。埃及尖锐地评论说，它没有像土耳其那样因阻止难民流向欧洲而得到很好的回报，而尼日尔要求额外的10亿欧元用于移民方面的举措。苏丹官员厚脸皮地计算了人口偷渡对经济的贡献，并要求欧盟提供同样的金额。与此同时，巴基斯坦开始驱逐阿富汗难民，就在此时，土耳其正设法遣返阿富汗人——这些阿富汗人是被从欧盟遣返到土耳其的——然后要求获得国际资金来收容留下来的难民。

　　整个非洲的国内治理标准也受到了冲击。各种各样立场可疑的政权试图通过向欧盟提供一个等价的协议来支撑自己，比如苏丹。苏丹尽管于2016年4月收到来自欧盟的额外1亿欧元移民相关资金，但很快要求获得用于边界控制举措的额外资源，包括多台电脑、多辆汽车和一架飞机——这些资源可能被用于军事目的。苏丹随后要求欧盟帮助培训其边防人员——以利用它与欧盟的新“伙伴关系”来重建其国际声誉和结束国际制裁。

　　然后，当然，土耳其再次敲响了欧盟的大门，希望改善协议的条款。安卡拉指责欧盟只不过是把人道主义安置计划用来作为一项庞大的劳工招募计划。土耳其似乎正在寻找一个正当理由来过滤出那些受过最好教育的难民、将他们转移到自己的劳动力市场。然后，2016年7月，土耳其抱怨它到当时为止只收到欧盟的200万欧元(欧盟承诺的资金是30亿欧元)，加大施压欧盟进一步增加支出。事实上，到这一阶段，欧盟已承诺和签约大规模的9.25亿欧元，并已支付至少6400万欧元，但土耳其看到，进一步造成欧盟名誉损害，对自己有利。

　　或者，更准确地说，土耳其看到了勒索欧盟对自己有好处——使欧盟正式认可土耳其不自由的政策。在讨论欧盟是否应指定某些国家为“安全的移民源头国”(该标签允许欧盟国家对相关的寻求避难者实行快速程序)时，勒索失去了作用。

　　这次讨论最初聚焦于西巴尔干六国方面。2015年年末，它们仍然共同构成前往欧盟的寻求避难者第三大始发地。但是，不像位居榜首的叙利亚人或阿富汗人，绝大多数的[西巴尔干]申请者都被认为是虚假的。欧盟成员国对他们的申请的处理时间也很长，因为科索沃人和阿尔巴尼亚人根本不是欧洲各国当局的优先处理对象。这给了他们在欧盟非正式工作的时间。布鲁塞尔认为，将西巴尔干各国指定为安全国家是合理的：毕竟，这六个国家在其加入欧盟的道路上进行了数年的自由化改革，因此不会是人权的连续侵犯者。麻烦的是，另一个入盟的候选国土耳其正在游说将其列入这个安全原籍国名单中。

　　土耳其想获得这一名称的原因很明显：在有人严重关切安卡拉对待其公民的做法之时，这将是获得欧盟认可的标志。这一名称甚至可能阻止土耳其的反对派团体在欧洲寻求避难，因为他们可能会非常快地被遣返回国。此外，欧盟有理由顺从安卡拉的要求，因为它需要土耳其符合一个稍微不同的名称，即“安全的第三国”——也就是欧盟可以安全地遣返难民去的过境国。这是有争议的，欧盟负责庇护的官员们现在拒绝执行欧盟-土耳其协议的条款，拒绝将难民送回土耳其，正是因为他们担心那里的难民待遇。

　　3.欧盟最初的政策回应如何?

　　面对所有这些问题，欧盟决定，谦虚是最好的回应。虽然之前它曾渴望定义全球难民标准，但现在它却寻求帮助来做到那些标准：它有效地宣称自己是一个人道主义灾难场所。

　　在这个方向上，联合国难民署(简称“难民署”——译者注)迈出了第一步：2015年年中，难民署宣布欧盟进入紧急状态。在此之前，难民署保持着在欧盟的存在主要是出于宣传目的、作为在诸如难民接待和人道主义实践等问题上游说这个全球政策中心的手段。但现在，难民署开始在欧洲进行更大规模的行动，扩大其在希腊的小型分支机构，并派遣一个更习惯于在非洲热点地区开展工作的人道主义反应分队(Humanitarian Response Unit)。

　　欧盟发现很难不追随联合国难民署的领导，成员国政府最终承认，欧盟可能是——的确就是——人道主义灾难的所在地。欧盟的投降标志着一个分水岭——实际上，欧盟承认，在自己的版图上可能会出现国家失败的例子。在那之前，大多数律师都认为，欧盟自身的条约阻止了其在境内支出人道主义基金：人道主义援助是基于需求的，而且人们只是想当然地认为欧盟内部的情况从来不会像外部世界那样糟糕。此外，人道主义援助经常用于无法信任当地政府可以提供帮助的地方——欧盟的政府主导的民防机制是境内危机应对的工具。

　　但是现在，通过欧盟理事会法规2016/369，成员国们激活了一个鲜为人知的关于财政一致的条约条款，把欧盟的人道主义支出转移到自己的版图上，立即释放了1亿欧元，又授权了3亿欧元。随着这一举措的实施，欧盟不仅仅赋予众国际组织更大的角色来管理其边境内的危机：它正积极地给它们授权，让它们独立于欧洲各国当局来行动。

　　4.专家意见如何?

　　专家们认为，欧盟还不够温和。欧盟仍然拒绝像任何其他受危机打击的地区那样行事，拒绝向联合国难民署和国际非政府组织完全屈服。欧洲各机构反而似乎有意重新运用它们对付欧元区危机的方法：它们试图斡旋众国际组织的工作，干涉难民署的改革努力，为其成员国开创出例外——基于，很好，这是欧洲，它是欧盟。

　　并非巧合的是，移民专家们[把移民危机]和金融危机进行了比较：就在彼时，国际货币基金组织的官员们对欧盟在欧元区危机期间强加给他们的政治和行政安排公开表达他们的沮丧。他们的棘手难题是“三驾马车体系”(troika system)，该体系允许欧盟机构加入国际货币基金组织与欧洲债务国的谈判;国际货币基金组织官员们称，该体系打乱了他们的工作。移民专家们复制了国际货币基金组织的抱怨，暗示欧盟现在正在削弱联合国难民署的干预——的确，它甚至使用了与欧元区危机期间相同的结构来这样做。欧盟委员会已在成员国当地任命了自己的难民协调员：欧洲结构改革支持局(SRSS)。该局是欧盟特别工作组的一种永久继承者，它帮助受危机影响的成员国适应国际货币基金组织的规则。

关于欧洲结构改革支持局(SRSS)的一次会议

　　欧洲结构改革支持局在移民危机中的作用现在被认为是一个令人担忧的迹象，表明欧盟再次要开辟例外于国际规范的权利。专家们要求，需要改变欧盟思维中一些根本性的东西。在过去的二十年里，欧盟已经(用一个学者的话来说)“鱼与熊掌兼得”：它声称自己既是一个例外、独特的力量，又是一个遵守普遍规范的力量;换句话说，它声称既是唯一的又是正常的。它符合了这个循环，方式是将自己置于全球标准设定的最前沿——它已经成为其他国家应该设法效仿的典范。现在，专家们说，它必须简单地适应正常的样式。它应该停止试图设定规范，并且应该温顺地遵守。

　　5.欧盟是如何容纳专家意见的?

　　联合国和国际非政府组织在管理欧盟境内外的难民体系方面，适时发挥了甚至更大的作用。联合国难民署公布了改革欧盟共同庇护制度的路线图，并在逐步建立国家庇护制度方面发挥了主导作用。该联合国机构还向欧盟施压，要求其向土耳其寻求关于被遣返到那里的难民待遇的书面保证。但欧盟与联合国关系的真正象征性转变可能发生在2016年10月。欧盟，致力于加快向土耳其支付30亿欧元人道主义援助，当时推出了在土耳其的旗舰计划——面向难民的3.48亿欧元借记卡方案。它把该方案的运行交给了联合国。这似乎不太像扭转局面，但这是因为借记卡计划的起源并不广为人知。

　　在危机爆发前不久，一些欧盟国家的政府对联合国越来越不耐烦，认为它是僵化和恣意挥霍的。它们正在寻找一种方法来绕过其机构，直接赋权难民。它们厌倦了观看联合国对所有援助支出削减7%归入囊中——这是一种收费制度，当大多数援助通过昂贵的援助车队和难民营发放时，这种收费制度或许是合理的。但现在，许多难民都是在城市中心，能够使用银行系统，而借记卡计划似乎是去除联合国中间人的手段。

　　到2016年3月，所有关于欧盟绕过联合国以及利用其庞大的人道主义援助预算来哄骗联合国改革的讨论，都枯竭了。欧盟温顺地把其方案的控制权交给了联合国世界粮食计划署和红新月会，让它们作为中介每月转28欧元款项给难民家庭。

　　6.现状核实如何?

　　当欧盟实际看到联合国和其他人道主义组织采取行动、靠近时，对欧盟的现状核实就来了。成员国政府很少看到它们在这样的法庭细节中行动。欧盟成员国政府习惯于看到它们在远处，在遥远的非洲、亚洲和拉丁美洲——那些地方，它们的错误不那么明显。

　　到2015年年底，联合国难民署的官员们无意中突显了将欧盟视为任何其他失败国家或战地的荒谬之处。他们一直向欧盟施压，要求其正确地接受国际干预，并像它会对任何贫穷的非洲地区所要求的那样行事。但难民署似乎对自己的建议太过本本主义，并试图在欧盟内部实施它会在非洲或亚洲部署的同样的难民政策。这导致了比如未能做好欧洲难民营的“过冬”准备(那里冬天的温度可以降至零下20摄氏度)等基本的失败。

　　也许“过冬”是一个平庸的例子，但它突出了该联合国机构战略中一些更深层次的矛盾——例如，该战略包含了对土耳其的难民模式的吹捧，但同时包含了对被遣返到那里的难民是否会被善待所提出的严重质疑。联合国官员们很快就不得不承认——起码——相较于他们所习惯的环境，他们在一个非常不同的环境中行动，并且承认，欧盟远非一个经典的紧急状态区。

　　现在，结果表明，联合国难民署称欧盟为紧急状态，实际上如同因为当地的形势一样，也因为难民署自身相当僵化的行政结构：难民署需要扩大在东南欧的存在，这一点是很清楚的，但是最方便的方式是通过宣布紧急状态，来升级其分支机构。然而，这种行政花招有一些负面的副作用。它破坏了欧盟的声誉，也损害了难民署的响应质量。它意味着用国际代表取代一直领导分支机构的当地官员，以及借调在紧急情况岗位的联合国工作人员。

　　这又一次导致了荒谬的局面。在全球范围内，联合国工作人员已经开始申请从非洲、拉丁美洲和亚洲的真正艰苦岗位调离，以调到欧洲，在欧洲他们将工作两个月、休假两个月，就像在一个真正的危机地区一样。到2016年年底，在危机缓解很久之后，联合国难民署已经为希腊而雇用了可观的332名工作人员;而此时，该国只有大约6.2万名难民。比较可鉴：在肯尼亚，2016年年底，有超过50万难民，其中25万都在达达阿布难民营;但是难民署在那里只有63名国际工作人员。

　　联合国难民署工作人员在欧洲开展工作

对于自己成为人道主义工作者目的地所体现出的明显吸引力，欧盟解读为是对这里的情况有信心的标志。

　　7.真正的问题原来是什么?

　　无论联合国难民署在哪里运作，它都必须使它在当地采取的实际解决方案和它的规范制定角色相一致。这需要两个层面的适应——它需要调整其做法，直到符合其规范，但也要调整其规范和主张以便它们反映新的做法。在欧洲，难民署发现这种适应特别费力。它的许多工作人员提出了问题，即该难民机构是否会冒着激怒欧洲主要资助者的风险，进行刺耳的宣传。三年过去了，他们觉得他们的担忧变成了现实——难民署确实太容易放弃其标准，以适应欧盟的做法。他们可以举出许多例子——比如在希腊和意大利的热点系统——在那里，欧盟显然将难民署推入了妥协的境地。

　　欧盟官员们倾向于对这个问题有不同看法。在危机期间，他们正在寻找切实可行的办法来实现他们在希腊和热点区的庇护义务。但当他们求助于联合国难民署和国际非政府组织的代表们以获得窍门时，他们却没有得到什么帮助。像难民署和国际红十字会这样的机构是庞大而复杂的，在总部和当地职能之间建立“传送带”并不总是容易的。到目前为止，这不很重要：在西欧和北美的总部进行了宣传工作，而行动主要发生在遥远的非洲、亚洲和拉丁美洲。这两组活动可以共存，现场人员在做自己的事，而宣传人员也在做自己的事。但随着欧洲移民危机的到来，他们离得更近了。此外，欧盟已经意识到联合国和国际非政府组织在布鲁塞尔提倡的抽象规范与巴尔干地区当地的实际需求之间的不匹配。

　　例如，在危机初期，欧盟已经在布鲁塞尔建立了夏尔巴结构(Sherpa structures)，以协调成员国的反应，并给巴尔干路线的有关各国当局提供可靠的态势分析和实际指导。欧盟官员们邀请了联合国和国际非政府组织的布鲁塞尔代表，希望他们能参与到当地现场工作人员的工作中。但成员国官员们抱怨说，这些代表没有提供实际的信息，只是简单地宣读了抽象要求和指责的清单。他们没有再被邀请回来。而欧盟的决策者们，感觉丧失了良好实用的建议，可能确实做出了一些混乱的妥协，这反过来又把热点区的联合国难民署官员们置于困境中。

　　所以，实际上，是双方的错。事后看来，例如，显然欧洲确实出现了一些问题，因为欧盟已将自己横插进联合国难民署的业务工作中。例如，难民署已被赋予职责来进行一项征聘专家的工作，这些专家可以被征募来改进成员国的庇护制度。六个月后，欧盟失望地发现，这些新雇用的人员拒绝将难民从欧盟遣返到土耳其。但事实上，这一问题是由欧盟自身的紧缩情况造成的，欧盟的紧缩使得难民署很难从欧盟成员国内部本已捉襟见肘的公务员人手中征聘和调派工作人员;结果，难民署储备了来自非政府组织部门的活跃人士，正是这些人士现在拒绝令难民返回土耳其。

　　其他的问题很可能是由于联合国难民署的行政管理规定臃肿不灵巧。这些规定显然要求该机构主要在1月至4月期间雇用新员工，这意味着在难民人数下降后很久，大量的新员工抵达希腊。这种情况很快得到解决，在欧盟的人员编制水平与在例如肯尼亚的人员编制水平之间的不一致减轻了。

　　然而，这个问题的核心似乎确实是联合国的“传送带”：可以理解的是，联合国难民署正在努力以自己的规范制定和倡导的角色适应欧洲当地的新现实。难民署驻巴尔干的现场工作人员向总部寻求许多实际难题的指导意见。例如：他们是否应该帮助难民越过边境到达他们的首选目的地，还是应该在边境拦截他们并把他们送到欧盟花费多年在整个地区建立的接待中心?答案将对国际法和1989年联合国宣言的实际应用产生影响。但显然没有从总部得到真正的答案。

　　然而，联合国难民署却曲折前进。难民署将其现场工作人员撤出欧盟行政热点系统，以抗议当地的实际情况损害了难民法的原则;但随后，它又悄悄地恢复了工作，努力想出其他替代方案。它强烈敦促欧盟重新安置经过土耳其的叙利亚难民，但对于澳大利亚和美国都已因实际理由暂停了类似计划这一事实，联合国还不够坦率。在实际问题可能是阿富汗难民在土耳其的具体待遇，并可以通过实际的监督安排而不是布鲁塞尔和安卡拉之间的信件交换来更好地解决问题之时，根据欧盟-土耳其协议，难民署确立了对于“驱回”的一般风险的原则性立场。

　　8.欧盟最终进行了何种调整?

　　很明显，许多发展中国家也认为联合国跟不上在地现实情况。例如，肯尼亚似乎感到被困住了，缺乏对其难民营系统的实际解决方案，而且处处都面临国际批评。

　　达达阿布确实构成了安全威胁。但内罗毕认为，它缺乏切实可行的替代该难民营系统的方案，并担心在自己实施将其关闭的意图时会遭到国际谴责。显而易见的解决方案是采取“营外”政策，将难民融入当地的肯尼亚人中。但是，早在20世纪90年代，联合国难民署就反对城市途径：当时，它面临着预算削减，并将联合国管理的难民营作为对肯尼亚这样的国家的一种划算的方法，而城市难民将消耗国家财政。二十年后，难民署彻底扭转了这种想法，并开始推动城市解决方案，作为一种通过允许难民自力更生来降低费用的手段。但对于达达阿布来说，城市融合的实际想法，比如难民借记卡计划，可能来得太晚了。

　　肯尼亚似乎有理由认为，如果国际难民规范不再提供切实可行的解决办法，那么它至少可以用这些规范来点名批评其他国家。如果肯尼亚不能履行其难民承诺，那么其他国家也可能会陷入困境。肯尼亚曾在许多场合威胁要关闭达达阿布，每次都使用宣传，以突显其他国家缺乏在难民问题上的团结，以便在相关领域获得让步。在最近一起事件中，内罗毕似乎是利用国际上对达达阿布的关注来点名批评欧盟，力求扭转欧盟对相关问题的决定——欧洲削减对非盟驻索马里特派团(AMISOM)的出资。如果肯尼亚成功地迫使欧盟在非盟驻索马里特派团问题上做出大改变，那么它至少可以希望今后接收更少的索马里难民。

　　这种现实启发了欧盟。随着欧盟开始恢复自己的自信和恢复对制定规范的渴望，它寻找方法来学习世界其他地方以及学习它们采用的切实可行的对待难民的做法。这意味着要使自己的“传送带”运行。特别是通过无需授权的各个组织，它向发展中国家伸出援手。至少在过去十年里，欧盟已经在境外部署了这些无需授权的机构，无论是像欧盟边境管理局这样的欧盟拥有的机构，还是像设在维也纳的国际移民政策发展中心(ICMPD)这样的国际组织。但是，到目前为止，欧盟主要还是把它们当作工具来在境外传达其标准。欧盟越来越多地在利用它们了解境外的情况，并利用它们确立在移民和难民事宜上新的可行的政策实践。

　　例如，自2009年以来，国际移民政策发展中心一直在帮助运营MIEUX，这是一个分享“欧盟移民专业知识”(MIgration EU Expertise)的系统。正如其名，MIEUX被设计成面向从肯尼亚到吉尔吉斯斯坦的第三国的机制，供这些国家从欧盟成员国寻求关于移民问题的专门知识。然而，欧盟正越来越多地利用MIEUX系统向其他国家学习。无论是印度尼西亚还是白罗斯，各式国家的政府都要求MIEUX派出代表，作为一种手段，让欧盟敏感于这些国家本身正面临的挑战，让欧盟对它们已经取得的进展有深刻印象，或者影响欧盟的政策。布鲁塞尔已经开始认识到这一系统的有效性。理想情况下，这些网络可以为全球移民机制增加一个层次——实践和规范的“传送带”。

　　9.长期导向是什么?

　　从长远来看，欧盟将需要接受世界上传统的“规则接受者”成为“规则制定者”，并需要填补一个由联合国及其难民机构暂时填补的全球政治真空。一名欧洲官员描述了需要从严格的“基于规范”的方法，转向更加务实的基于成功的方法——更具试验性和协作性，并借鉴行之有效的做法。在某种程度上，这是联合国难民署一直试图达到的目标，但难民署的宣传官员们对改革越来越谨慎，担心整个法律体系会崩溃。在2016年9月联合国关于大规模人口流动的峰会之后，难民署的保守心态变得清晰起来。难民署被派来负责“难民契约”(Compact on Refugees)，并迅速地明确表示讨论将是严格的。

　　联合国难民署长期以来一直对开放有关全球难民框架改革的讨论感到紧张，它担心富裕的西方国家可能会利用这一进程来降低它们的承诺。然而，这一次的问题不同了。难民署正在努力容纳一群咄咄逼人的中等收入国家，这些国家现在收容了大量难民——像黎巴嫩等国。这些国家不再愿意被动地接受难民署的教训，希望积极地改变国际规范。此外，这些国家还召集了各种各样的其他联合国机构和非联合国机构，这些机构现在染指了难民署的地盘。例如，世界银行正参与难民问题。联合国开发计划署也是如此。

　　然而，在9月的峰会上，另一个重要的决定也被采纳——创建一个平行的关于移民的全球契约。这将不属于联合国难民署的权限，因此至少为该领域规则制定的创新打开了大门。它还极大地提高了国际移民组织的政治作用，该组织是一个大型、无需授权的非联合国移民组织。

国际移民组织（IOM）的办公楼

　　此时，国际移民组织正试图管理自己的多个微妙议程——包括重新调整其与联合国的关系，并引导有关谁应取代其总干事、美国外交官威廉•莱西•斯温(William Lacy Swing)的谈判。全世界各国政府现在都意识到，多国在活动以迎接全球移民体系的根本性调整。它们开始组织候选人，以取代莱西•斯温，并将这视为填补全球政治真空的一种手段——这个真空是由美国日益对国际移民规范不感兴趣所造成的。它们还希望利用国际移民组织与联合国的新关系，联合国刚刚赋予它加入其现场办公室的正式权利。具有强大移民议程的政府——墨西哥、摩洛哥或孟加拉国——认为有机会重新定义移民规范和实践。

　　起初，欧盟似乎错失了良机。当联合国关于全球移民契约制定的决策“模式”的重要辩论开始之时，欧盟成员国似乎一心想着细枝末节——它们专注于狭隘的程序性问题：预备会议是应该只在纽约联合国总部举行，还是应该也在瑞士和奥地利举行。但事实证明，欧盟成员国实际上对更大的战略问题感兴趣。这是关于如下事宜：把总部在欧洲的技术性机构——日内瓦的国际移民组织，维也纳的国际移民政策发展中心、联合国毒品和犯罪问题办公室(UN Office on Drugs and Crime)——连接到纽约的制定规范的最高层级，即联合国总部。它们甚至看到了机会：共同提议一位欧洲候选人来领导国际移民组织并引来一个新的实用的全球移民体系。