制裁反而加速朝鲜拥核？需“武力威慑”与“伸手外交”相配合才行

　　联合国安理会针对朝鲜迄今为止进行的五次核试验和多次弹道导弹发射通过了多份制裁决议。安理会对朝制裁委员会专家组每年也都会出具监测与评估这些制裁决议执行情况的报告，以便就制裁不力的监管漏洞以及朝鲜绕道制裁的手段而提出建议，但这些报告并没有涉及制裁对朝鲜实际影响的评估。本文结合近期朝鲜政治、经济与社会发展情况，全面评估制裁对朝鲜造成的各方面影响，并分析制约制裁效果的几方面因素，最后就制裁如何才能更有效提出建议。

　　一、联合国安理会对朝制裁效果评估

　　朝鲜从2006年开始先后进行了五次核试验，其中金正恩上台以后短短五年内就进行了三次核试验，2016年又缩短核试验周期，由原来的2-3年一次变为1年两次，这使朝鲜加快核、导技术开发的决心显露无疑。联合国安理会制裁决议对朝鲜的制裁力度不断加大，内容也不断充实，“聪明制裁”或“针对性制裁”的意味也越来越浓，旨在掐断朝鲜可用于核、导开发的外汇来源从而使朝鲜能迫于压力走上弃核谈判之路。尤其是针对朝鲜第四次核试验的2270号决议通过后，各方对制裁的执行意愿空前强烈，联合国安理会对朝制裁委员会专家组2017年提交的报告显示，2270号决议通过后的报告期内，提交本国执行制裁情况报告的会员国家数达到76个，相比之下，在2094(2013)号决议通过之后的11个月内仅有31个会员国提交报告。其中，此次安全理事会所有理事国都提交了报告，这也是与上一期间的不同之处。同时，在提交报告的国家当中，有10个国家是2006年实行制裁以来第一次提交报告。由于2270号决议本身制裁强度超前，再加上它是原有制裁决议的升级版，因此对朝鲜经济产生的影响毋庸置疑，但是否可以因此迫使朝鲜放弃核、导开发却有待观察。

　　具体而言，联合国安理会对朝制裁决议的执行主要从以下几个方面对朝鲜产生影响：首先，制裁使朝鲜政府财政与金正恩管理资金大幅收缩。针对朝鲜第四次核试验的2270号决议对朝鲜可能流向核、导开发资金的外汇来源渠道有了更明确的收缩指向，并在力度上有所加大。朝鲜政府财政、军队贸易、金正恩管理资金以及奢侈品经济等因此受到很大影响。朝鲜当局推动的大规模建设与投资活动出现了被迫中断或延期现象，最主要的钢铁厂——咸镜北道金策制铁厂一度因设备陈旧、原料与电力供应不足而停工，其停工又进一步造成钢材供应不足，从而使咸镜北道国家主导的建设工程项目遇阻。隶属于朝鲜掌管金正恩管理资金“劳动党39号室”的贸易公司也可能因外汇短缺，无法按时支付贸易货款而信用受损。

　　其次，制裁使朝鲜GDP及其增长率下降明显。2270号决议实施后，朝鲜外汇赚取渠道被大幅收紧，但由于制裁具有一定的滞后性，其负面影响将逐步显现。据韩国政府推算，在受到开城工业园区关闭、对中出口萎缩、武器销售与海外劳动者派出受阻等国际社会制裁的情况下，朝鲜2016年3-11月外汇收入至少减少2亿美元。其中，仅开城工业园区关闭而造成的人均150美金的54700多名朝鲜员工的工资收入损失一年就达1亿美金。

　　再次，制裁限制了朝鲜具体经济活动，使其贸易萎缩、招商引资停滞。2270号制裁决议通过后，有学者指出，由于制裁引起的朝鲜外汇收入来源的减少可能使朝鲜经济出现流动性不足，进而造成经济生产活动和交易萎缩，从而使财政收入减少而陷入市场经济低迷的恶性循环。制裁对朝鲜贸易与投资活动的负面影响非常明显。一方面，朝鲜贸易活动受到很大限制。2270号与2321号制裁决议对朝鲜重要外汇来源煤炭与铁矿石出口的限制使朝鲜贸易出口受到沉重打击。有学者早在2016年年初就预测当年朝鲜对外贸易很可能倒退到金正恩执政之前的水平。而2017年朝鲜的对外贸易更不容乐观。另一方面，制裁使朝鲜招商引资活动也处于基本停滞状态。金正恩上台以后为以招商引资带动经济发展而先后设立的21个经济开发区项目进展缓慢，开城工业园区的关闭也不得不让其它想入朝投资的企业心有忌惮，不敢再冒风险。而金融制裁中禁止金融机构在朝鲜开设代表处、附属机构或银行账户等规定使有意赴朝投资的外商根本无法进行大规模投资。

　　最后，制裁短期内无法改变朝鲜继续核、导开发的计划。尽管2270号决议的执行使朝鲜外汇收入大幅减少，从而必然会造成其国民经济中可调配到核、导发展计划中的资金适当减少，但由于朝鲜体制特点以及制裁效果具有天然的滞后性，需要一定的时间才能显现，因此只要金正恩下定决心，目前短期内朝鲜还是可以将资金优先分配到核与导弹发展项目上。制裁对核、导发展的影响尚需假以时日。

　　二、制约对朝制裁效果的几个因素

　　可以说，国际社会对联合国安理会制裁决议的严格执行取得了一定效果，制裁对朝鲜经济的影响也将在一段时间后逐步显现，但却远没有达到可以使朝鲜放弃或至少冻结核、导发展计划的目标，因为制裁效果受以下几个方面因素的制约：

　　第一，朝鲜经济自身具有抗打击能力与修复能力。有研究表明，金正恩上台后实施的一系列经济改善措施，包括把经济指挥权重新集中于内阁，制定和完善“朝鲜式经济管理方法”，下放经济权力，农村试行缩小“分组”到家庭规模的“圃田担当制”，工厂实行强化企业自主权的“厂长负责制”等，使此前被压抑的经济潜能得到释放，从而促成了经济好转。此外，朝鲜还通过一系列经济政策调整来抵御制裁。不仅强调科学技术发展，尤其军需与民用相结合，而且调整经济重点，一方面把受到限制的煤炭出口转内销，另一方面减少煤炭产业发展在经济政策中的优先性。此外，朝鲜还大力发展民生经济，并不断寻找受制裁资源的替代来源、替代品或可替代被制裁领域的新的经济增长点。如朝鲜为应对中国对朝石油支援减少甚至中断，从俄罗斯秘密进口柴油，为避免对油气资源的过度依赖，大力发展太阳能以及为应对煤炭、铁矿石等矿产品的出口被禁，加大纤维与服装代加工与出口力度等。

　　第二，制裁被朝鲜利用，以加强其内部团结。其方式有二：一是利用制裁加强内部动员，动员举国力量做好第二次“苦难行军”的准备，力求渡过难关。宣称美国的核战争军事演习是迫使朝鲜选择“以核对核”道路的主要原因，以经济封锁的方式让朝鲜屈服的阴谋终会破产;二是转嫁受到制裁的责任到施加制裁的各国。一方面加大“美帝阴谋论”的宣传，让民众认识到制裁是美国遏制朝鲜核武发展的结果，另一方面还将矛头指向中国，并把制裁的负面影响转嫁到中朝关系上，从而将拥核合理化。

　　第三，朝鲜的地下经济是其对冲制裁的利器。地下经济是朝鲜国民经济的重要支撑，而制裁对于地下经济影响的有限性也决定了其地下经济为其抵挡住不少“制裁之箭”。有报告指出，朝鲜至少从1990年开始就维持着贸易赤字，为了抵消这些赤字，需要一些隐形的或可替代的收入，而这些可替代收入来自海外采购与贸易网，并且这些网络正发展得越来越大而广，并越来越成熟。另有研究表明，制裁致使朝鲜当局外汇不足时可能从市场上回收外汇，使市场经济规模缩小，但公开活动减少却可能催生地下经济的增加。

　　第四，持续的制裁反倒使朝鲜获得了更多绕道制裁的能力。多年来，安理会对朝制裁委员会专家组的年度报告持续显示，朝鲜绕道制裁的手段很多，而且随着制裁的不断强化，其非法绕道制裁的“规模也越来越大、范围越来越广、手法越来越老练”。如：谎报、隐瞒、掩饰、藏匿违禁产品的真实类别、生产商及原产地;通过不受制裁约束的第三国、第三方中介公司或代理人来买卖违禁物品，或隐匿真实身份以第三方的名义倒卖;以无法查出资金通道的现金或黄金等交易绕开金融监管与制裁;继续利用以往合作合约与个别国家开展制裁决议禁止的长期合作等。

　　第五，朝鲜不断萎缩的对外经济以及制裁方企业在逐利过程中的“自律缺失”使制裁效果大打折扣。朝鲜经济本来就相对封闭，其与制裁方关系的日益恶化又使他们之间的经济联结日益减小，对外经济呈萎缩之势，从而造成制裁效力减弱。同时，制裁方企业在逐利本性驱使下的“自律缺失”使其不愿承受因制裁朝鲜而造成的与朝业务萎缩从而导致获利减少甚至利益大幅受损的代价，因此不愿主动严格执行制裁决议。

　　第六，主要相关方--中国与美韩对朝核问题及其解决方案的认识分歧使朝鲜对此加以利用而得以不断推进其核导发展。

　　三、超越对朝制裁个案的几点思考

　　从朝鲜目前的核、导发展现状来看，制裁不但没有使其弃核，反而加速了其核、导开发的步伐。对朝制裁与其它以制裁为手段解决国际问题的众多案例相似，都充分显露出制裁对于解决政治问题的局限性。因此我们可以得出如下结论：第一，对威权国家或寻求被制裁方放弃其核心政治利益的制裁往往效果不佳。因为独裁政府比民主国家更容易按统治者的意愿调配资源来抵御制裁，并“更能忽略抵制制裁所带来的损失”，而且其民众也更容易被组织起来以抵抗制裁。同时，当制裁的政治目标是一些小的争端而不是被制裁国领土、安全、财富或政权等国内安全时才更有效，而当制裁的政治目标为对象国核心国家利益时，往往收效甚微。

　　第二，把握制裁效果的关键点才能使制裁更有效。一方面，由于制裁往往针对某些特殊领域或对象，这些领域本身受到的影响及其对其它领域甚至整个国民经济影响的传导需要假以时日。同时，对制裁效果的评估甚至制裁政策本身有针对性的调整也需要一定时间才能进行。另一方面，更重要的是，制裁延续的时间过长会使被制裁方习得抵御制裁的能力从而削弱制裁效果。因此把握制裁的关键点很重要。在上一轮制裁开始生效，被制裁方又没有完全生成抵御制裁能力前加大制裁力度或进行新一轮制裁，从而迫使被制裁国改变政策的胜算较大。

　　第三，制裁需要适当的“武力威慑”与最终的“伸手外交”相配合。尽管介于外交言词与军事手段之间，兼具前者之低破坏性及后者之高威慑力的制裁在国际政治中被频繁地使用，但由于制裁具有一定的滞后性与局限性，因此一定程度的武力威慑可以起到促进制裁生效的作用。只是，单纯的制裁与威慑也很难奏效，甚至可能逼迫被制裁方铤而走险，因此，唯有配上打破恶性循环的良性互动，消解制裁与被制裁双方敌对情绪并解除被制裁方外部威胁的“伸手外交”和具有足够吸引力的利益刺激或奖励方案，才可能改变被制裁方的政策。

       作者系上海社会科学院国际问题研究所助理研究员；原题《联合国对朝制裁的效果及其制约因素》

　　联合国安理会针对朝鲜迄今为止进行的五次核试验和多次弹道导弹发射通过了多份制裁决议。安理会对朝制裁委员会专家组每年也都会出具监测与评估这些制裁决议执行情况的报告，以便就制裁不力的监管漏洞以及朝鲜绕道制裁的手段而提出建议，但这些报告并没有涉及制裁对朝鲜实际影响的评估。本文结合近期朝鲜政治、经济与社会发展情况，全面评估制裁对朝鲜造成的各方面影响，并分析制约制裁效果的几方面因素，最后就制裁如何才能更有效提出建议。

　　一、联合国安理会对朝制裁效果评估

　　朝鲜从2006年开始先后进行了五次核试验，其中金正恩上台以后短短五年内就进行了三次核试验，2016年又缩短核试验周期，由原来的2-3年一次变为1年两次，这使朝鲜加快核、导技术开发的决心显露无疑。联合国安理会制裁决议对朝鲜的制裁力度不断加大，内容也不断充实，“聪明制裁”或“针对性制裁”的意味也越来越浓，旨在掐断朝鲜可用于核、导开发的外汇来源从而使朝鲜能迫于压力走上弃核谈判之路。尤其是针对朝鲜第四次核试验的2270号决议通过后，各方对制裁的执行意愿空前强烈，联合国安理会对朝制裁委员会专家组2017年提交的报告显示，2270号决议通过后的报告期内，提交本国执行制裁情况报告的会员国家数达到76个，相比之下，在2094(2013)号决议通过之后的11个月内仅有31个会员国提交报告。其中，此次安全理事会所有理事国都提交了报告，这也是与上一期间的不同之处。同时，在提交报告的国家当中，有10个国家是2006年实行制裁以来第一次提交报告。由于2270号决议本身制裁强度超前，再加上它是原有制裁决议的升级版，因此对朝鲜经济产生的影响毋庸置疑，但是否可以因此迫使朝鲜放弃核、导开发却有待观察。

　　具体而言，联合国安理会对朝制裁决议的执行主要从以下几个方面对朝鲜产生影响：首先，制裁使朝鲜政府财政与金正恩管理资金大幅收缩。针对朝鲜第四次核试验的2270号决议对朝鲜可能流向核、导开发资金的外汇来源渠道有了更明确的收缩指向，并在力度上有所加大。朝鲜政府财政、军队贸易、金正恩管理资金以及奢侈品经济等因此受到很大影响。朝鲜当局推动的大规模建设与投资活动出现了被迫中断或延期现象，最主要的钢铁厂——咸镜北道金策制铁厂一度因设备陈旧、原料与电力供应不足而停工，其停工又进一步造成钢材供应不足，从而使咸镜北道国家主导的建设工程项目遇阻。隶属于朝鲜掌管金正恩管理资金“劳动党39号室”的贸易公司也可能因外汇短缺，无法按时支付贸易货款而信用受损。

　　其次，制裁使朝鲜GDP及其增长率下降明显。2270号决议实施后，朝鲜外汇赚取渠道被大幅收紧，但由于制裁具有一定的滞后性，其负面影响将逐步显现。据韩国政府推算，在受到开城工业园区关闭、对中出口萎缩、武器销售与海外劳动者派出受阻等国际社会制裁的情况下，朝鲜2016年3-11月外汇收入至少减少2亿美元。其中，仅开城工业园区关闭而造成的人均150美金的54700多名朝鲜员工的工资收入损失一年就达1亿美金。

　　再次，制裁限制了朝鲜具体经济活动，使其贸易萎缩、招商引资停滞。2270号制裁决议通过后，有学者指出，由于制裁引起的朝鲜外汇收入来源的减少可能使朝鲜经济出现流动性不足，进而造成经济生产活动和交易萎缩，从而使财政收入减少而陷入市场经济低迷的恶性循环。制裁对朝鲜贸易与投资活动的负面影响非常明显。一方面，朝鲜贸易活动受到很大限制。2270号与2321号制裁决议对朝鲜重要外汇来源煤炭与铁矿石出口的限制使朝鲜贸易出口受到沉重打击。有学者早在2016年年初就预测当年朝鲜对外贸易很可能倒退到金正恩执政之前的水平。而2017年朝鲜的对外贸易更不容乐观。另一方面，制裁使朝鲜招商引资活动也处于基本停滞状态。金正恩上台以后为以招商引资带动经济发展而先后设立的21个经济开发区项目进展缓慢，开城工业园区的关闭也不得不让其它想入朝投资的企业心有忌惮，不敢再冒风险。而金融制裁中禁止金融机构在朝鲜开设代表处、附属机构或银行账户等规定使有意赴朝投资的外商根本无法进行大规模投资。

　　最后，制裁短期内无法改变朝鲜继续核、导开发的计划。尽管2270号决议的执行使朝鲜外汇收入大幅减少，从而必然会造成其国民经济中可调配到核、导发展计划中的资金适当减少，但由于朝鲜体制特点以及制裁效果具有天然的滞后性，需要一定的时间才能显现，因此只要金正恩下定决心，目前短期内朝鲜还是可以将资金优先分配到核与导弹发展项目上。制裁对核、导发展的影响尚需假以时日。

　　二、制约对朝制裁效果的几个因素

　　可以说，国际社会对联合国安理会制裁决议的严格执行取得了一定效果，制裁对朝鲜经济的影响也将在一段时间后逐步显现，但却远没有达到可以使朝鲜放弃或至少冻结核、导发展计划的目标，因为制裁效果受以下几个方面因素的制约：

　　第一，朝鲜经济自身具有抗打击能力与修复能力。有研究表明，金正恩上台后实施的一系列经济改善措施，包括把经济指挥权重新集中于内阁，制定和完善“朝鲜式经济管理方法”，下放经济权力，农村试行缩小“分组”到家庭规模的“圃田担当制”，工厂实行强化企业自主权的“厂长负责制”等，使此前被压抑的经济潜能得到释放，从而促成了经济好转。此外，朝鲜还通过一系列经济政策调整来抵御制裁。不仅强调科学技术发展，尤其军需与民用相结合，而且调整经济重点，一方面把受到限制的煤炭出口转内销，另一方面减少煤炭产业发展在经济政策中的优先性。此外，朝鲜还大力发展民生经济，并不断寻找受制裁资源的替代来源、替代品或可替代被制裁领域的新的经济增长点。如朝鲜为应对中国对朝石油支援减少甚至中断，从俄罗斯秘密进口柴油，为避免对油气资源的过度依赖，大力发展太阳能以及为应对煤炭、铁矿石等矿产品的出口被禁，加大纤维与服装代加工与出口力度等。

　　第二，制裁被朝鲜利用，以加强其内部团结。其方式有二：一是利用制裁加强内部动员，动员举国力量做好第二次“苦难行军”的准备，力求渡过难关。宣称美国的核战争军事演习是迫使朝鲜选择“以核对核”道路的主要原因，以经济封锁的方式让朝鲜屈服的阴谋终会破产;二是转嫁受到制裁的责任到施加制裁的各国。一方面加大“美帝阴谋论”的宣传，让民众认识到制裁是美国遏制朝鲜核武发展的结果，另一方面还将矛头指向中国，并把制裁的负面影响转嫁到中朝关系上，从而将拥核合理化。

　　第三，朝鲜的地下经济是其对冲制裁的利器。地下经济是朝鲜国民经济的重要支撑，而制裁对于地下经济影响的有限性也决定了其地下经济为其抵挡住不少“制裁之箭”。有报告指出，朝鲜至少从1990年开始就维持着贸易赤字，为了抵消这些赤字，需要一些隐形的或可替代的收入，而这些可替代收入来自海外采购与贸易网，并且这些网络正发展得越来越大而广，并越来越成熟。另有研究表明，制裁致使朝鲜当局外汇不足时可能从市场上回收外汇，使市场经济规模缩小，但公开活动减少却可能催生地下经济的增加。

　　第四，持续的制裁反倒使朝鲜获得了更多绕道制裁的能力。多年来，安理会对朝制裁委员会专家组的年度报告持续显示，朝鲜绕道制裁的手段很多，而且随着制裁的不断强化，其非法绕道制裁的“规模也越来越大、范围越来越广、手法越来越老练”。如：谎报、隐瞒、掩饰、藏匿违禁产品的真实类别、生产商及原产地;通过不受制裁约束的第三国、第三方中介公司或代理人来买卖违禁物品，或隐匿真实身份以第三方的名义倒卖;以无法查出资金通道的现金或黄金等交易绕开金融监管与制裁;继续利用以往合作合约与个别国家开展制裁决议禁止的长期合作等。

　　第五，朝鲜不断萎缩的对外经济以及制裁方企业在逐利过程中的“自律缺失”使制裁效果大打折扣。朝鲜经济本来就相对封闭，其与制裁方关系的日益恶化又使他们之间的经济联结日益减小，对外经济呈萎缩之势，从而造成制裁效力减弱。同时，制裁方企业在逐利本性驱使下的“自律缺失”使其不愿承受因制裁朝鲜而造成的与朝业务萎缩从而导致获利减少甚至利益大幅受损的代价，因此不愿主动严格执行制裁决议。

　　第六，主要相关方--中国与美韩对朝核问题及其解决方案的认识分歧使朝鲜对此加以利用而得以不断推进其核导发展。

　　三、超越对朝制裁个案的几点思考

　　从朝鲜目前的核、导发展现状来看，制裁不但没有使其弃核，反而加速了其核、导开发的步伐。对朝制裁与其它以制裁为手段解决国际问题的众多案例相似，都充分显露出制裁对于解决政治问题的局限性。因此我们可以得出如下结论：第一，对威权国家或寻求被制裁方放弃其核心政治利益的制裁往往效果不佳。因为独裁政府比民主国家更容易按统治者的意愿调配资源来抵御制裁，并“更能忽略抵制制裁所带来的损失”，而且其民众也更容易被组织起来以抵抗制裁。同时，当制裁的政治目标是一些小的争端而不是被制裁国领土、安全、财富或政权等国内安全时才更有效，而当制裁的政治目标为对象国核心国家利益时，往往收效甚微。

　　第二，把握制裁效果的关键点才能使制裁更有效。一方面，由于制裁往往针对某些特殊领域或对象，这些领域本身受到的影响及其对其它领域甚至整个国民经济影响的传导需要假以时日。同时，对制裁效果的评估甚至制裁政策本身有针对性的调整也需要一定时间才能进行。另一方面，更重要的是，制裁延续的时间过长会使被制裁方习得抵御制裁的能力从而削弱制裁效果。因此把握制裁的关键点很重要。在上一轮制裁开始生效，被制裁方又没有完全生成抵御制裁能力前加大制裁力度或进行新一轮制裁，从而迫使被制裁国改变政策的胜算较大。

　　第三，制裁需要适当的“武力威慑”与最终的“伸手外交”相配合。尽管介于外交言词与军事手段之间，兼具前者之低破坏性及后者之高威慑力的制裁在国际政治中被频繁地使用，但由于制裁具有一定的滞后性与局限性，因此一定程度的武力威慑可以起到促进制裁生效的作用。只是，单纯的制裁与威慑也很难奏效，甚至可能逼迫被制裁方铤而走险，因此，唯有配上打破恶性循环的良性互动，消解制裁与被制裁双方敌对情绪并解除被制裁方外部威胁的“伸手外交”和具有足够吸引力的利益刺激或奖励方案，才可能改变被制裁方的政策。

       作者系上海社会科学院国际问题研究所助理研究员；原题《联合国对朝制裁的效果及其制约因素》