阿德耶莫&希默：让莫斯科付出代价，扣押俄罗斯资产以资助乌克兰国防

　　在俄罗斯对乌克兰的战争持续之际，美国总统特朗普政府减少了对基辅的援助，而欧洲国家则加大了对乌克兰的支持力度。但欧洲仍有进一步行动的空间。在此关键时刻，欧盟应该扣押位于欧洲的俄罗斯主权资产，并利用这些资源为乌克兰提供可持续的援助来源。

　　2022年2月，就在俄罗斯全面入侵乌克兰几天后，美国与七国集团合作冻结了约3000亿美元的俄罗斯资产，其中绝大部分存放在欧洲。在做出这一决定之前，一些欧洲国家提出了经济和法律方面的担忧，但最终还是同意了。在拜登政府执政期间——我们两人都曾是其成员——美国鼓励欧洲更进一步，扣押这些俄罗斯资金，以便能够将其投入使用，而非仅仅冻结在账户中。但欧洲领导人不愿采取这一额外行动：几年前类似的担忧依然存在。

　　如今，欧洲应该重新考虑了。现在，扣押俄罗斯主权资产的必要性比战争爆发以来任何时候都更为迫切。拜登政府时期授权的美国向乌克兰提供的军事援助将在未来几周内耗尽，而特朗普政府尚未宣布恢复对基辅的援助。俄罗斯总统弗拉基米尔·普京拒绝了30天停火的呼吁，并通过提出极端要求来拖延和平谈判，他大概是押注随着美国援助的减少以及伊朗和朝鲜等继续支持俄罗斯，乌克兰的处境将会恶化。

　　过去三年，欧洲国家向乌克兰提供了非同寻常的支持——远超克里姆林宫的预期。例如，它们提供了军事和经济援助，对俄罗斯石油实施了前所未有的价格上限，并颁布了17项针对俄罗斯经济的制裁措施。但欧洲需要付出更多努力来填补美国可能留下的空白。欧洲不能承受俄罗斯战胜乌克兰的后果。

　　欧洲领导人必须加大对乌克兰的支持，但欧洲国家的民众不必独自承担这些代价。现在是时候让俄罗斯为其选择发动的战争付出代价了。通过扣押俄罗斯资产，欧洲各国政府可以向克里姆林宫发出明确信号，表明对乌克兰的支持将持续下去。此举可能改变乌克兰的谈判立场，并最终改变战争的走向。

　　是否应该扣押?

　　2014年俄罗斯开始对乌克兰发动攻击后，莫斯科将其大部分主权资产撤出美国，以降低美国报复的风险。但俄罗斯继续将价值数千亿美元的资产存放在其他七国集团(G7)国家的金融机构，错误地认为这些国家的政府不会愿意制裁俄罗斯的公共资金。目前，约有3000亿美元被冻结，主要在欧洲。基尔世界经济研究所的数据显示，考虑到自战争爆发以来美国和欧洲已向乌克兰提供了约2820亿美元的援助，这笔款项可谓巨额。

　　拜登政府在其任期的最后一年主张，这些冻结的资产应该用于支持乌克兰，但一些盟友仍然犹豫不决。随着战争的持续，以及争取国会批准对乌克兰的额外拨款变得日益困难，美国总统乔·拜登与其他七国集团领导人达成了妥协。2024年6月，他们同意向乌克兰提供约500亿美元的贷款，并用冻结资产的利息收入偿还。这是意义重大的一步，但现在是时候动用全部3000亿美元来保卫乌克兰免受俄罗斯侵略了。

　　一些欧洲官员质疑扣押俄罗斯资产的法律依据，认为这将违反国际法所规定的主权豁免原则。但有明确且令人信服的法律论据支持扣押俄罗斯资产。正如联合国大会在2022年明确确认的那样，俄罗斯入侵乌克兰违反了禁止侵略的原则，而这是所有国家都应承担的法律义务。俄罗斯肆无忌惮地侵犯乌克兰主权。作为联合国安理会常任理事国，莫斯科可以阻止旨在停止冲突的法律和外交努力。在这种情况下，扣押俄罗斯主权资产是一种合法的反制措施。美国国会以此为由通过了2024年《重建乌克兰经济繁荣与机遇法案》(REPO)，该法案允许总统没收俄罗斯主权资产。加拿大也通过了类似的法律。

　　扣押的规模应与俄罗斯造成的损害相称，并且是允许的，因为俄罗斯负有向乌克兰赔偿战争损失的法律义务，扣押将抵消乌克兰的赔偿要求。正如前美国政府官员拉里·萨默斯、菲利普·泽利科夫和罗伯特·佐利克在《外交事务》中指出的那样，扣押侵略者资产并非没有先例：为了回应伊拉克入侵科威特，美国及其盟友牵头将冻结的伊拉克资金转移到一个国际托管账户，以支付赔偿金。

　　欧洲官员还担心，如果他们扣押俄罗斯资产，其他主权财富基金的管理者将不愿在欧洲投资。但没有证据表明扣押俄罗斯资产会导致投资者逃离欧洲大陆。三年前欧洲国家冻结克里姆林宫资产时，投资者并没有离开，无限期冻结资产与扣押资产之间的界限并非泾渭分明。对资本外逃的担忧被夸大了。

　　事实上，如今，扣押对欧洲经济和金融稳定构成的风险比战争期间任何其他时期都要小。欧洲促进增长和维持经济稳定的能力——尤其是在投资者仍然担心源自美国的经济不确定性的情况下——对资产配置者而言远比俄罗斯主权资产的状况更为重要。乌克兰的潜在崩溃对欧洲经济构成了更为严重的威胁，因为它可能引发大量乌克兰难民外流，并鼓励俄罗斯威胁北约东翼国家。利用主权资产将有助于增强乌克兰的实力，并防止这种情况发生。

　　每一方都可以是赢家——除了普京

　　资产扣押的利远大于弊。如果失去美国的援助，欧洲各国政府将不得不主要依靠自身来支持乌克兰——而与此同时，它们也在投入资源增强自身军事实力，应对日益增长的安全需求。欧洲可以利用俄罗斯的资产采购基辅急需的武器，资助乌克兰创新的国防工业基础，并维护该国的宏观经济稳定。作为这一策略的一部分，欧洲领导人应尝试与白宫谈判达成一项协议：利用俄罗斯资产为乌克兰购买美国武器装备。首先可以从防空导弹开始。双方应达成谅解，即鉴于乌克兰的紧急需求，美国国防部将优先处理这些采购请求。如果成功，这种模式可以扩展到其他美国国防出口。

　　即使达成停火，乌克兰仍然需要持续的军事援助——以便能够遏制俄罗斯未来的侵略——以及耗资数千亿美元的庞大重建任务。七国集团领导人呼吁克里姆林宫为其造成的损失买单，但俄罗斯绝不会主动为乌克兰的重建提供资金。俄罗斯唯一现实的补偿方式是欧洲将俄罗斯资产用于帮助乌克兰在短期内进行防卫，并在长期内进行重建。资产扣押也具有外交目的。普京认为，在这场战争中，时间对他有利，最终对乌克兰的外国援助将会枯竭。解锁这3000亿美元可能会改变普京的盘算。这笔资金将使欧洲能够在未来数年内持续支持乌克兰，且几乎不产生国内政治成本。对普京而言，欧洲能够长期轻松地支持乌克兰的这一事实，可能会促使他考虑谈判。有了这笔长期支持，乌克兰将在谈判中拥有更大的筹码，也更有能力达成这场战争的公正和可持续的结果。

　　因此，关于是否扣押主权资产的辩论必须从理论走向实践。欧盟重要的第一步是通过其自身的法律，该法案将赋予成员国在适当的时候扣押和使用俄罗斯资产的权力。如果欧盟无法达成共识，那么在其管辖范围内拥有俄罗斯资产的各成员国应在国家层面采取立法或其他措施，以获得扣押这些资产的法律授权。掌握了这一权力后，欧洲领导人应制定并实施一项计划，使用这些资产以支持乌克兰的军事和经济。

　　乌克兰战争正处于转折点：美国对基辅的支持正在减少;莫斯科在平壤和德黑兰等的帮助下继续入侵;而普京则押注自己的地位会随着时间的推移而改善。欧洲国家可以扭转这种局面，为乌克兰提供持久的支持，并说服普京进行有意义的谈判。美国总统唐纳德·特朗普曾多次辩称，乌克兰在和平谈判中“没有筹码”。但凭借俄罗斯的主权资产，欧洲手中握有一张有力的牌。现在正是打出这张牌的时候。

　　作者简介：沃利·阿德耶莫(WALLY ADEYEMO)是哥伦比亚大学国际与公共事务学院的卡内基杰出研究员。2021年至2025年，他担任美国财政部副部长。戴维·希默是哥伦比亚大学国际与公共事务学院的兼职高级研究学者。2021年至2025年，他曾在美国国家安全委员会任职，包括担任东欧和乌克兰事务主任以及俄罗斯事务主任。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。

　　在俄罗斯对乌克兰的战争持续之际，美国总统特朗普政府减少了对基辅的援助，而欧洲国家则加大了对乌克兰的支持力度。但欧洲仍有进一步行动的空间。在此关键时刻，欧盟应该扣押位于欧洲的俄罗斯主权资产，并利用这些资源为乌克兰提供可持续的援助来源。

　　2022年2月，就在俄罗斯全面入侵乌克兰几天后，美国与七国集团合作冻结了约3000亿美元的俄罗斯资产，其中绝大部分存放在欧洲。在做出这一决定之前，一些欧洲国家提出了经济和法律方面的担忧，但最终还是同意了。在拜登政府执政期间——我们两人都曾是其成员——美国鼓励欧洲更进一步，扣押这些俄罗斯资金，以便能够将其投入使用，而非仅仅冻结在账户中。但欧洲领导人不愿采取这一额外行动：几年前类似的担忧依然存在。

　　如今，欧洲应该重新考虑了。现在，扣押俄罗斯主权资产的必要性比战争爆发以来任何时候都更为迫切。拜登政府时期授权的美国向乌克兰提供的军事援助将在未来几周内耗尽，而特朗普政府尚未宣布恢复对基辅的援助。俄罗斯总统弗拉基米尔·普京拒绝了30天停火的呼吁，并通过提出极端要求来拖延和平谈判，他大概是押注随着美国援助的减少以及伊朗和朝鲜等继续支持俄罗斯，乌克兰的处境将会恶化。

　　过去三年，欧洲国家向乌克兰提供了非同寻常的支持——远超克里姆林宫的预期。例如，它们提供了军事和经济援助，对俄罗斯石油实施了前所未有的价格上限，并颁布了17项针对俄罗斯经济的制裁措施。但欧洲需要付出更多努力来填补美国可能留下的空白。欧洲不能承受俄罗斯战胜乌克兰的后果。

　　欧洲领导人必须加大对乌克兰的支持，但欧洲国家的民众不必独自承担这些代价。现在是时候让俄罗斯为其选择发动的战争付出代价了。通过扣押俄罗斯资产，欧洲各国政府可以向克里姆林宫发出明确信号，表明对乌克兰的支持将持续下去。此举可能改变乌克兰的谈判立场，并最终改变战争的走向。

　　是否应该扣押?

　　2014年俄罗斯开始对乌克兰发动攻击后，莫斯科将其大部分主权资产撤出美国，以降低美国报复的风险。但俄罗斯继续将价值数千亿美元的资产存放在其他七国集团(G7)国家的金融机构，错误地认为这些国家的政府不会愿意制裁俄罗斯的公共资金。目前，约有3000亿美元被冻结，主要在欧洲。基尔世界经济研究所的数据显示，考虑到自战争爆发以来美国和欧洲已向乌克兰提供了约2820亿美元的援助，这笔款项可谓巨额。

　　拜登政府在其任期的最后一年主张，这些冻结的资产应该用于支持乌克兰，但一些盟友仍然犹豫不决。随着战争的持续，以及争取国会批准对乌克兰的额外拨款变得日益困难，美国总统乔·拜登与其他七国集团领导人达成了妥协。2024年6月，他们同意向乌克兰提供约500亿美元的贷款，并用冻结资产的利息收入偿还。这是意义重大的一步，但现在是时候动用全部3000亿美元来保卫乌克兰免受俄罗斯侵略了。

　　一些欧洲官员质疑扣押俄罗斯资产的法律依据，认为这将违反国际法所规定的主权豁免原则。但有明确且令人信服的法律论据支持扣押俄罗斯资产。正如联合国大会在2022年明确确认的那样，俄罗斯入侵乌克兰违反了禁止侵略的原则，而这是所有国家都应承担的法律义务。俄罗斯肆无忌惮地侵犯乌克兰主权。作为联合国安理会常任理事国，莫斯科可以阻止旨在停止冲突的法律和外交努力。在这种情况下，扣押俄罗斯主权资产是一种合法的反制措施。美国国会以此为由通过了2024年《重建乌克兰经济繁荣与机遇法案》(REPO)，该法案允许总统没收俄罗斯主权资产。加拿大也通过了类似的法律。

　　扣押的规模应与俄罗斯造成的损害相称，并且是允许的，因为俄罗斯负有向乌克兰赔偿战争损失的法律义务，扣押将抵消乌克兰的赔偿要求。正如前美国政府官员拉里·萨默斯、菲利普·泽利科夫和罗伯特·佐利克在《外交事务》中指出的那样，扣押侵略者资产并非没有先例：为了回应伊拉克入侵科威特，美国及其盟友牵头将冻结的伊拉克资金转移到一个国际托管账户，以支付赔偿金。

　　欧洲官员还担心，如果他们扣押俄罗斯资产，其他主权财富基金的管理者将不愿在欧洲投资。但没有证据表明扣押俄罗斯资产会导致投资者逃离欧洲大陆。三年前欧洲国家冻结克里姆林宫资产时，投资者并没有离开，无限期冻结资产与扣押资产之间的界限并非泾渭分明。对资本外逃的担忧被夸大了。

　　事实上，如今，扣押对欧洲经济和金融稳定构成的风险比战争期间任何其他时期都要小。欧洲促进增长和维持经济稳定的能力——尤其是在投资者仍然担心源自美国的经济不确定性的情况下——对资产配置者而言远比俄罗斯主权资产的状况更为重要。乌克兰的潜在崩溃对欧洲经济构成了更为严重的威胁，因为它可能引发大量乌克兰难民外流，并鼓励俄罗斯威胁北约东翼国家。利用主权资产将有助于增强乌克兰的实力，并防止这种情况发生。

　　每一方都可以是赢家——除了普京

　　资产扣押的利远大于弊。如果失去美国的援助，欧洲各国政府将不得不主要依靠自身来支持乌克兰——而与此同时，它们也在投入资源增强自身军事实力，应对日益增长的安全需求。欧洲可以利用俄罗斯的资产采购基辅急需的武器，资助乌克兰创新的国防工业基础，并维护该国的宏观经济稳定。作为这一策略的一部分，欧洲领导人应尝试与白宫谈判达成一项协议：利用俄罗斯资产为乌克兰购买美国武器装备。首先可以从防空导弹开始。双方应达成谅解，即鉴于乌克兰的紧急需求，美国国防部将优先处理这些采购请求。如果成功，这种模式可以扩展到其他美国国防出口。

　　即使达成停火，乌克兰仍然需要持续的军事援助——以便能够遏制俄罗斯未来的侵略——以及耗资数千亿美元的庞大重建任务。七国集团领导人呼吁克里姆林宫为其造成的损失买单，但俄罗斯绝不会主动为乌克兰的重建提供资金。俄罗斯唯一现实的补偿方式是欧洲将俄罗斯资产用于帮助乌克兰在短期内进行防卫，并在长期内进行重建。资产扣押也具有外交目的。普京认为，在这场战争中，时间对他有利，最终对乌克兰的外国援助将会枯竭。解锁这3000亿美元可能会改变普京的盘算。这笔资金将使欧洲能够在未来数年内持续支持乌克兰，且几乎不产生国内政治成本。对普京而言，欧洲能够长期轻松地支持乌克兰的这一事实，可能会促使他考虑谈判。有了这笔长期支持，乌克兰将在谈判中拥有更大的筹码，也更有能力达成这场战争的公正和可持续的结果。

　　因此，关于是否扣押主权资产的辩论必须从理论走向实践。欧盟重要的第一步是通过其自身的法律，该法案将赋予成员国在适当的时候扣押和使用俄罗斯资产的权力。如果欧盟无法达成共识，那么在其管辖范围内拥有俄罗斯资产的各成员国应在国家层面采取立法或其他措施，以获得扣押这些资产的法律授权。掌握了这一权力后，欧洲领导人应制定并实施一项计划，使用这些资产以支持乌克兰的军事和经济。

　　乌克兰战争正处于转折点：美国对基辅的支持正在减少;莫斯科在平壤和德黑兰等的帮助下继续入侵;而普京则押注自己的地位会随着时间的推移而改善。欧洲国家可以扭转这种局面，为乌克兰提供持久的支持，并说服普京进行有意义的谈判。美国总统唐纳德·特朗普曾多次辩称，乌克兰在和平谈判中“没有筹码”。但凭借俄罗斯的主权资产，欧洲手中握有一张有力的牌。现在正是打出这张牌的时候。

　　作者简介：沃利·阿德耶莫(WALLY ADEYEMO)是哥伦比亚大学国际与公共事务学院的卡内基杰出研究员。2021年至2025年，他担任美国财政部副部长。戴维·希默是哥伦比亚大学国际与公共事务学院的兼职高级研究学者。2021年至2025年，他曾在美国国家安全委员会任职，包括担任东欧和乌克兰事务主任以及俄罗斯事务主任。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。