拜登政府对华经贸政策：再调整与新竞争

　　拜登政府上任之后，基本继承了特朗普政府的对华经贸政策，但同时也在积极探索新理念，寻求新调整，谋求新工具，以更符合中美经贸关系发展的现实，服务于美国国家利益。总体上，拜登执政以来的中美经贸关系虽有波折，但以稳为主，并未出现诸如特朗普执政后期的剧烈冲突或者失控状况。由于新冠肺炎疫情仍在蔓延，加之中国务实履行第一阶段协议，中美经济的结构性互补发挥作用，推动双边经贸关系总体稳步向前发展。但随着中美战略竞争加剧，中美经贸关系又出现了一些新的重大问题。中美经贸关系仍处于重大调整的关口，受到政治关系和安全关系变化的影响，未来走势并不确定。

　　一、疫情中的中美经贸关系

　　根据中国海关总署统计，2021年中美双边商品贸易总额为7 556亿美元，同比增长28.7%。其中中国对美出口为5 761亿美元，增长27.5%。自美进口为1 795亿美元，增长32.7%。中国对美贸易顺差3 966亿美元。根据美国数据，2021年中美双边贸易总额6 615亿美元，增加1 017亿美元。其中，美国对华出口为1 511亿美元，增长21.3%，自华进口为5 064亿美元，增长16.5%。对华贸易逆差为3 553亿美元，增长14.5%。2022年前三季度中美双边贸易额及中国对美出口总额继续保持增长态势，同比分别增长6.9%和8.9%。在金融关系上，中国持有美国国债规模较为稳定。2020年底中国持有美国国债为10 723亿美元，占外国官方持有美国国债总额比重为25.6%。到2021年底，中国持有美国国债总额为10 687亿美元，绝对额几乎没有变化，占比也稳定在25.7%。2022年中国持有美国国债金额虽略有下降，8月底为9 718亿美元，但占比为24.9%，仍相对稳定。”在投资关系上，2021年中国企业对美国投资热情不减。从并购数量看，增加了18项，但投资总额从129.8亿美元下降至76.5亿美元。在北美投资数量的86%投向美国，全年达115项。美国企业对华投资较为稳定，未出现大幅撤出从中国投资情况。从中资企业在美上市和融资看，2021年有41家中资企业在美上市，首发募集资金超过142亿美元，两项指标均高于2020年。从经济制裁这一指标看，2021年拜登政府对华经济制裁数量相比特朗普政府对华关税战时期是下降的。2019年和2020年，美国商务部工业与安全局分别把151个和141个中国机构或个人纳入实体清单，而拜登执政第一年共有4批76个中国机构或个人被列入实体清单。

　　从数据看，中美经贸关系保持稳定，并未出现颠覆性冲突。原因有三。

　　一是中美双方共同执行第一阶段协议保障了双边经贸关系稳定。2021年是第一阶段协议的第二个执行年度。按照协议要求，中国需要加大协议所确定的商品进口，同时进一步对外开放;美国则需要暂停对中国输美产品征收关税，并为对华扩大出口创造必要条件。尽管中国在协议的两年执行期限内未能实现拟定的进口金额，但这与疫情持续等因素高度相关。拜登政府上台后，美国疫情不仅未得到有效控制，反而有所恶化，无论是以感染人数还是死亡人数衡量，拜登执政的2021年都要高于特朗普执政的2020年。这不仅严重限制了美国对华能源、机械等货物出口，还限制了对中国旅游、教育等服务业的对华出口。需要指出，虽然协议所确定的数量指标未能完全实现，但中国对于协定所要求的加大知识产权保护力度、提高金融业开放度等规则性内容，积极完成承诺目标。在知识产权保护方面，中国加大对违反知识产权行为的打击力度，得到国内外广泛认可。在提高金融业开放方面，贝莱德、富达以及路博迈这三家美国独资公募基金公司2021年相继获批在中国成立。因此，第一阶段协定的执行仍然有力维护了两国经贸关系的稳定。

　　二是疫情冲击需要中美保持经贸关系稳定。拜登政府执政之后，控制疫情不力。拜登政府为应对疫情所可能带来的经济再度衰退，刺激经济增长，在2021年3月和9月分别通过了总额为1.9万亿美元的“美国救援法案”(American Rescue Plan)和1.2万亿美元的“基础设施投资和就业法案”(Infrastructure Investment and Jobs Act)等法案，总规模超过3万亿美元，导致美元快速超发。同时，疫情恶化还使得美国港口运输和国内物流出现中断，造成供应链紊乱。这两大因素共同推高美国通货膨胀率。2021年美国通胀率逐月走高，从2月份的1.7%快速攀升至12月份的7%。2022年初爆发的俄乌冲突，抬升全球能源价格。美国通胀率冲高至6月份的9.1%，为1982年来最高。在这种情况下，拜登政府已经把通胀作为其经济增长的最大威胁来源，并制定各种措施加以抑制。维持与中国贸易、扩大自中国商品进口，将有助于平抑美国通胀水平。从中国角度，经济发展继续受到新冠肺炎疫情冲击，2021年四个季度的GDP增速分别为同比增长18.3%、7.9%、4.9%和4.0%，呈明显的逐季度下滑态势。在这种情况下，保持对美经贸关系稳定有利于中国出口和就业，进而有利于经济增长。

　　三是中美经济结构互补的内在动力保障。中美两国经济结构高度互补，双方均能够在中美经贸关系中获益，这是确保中美经贸关系稳定发展的内生因素。即便遭遇中美贸易战与中美战略竞争双重冲击，这一因素目前仍然发挥积极影响。从贸易数据看，美国2021年自中国货物进口占其全部货物进口比重为17.7%，和疫情前2019年的17.8%基本持平。对美国企业的调查结果也反映了大致情况。美中贸易全国委员会发布的《中国商业环境调查报告2021》显示，有95%的美国企业2021年在华盈利，超过40%企业计划在未来一年扩大投资。上海美国商会所公布的《2021年中国商业环境调查》也表明，82.2%的受访企业预计其2021年营收将较上一年实现增长，59.5%的受访企业预计2021年在华投资量将高于2020年水平，这一比例同比大幅上升30.9%。69.7%的受访企业预计未来三到五年内，其在华营收增长将赶超全球其他市场表现。对中国，美国依然是最为重要的出口国家和关键的技术来源地，现阶段没有美国之外的替代选择，因此“凡是愿意同我们合作的国家、地区和企业，包括美国的州、地方和企业，我们都要积极开展合作”。

　　二、拜登政府对华寻求经贸政策再调整

　　中美经贸关系的总体稳定并不代表拜登政府对华经贸政策没有调整。中美进一步变化的经济发展态势以及中美间日益加剧的战略竞争格局，促使拜登政府寻求对华经贸政策再调整。

　　一是理念再调整。在特朗普政府时期，“美国优先”成为美国对外经贸政策的核心理念。这一理念充斥着民粹主义、孤立主义和单边主义色彩，被世界各国所普遍反对。具体到对华经贸政策，特朗普政府也从“美国优先”理念出发，对华发动贸易战。但从实际操作情况看，这一理念容易诱发与其他国家经贸摩擦，同时损害美国经济利益。拜登本人作为强调多边主义的民主党总统，哪怕内心认同“美国优先”这一理念，但在公开宣示上也必须与其保持距离。因此，如何提出一个既有别于前任，又具有可行性，同时还符合美国自身利益的经贸政策理念成为拜登政府的当务之急。经过一段时间的酝酿，拜登政府正式推出“以劳工阶层为中心”的经贸政策理念。在拜登政府看来，“以劳工阶层为中心”经贸政策理念具有三重优势。首先，这一理念从美国劳工利益出发，具有强大的国内政治号召力。近年美国经济增长乏力，社会问题丛生，政治内向化凸显，美国民众希望美国政府以国内议题为优先。选民对于民主党过于偏向全球化和照顾跨国公司利益颇有微词。拜登政府经贸政策明确聚焦劳工阶层，呼应传统的民主党立场，有助于提升其国内政治支持度，减少政策推行过程中民主党的党内政治阻力。其次，这一理念的政策外延性较强，能纳入较多的经济政策，既可包括国内经济政策，如改善国内基础设施建设、扩大市场监管、增加科研投入等，也可包括全球供应链重整、多边经贸组织改革、维护“以规则为基础”的国际经济秩序等国际经济政策。拜登政府把其希望推行的政策都通过“以劳工阶层为中心”这一理念加以包装阐释。最后，这一理念能够更好与中国经济竞争。如何与中国竞争是拜登政府所面临的最大外交挑战之一。拜登政府主张，要从“实力地位”出发和中国竞争。“以劳工阶层为中心”的理念有利于进行国内动员，增加国内政治共识，扩大国内资源投入，夯实与中国竞争的长期实力基础。此外，这一理念还有助于加强美国与中国竞争的“道德优势”。拜登政府认为中国的“不公平”经济行为损害了美国劳工利益，造成美国就业岗位减少，因此美国所制定的各项打压中国政策具有了合理性。

　　二是手段再调整。拜登政府认为，单纯以关税作为对华施压手段难以实现美国对华经贸目标，也会对美国自身造成严重损害。在关税之外，拜登政府正在积极努力寻求新的手段。“价值观”绑定经贸议题成为对华经贸政策的新选择。美国极力放大对华经贸关系中的价值观因素，实施经贸政策价值观优先，大力推动经贸议题的价值观内嵌，宣导经贸政策价值观化的“政治正确”。拜登政府把本不属于贸易范畴、而属于意识形态范畴的“人权”等价值观问题作为经济政策的内在要求，弱化国际经贸行为的“交换”“买卖”天然属性，强化政治制度和意识形态属性，强行对经贸政策进行泛价值观审查。拜登政府在贸易、气候变化、投资、数字经济等经贸议题上，力推“民主”“自由”等价值观，形成经贸领域的价值观壁垒，作为非市场壁垒的升级举措。拜登政府还大幅升级了对中国所谓“违反人权”等行为的贸易执法力度。在中国出口商品的海关检查和许可证发放等具体贸易政策领域，拜登政府对所谓违反价值观的行为实施更为严厉的贸易管制措施，给中国相关企业和个人形成压力，增加经济成本和政策风险。其中最为典型的案例是拜登政府以所谓新疆存在“种族灭绝”和“强迫劳动” 为名，不仅对产自新疆的棉花及其制品、西红柿以及太阳能多晶硅等多种产品实施进口限制，还把新疆生产建设兵团等多个机构列入实体制裁清单。为更好落实经贸政策与价值观绑定，拜登政府还强化内部决策协调机制，推进多部门协同。美国贸易谈判代表办公室、商务部和财政部等经贸部门与国务院、国土安全部、劳工部和联邦调查局等非经贸部门在价值观议题上的沟通显著增加，交换相关信息，力求经贸议题与价值观的捆绑手段更具有覆盖面，可执行度更高。

　　三是议题再调整。拜登本人不像特朗普那样对中美贸易平衡议题极度关注。在这一点上，拜登更接近美国主流经济学界和商界观点，认识到对华贸易巨额逆差有其市场原因。拜登政府从贸易逆差这一议题跳出，而在两个议题上表现出比特朗普政府更为强烈的兴趣。其一，气候变化。拜登政府把气候变化作为其全球议程的重要内容。拜登政府气候变化特使克里2021年4月和9月曾两度访问中国，和中国沟通气候变化合作事宜，争取中国支持其诉求。中美两国于2021年11月格拉斯哥全球气候变化峰会后共同发布《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，宣布在清洁能源、循环经济等方面开展合作。由于气候变化涉及能源、产业以及贸易等经贸议题，也成了中美经贸博弈的新领域，既给中美经贸关系带来机遇，也造成一定的冲击。其二，数字经济。拜登政府认为中美未来经贸关系的新“赛道”是数字经济，而且认为 “一带一路”倡议所打造的数字丝绸之路赋予了中国一定的竞争优势。拜登政府力图在全球数字经济领域体现美国优势，制定有别于中国的“普适”标准，包括数据使用规则、贸易便利化和电子海关安排等，因此在世界贸易组织谈判中大力主张、推进美国版本的数字贸易规则，在印太区域提出数字贸易倡议。拜登政府积极调整对华经济议题，反映了其避免在对华经贸政策中过分聚焦贸易平衡议题的尝试，以便继续维护其在双边和多边经贸领域的议题设置能力，特别是对于一些可能代表未来趋势的新经贸领域，需要把国内—国际经济议程相结合，同时发挥美国产业或技术优势，通过新规则设定，赢得未来竞争。

　　四是区域再调整。如果说特朗普政府对华经贸政策有地理支撑的话，主要是北美地区。特朗普政府借助新修订的美墨加协定及其当中所包含的“毒丸条款”，对中国不断拓展的经济影响加以限制。拜登政府认为仅仅依靠北美地区显然不够，需要在对华经贸竞争中获得更多地理区域支撑。从其对华经贸政策的地理设计看，拜登政府把重点区域调整为欧洲和印太两大方向。欧洲之所以重要，不仅仅在于其经济总量、金融影响和技术水平，还在于其价值观上和美国的接近以及北约这一军事联盟的存在。特朗普任内，由于认定欧洲占了美国“大便宜”，美国政府于2018年对欧盟钢铁和铝制品加征关税，欧盟对此进行反制，美欧经济关系麻烦不断。拜登为争取欧洲，对欧洲做出妥协，取消对欧征收的钢铝关税。在拜登政府一系列对欧缓和的举措下，欧洲和美国的对华经贸政策一致性相比特朗普政府时期大为增强。例如，美国和欧洲共同成立美欧贸易和技术委员会，下设十个工作组，加强两者在技术标准、供应链、信息通信、数据治理、技术使用以及投资审查等领域的协调，着重解决所谓“非市场经济体”的“不公平贸易行为”对世界贸易体系的冲击，针对中国意图明显。在印太方向，拜登政府动作更为频繁。特朗普提出了“印太战略”框架，拜登接手把这一框架落到实处，并且提升其战略地位，充实其战略内容。拜登政府专门在国家安全委员会中设立“印太事务协调员”一职，推动“美日印澳”四边机制首次领导人峰会并加以机制化，把更多经济合作因素注入“四边机制”中，试图借助“四边机制”提高印度的经济能力，尤其是制造业能力。拜登政府还公布了其“印太战略报告”，在报告中正式提出“印太经济框架”，以弥补其在印太地区与中国相比安全能力强但经济能力弱的短板，希望借此拉拢印太各经济体。通过拉拢欧洲，塑造印太，拜登政府相比于特朗普政府，对华竞争所能依靠的地理空间有所突破。

　　三、中美经贸关系新竞争

　　在中美战略竞争的总体结构以及拜登政府的政策调整之下，中美之间也围绕新的议题出现了新的竞争态势。这些竞争在很大程度上预示了中美经贸竞争的新领域，至少在拜登政府执政时期，这些新领域的竞争会长期存在。

　　首先是供应链自主竞争。拜登执政后把解决供应链问题作为经济议程的优先事项,上任不久，就发布第14017号行政令，要求对美国的供应链情况进行审查。2021年6月，拜登政府公布了对半导体、大容量电池、关键矿产以及药物等四类产品供应链的审查结果，并成立“供应链中断工作组”，着力推动解决美国供应链困难。第14017号行政令公布一周年之际，美国国防部、国土安全部、商务部、能源部、农业部、交通部和卫生部公布了供应链评估结果。各个部门的评估均认定美国关键产品供应链广泛存在依赖中国情况。例如，在美国商务部和国土安全部共同发布的有关美国信息和通讯产业供应链评估中，直言美国信息和通讯产业中的印刷电路板、显示器和电子组件越来越集中于中国。2022年8月，拜登签署通过《芯片与科学法案》，借此推动美国芯片等高科技产品供应链的自给自足。总体上，如何锻造安全、有韧性的关键产品供应链将贯穿拜登政府执政周期。考虑到拜登政府减少供应链依赖主要指减少对中国的供应链依赖，这将对中美经贸关系产生重大影响。事实上，不仅是拜登政府重视供应链问题，在经历了贸易战和疫情冲击之后，中国也深刻感受到供应链对于本国经济竞争力和国际地位提升的战略重要性，认为全产业供应链是中国经济的独特优势，需要采取措施推动供应链在国内有序转移和稳定发展，避免陷入发达经济体历史上曾经经历的“去工业化”陷阱。在中国各级政府的共同努力下，2021年第二产业占国内生产比重从37.8%上升至39.4%，改变了最近数年第二产业占比不断下降的趋势。“十四五”规划纲要明确强调要坚持经济性和安全性相结合，推动分行业做好供应链战略设计和精准施策，推进制造业补链强链。在很大程度上，关键产品供应链的独立性和完整性已经成为中美经济竞争的焦点所在。在发展本国供应链的共同政策取向下，中美两国涉及国家安全的关键产品供应链将逐渐减少双向依赖。问题在于，供应链具有全局性、网络性，围绕若干关键产品的供应链竞争如果控制不当，很可能会蔓延至上下游产品，或者是其他产品，从而诱发新的中美经济摩擦。

　　其次是经济盟友竞争。在中美战略竞争之下，中美经贸关系必然会面临经济关系盟友化的趋势。拜登政府高度重视盟友在重塑美国全球经济领导力中的战略作用，把盟友视为对华经贸竞争的特殊资产，协调或者联合盟友对华同步实施经贸政策，试图以此放大美国的对华经济优势。核心是统筹美国与盟友之间的贸易、投资、金融和技术等经济要素，强化与盟友间的经济政策协调，形成美国及盟友经济力量的叠加优势，进一步扩大其在全球经济体系中的规则制定权。美国国务卿布林肯多次表达对同盟的重视，希望能够与盟国一起应对各种威胁挑战。美国财政部长耶伦也表态美国和欧盟是全球经济基石，美国致力于建立更强大的跨大西洋经济关系，要通过自由、一体化的美欧盟友关系支撑更为广泛的同盟体系。在拜登政府的战略调整之下，原有的联盟机制被增添了与中国对抗的成分。例如，七国集团这一机制从被特朗普政府忽略和边缘化，到又开始被拜登政府重新倚重。在2022年七国集团领导人峰会上，拜登宣布启动 “全球基础设施和投资伙伴关系”倡议，宣称要在2027年前筹资6000亿美元。该倡议试图和中国“一带一路”竞争，制衡中国在全球基础设施建设领域的影响。除了原有机制外，一些服务于美国和盟友的新协调机制也被创设。前述美欧贸易和技术委员会是其中典型代表。面对美国政府拉拢盟友打压中国的企图，中国也有针对性地采取了应对措施。在欧洲，中国与德国、法国等国家加强战略沟通，呼吁欧洲国家扩大战略自主，推动与欧洲在互联互通、数字经济以及气候变化等领域的合作。在亚洲，中国大力支持《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)谈判成功，推动亚洲内部贸易和投资自由化便利化，深化区域经济一体化。

　　再次是地区经济机制竞争。中美之间的地区经济机制竞争早已有之。在奥巴马政府时期，美国就推动并达成了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，但特朗普政府一上台就宣布退出TPP。由于特朗普政府对各种多边经济机制的不信任以及相应的疏远，地区经济机制竞争在特朗普执政时期有所弱化。与特朗普政府不同，拜登政府偏好国际机制的作用。这传导至地区层面，就使得中美地区经济机制竞争再度显现。对美国而言，中国和其他十四个成员共同签署、生效了RCEP，进一步扩大了中国在该地区的经济影响力。而且，通过RCEP，中日之间以及中日韩之间客观上形成了自由贸易协定，这对于东亚地区内部垂直产业分工体系的建立以及政治关系的改善起到长期的塑造作用，将削弱美国在该地区经济体系中的影响力。此外，中国还主动提出加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)，这些举措充分显示了中国扩大改革开放的决心和自信，也有利于中国和地区经济体系进一步融合。但对于美国，这反映了中国在地区经济机制上的进取态势。拜登政府由于面临国内政治限制，现阶段难以重返CPTPP，但为了与中国抗衡，专门推出了“印太经济框架”(Indo Pacific Economic Framework, IPEF)。该框架突出劳工权利、环境保护、数据跨境自由流动、政策透明度以及竞争中性等所谓“高标准”规则，聚焦供应链、数字经济、清洁能源转型和基础设施投资等多个领域，这其实又回到了奥巴马时代借助地区机制与中国竞争的模式。IPEF吸引了部分地区经济体积极参与，客观上加剧了中美地区经济竞争。对中国而言，印太经济框架会带来一定挑战，但IPEF也存在一定局限性。一是为减少国内政治压力，IPEF并非自贸协定，法律限制力较弱。即便达成，也可能被未来美国政府抛弃。二是美国在IPEF中并未做出关税减让和市场开放等实质性的让步，对其他经济体的实际吸引力较为有限。三是从TPP到印太经济框架，已经过去了十余年。在这十余年间，中国对于敏感规则的接受能力和适应能力已经更强，国内法律和规章初步调整也已完成，并不担忧IPEF对自身的冲击。倡议新经济机制可以理解，但新机制应该包容、开放和多元，有利于地区各经济体的经济发展，而不是为了刻意推行排他、歧视性的某一套规则。但从“印太经济框架”看，其与中国竞争、排除中国参与的政策取向是明确的。

　　最后是经济制裁与反制裁问题上的竞争。中国近年对个别严重损害中国核心利益的国家采取了包括经济手段在内的反制措施。近期一个典型案例是中国对立陶宛允许设立“台湾代表处”进行了投资和贸易限制措施。拜登政府借机发难，制造国际舆论，恶意用“经济胁迫”一词污名化中国的正当经济反制措施。事实上，美国才是全球对外实施经济制裁、胁迫他国最多的国家。随着美国愈发把经济制裁作为对华和对外关系中的政策工具，以及中国倾向把经济手段作为外交手段重要补充，经济制裁与反制裁也日益成为中美经贸关系中的一个突出问题。这又延伸出两个相关问题。其一，经济制裁的法律正当性。在中美有关经济制裁问题的激烈交锋中，美国政府主张其对外制裁具有充分的法律基础，如国会通过的《敌对国家法》《国家紧急经济权力法》以及《马格尼茨基人权法》等一整套法律以及美国总统所签署的一系列行政令。美国因此辩称其对外经济制裁“有法可依”，但对中国对外经济反制措施，美国则指责“于法无据”。这是试图削弱中国对外经济制裁的法律正当性，并一度给中国对外经济制裁行为造成被动。为回击美国，继中国商务部2020年9月和2021年1月分别公布了《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》后，《中华人民共和国反外国制裁法》也在2021年6月由全国人大批准后正式实施生效。这为中国通过经济手段合法打击外国损害我主权、安全和发展利益的行为提供了法律基础。其二，对经济制裁的应对问题。美国在事关中国主权、安全、发展以及与第三国正常合作等一系列问题上对华实施或威胁实施经济制裁已经构成中国经济安全的重大威胁，不断成为中美经贸关系顺利开展的严重消极因素，中国必须对美国已经以及未来可能的极限经济制裁措施进行认真应对。这种应对会产生额外的成本，同时必然抑制中美经贸合作潜力，但却必须为之。除了双向制裁之外，当前中美之间还涉及第三方的经济制裁问题。这在中国对立陶宛实施经济反制措施以及美国当前对俄罗斯实施经济制裁等案例上均有体现。如果不加以妥善管控，这可能导致中美间因为第三方的经济制裁而爆发双边经济对抗。

　　四、结语

　　拜登政府执政以来，中美经贸关系总体上保持稳定。拜登政府试图调整特朗普对华经贸政策框架，但尚未真正实现对华经贸政策突破。完全走出特朗普过去四年的政策惯性，也需要一定时间。疫情重压之下，中美两国都必须采取“内向化”的经济政策，把国内经济发展作为各项工作的优先位置。这些因素共同促成了中美经贸关系的相对缓和。缓和当中，也包含着诸多竞争和对抗因素。一是新阶段协议谈判的不确定性。第一阶段协议执行期限已经结束，但美国国内认为中国远未兑现第一阶段贸易协议所承诺的采购目标，美国必须保留关税手段对华施加必要压力。然而，美国国内日益上升的通货膨胀以及中国对美可能采取的反制措施，又会给拜登政府对华继续保留高关税形成制约。此外，拜登团队内部在对华豁免关税问题上意见不一，以耶伦为代表的关税“豁免派”和戴琪为代表的关税“延续派”相互对立，也使得拜登政府在这一问题上表态反复。二是中美经济增长的结构性变化。疫情短期内固然强化了中美经济相互需求，也在快速改变着中美经济实力的长期对比。2021年，中国占美国GDP比重由上一年的70.3%快速增至77%左右，一年增加近7个百分点。这不仅意味着中美全球经济权力转移加速到来，也意味着中美经贸战略冲突日益迫近。三是国内政治的影响。2022年，中美两国双双进入政治大年。中国共产党召开“二十大”，美国举行中期选举。国内政治因素对中美经贸关系的影响将突出呈现。四是地缘政治的冲击。俄罗斯与乌克兰的军事冲突，加剧了中美在地缘经济上的对撞。因此，短期的平稳并不自动带来长期的合作。回想特朗普执政第一年，中美两国相互接触试探。但仅仅一年之后，美国就丧失耐心，悍然对华发动贸易战，导致中美经贸关系急剧破裂。随着疫情的直接稳定作用逐渐消逝，中美经贸关系更可能显露其战略竞争的一面。未来拜登政府对华经贸政策究竟何去何从，仍处于十字路口。无论美国如何选择，中国还是要增强战略定力，以不断增长的经济实力来应对不确定的未来。

　　作者简介：宋国友，男，安徽休宁人，复旦大学美国研究中心教授、博导、副主任，国际关系学博士，经济学博士后，主要研究方向：中美关系、中国经济外交。

　　拜登政府上任之后，基本继承了特朗普政府的对华经贸政策，但同时也在积极探索新理念，寻求新调整，谋求新工具，以更符合中美经贸关系发展的现实，服务于美国国家利益。总体上，拜登执政以来的中美经贸关系虽有波折，但以稳为主，并未出现诸如特朗普执政后期的剧烈冲突或者失控状况。由于新冠肺炎疫情仍在蔓延，加之中国务实履行第一阶段协议，中美经济的结构性互补发挥作用，推动双边经贸关系总体稳步向前发展。但随着中美战略竞争加剧，中美经贸关系又出现了一些新的重大问题。中美经贸关系仍处于重大调整的关口，受到政治关系和安全关系变化的影响，未来走势并不确定。

　　一、疫情中的中美经贸关系

　　根据中国海关总署统计，2021年中美双边商品贸易总额为7 556亿美元，同比增长28.7%。其中中国对美出口为5 761亿美元，增长27.5%。自美进口为1 795亿美元，增长32.7%。中国对美贸易顺差3 966亿美元。根据美国数据，2021年中美双边贸易总额6 615亿美元，增加1 017亿美元。其中，美国对华出口为1 511亿美元，增长21.3%，自华进口为5 064亿美元，增长16.5%。对华贸易逆差为3 553亿美元，增长14.5%。2022年前三季度中美双边贸易额及中国对美出口总额继续保持增长态势，同比分别增长6.9%和8.9%。在金融关系上，中国持有美国国债规模较为稳定。2020年底中国持有美国国债为10 723亿美元，占外国官方持有美国国债总额比重为25.6%。到2021年底，中国持有美国国债总额为10 687亿美元，绝对额几乎没有变化，占比也稳定在25.7%。2022年中国持有美国国债金额虽略有下降，8月底为9 718亿美元，但占比为24.9%，仍相对稳定。”在投资关系上，2021年中国企业对美国投资热情不减。从并购数量看，增加了18项，但投资总额从129.8亿美元下降至76.5亿美元。在北美投资数量的86%投向美国，全年达115项。美国企业对华投资较为稳定，未出现大幅撤出从中国投资情况。从中资企业在美上市和融资看，2021年有41家中资企业在美上市，首发募集资金超过142亿美元，两项指标均高于2020年。从经济制裁这一指标看，2021年拜登政府对华经济制裁数量相比特朗普政府对华关税战时期是下降的。2019年和2020年，美国商务部工业与安全局分别把151个和141个中国机构或个人纳入实体清单，而拜登执政第一年共有4批76个中国机构或个人被列入实体清单。

　　从数据看，中美经贸关系保持稳定，并未出现颠覆性冲突。原因有三。

　　一是中美双方共同执行第一阶段协议保障了双边经贸关系稳定。2021年是第一阶段协议的第二个执行年度。按照协议要求，中国需要加大协议所确定的商品进口，同时进一步对外开放;美国则需要暂停对中国输美产品征收关税，并为对华扩大出口创造必要条件。尽管中国在协议的两年执行期限内未能实现拟定的进口金额，但这与疫情持续等因素高度相关。拜登政府上台后，美国疫情不仅未得到有效控制，反而有所恶化，无论是以感染人数还是死亡人数衡量，拜登执政的2021年都要高于特朗普执政的2020年。这不仅严重限制了美国对华能源、机械等货物出口，还限制了对中国旅游、教育等服务业的对华出口。需要指出，虽然协议所确定的数量指标未能完全实现，但中国对于协定所要求的加大知识产权保护力度、提高金融业开放度等规则性内容，积极完成承诺目标。在知识产权保护方面，中国加大对违反知识产权行为的打击力度，得到国内外广泛认可。在提高金融业开放方面，贝莱德、富达以及路博迈这三家美国独资公募基金公司2021年相继获批在中国成立。因此，第一阶段协定的执行仍然有力维护了两国经贸关系的稳定。

　　二是疫情冲击需要中美保持经贸关系稳定。拜登政府执政之后，控制疫情不力。拜登政府为应对疫情所可能带来的经济再度衰退，刺激经济增长，在2021年3月和9月分别通过了总额为1.9万亿美元的“美国救援法案”(American Rescue Plan)和1.2万亿美元的“基础设施投资和就业法案”(Infrastructure Investment and Jobs Act)等法案，总规模超过3万亿美元，导致美元快速超发。同时，疫情恶化还使得美国港口运输和国内物流出现中断，造成供应链紊乱。这两大因素共同推高美国通货膨胀率。2021年美国通胀率逐月走高，从2月份的1.7%快速攀升至12月份的7%。2022年初爆发的俄乌冲突，抬升全球能源价格。美国通胀率冲高至6月份的9.1%，为1982年来最高。在这种情况下，拜登政府已经把通胀作为其经济增长的最大威胁来源，并制定各种措施加以抑制。维持与中国贸易、扩大自中国商品进口，将有助于平抑美国通胀水平。从中国角度，经济发展继续受到新冠肺炎疫情冲击，2021年四个季度的GDP增速分别为同比增长18.3%、7.9%、4.9%和4.0%，呈明显的逐季度下滑态势。在这种情况下，保持对美经贸关系稳定有利于中国出口和就业，进而有利于经济增长。

　　三是中美经济结构互补的内在动力保障。中美两国经济结构高度互补，双方均能够在中美经贸关系中获益，这是确保中美经贸关系稳定发展的内生因素。即便遭遇中美贸易战与中美战略竞争双重冲击，这一因素目前仍然发挥积极影响。从贸易数据看，美国2021年自中国货物进口占其全部货物进口比重为17.7%，和疫情前2019年的17.8%基本持平。对美国企业的调查结果也反映了大致情况。美中贸易全国委员会发布的《中国商业环境调查报告2021》显示，有95%的美国企业2021年在华盈利，超过40%企业计划在未来一年扩大投资。上海美国商会所公布的《2021年中国商业环境调查》也表明，82.2%的受访企业预计其2021年营收将较上一年实现增长，59.5%的受访企业预计2021年在华投资量将高于2020年水平，这一比例同比大幅上升30.9%。69.7%的受访企业预计未来三到五年内，其在华营收增长将赶超全球其他市场表现。对中国，美国依然是最为重要的出口国家和关键的技术来源地，现阶段没有美国之外的替代选择，因此“凡是愿意同我们合作的国家、地区和企业，包括美国的州、地方和企业，我们都要积极开展合作”。

　　二、拜登政府对华寻求经贸政策再调整

　　中美经贸关系的总体稳定并不代表拜登政府对华经贸政策没有调整。中美进一步变化的经济发展态势以及中美间日益加剧的战略竞争格局，促使拜登政府寻求对华经贸政策再调整。

　　一是理念再调整。在特朗普政府时期，“美国优先”成为美国对外经贸政策的核心理念。这一理念充斥着民粹主义、孤立主义和单边主义色彩，被世界各国所普遍反对。具体到对华经贸政策，特朗普政府也从“美国优先”理念出发，对华发动贸易战。但从实际操作情况看，这一理念容易诱发与其他国家经贸摩擦，同时损害美国经济利益。拜登本人作为强调多边主义的民主党总统，哪怕内心认同“美国优先”这一理念，但在公开宣示上也必须与其保持距离。因此，如何提出一个既有别于前任，又具有可行性，同时还符合美国自身利益的经贸政策理念成为拜登政府的当务之急。经过一段时间的酝酿，拜登政府正式推出“以劳工阶层为中心”的经贸政策理念。在拜登政府看来，“以劳工阶层为中心”经贸政策理念具有三重优势。首先，这一理念从美国劳工利益出发，具有强大的国内政治号召力。近年美国经济增长乏力，社会问题丛生，政治内向化凸显，美国民众希望美国政府以国内议题为优先。选民对于民主党过于偏向全球化和照顾跨国公司利益颇有微词。拜登政府经贸政策明确聚焦劳工阶层，呼应传统的民主党立场，有助于提升其国内政治支持度，减少政策推行过程中民主党的党内政治阻力。其次，这一理念的政策外延性较强，能纳入较多的经济政策，既可包括国内经济政策，如改善国内基础设施建设、扩大市场监管、增加科研投入等，也可包括全球供应链重整、多边经贸组织改革、维护“以规则为基础”的国际经济秩序等国际经济政策。拜登政府把其希望推行的政策都通过“以劳工阶层为中心”这一理念加以包装阐释。最后，这一理念能够更好与中国经济竞争。如何与中国竞争是拜登政府所面临的最大外交挑战之一。拜登政府主张，要从“实力地位”出发和中国竞争。“以劳工阶层为中心”的理念有利于进行国内动员，增加国内政治共识，扩大国内资源投入，夯实与中国竞争的长期实力基础。此外，这一理念还有助于加强美国与中国竞争的“道德优势”。拜登政府认为中国的“不公平”经济行为损害了美国劳工利益，造成美国就业岗位减少，因此美国所制定的各项打压中国政策具有了合理性。

　　二是手段再调整。拜登政府认为，单纯以关税作为对华施压手段难以实现美国对华经贸目标，也会对美国自身造成严重损害。在关税之外，拜登政府正在积极努力寻求新的手段。“价值观”绑定经贸议题成为对华经贸政策的新选择。美国极力放大对华经贸关系中的价值观因素，实施经贸政策价值观优先，大力推动经贸议题的价值观内嵌，宣导经贸政策价值观化的“政治正确”。拜登政府把本不属于贸易范畴、而属于意识形态范畴的“人权”等价值观问题作为经济政策的内在要求，弱化国际经贸行为的“交换”“买卖”天然属性，强化政治制度和意识形态属性，强行对经贸政策进行泛价值观审查。拜登政府在贸易、气候变化、投资、数字经济等经贸议题上，力推“民主”“自由”等价值观，形成经贸领域的价值观壁垒，作为非市场壁垒的升级举措。拜登政府还大幅升级了对中国所谓“违反人权”等行为的贸易执法力度。在中国出口商品的海关检查和许可证发放等具体贸易政策领域，拜登政府对所谓违反价值观的行为实施更为严厉的贸易管制措施，给中国相关企业和个人形成压力，增加经济成本和政策风险。其中最为典型的案例是拜登政府以所谓新疆存在“种族灭绝”和“强迫劳动” 为名，不仅对产自新疆的棉花及其制品、西红柿以及太阳能多晶硅等多种产品实施进口限制，还把新疆生产建设兵团等多个机构列入实体制裁清单。为更好落实经贸政策与价值观绑定，拜登政府还强化内部决策协调机制，推进多部门协同。美国贸易谈判代表办公室、商务部和财政部等经贸部门与国务院、国土安全部、劳工部和联邦调查局等非经贸部门在价值观议题上的沟通显著增加，交换相关信息，力求经贸议题与价值观的捆绑手段更具有覆盖面，可执行度更高。

　　三是议题再调整。拜登本人不像特朗普那样对中美贸易平衡议题极度关注。在这一点上，拜登更接近美国主流经济学界和商界观点，认识到对华贸易巨额逆差有其市场原因。拜登政府从贸易逆差这一议题跳出，而在两个议题上表现出比特朗普政府更为强烈的兴趣。其一，气候变化。拜登政府把气候变化作为其全球议程的重要内容。拜登政府气候变化特使克里2021年4月和9月曾两度访问中国，和中国沟通气候变化合作事宜，争取中国支持其诉求。中美两国于2021年11月格拉斯哥全球气候变化峰会后共同发布《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，宣布在清洁能源、循环经济等方面开展合作。由于气候变化涉及能源、产业以及贸易等经贸议题，也成了中美经贸博弈的新领域，既给中美经贸关系带来机遇，也造成一定的冲击。其二，数字经济。拜登政府认为中美未来经贸关系的新“赛道”是数字经济，而且认为 “一带一路”倡议所打造的数字丝绸之路赋予了中国一定的竞争优势。拜登政府力图在全球数字经济领域体现美国优势，制定有别于中国的“普适”标准，包括数据使用规则、贸易便利化和电子海关安排等，因此在世界贸易组织谈判中大力主张、推进美国版本的数字贸易规则，在印太区域提出数字贸易倡议。拜登政府积极调整对华经济议题，反映了其避免在对华经贸政策中过分聚焦贸易平衡议题的尝试，以便继续维护其在双边和多边经贸领域的议题设置能力，特别是对于一些可能代表未来趋势的新经贸领域，需要把国内—国际经济议程相结合，同时发挥美国产业或技术优势，通过新规则设定，赢得未来竞争。

　　四是区域再调整。如果说特朗普政府对华经贸政策有地理支撑的话，主要是北美地区。特朗普政府借助新修订的美墨加协定及其当中所包含的“毒丸条款”，对中国不断拓展的经济影响加以限制。拜登政府认为仅仅依靠北美地区显然不够，需要在对华经贸竞争中获得更多地理区域支撑。从其对华经贸政策的地理设计看，拜登政府把重点区域调整为欧洲和印太两大方向。欧洲之所以重要，不仅仅在于其经济总量、金融影响和技术水平，还在于其价值观上和美国的接近以及北约这一军事联盟的存在。特朗普任内，由于认定欧洲占了美国“大便宜”，美国政府于2018年对欧盟钢铁和铝制品加征关税，欧盟对此进行反制，美欧经济关系麻烦不断。拜登为争取欧洲，对欧洲做出妥协，取消对欧征收的钢铝关税。在拜登政府一系列对欧缓和的举措下，欧洲和美国的对华经贸政策一致性相比特朗普政府时期大为增强。例如，美国和欧洲共同成立美欧贸易和技术委员会，下设十个工作组，加强两者在技术标准、供应链、信息通信、数据治理、技术使用以及投资审查等领域的协调，着重解决所谓“非市场经济体”的“不公平贸易行为”对世界贸易体系的冲击，针对中国意图明显。在印太方向，拜登政府动作更为频繁。特朗普提出了“印太战略”框架，拜登接手把这一框架落到实处，并且提升其战略地位，充实其战略内容。拜登政府专门在国家安全委员会中设立“印太事务协调员”一职，推动“美日印澳”四边机制首次领导人峰会并加以机制化，把更多经济合作因素注入“四边机制”中，试图借助“四边机制”提高印度的经济能力，尤其是制造业能力。拜登政府还公布了其“印太战略报告”，在报告中正式提出“印太经济框架”，以弥补其在印太地区与中国相比安全能力强但经济能力弱的短板，希望借此拉拢印太各经济体。通过拉拢欧洲，塑造印太，拜登政府相比于特朗普政府，对华竞争所能依靠的地理空间有所突破。

　　三、中美经贸关系新竞争

　　在中美战略竞争的总体结构以及拜登政府的政策调整之下，中美之间也围绕新的议题出现了新的竞争态势。这些竞争在很大程度上预示了中美经贸竞争的新领域，至少在拜登政府执政时期，这些新领域的竞争会长期存在。

　　首先是供应链自主竞争。拜登执政后把解决供应链问题作为经济议程的优先事项,上任不久，就发布第14017号行政令，要求对美国的供应链情况进行审查。2021年6月，拜登政府公布了对半导体、大容量电池、关键矿产以及药物等四类产品供应链的审查结果，并成立“供应链中断工作组”，着力推动解决美国供应链困难。第14017号行政令公布一周年之际，美国国防部、国土安全部、商务部、能源部、农业部、交通部和卫生部公布了供应链评估结果。各个部门的评估均认定美国关键产品供应链广泛存在依赖中国情况。例如，在美国商务部和国土安全部共同发布的有关美国信息和通讯产业供应链评估中，直言美国信息和通讯产业中的印刷电路板、显示器和电子组件越来越集中于中国。2022年8月，拜登签署通过《芯片与科学法案》，借此推动美国芯片等高科技产品供应链的自给自足。总体上，如何锻造安全、有韧性的关键产品供应链将贯穿拜登政府执政周期。考虑到拜登政府减少供应链依赖主要指减少对中国的供应链依赖，这将对中美经贸关系产生重大影响。事实上，不仅是拜登政府重视供应链问题，在经历了贸易战和疫情冲击之后，中国也深刻感受到供应链对于本国经济竞争力和国际地位提升的战略重要性，认为全产业供应链是中国经济的独特优势，需要采取措施推动供应链在国内有序转移和稳定发展，避免陷入发达经济体历史上曾经经历的“去工业化”陷阱。在中国各级政府的共同努力下，2021年第二产业占国内生产比重从37.8%上升至39.4%，改变了最近数年第二产业占比不断下降的趋势。“十四五”规划纲要明确强调要坚持经济性和安全性相结合，推动分行业做好供应链战略设计和精准施策，推进制造业补链强链。在很大程度上，关键产品供应链的独立性和完整性已经成为中美经济竞争的焦点所在。在发展本国供应链的共同政策取向下，中美两国涉及国家安全的关键产品供应链将逐渐减少双向依赖。问题在于，供应链具有全局性、网络性，围绕若干关键产品的供应链竞争如果控制不当，很可能会蔓延至上下游产品，或者是其他产品，从而诱发新的中美经济摩擦。

　　其次是经济盟友竞争。在中美战略竞争之下，中美经贸关系必然会面临经济关系盟友化的趋势。拜登政府高度重视盟友在重塑美国全球经济领导力中的战略作用，把盟友视为对华经贸竞争的特殊资产，协调或者联合盟友对华同步实施经贸政策，试图以此放大美国的对华经济优势。核心是统筹美国与盟友之间的贸易、投资、金融和技术等经济要素，强化与盟友间的经济政策协调，形成美国及盟友经济力量的叠加优势，进一步扩大其在全球经济体系中的规则制定权。美国国务卿布林肯多次表达对同盟的重视，希望能够与盟国一起应对各种威胁挑战。美国财政部长耶伦也表态美国和欧盟是全球经济基石，美国致力于建立更强大的跨大西洋经济关系，要通过自由、一体化的美欧盟友关系支撑更为广泛的同盟体系。在拜登政府的战略调整之下，原有的联盟机制被增添了与中国对抗的成分。例如，七国集团这一机制从被特朗普政府忽略和边缘化，到又开始被拜登政府重新倚重。在2022年七国集团领导人峰会上，拜登宣布启动 “全球基础设施和投资伙伴关系”倡议，宣称要在2027年前筹资6000亿美元。该倡议试图和中国“一带一路”竞争，制衡中国在全球基础设施建设领域的影响。除了原有机制外，一些服务于美国和盟友的新协调机制也被创设。前述美欧贸易和技术委员会是其中典型代表。面对美国政府拉拢盟友打压中国的企图，中国也有针对性地采取了应对措施。在欧洲，中国与德国、法国等国家加强战略沟通，呼吁欧洲国家扩大战略自主，推动与欧洲在互联互通、数字经济以及气候变化等领域的合作。在亚洲，中国大力支持《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)谈判成功，推动亚洲内部贸易和投资自由化便利化，深化区域经济一体化。

　　再次是地区经济机制竞争。中美之间的地区经济机制竞争早已有之。在奥巴马政府时期，美国就推动并达成了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，但特朗普政府一上台就宣布退出TPP。由于特朗普政府对各种多边经济机制的不信任以及相应的疏远，地区经济机制竞争在特朗普执政时期有所弱化。与特朗普政府不同，拜登政府偏好国际机制的作用。这传导至地区层面，就使得中美地区经济机制竞争再度显现。对美国而言，中国和其他十四个成员共同签署、生效了RCEP，进一步扩大了中国在该地区的经济影响力。而且，通过RCEP，中日之间以及中日韩之间客观上形成了自由贸易协定，这对于东亚地区内部垂直产业分工体系的建立以及政治关系的改善起到长期的塑造作用，将削弱美国在该地区经济体系中的影响力。此外，中国还主动提出加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)和《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)，这些举措充分显示了中国扩大改革开放的决心和自信，也有利于中国和地区经济体系进一步融合。但对于美国，这反映了中国在地区经济机制上的进取态势。拜登政府由于面临国内政治限制，现阶段难以重返CPTPP，但为了与中国抗衡，专门推出了“印太经济框架”(Indo Pacific Economic Framework, IPEF)。该框架突出劳工权利、环境保护、数据跨境自由流动、政策透明度以及竞争中性等所谓“高标准”规则，聚焦供应链、数字经济、清洁能源转型和基础设施投资等多个领域，这其实又回到了奥巴马时代借助地区机制与中国竞争的模式。IPEF吸引了部分地区经济体积极参与，客观上加剧了中美地区经济竞争。对中国而言，印太经济框架会带来一定挑战，但IPEF也存在一定局限性。一是为减少国内政治压力，IPEF并非自贸协定，法律限制力较弱。即便达成，也可能被未来美国政府抛弃。二是美国在IPEF中并未做出关税减让和市场开放等实质性的让步，对其他经济体的实际吸引力较为有限。三是从TPP到印太经济框架，已经过去了十余年。在这十余年间，中国对于敏感规则的接受能力和适应能力已经更强，国内法律和规章初步调整也已完成，并不担忧IPEF对自身的冲击。倡议新经济机制可以理解，但新机制应该包容、开放和多元，有利于地区各经济体的经济发展，而不是为了刻意推行排他、歧视性的某一套规则。但从“印太经济框架”看，其与中国竞争、排除中国参与的政策取向是明确的。

　　最后是经济制裁与反制裁问题上的竞争。中国近年对个别严重损害中国核心利益的国家采取了包括经济手段在内的反制措施。近期一个典型案例是中国对立陶宛允许设立“台湾代表处”进行了投资和贸易限制措施。拜登政府借机发难，制造国际舆论，恶意用“经济胁迫”一词污名化中国的正当经济反制措施。事实上，美国才是全球对外实施经济制裁、胁迫他国最多的国家。随着美国愈发把经济制裁作为对华和对外关系中的政策工具，以及中国倾向把经济手段作为外交手段重要补充，经济制裁与反制裁也日益成为中美经贸关系中的一个突出问题。这又延伸出两个相关问题。其一，经济制裁的法律正当性。在中美有关经济制裁问题的激烈交锋中，美国政府主张其对外制裁具有充分的法律基础，如国会通过的《敌对国家法》《国家紧急经济权力法》以及《马格尼茨基人权法》等一整套法律以及美国总统所签署的一系列行政令。美国因此辩称其对外经济制裁“有法可依”，但对中国对外经济反制措施，美国则指责“于法无据”。这是试图削弱中国对外经济制裁的法律正当性，并一度给中国对外经济制裁行为造成被动。为回击美国，继中国商务部2020年9月和2021年1月分别公布了《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》后，《中华人民共和国反外国制裁法》也在2021年6月由全国人大批准后正式实施生效。这为中国通过经济手段合法打击外国损害我主权、安全和发展利益的行为提供了法律基础。其二，对经济制裁的应对问题。美国在事关中国主权、安全、发展以及与第三国正常合作等一系列问题上对华实施或威胁实施经济制裁已经构成中国经济安全的重大威胁，不断成为中美经贸关系顺利开展的严重消极因素，中国必须对美国已经以及未来可能的极限经济制裁措施进行认真应对。这种应对会产生额外的成本，同时必然抑制中美经贸合作潜力，但却必须为之。除了双向制裁之外，当前中美之间还涉及第三方的经济制裁问题。这在中国对立陶宛实施经济反制措施以及美国当前对俄罗斯实施经济制裁等案例上均有体现。如果不加以妥善管控，这可能导致中美间因为第三方的经济制裁而爆发双边经济对抗。

　　四、结语

　　拜登政府执政以来，中美经贸关系总体上保持稳定。拜登政府试图调整特朗普对华经贸政策框架，但尚未真正实现对华经贸政策突破。完全走出特朗普过去四年的政策惯性，也需要一定时间。疫情重压之下，中美两国都必须采取“内向化”的经济政策，把国内经济发展作为各项工作的优先位置。这些因素共同促成了中美经贸关系的相对缓和。缓和当中，也包含着诸多竞争和对抗因素。一是新阶段协议谈判的不确定性。第一阶段协议执行期限已经结束，但美国国内认为中国远未兑现第一阶段贸易协议所承诺的采购目标，美国必须保留关税手段对华施加必要压力。然而，美国国内日益上升的通货膨胀以及中国对美可能采取的反制措施，又会给拜登政府对华继续保留高关税形成制约。此外，拜登团队内部在对华豁免关税问题上意见不一，以耶伦为代表的关税“豁免派”和戴琪为代表的关税“延续派”相互对立，也使得拜登政府在这一问题上表态反复。二是中美经济增长的结构性变化。疫情短期内固然强化了中美经济相互需求，也在快速改变着中美经济实力的长期对比。2021年，中国占美国GDP比重由上一年的70.3%快速增至77%左右，一年增加近7个百分点。这不仅意味着中美全球经济权力转移加速到来，也意味着中美经贸战略冲突日益迫近。三是国内政治的影响。2022年，中美两国双双进入政治大年。中国共产党召开“二十大”，美国举行中期选举。国内政治因素对中美经贸关系的影响将突出呈现。四是地缘政治的冲击。俄罗斯与乌克兰的军事冲突，加剧了中美在地缘经济上的对撞。因此，短期的平稳并不自动带来长期的合作。回想特朗普执政第一年，中美两国相互接触试探。但仅仅一年之后，美国就丧失耐心，悍然对华发动贸易战，导致中美经贸关系急剧破裂。随着疫情的直接稳定作用逐渐消逝，中美经贸关系更可能显露其战略竞争的一面。未来拜登政府对华经贸政策究竟何去何从，仍处于十字路口。无论美国如何选择，中国还是要增强战略定力，以不断增长的经济实力来应对不确定的未来。

　　作者简介：宋国友，男，安徽休宁人，复旦大学美国研究中心教授、博导、副主任，国际关系学博士，经济学博士后，主要研究方向：中美关系、中国经济外交。