曼宁&伯罗斯：如何评价拜登的外交政策遗产

　　在总统任期即将结束时，美国政府常常会“庆祝胜利”，炫耀其成就并试图定义其政治遗产。当今紧张的形势——世界处于危机边缘——并没有阻止国务卿安东尼·布林肯做出他过于乐观的评估。在《外交》杂志上，布林肯将拜登政府的外交政策成就称为“复兴战略”，“定义了国际事务的新时代”。这种说法这部分是荒谬的，部分是有倾向性的。布林肯试图为拜登政府的表现披上一层光鲜的外衣，掩盖其错误。

　　例如，布林肯的核心论断就令人费解：“拜登政府的战略使美国今天的地缘政治地位比四年前强得多。”在一个动荡、不确定的时刻，这种武断的观点是狂妄自大。

　　从许多方面来看，“基于规则的秩序”正在瓦解。2021 年 8 月，美国撤军阿富汗的失败这一未提及的惨败对美国的信誉造成了打击。当今世界正处于多重危机的状态——各种危机相互叠加，全球秩序土崩瓦解。布林肯衡量美国在世界舞台上成功的标准似乎是总统乔·拜登与美国在欧洲和亚洲的伙伴和盟友建立更强大的安全和科技网络所取得的成就。在这方面，他是成功的，即使这些收益不是永久性的。但布林肯的评估只对了一半。正如以色列前总理 伊扎克·拉宾所说，“你不必考虑如何与朋友和平相处;你要考虑如何与非常讨厌的敌人和平相处。”

　　从 1648 年的《威斯特伐利亚和约》到冷战和 1991 年的单极时代，国际秩序一直以权力平衡为基础，正如亨利·基辛格所言，这是一种公认的关于秩序的概念，所有主要行为者都接受其他行为者的合法性。如今，这些要素都已不复存在。基辛格在 2015 年写道，世界正处于一个混乱时期——行为者越来越多，财富和权力更加分散——稳定需要“一种新的国际秩序”。

　　二元意识形态

　　拜登的二元“民主与独裁”意识形态，以政权类型来定义复杂的世界，正在培育一种智力上懒惰与现实的对立局面。这种方法将国际体系置于更接近第一次世界大战前或 1930 年代国际秩序崩溃时的轨道上。

　　布林肯写道，推动美国战略的，是“定义新时代的激烈竞争”。竞争对手是一群结盟的行为体，他们“决心改变国际体系的基本原则”。拜登政府政策的逻辑似乎是打造一个以民主为中心的经济和政治秩序，一个七国集团+，而俄罗斯等国显然没有同等地位——美国试图在对两个国家保持优势地位。然而，布林肯写道，“政府还试图让国际机构更加包容”，这显然是指尚未实现的扩大联合国安理会的提议。

　　如果没有清晰的结构、平衡和秩序流程概念，稳定和繁荣如何可能实现，更不用说在气候变化、全球健康等全球生存问题上进行合作，或者为人工智能和其他新兴技术制定全球规范和标准?

　　布林肯正确地指出，通常所说的轴心更为复杂，“他们的治理形式、意识形态、利益和能力各不相同”，而将他们团结在一起的纽带是对美国主导地位的反对和为独裁者创造安全世界的愿望。布林肯说，尽管美国“明确表示不寻求集团对抗，但这些修正主义大国的选择意味着我们需要采取果断行动，以防止出现这种结果。”

　　华盛顿没有明显意识到，美国将所有问题都与独裁者联系到一起，这似乎是典型的安全困境行为，即行动-反应循环。美国越是寻求加强应对俄罗斯、伊朗和朝鲜等的安全挑战，他们就越是这么做。拜登政府也没有做出任何细致入微的努力来探索与俄罗斯或伊朗之间截然不同的利益或紧张关系以及它们与两国的关系。例如，前总统乔治·W·布什的国家安全顾问斯蒂芬·哈德利认为，美国应该寻求将中国与他所说的“失败者轴心”区分开来，将其视为一个依赖全球一体化的动态大国。

　　应对国外冲突

　　与中国的关系恶化以及在战略和经济上与俄罗斯的对抗对维持稳定的平衡来说并不是好兆头。这种做法的风险正在乌克兰和中东两场冲突中显现出来，而且看不到尽头，升级的风险也很大。美国似乎反应迟钝、软弱无力、不知所措，在国会和公众分裂的情况下，没有明确的战略来结束这两场冲突。

　　尽管美国向乌克兰提供了大量援助(自 2022 年 2 月俄罗斯入侵以来提供了 1830 亿美元的军事和经济援助)，并向以色列提供了179 亿美元的军事行动援助(自 2023 年 10 月 7 日以来)，但美国对这两个冲突地区的事态发展几乎没有控制力。一个经常被忽视的讽刺是拜登政府延续了前总统唐纳德·特朗普的外交政策：特朗普向乌克兰提供了致命的军事援助(尽管他因试图将其政治化而被弹劾)。在中东，拜登的战略是基于通过沙特与以色列关系正常化来实现《亚伯拉罕协议》的意图。对华政策上，拜登保留了特朗普的关税，并扩大了对科技的限制。

　　在中东，华盛顿既扮演纵火犯，又扮演救火员——向以色列提供炸弹，然后拼命寻求向以色列袭击的受害者提供人道主义援助。持续、频繁的美国外交可能会使加沙和黎巴嫩停火并带来暂时的平静，但和平仍遥遥无期。内塔尼亚胡政府的行动表明，以色列打算事实上吞并加沙和西岸，这使得两国解决方案变得不可行，而这一直是美国战略的关键。就以色列而言，情况似乎本末倒置。

　　布林肯“搞政策，不搞政治”的说法或许是最荒谬。在美国国内政治正在影响美国对乌克兰的支持、美国在中东冲突中对以色列的政策，以及美国对中国的政策的情况下，情况尤其如此。

　　前国务卿詹姆斯·贝克的回忆录名为《外交政治》，这并非偶然。正如老布什政府时期的情况一样，贝克的理念是：如果你没有政治支持，你就没有政策。这或许是贝克和国家安全委员会顾问布伦特·斯考克罗夫特监督制定了 50 年来最成功的美国外交政策的原因之一。

　　在总统任期即将结束时，美国政府常常会“庆祝胜利”，炫耀其成就并试图定义其政治遗产。当今紧张的形势——世界处于危机边缘——并没有阻止国务卿安东尼·布林肯做出他过于乐观的评估。在《外交》杂志上，布林肯将拜登政府的外交政策成就称为“复兴战略”，“定义了国际事务的新时代”。这种说法这部分是荒谬的，部分是有倾向性的。布林肯试图为拜登政府的表现披上一层光鲜的外衣，掩盖其错误。

　　例如，布林肯的核心论断就令人费解：“拜登政府的战略使美国今天的地缘政治地位比四年前强得多。”在一个动荡、不确定的时刻，这种武断的观点是狂妄自大。

　　从许多方面来看，“基于规则的秩序”正在瓦解。2021 年 8 月，美国撤军阿富汗的失败这一未提及的惨败对美国的信誉造成了打击。当今世界正处于多重危机的状态——各种危机相互叠加，全球秩序土崩瓦解。布林肯衡量美国在世界舞台上成功的标准似乎是总统乔·拜登与美国在欧洲和亚洲的伙伴和盟友建立更强大的安全和科技网络所取得的成就。在这方面，他是成功的，即使这些收益不是永久性的。但布林肯的评估只对了一半。正如以色列前总理 伊扎克·拉宾所说，“你不必考虑如何与朋友和平相处;你要考虑如何与非常讨厌的敌人和平相处。”

　　从 1648 年的《威斯特伐利亚和约》到冷战和 1991 年的单极时代，国际秩序一直以权力平衡为基础，正如亨利·基辛格所言，这是一种公认的关于秩序的概念，所有主要行为者都接受其他行为者的合法性。如今，这些要素都已不复存在。基辛格在 2015 年写道，世界正处于一个混乱时期——行为者越来越多，财富和权力更加分散——稳定需要“一种新的国际秩序”。

　　二元意识形态

　　拜登的二元“民主与独裁”意识形态，以政权类型来定义复杂的世界，正在培育一种智力上懒惰与现实的对立局面。这种方法将国际体系置于更接近第一次世界大战前或 1930 年代国际秩序崩溃时的轨道上。

　　布林肯写道，推动美国战略的，是“定义新时代的激烈竞争”。竞争对手是一群结盟的行为体，他们“决心改变国际体系的基本原则”。拜登政府政策的逻辑似乎是打造一个以民主为中心的经济和政治秩序，一个七国集团+，而俄罗斯等国显然没有同等地位——美国试图在对两个国家保持优势地位。然而，布林肯写道，“政府还试图让国际机构更加包容”，这显然是指尚未实现的扩大联合国安理会的提议。

　　如果没有清晰的结构、平衡和秩序流程概念，稳定和繁荣如何可能实现，更不用说在气候变化、全球健康等全球生存问题上进行合作，或者为人工智能和其他新兴技术制定全球规范和标准?

　　布林肯正确地指出，通常所说的轴心更为复杂，“他们的治理形式、意识形态、利益和能力各不相同”，而将他们团结在一起的纽带是对美国主导地位的反对和为独裁者创造安全世界的愿望。布林肯说，尽管美国“明确表示不寻求集团对抗，但这些修正主义大国的选择意味着我们需要采取果断行动，以防止出现这种结果。”

　　华盛顿没有明显意识到，美国将所有问题都与独裁者联系到一起，这似乎是典型的安全困境行为，即行动-反应循环。美国越是寻求加强应对俄罗斯、伊朗和朝鲜等的安全挑战，他们就越是这么做。拜登政府也没有做出任何细致入微的努力来探索与俄罗斯或伊朗之间截然不同的利益或紧张关系以及它们与两国的关系。例如，前总统乔治·W·布什的国家安全顾问斯蒂芬·哈德利认为，美国应该寻求将中国与他所说的“失败者轴心”区分开来，将其视为一个依赖全球一体化的动态大国。

　　应对国外冲突

　　与中国的关系恶化以及在战略和经济上与俄罗斯的对抗对维持稳定的平衡来说并不是好兆头。这种做法的风险正在乌克兰和中东两场冲突中显现出来，而且看不到尽头，升级的风险也很大。美国似乎反应迟钝、软弱无力、不知所措，在国会和公众分裂的情况下，没有明确的战略来结束这两场冲突。

　　尽管美国向乌克兰提供了大量援助(自 2022 年 2 月俄罗斯入侵以来提供了 1830 亿美元的军事和经济援助)，并向以色列提供了179 亿美元的军事行动援助(自 2023 年 10 月 7 日以来)，但美国对这两个冲突地区的事态发展几乎没有控制力。一个经常被忽视的讽刺是拜登政府延续了前总统唐纳德·特朗普的外交政策：特朗普向乌克兰提供了致命的军事援助(尽管他因试图将其政治化而被弹劾)。在中东，拜登的战略是基于通过沙特与以色列关系正常化来实现《亚伯拉罕协议》的意图。对华政策上，拜登保留了特朗普的关税，并扩大了对科技的限制。

　　在中东，华盛顿既扮演纵火犯，又扮演救火员——向以色列提供炸弹，然后拼命寻求向以色列袭击的受害者提供人道主义援助。持续、频繁的美国外交可能会使加沙和黎巴嫩停火并带来暂时的平静，但和平仍遥遥无期。内塔尼亚胡政府的行动表明，以色列打算事实上吞并加沙和西岸，这使得两国解决方案变得不可行，而这一直是美国战略的关键。就以色列而言，情况似乎本末倒置。

　　布林肯“搞政策，不搞政治”的说法或许是最荒谬。在美国国内政治正在影响美国对乌克兰的支持、美国在中东冲突中对以色列的政策，以及美国对中国的政策的情况下，情况尤其如此。

　　前国务卿詹姆斯·贝克的回忆录名为《外交政治》，这并非偶然。正如老布什政府时期的情况一样，贝克的理念是：如果你没有政治支持，你就没有政策。这或许是贝克和国家安全委员会顾问布伦特·斯考克罗夫特监督制定了 50 年来最成功的美国外交政策的原因之一。

　　美国政策对绿色转型和全球市场的影响

　　布林肯表述了本届政府的地缘政治和经济治国方略，他指出国内经济复苏迄今为止在制造业方面取得了可观的成果。《芯片法案》和《降低通胀法案》分别投入了 530 亿美元和 3900 亿美元的补助金、税收抵免和贷款，用于恢复美国在先进半导体芯片和绿色能源技术(太阳能、风能、电池、电动汽车)领域的制造业。这些补贴为电子和绿色科技带来了约4000 亿美元的私人投资，并推动了 制造业的繁荣。但当补贴终止时，这种繁荣会持续吗?此外，鉴于 中国在风能、太阳能、矿物加工、电池和电动汽车领域的主导地位，“购买/制造美国产品”的政策可能会减缓绿色转型，导致美国无法在绿色科技领域与中国竞争。

　　在这个不稳固的基础上，布林肯阐述了华盛顿与美国伙伴一起引领绿色转型的努力——这是一项“面向中产阶级的外交政策”。然而，美国在欧洲的伙伴只是部分跟随华盛顿，对电动汽车征收最高达 45% 的较温和的关税，同时进口中国的太阳能电池板和组件(多晶硅、晶片、电池和模块)电池。此外，一些国家正在邀请北京在其国家建立电池和电动汽车工厂。布鲁塞尔还呼吁与中国进行谈判以解决分歧。亚洲国家的限制较少，进口中国的太阳能电池板和模块、电池和电动汽车，并在中国设立工厂。

　　布林肯进一步指出，志同道合的世界领导人组成的多边组织不断增多，是维护秩序的支柱： 跨大西洋贸易与技术理事会(TTIP)和欧盟，以及十四国关键矿产伙伴关系，旨在通过目前由中国主导的绿色技术的“关键矿产市场”开发安全供应链。为了照顾全球南方国家的利益，其中一些国家(如印度)正在参与矿产和技术“友岸化”努力，布林肯提到了七国集团全球基础设施伙伴关系等联盟，他表示，该联盟将在2027 年前调动 6000 亿美元的私人投资，用于建设非洲区域基础设施网络，以及印度-中东-欧洲经济走廊(IMEC)。

　　然而，就像拜登的亚洲经济倡议——国际经济框架伙伴关系 (IPEF) 一样，这些都是针对中国“一带一路”倡议 (BRI) 的被动项目。尽管“一带一路”倡议存在诸多债务问题，但它已在 149 个国家的 200 多个项目中投资了约 1 万亿美元。“国际经济框架伙伴关系”是一个经济组织，主要是为了应对将美国排除在外的亚洲贸易倡议：美国谈判后拒绝的《全面进步跨太平洋伙伴关系协定》( CPTPP)和包括中国和美国所有亚洲伙伴在内的《区域全面伙伴关系协定》( RCEP )。

　　“国际经济框架伙伴关系”关注供应链、工人权利和气候问题，虽然被称为贸易协定，但其中没有为美国出口商开放美国市场或合作伙伴市场的市场准入条款。同样，G7 倡议是否会带来承诺的基础设施建设成果也未可知。此外，美欧跨大西洋贸易与技术理事会在供应链合作和协调技术标准方面取得的成就不大，但并未扩大市场准入。到目前为止，TTC 已经展示了美国和欧盟贸易政策和监管文化之间的差异，而欧洲正在适应中国的经济主导地位。欧洲人担心美国对芯片和绿色技术的补贴正吸引他们的公司在美国而不是欧盟投资，并以美国的保护主义产业政策进行反击。

　　在对中国咄咄逼人的重商主义和战略挑战的怀疑态度上，欧盟已经向美国靠拢。不过，欧盟之所以采取这种立场，更多的是因为俄罗斯入侵乌克兰，而非美国的诱导。与此同时，欧盟、尤其是柏林方面也认为，欧洲的繁荣取决于与中国的贸易。欧洲已经遭受了一次重大的经济冲击，大多数欧洲人无法获得俄罗斯的廉价天然气;失去中国市场不仅会令人痛苦，而且会是灾难性的：中国是欧盟仅次于美国的第二大贸易伙伴。尽管欧洲的姿态既批评俄罗斯，又批评中国，但在寻求迎合美国和中国的同时，欧洲正逐渐向许多中等强国的多边主义姿态靠拢，这些国家依赖与中国的经济联系，但也希望美国成为制衡中国的力量。

　　主导地位逐渐下降

　　在一个衰落的时代和一个极度不确定的未来(可能被战争改变)之间的动荡过渡期，正如布林肯所证明的那样，拜登团队有着着一种不必要的确定性。随着美国权力的局限性变得越来越明显，拜登政府试图延续正在逐渐消退的主导地位。拜登的经济民族主义加剧了经济分裂的风险，并加剧了 1944 年建立的成功的布雷顿森林机构的腐蚀，而人们对接下来会发生什么几乎没有任何概念。因此，美国的盟友和伙伴在坚持的同时，也越来越多地采取规避措施。全球南方国家加入金砖国家的队伍越来越长，反映出人们对后美国世界的探索。明年 1 月新政府的上台将是一个反思的好机会。

　　作者简介：马修·伯罗斯 (Mathew Burrows)是史汀生中心执行办公室的顾问，也是该中心战略预测中心的项目负责人。罗伯特·A·曼宁(Robert Manning)是史汀生中心的杰出研究员，致力于战略远见、中国和大国竞争的研究。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。