刘裘蒂：特朗普政府的“双轨”策略，美国宣布中国不再是“发展中国家”意味着什么？

　　美国对WTO的提案

　　美国在2019年初向WTO提交了提案，企图建立WTO成员享受“特殊和差别待遇”的客观标准。在四个情况下会员国没有权利享受优惠待遇：

　　1. 是OECD成员的WTO成员，或已开始加入OECD的WTO成员;

　　2. 是20国集团成员的WTO成员;

　　3. 被世界银行指定为“高收入”国家的WTO成员;

　　4. 占世界商品贸易不少于0.5%的WTO成员。

　　目前据报道，包括巴西、台湾、新加坡和韩国在内的几个国家/地区已同意在未来的贸易谈判中放弃其发展中国家的权利。中国、印度和其他数十个WTO成员，包括玻利维亚、柬埔寨、古巴、老挝、阿曼、巴基斯坦和委内瑞拉等国都拒绝放弃。

　　其中中国表示永远不会同意放弃其作为发展中国家的权利。中国驻WTO代表张向晨在WTO的2019年度第四次总理事会上说：“我们不会做力所不逮的承诺，更不会放弃自己作为发展中成员的合法的制度性权利。对于今后具体谈判中的特殊和差别待遇，如果确有需要，我们会直言相告，并在谈判中尽力争取;如果不再需要了，我们会毫不犹豫把机会让给更需要的发展中成员。”

　　WTO要求其所有164个成员以协商一致方式通过任何正式协议，因此只要任何WTO成员反对，美国的提案就仍然是悬案。因此美国将会继续单方面施压，并联合其他发达国家共同施压。

　　现实情况是，中国和美国各自都能提出支持自己论点的数据。中国有些地区接近发达国家的水平，但另外一些地区却接近发展中国家，甚至未开发国家。

　　2018年中国在世界银行公布的192个经济体的人均国民总收入(GNI)中，以9470美元排名第71位。虽然没有省份的GNI数据，但在2018年各省人均GDP排名中，除了北京和上海人均2万多美元，天津、江苏、浙江、福建、广东、山东、内蒙古、湖北、重庆等地的人均GDP均在1万美元以上，陕西、辽宁、吉林、宁夏、湖南、海南、河南、新疆、四川、安徽、河北、青海、江西、山西、黑龙江、西藏、广西、贵州、云南、甘肃的人均GDP依次以9000美元左右往下降，甘肃4735美元排名最后。

　　也就是说，中国内部各地区发展程度存在着差异性。在这样的情况下，中国的经济体量虽然在国际贸易上有许多优势，但由于内部发展的差距，形成张向晨大使所描述的“半杯水”现象。

　　总体看来，美国此举对中国的实际影响是什么?彼得森国际经济研究所WTO高级研究专家盖瑞•豪夫鲍尔认为没有实质影响，因为“与正在进行的贸易战相比，中国在《反补贴法》方面失去的利益是微不足道的。”

　　换句话说，关键仍然是中美的双边关系。美国此次单方面宣布取消中国的发展中国家地位，主要企图是在双边贸易领域给中国施压，如果WTO改革不照美国提案进行，此前的单方面增加进口关税仍然会是美国在双边谈判中的筹码。

　　目前由于新冠病毒的疫情还在持续发展，很难完全预测中美之间贸易谈判的未来进程，第一阶段贸易协议的履行也在观察中。即使在第一阶段贸易协议签署之前，我个人认为在美国总统大选之前完成第二阶段的谈判有显著的困难。

　　我问了几位美国研究国际贸易的专家的意见，他们都认为新冠病毒疫情即使改变中美未来第二阶段贸易谈判的进度，也不会改变贸易谈判的格局。豪夫鲍尔认为中国不会放弃“发展中国家”这个身份，并且中国希望与其他自称“发展中国家”的新兴国家表现出同声一气：“我怀疑WTO会像美国、欧盟和日本那样敦促谈判而取得进展。除中国外，许多国家都会反对这一个倡议。但中国为了自身利益应该削减这些补贴并使之透明。”

　　美国前商务部副部长、战略与国际研究中心(CSIS)国际商务项目主任威廉•赖因施则认为，如果WTO改革方案起草得当，将会打击许多当前的中国补贴政策。他对我表示，目前“发展中国家”和“发达国家”的定义固然是自我声明的问题，中国以人均经济数据为由拒绝采用发达国家的名称，“但同时中国告诉世界其他国家，它是WTO和世界贸易体系的真正捍卫者，而不是美国。如果中国自称是发达国家，这将对他们的论点有所帮助。”

　　我认为，如果“自定义”的形式显然已经行不通了，中国作为推动WTO与时俱进的泱泱大国，可以积极参与改革，提议摒弃“一刀切”的分割，容许不同层次的定义与不同时间点上的优惠，并且逐渐摆脱依靠补贴支持产业发展的模式，不但可以帮助国内产业升级，也可以提升以实力为基础的国际竞争力和领导力。

 　　美国贸易代表办公室2月10日发布公告，更新了根据美国《反补贴税法》指定为“发展中国家”与“最不发达国家”的清单，因而取消了包括中国和中国香港在内的25个经济体的“发展中国家”优惠待遇，这是否意味着今后美国的贸易政策将不再给予中国任何“特殊和差别待遇”，而会按照“发达国家”标准进行?认为中国综合国力已经或即将赶超美国的人，是否应该狂喷香槟庆祝?

　　反补贴税是根据世界贸易组织(WTO)规则征收的进口贸易关税，目的是抵消出口国补贴的负面影响。在进口国发现外国补贴其出口，损害进口国的国内生产者竞争力之后，经过合法调查才能强加这些关税。根据WTO的规则，一个国家可以发起自己的调查并决定收取额外关税，但前提是这些额外关税符合关贸总协定的《补贴与反补贴措施协定》(简称为《反补贴协定》)。

　　根据《反补贴协定》，尚未达到发达国家地位的WTO成员有权享受反补贴措施的特殊待遇，也就是说当一进口国开展反补贴调查时，如果对方补贴值很低或进口额很小，就应该停止该调查。

　　美国的反补贴税由美国商务部下属的国际贸易管理局负责评估，确定所涉进口商品是否得到补贴以及补贴数额。如果认定对相关的国内产业竞争造成重大损害，商务部可指示美国海关和边境保护局征收相当于补贴幅度的反补贴关税。

　　美国联邦法律对来自发展中国家或最不发达国家的进口产品规定了某些区别对待，并要求美国贸易代表办公室定期更新这些国家名单，使某些WTO成员有资格根据美国《反补贴税法》获得最低限度的微量补贴和低额进口量豁免。

　　根据WTO的《反补贴协定》，如果补贴金额低于从价的1%，则进口国必须终止反补贴调查，但对于发展中国家和最不发达国家，最低标准提高到2%。

　　另外微量进口也可以得到豁免，也就是说，如果从一国的补贴进口在“微量”标准之内，进口国必须终止反补贴调查。根据美国《反补贴税法》，如果来自单个国家的进口量少于美国相关产品总进口量的3%，则被视为“微量”。但如果所有少于3%的国家加起来的进口总额超过所有此类商品的7%，则进口量不算“微量”。

　　但如果从单个发展中国家或最不发达国家的进口量少于总进口量的4%，则被认为是“微量”，除非从个体数量少于4%的国家进口加起来超过总进口的9%。

　　美国也是“发展中国家”?

　　《WTO协定》有通称为“特殊与差别待遇”的条款，赋予发展中国家特殊权利，包括实施协议和承诺的时间更长、采取措施增加发展中国家的贸易机会、规定要求所有WTO成员维护发展中国家的贸易利益、支持帮助发展中国家增强开展WTO工作、处理争端和实施技术标准的能力、以及有关最不发达国家成员更为宽厚的规定。

　　可是WTO规则本身并没有提出“发达国家”、“发展中国家”或“最不发达国家”的定义，而由成员国自己宣布是“发达国家”还是“发展中国家”。今年初特朗普在达沃斯吐槽：如果中国和印度自称为“发展中国家”，那么美国不也应该算是“发展中国家”?

　　“我与这些国家之间的争执已经有一段时间了，因为我们的国家没有得到公正的对待。中国被视为发展中国家，印度被视为发展中国家，而美国不被视为发展中国家。在我看来，美国也是一个发展中国家。但由于中国和印度被视为‘发展中国家’，而我们却不是，因此它们具有巨大的优势，这是不对的。如果它们是‘发展中国家’，我们也是。我们正在谈论交易的全新结构，否则我们将不得不采取一些措施。”

　　特朗普在2019年7月26日签署了一份备忘录，指示美国贸易代表，如果在90天内未能在WTO改革方面取得“实质性进展”，则应该发布清单停止将某些特定国家视为“发展中国家”。

　　这份备忘录指出，将近三分之二的WTO成员通过将自己指定为“发展中国家”而享受特殊待遇，并在WTO框架下承担较弱的承诺。尽管某些发展中国家的名称是适当的，但许多名不副实。例如按购买力平价计算的人均国内生产总值衡量的世界上十个最富有的经济体中，有七个(文莱、中国香港、科威特、中国澳门、卡塔尔、新加坡和阿拉伯联合酋长国)目前声称“发展中国家”的地位。G20和经济合作与发展组织(OECD)的成员墨西哥、韩国和土耳其也都自称为“发展中国家”。

　　特朗普认为，自2001年加入WTO以来，中国一直坚持认为自己是发展中国家，美国从未接受过中国为“发展中国家”，而且当前的经济指标显示中国的国内生产总值已跃居世界第二，仅次于美国。中国占全球货物出口总额的近13%，而其在此类出口中的全球份额在1995年至2017年间跃升了五倍。自2009年以来，中国一直是每年全球最大的货物出口国。此外，中国在出口中的领先地位不限于低工资制造业的商品。中国目前在高科技产品出口方面居世界首位，仅此类出口在1995年至2016年间就增长了3800%。

　　中国的境外直接投资(FDI)价值近1.5万亿美元，超过了36个OECD国家中的32个，而其接受外国直接投资近2.9万亿美元，超过了除一个OECD国家之外的所有国家。中国占全球500强企业中的120强，其国防开支和太空卫星总数仅次于美国。

　　备忘录强调：“当最富有的经济体要求发展中国家地位时，它们不仅损害其他发达经济体，而且损害真正需要特殊和差别待遇的经济体。”

　　美国2019年1月15日向WTO提交《一个无差别的WTO：自我认定的发展地位威胁WTO机制的重要性》的文件，并提出一份总理事会决定草案，要求取消大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利。中国、印度、南非和委内瑞拉2019年2月15日联合向WTO提交《惠及发展中成员的特殊和差别待遇对于促进发展和确保包容的持续重要性》的分析文件，之后六个其他发展中国家也加入联署。

　　当时中国驻WTO大使张向晨在日内瓦WTO总部就“发展中国家”认定问题提出辩解。他认为虽然中国过去几十年在贸易、经济和社会等方面取得了长足进步，但和发达成员仍存在巨大差距。中国仍是世界上最大的发展中国家这一基本事实没有改变。“显然美方看到的是我们杯子里盛的水比原来多了，而我们更多看到的是杯子还空着半截。”

　　从这一连串的发展来看，虽然这次美国重新定义“发展中国家”是单方面根据国内的《反补贴法》，但其实是为了更大幅度的WTO改革布局，企图把自由心证的“发展中国家”定义改为硬性规则。

　　1月，美国、欧盟和日本的高级贸易官员在华盛顿举行会谈之后发表联合声明，表示WTO的现行规定“不足以解决某些司法管辖区现有的市场和扭曲贸易的补贴”，包括过高的补贴、扶持缺乏竞争力的公司、或者可能导致工业产能过剩并将私人企业排除在市场之外的补贴，未来将共同推动将违反竞争原则的补贴添加到禁止清单中。

　　评论界认为，虽然声明中没有指射对象，但显然目标是中国。这显示特朗普政府的“双轨”策略：一方面借由单边主义手段改变“发展中国家”定义，这也将会体现在未来与中国关于“结构性改革”的谈判中;另一方面通过WTO改革对中国和其他国家施压。因此我们不能把美国的贸易策略完全视为绕过WTO的“单边主义”，但同时，即使WTO改革不能成功，美国仍然将推行单边政策。

　　美国新的“发展中国家”标准

　　在确定哪些WTO成员应被视为发展中国家并因此符合低额豁免的2%补贴条件时，美国贸易代表考虑了以下标准：(1)人均国民总收入;(2)世界贸易份额;(3)其他因素，诸如OECD成员资格或申请成员资格、欧盟成员资格和G20成员资格。

　　从人均国民总收入来看，与1998年的规则类似，美国贸易代表以世界银行的人均国民总收入12375美元的门槛作为“高收入”国家与“低收入”国家的分水岭。但美国贸易代表还考虑了国家是否在世界贸易中占重要份额，即使根据1998年的老标准，以2%或更多的世界贸易份额为“重要”指标，香港、韩国和新加坡也没有资格享受“发展中国家”待遇，因为这些国家/地区各自在世界贸易中所占的份额均超过2%。

　　但根据2020年改版的新标准，美国贸易代表现在认为0.5%是更恰当的指标，0.5%即表明在世界贸易中占有“显著”的份额。根据2018年的最新数据，“很少数”的国家在世界贸易中占超过0.5%的份额，而这些国家包括许多最富有的经济体。

　　因此就美国《反补贴法》而言，美国贸易代表认为在世界贸易中所占份额为0.5%或更多的国家就应该被视为“发达国家”。因此巴西、印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国和越南等国都是，即使根据世界银行的最新数据，其人均国民总收入低于12375美元。

　　除此之外，美国贸易代表可以考虑其他因素。比方说，根据1998年的规定，美国贸易代表考虑了欧盟成员资格，就《反补贴法》而言，欧盟被视为一个国家，《反补贴法》针对欧洲共同体，而非单独欧盟成员国的商品来实行。因此就美国《反补贴法》而言，所有欧盟成员国被视为发达国家，单独欧盟成员国，如保加利亚和罗马尼亚，尽管人均国民总收入低于12375美元，却没有资格享受2%的微量补贴豁免。

　　同样的，OECD成员资格和成员资格申请也是一个重要指标，因为OECD一直被视为代表全世界发达经济体的主要组织，通过加入或申请加入OECD，一个国家实际上已经宣布自己为发达国家。照此标准，哥伦比亚和哥斯达黎加的人均国民总收入低于12375美元，但没有资格享受2%的微量补贴豁免。

　　同理，G20成立于1999年9月，因此在1998年规则中并未被考虑，但G20是国际经济合作的重要论坛，聚集了主要经济体和大型国际机构(例如世界银行和国际货币基金组织)的代表。鉴于G20的全球经济重要性及其成员占全球经济产出和贸易的权重，其成员资格表明一个国家已经是发达国家。因此阿根廷、巴西、印度、印度尼西亚和南非的人均国民总收入虽然低于12375美元，但没有资格享受2%的微量补贴豁免。

　　美国贸易代表在这次改版的相关条款中明确规定，在清单中指定WTO成员为“发展中国家”或“最不发达国家”这一事实，不会影响该会员在任何其他法律下的分类。从这个角度而言，美国此次修改清单只是针对于其根据《反补贴法》展开调查的权限，尚未涉及WTO框架下的其他事项。但如前所述，美国已经针对“发展中国家”定义和优惠问题另行向WTO提出改革提案。

　　并且从实践而言，目前被修改的美国清单源自1998年，而中国2001年才加入WTO。中国观察家认为，实质上中国一直没有享受过美国《反补贴法》的优惠待遇，美国对中国开启的反补贴和反倾销调查数量位居全球之首，因此此次修改对中国实质性影响不大。

　　美国对WTO的提案

　　美国在2019年初向WTO提交了提案，企图建立WTO成员享受“特殊和差别待遇”的客观标准。在四个情况下会员国没有权利享受优惠待遇：

　　1. 是OECD成员的WTO成员，或已开始加入OECD的WTO成员;

　　2. 是20国集团成员的WTO成员;

　　3. 被世界银行指定为“高收入”国家的WTO成员;

　　4. 占世界商品贸易不少于0.5%的WTO成员。

　　目前据报道，包括巴西、台湾、新加坡和韩国在内的几个国家/地区已同意在未来的贸易谈判中放弃其发展中国家的权利。中国、印度和其他数十个WTO成员，包括玻利维亚、柬埔寨、古巴、老挝、阿曼、巴基斯坦和委内瑞拉等国都拒绝放弃。

　　其中中国表示永远不会同意放弃其作为发展中国家的权利。中国驻WTO代表张向晨在WTO的2019年度第四次总理事会上说：“我们不会做力所不逮的承诺，更不会放弃自己作为发展中成员的合法的制度性权利。对于今后具体谈判中的特殊和差别待遇，如果确有需要，我们会直言相告，并在谈判中尽力争取;如果不再需要了，我们会毫不犹豫把机会让给更需要的发展中成员。”

　　WTO要求其所有164个成员以协商一致方式通过任何正式协议，因此只要任何WTO成员反对，美国的提案就仍然是悬案。因此美国将会继续单方面施压，并联合其他发达国家共同施压。

　　现实情况是，中国和美国各自都能提出支持自己论点的数据。中国有些地区接近发达国家的水平，但另外一些地区却接近发展中国家，甚至未开发国家。

　　2018年中国在世界银行公布的192个经济体的人均国民总收入(GNI)中，以9470美元排名第71位。虽然没有省份的GNI数据，但在2018年各省人均GDP排名中，除了北京和上海人均2万多美元，天津、江苏、浙江、福建、广东、山东、内蒙古、湖北、重庆等地的人均GDP均在1万美元以上，陕西、辽宁、吉林、宁夏、湖南、海南、河南、新疆、四川、安徽、河北、青海、江西、山西、黑龙江、西藏、广西、贵州、云南、甘肃的人均GDP依次以9000美元左右往下降，甘肃4735美元排名最后。

　　也就是说，中国内部各地区发展程度存在着差异性。在这样的情况下，中国的经济体量虽然在国际贸易上有许多优势，但由于内部发展的差距，形成张向晨大使所描述的“半杯水”现象。

　　总体看来，美国此举对中国的实际影响是什么?彼得森国际经济研究所WTO高级研究专家盖瑞•豪夫鲍尔认为没有实质影响，因为“与正在进行的贸易战相比，中国在《反补贴法》方面失去的利益是微不足道的。”

　　换句话说，关键仍然是中美的双边关系。美国此次单方面宣布取消中国的发展中国家地位，主要企图是在双边贸易领域给中国施压，如果WTO改革不照美国提案进行，此前的单方面增加进口关税仍然会是美国在双边谈判中的筹码。

　　目前由于新冠病毒的疫情还在持续发展，很难完全预测中美之间贸易谈判的未来进程，第一阶段贸易协议的履行也在观察中。即使在第一阶段贸易协议签署之前，我个人认为在美国总统大选之前完成第二阶段的谈判有显著的困难。

　　我问了几位美国研究国际贸易的专家的意见，他们都认为新冠病毒疫情即使改变中美未来第二阶段贸易谈判的进度，也不会改变贸易谈判的格局。豪夫鲍尔认为中国不会放弃“发展中国家”这个身份，并且中国希望与其他自称“发展中国家”的新兴国家表现出同声一气：“我怀疑WTO会像美国、欧盟和日本那样敦促谈判而取得进展。除中国外，许多国家都会反对这一个倡议。但中国为了自身利益应该削减这些补贴并使之透明。”

　　美国前商务部副部长、战略与国际研究中心(CSIS)国际商务项目主任威廉•赖因施则认为，如果WTO改革方案起草得当，将会打击许多当前的中国补贴政策。他对我表示，目前“发展中国家”和“发达国家”的定义固然是自我声明的问题，中国以人均经济数据为由拒绝采用发达国家的名称，“但同时中国告诉世界其他国家，它是WTO和世界贸易体系的真正捍卫者，而不是美国。如果中国自称是发达国家，这将对他们的论点有所帮助。”

　　我认为，如果“自定义”的形式显然已经行不通了，中国作为推动WTO与时俱进的泱泱大国，可以积极参与改革，提议摒弃“一刀切”的分割，容许不同层次的定义与不同时间点上的优惠，并且逐渐摆脱依靠补贴支持产业发展的模式，不但可以帮助国内产业升级，也可以提升以实力为基础的国际竞争力和领导力。