任远喆：次国家政府外交的发展及其在中国跨境区域合作中的实践

　　总的看来，中国经历了从地方政府参与对外事务到次国家政府外交逐渐形成的过程。该过程可分为三个阶段。第一个阶段是从改革开放到20世纪90年代末的萌芽初现期，其特点是以经济发展为导向的不平衡发展。始于1978年的改革开放往往被视为这一进程的源起。改革开放不仅实现了经济权力从中央向地方的转移，增强了地方政府的积极性和主动性而且为次国家政府参与外交事务提供了战略和制度保障。财政、管理自主权的获得极大地激发了各地发展地方经济的热情，它们的重要途径之一即开展对外贸易。次国家政府外交的重要目标是利用独特的文化和其他优势吸引外资的进入;而不对称性乃为这一时期次国家政府外交的主要特征。总体而言沿海地区实行地方分权起步较早、力度较大，而国内的其他省份则相对滞后。这种不对称的分权过程使得沿海省份率先成为地方经济国际化的前沿和领跑者。尽管地方省市的自主性有所增强，然而，中央政府始终是它们从事对外交往的决定性因素，在外交和国防领域尤为如此。地方政府更多地是通过吸引外资、接待来宾、结友好城市等方式参与到国家的涉外活动之中。

　　从20世纪90年代末到2010年前后，随着改革开放进程的不断深入和中国进一步融入国际体系，地方政府参与对外事务进入了一个快速发展期，呈现出组织机构不断完善和逐步融入次区域合作等特点，但这一阶段次国家政府的外交属性仍相当有限。在国家改革开放的宏观战略引领下，中央与地方的关系得到进一步调整，外事权逐步下放，尤其是外贸经营权和外事管理权的下放直接赋予了地方政府开展国际合作的权限。1998年，外交部成立了外事管理司其服务对象涉及国务院部门、地方和中央企业。它的一项重要职责便是拟定或修订全国性外事管理规定，对接地方政府的外事机构，工作范畴主要为明确外事审批权限，规范办事流程，提出纪律要求等，涵盖了各地区、各部门、各领域对外交流与合作的方方面面，从而有效地服务于中国特色外事管理体系的建立，有利于规范央地之间在对外事务上的权责。2001年中国加入世贸组织更是极大地调动了国内各级政府开展经济外交的主动性和积极性，同时也使中央与地方、地方与地方、部门与部门之间的利益竞争更加突出，日趋激烈。就总体看来，地方各级政府的对外交流不断扩大并日益深化，有力地配合了国家总体外交工作，为它服务及对它加以补充，它们亦因此成为活跃在国际舞台上的一支重要力量。

　　此间次国家政府外交的不平衡性也得到一定程度的缓解和扭转。自90年代后期起，在全方位开放的大背景下，中国的国内战略重点开始由最初的沿海省份向中西部倾斜，从而为内陆沿边地区的对外合作提供了契机。该时段也是中国构建东亚区域合作多层次架构的重要阶段，除东盟加中国(10+1)、东盟加中日韩(10+3)、东亚峰会等区域性合作机制外，图们江次区域合作、大湄公河次区域合作、环北部湾次区域合作等围绕中国周边从东北到西南的一系列重要的次区域合作机制逐步完善。东北、西北和西南均不同程度地参与到区域合作进程中，有的地区甚至堪称国际合作的倡议者和引导者。在次区域合作中，许多地方政府表现得十分活跃，显示出高昂的积极性。云南、广西等省份正是因应这一时期中国参与区域化的需求，顺利搭上了“走出去”的快车，成为周边次区域合作的支点。

　　这一时期大型城市依托重大主场外交活动赋予地方和城市的特殊角色 一举成为新的外交主体。北京、上海等地先后成功举办了奥运会、残奥会、世博会、中非合作论坛、亚欧首脑峰会、上海合作组织领导人峰会、APEC领导人非正式会议等一系列重大国际活动。毫无疑问，它们主要是在中央的统一协调下筹办并举行的，然而，地方政府在承办和落实各项事务时十分积极主动，于实践中构建起了中央与地方互动的新的制度化安排，实现了双赢。地方政府借上述契机极大地提升了地区或城市的国际影响力，加快了走向世界的步伐。对中央政府来说，动员和利用地方政府资源及其力量显然已成为确保国家持续崛起，进一步参与全球治理战略设计的不可或缺的一环。

　　当前中国的次国家政府外交处于全面扩展的第三个阶段，其特点为战略性与多样性的深度融合。这与全球外交转型的总趋势密不可分，也顺应了外交发展的大势所趋。就此而言，世界主要大国都有各自的相应对策。印度的例子较为典型。莫迪就任总理之后，印度更是大刀阔斧地展开“平行外交”。2014年10月，印度当局宣布在外交部设立管理地方邦事务的新司。有别于其前任的是，莫迪政府以地方邦在外交中的角色为谋求本国利益的重要组成部分，充分发挥它们的次中心优势及灵活、善于变通等特长，为总体外交的转型服务。

　　全球化时代外交议题和外交利益的多元化以及外交环境的复杂化 正在推动以主权国家为主体的外交研究发生重大转向。这一转向体现在两个方面，一是全球化时代的外交研究开始更加注重欧盟、东盟等国际组织和二十国集团、金砖国家等新兴机制的外交行为、外交文化及其对主权国家外交的影响与塑造，研究国际组织在全球治理中的作用更成为国际问题研究的“显学”;二是以次国家政府为代表的非国家行为体正在使外交文化和外交规范发生改变，它们之间及它们与中央政府之间新的互动模式对传统外交的本质构成强烈的冲击。在西方学者看来强调政策和行为体之间多层次关联性的“整合外交”正在代表着新的“外交的未来”。伴随着这波弥漫在全球的外交转型，学术界对国际组织等超国家外交行为体的研究已有一个时期并颇具规模，近年来次国家政府外交的研究也呈不断深入之势，正在迎头赶上。

　　自20世纪80年代起，中国坚定不移地实行对外开放并进行央地分权改革，全国多个地区的次国家政府在广度上不断拓展与周边国家和地区的往来，同时在深度上积极探索，以多种形式参与众多次区域合作机制。次国家政府外交如今已成为中国开展同周边地区跨境合作的主要形式，是国家总体对外战略的一大补充和重要组成部分，对国家外交战略的有效实施起着积极而显著的作用。这波次国家政府参与外交的浪潮动力究竟何在?又会对原有的外交模式产生何种影响?为回答相关问题本文将在次国家政府外交理论框架的基础上，对改革开放以来中国次国家政府外交进行分期，并结合中缅跨境合作案例的分析和研究，以求从学术理论和政策实践两个层面对次国家政府外交加以阐释和探讨。

　　1次国家政府外交理论的形成与发展

　　一直以来，主权国家都被视作传统外交当仁不让的主要行为体。狭义的“外交”(diplomacy)是实现主权国家外交政策的手段或工具，中央政府和最高统治者是其权力的直接和唯一的拥有者，其他机构和个人所进行的对外交往均不能称之为“外交”。自“外交”概念产生之日起，此项活动即具有强烈的国家依赖，唯有国家尤其是中央政府才有权开展，职业外交官垄断相关事务，地方政府和非国家行为体则不具备独自从事外交活动的权力。尼克尔森在其经典的《外交方式的演变》一书中指出，从意大利式外交到法式外交，人们对于不同时期外交的特点和界定有所区别，但是就国家中心主义达成了普遍共识。尤其在法式外交时期，外交的集权化和集中化程度达到了历史高峰。这种垄断在一战之后被逐渐打破。美国作为全球外交体系的后来者，一直学习并沿袭革欧洲的外交传统。然而，随着本国实力的迅速膨胀并受到法国大革命和自由民主政治思想的影响，美国的政治精英们开始“去欧洲化”。他们的主流观点是欧洲传统外交无论在理念还是在方式上都是非正义和不道德的。外交“公开化”的提出和国联成立之后国际组织及多边外交的日益活跃成为了新旧外交的一个分水岭。美国第二十七任总统伍德罗·威尔逊在一战即将结束时，顺应外交发展大势，推动外交变革，在西方赢得了“新外交之父”的美誉。在尼克尔森看来，美国凭借其独特的道德优势逐步打造起美式外交体系，其中法式外交的权力集中形态正逐渐被打破，职业外交官的地位面临巨大挑战。

　　外交的去中心化和去集权化于二战后又一次达到高潮。欧洲外交规范的发展和更新速度在战争结束之后加快，发端于欧洲的主权意识和观念开始逐步扩展到整个世界，局部的和相互隔绝的国际体系渐次发展为全球性和整体性的国际体系。各地区相继独立的新兴主权国家不断融入国际体系，形成了建立在主权平等基础上的全球外交新秩序。在西方外交规范加速向全球扩展的同时，外交体系内部的多样性和复杂性呈上升之势。体系中成员身份的多样化及差异性的增强，改变了原有外交“同质化”的特点，就外交规范的接受程度、外交机制的完善程度和外交人员的专业程度等而言，社会主义国家和许多发展中国家与西方资本主义发达国家相去甚远。与此同时，越来越多的国际组织、特殊利益集团、跨国公司、社会团体、地方政府等开始陆续登上国际舞台，在一些外交事务中所发挥的作用甚至胜于中央政府外交。在此情形下，外交并非只是国家行为，它同时也是“人类特定的社会行为”。

　　20世纪80年代以来，伴随着全球化的发展，外交日益多元化，国家、跨国家、次国家和非国家行为体齐头并进地参与其中，越来越成为以政府为主体的传统外交的一个重要补充和不可或缺的组成部分。“平行外交”(Paradiplomacy)理论是描述新型国际行为体的出现、关注次国家政府参与国际活动的独特方式及其在国际交往中如何与国家政府竞争和冲突的重要学说，美国学者杜恰切克是平行外交的积极倡导者，他提出，平行外交系次国家政府(主要是联邦成员政府)所从事的独立于中央或与中央外交并行展开的国际活动。“平行外交”理论认为，联邦制国家中次国家政府在国际交往中具备完整的外交能力，足以决定国际交往的目标、战略、策略、机制、决策过程等，与主权国家的中央政府外交并无二致。次国家政府加入对外交往使得一国外交事务的决策出现地域性分化或垂直分化，即各级政府均在对外关系和外交决策中积极地有所作为。在持这一理论的学者心目中，主权国家对外关系的现状改变了传统的外交模式，外交部失去了对外交的单独掌控，很多领域的国内政策逐渐国际化，因而国家需要学会适应新的分配模式，与次国家政府分享权力，在国外协同行动。这正是平行外交的意义所在。有学者甚至指出，“平行外交的出现是外交范式转变的重要体现，我们应该思考‘后外交’(post-diplomatic)世界，切实认识到新的复杂现实。”

　　除平行外交之外，西方学者还有许多其它理论分析日益突出的外交分权现象，如“选区外交”(constituent diplomacy)和“多层外交”(multilayered diplomacy)等。这些理论更加强调外交发展的共性和包容性而非其差异性的扩大。但无论是平行外交理论抑或其他理论它们主要研究西方式联邦制政府内政治范畴高于城市，小于国家，属于中观层面的实体，例如加拿大的省、西班牙的自治区、印度的邦、法国和意大利的大区等，从法律、制度等角度分析这些政治实体同中央政府在外交事务中的博弈与合作。这与近几年学术界的研究热点——城市外交明显有别。如今全球正在经历次国家政府从法律到政治上的正常化过程，需要引起外交学研究者和实践者的高度重视。

　　次国家政府外交的兴起有其多重原因。除全球化时代外交发展的垂直化趋势外，从实用主义的角度看，中央政府与地方政府在战略目标和发展选项上的差异也是地方政府谋求自主性的重要因素。此外，现代主权国家的构成及其民族主义属性和由此而来的身份政治是这一问题的根源。近年来，加拿大的魁北克、西班牙的巴塞罗那等都成为研究的重点对象。欧洲国家对这一领域最为关注。它们将目前的欧洲次国家政府外交称为“第三波”，其标志是次国家政府组织结构的水平化，对地缘政治和功能化目标的战略性考量以及努力成功地融入总体外交之中。不仅如此，在2015年美国新奥尔良举行的美国国际关系协会年会上，该领域的学者将外交政策分析与次国家政府外交相结合，对平行外交进行了更加理论化的探讨 也搭建起了理论与理论、理论和实践之间沟通的桥梁，扩大了从事该领域研究的国际学术共同体，使之成为解释全球化时代外交转型的不容小觑的力量。

　　2次国家政府外交与中国的经验

　　中国采用不同于西方国家的独特政治体制，其是否存在西方式的次国家政府外交一直都是学术界争论的焦点。2001年，兰普顿主编的《改革时期的中国外交与安全政策制定》一书较早对这一问题进行了探讨兰普顿视中国省市等地方政府对对外关系的逐步参与为中国外交“去中心化”的典型表现。之后越来越多的国内外研究相继开始用不同的次国家政府外交理论解释中国的外交实践。

　　此处有两个概念——中国地方政府参与对外事务和次国家政府外交——需要重点厘清。对前者的较为权威的界定是：“在中国对外关系展开的进程中，地方政府外事管理部门，设立专门对外联络的地方企事业单位，与设置在地方、主要依靠地方政府管理，但有服务国家对外关系战略意义的部门，根据法律规定和各自的职能，参与国家对外关系发展。”而本文所采用次国家政府外交定义则强强调地方政府开始在一定程度上具备了较为独立的跨境合作的目标、手段和决策过程，并对国家的总体外交决策产生了不容忽视的影响。显然，在中国的外交体系中，次国家政府外交并没有达到加拿大、西班牙等西方国家的程度，本文最后部分将对其局限性作出专门论述。

　　总的看来，中国经历了从地方政府参与对外事务到次国家政府外交逐渐形成的过程。该过程可分为三个阶段。第一个阶段是从改革开放到20世纪90年代末的萌芽初现期，其特点是以经济发展为导向的不平衡发展。始于1978年的改革开放往往被视为这一进程的源起。改革开放不仅实现了经济权力从中央向地方的转移，增强了地方政府的积极性和主动性而且为次国家政府参与外交事务提供了战略和制度保障。财政、管理自主权的获得极大地激发了各地发展地方经济的热情，它们的重要途径之一即开展对外贸易。次国家政府外交的重要目标是利用独特的文化和其他优势吸引外资的进入;而不对称性乃为这一时期次国家政府外交的主要特征。总体而言沿海地区实行地方分权起步较早、力度较大，而国内的其他省份则相对滞后。这种不对称的分权过程使得沿海省份率先成为地方经济国际化的前沿和领跑者。尽管地方省市的自主性有所增强，然而，中央政府始终是它们从事对外交往的决定性因素，在外交和国防领域尤为如此。地方政府更多地是通过吸引外资、接待来宾、结友好城市等方式参与到国家的涉外活动之中。

　　从20世纪90年代末到2010年前后，随着改革开放进程的不断深入和中国进一步融入国际体系，地方政府参与对外事务进入了一个快速发展期，呈现出组织机构不断完善和逐步融入次区域合作等特点，但这一阶段次国家政府的外交属性仍相当有限。在国家改革开放的宏观战略引领下，中央与地方的关系得到进一步调整，外事权逐步下放，尤其是外贸经营权和外事管理权的下放直接赋予了地方政府开展国际合作的权限。1998年，外交部成立了外事管理司其服务对象涉及国务院部门、地方和中央企业。它的一项重要职责便是拟定或修订全国性外事管理规定，对接地方政府的外事机构，工作范畴主要为明确外事审批权限，规范办事流程，提出纪律要求等，涵盖了各地区、各部门、各领域对外交流与合作的方方面面，从而有效地服务于中国特色外事管理体系的建立，有利于规范央地之间在对外事务上的权责。2001年中国加入世贸组织更是极大地调动了国内各级政府开展经济外交的主动性和积极性，同时也使中央与地方、地方与地方、部门与部门之间的利益竞争更加突出，日趋激烈。就总体看来，地方各级政府的对外交流不断扩大并日益深化，有力地配合了国家总体外交工作，为它服务及对它加以补充，它们亦因此成为活跃在国际舞台上的一支重要力量。

　　此间次国家政府外交的不平衡性也得到一定程度的缓解和扭转。自90年代后期起，在全方位开放的大背景下，中国的国内战略重点开始由最初的沿海省份向中西部倾斜，从而为内陆沿边地区的对外合作提供了契机。该时段也是中国构建东亚区域合作多层次架构的重要阶段，除东盟加中国(10+1)、东盟加中日韩(10+3)、东亚峰会等区域性合作机制外，图们江次区域合作、大湄公河次区域合作、环北部湾次区域合作等围绕中国周边从东北到西南的一系列重要的次区域合作机制逐步完善。东北、西北和西南均不同程度地参与到区域合作进程中，有的地区甚至堪称国际合作的倡议者和引导者。在次区域合作中，许多地方政府表现得十分活跃，显示出高昂的积极性。云南、广西等省份正是因应这一时期中国参与区域化的需求，顺利搭上了“走出去”的快车，成为周边次区域合作的支点。

　　这一时期大型城市依托重大主场外交活动赋予地方和城市的特殊角色 一举成为新的外交主体。北京、上海等地先后成功举办了奥运会、残奥会、世博会、中非合作论坛、亚欧首脑峰会、上海合作组织领导人峰会、APEC领导人非正式会议等一系列重大国际活动。毫无疑问，它们主要是在中央的统一协调下筹办并举行的，然而，地方政府在承办和落实各项事务时十分积极主动，于实践中构建起了中央与地方互动的新的制度化安排，实现了双赢。地方政府借上述契机极大地提升了地区或城市的国际影响力，加快了走向世界的步伐。对中央政府来说，动员和利用地方政府资源及其力量显然已成为确保国家持续崛起，进一步参与全球治理战略设计的不可或缺的一环。

　　当前中国的次国家政府外交处于全面扩展的第三个阶段，其特点为战略性与多样性的深度融合。这与全球外交转型的总趋势密不可分，也顺应了外交发展的大势所趋。就此而言，世界主要大国都有各自的相应对策。印度的例子较为典型。莫迪就任总理之后，印度更是大刀阔斧地展开“平行外交”。2014年10月，印度当局宣布在外交部设立管理地方邦事务的新司。有别于其前任的是，莫迪政府以地方邦在外交中的角色为谋求本国利益的重要组成部分，充分发挥它们的次中心优势及灵活、善于变通等特长，为总体外交的转型服务。

　　十八大召开以来，中国在国际社会中提出了一系列具有战略意义的新性倡议，进而为地方政府的国际交往提供了新的机遇与动力。特别是“一带一路”倡议的设计和落实，更需要发挥次国家政府外交的独特优势。于2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》表明，在推进“一带一路”建设的过程中，中国将充分发挥国内各地区的比较优势，实施更加积极主动的开放战略，加强东中西部的互动合作全面提高开放型经济的水准。西北、西南、东北、沿海等各地区都有明确的战略分工。这自然要求地方政府充分发挥其对外事务职能，主动推动对外交流与合作。虽然后者仍属于中央政府赋权的范畴，而且更多地集中于经济文化交流等低政治领域，地方政府的自主性仍然得到显著的提升。地方政府依托自身的区位优势，单独制定不同版本的对接方案，为“一带一路”的总体规划服务。一些学者认为，“一带一路”的根本在于次国家政府层面，需要有统筹考虑中央与地方、官方与企业、国内与国外之间关系的网络化设计。“一带一路”的持续推进在一定程度上对中央与地方的关系加以重新调适，使次国家政府外交具有更多的战略性作用和意义。

　　中央政府还着力将地方进一步推向国际舞台。从2016年开始，外交部陆续开展省区市全球推介活动 开辟中央外交为地方服务的新途径。王毅部长在首场推介会上指出，外交部的这一活动有三个目的：一是为国家发展做好服务;二是为地方开放创造条件;三是为各国驻华使团了解中国国情打造平台。他视其为中国特色大国外交的重要举措，可以“使地方省区不出国门就能与外方对接，使外国驻华使节不出北京就能了解地方改革开放新貌。有机统筹中央、地方两种优势，对接国内、国外两种资源，从服务中央决策延伸到服务地方发展，受到地方普遍欢迎。”由此可见，中央政府对发挥地方政府的国际角色有很高的期待。正是通过制度的调整、制定及方式的创新 促使地方政府更深入地参与国际交流，并扮演更加独立和灵活的角色。

　　另一个值得重视的现象是，地方政府在海外领事保护中的参与度不断上升。近年来随着中国海外利益的逐步扩展，领事保护的供需矛盾在日渐扩大。为此，中国正在构建起各方参与的“大领事”工作格局，建立中央、地方、驻外使领馆、企业和个人“五位一体”的领保联动机制，其中地方政府发挥的作用颇为重要。这也是中国领事保护机制中最具特色之处。从这个意义上来讲，传统外交赋予中央政府对外交事务的绝对控制权正不可避免地发生松动，次国家政府外交在中国日益发展的趋势仍在继续。

　　3次国家政府外交及其在中缅跨境地区的实践

　　在有关中国的次国家政府外交的研究中，云南省无疑颇具代表性和典型意义。鉴于特殊的地理位置等因素，云南在对外事务中一向非常积极。2000年中央正式提出西部大开发战略后，云南省即确立了成为“中国连接东南亚、南亚的国际大通道”的战略定位，在参与次区域合作进程中走在西南各省的前列。2011年，国务院专门下发了“支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见”。而在“一带一路愿景与行动”中云南将自身定位为面向南亚、东南亚的辐射中心。从“桥头堡”到“辐射中心”，在中国对外开放尤其是周边外交的整体布局中，始终处于引人瞩目的位置。它不仅是中国与东南亚、南亚地区各国间许多合作倡议的参与者和执行者，也是其重要的设计者和推动者，具备相当的自主性和灵活性。2005年之前，云南是中国唯一一个参与“大湄公河次区域经济合作”(GMS)的地方省份。“云南参与次区域合作的主体地位得到了国际组织、中央政府和地方政府的三重认可，这使得云南成为中国参与大湄公河次区域经济合作机制的半决策主体地位。”在跨境区域合作中，云南的所作所为具有次国家政府外交的特性。

　　在云南的所有对外交往对象中 缅甸的重要性长期处于第一层级。从地缘位置的角度看，中国的云南和西藏与之接壤，其中云南是主要门户。而缅甸一侧的门户主要为与中国接壤的北部和东北部地区包括克钦邦的东南部、掸邦的北部与东北部。该区域中的历史、文化、民族、宗教等各种因素相互交织，形成了独特的跨境区域治理形态，对中国的周边外交和国家安全都十分重要。在这一特殊区域，次国家政府外交的作用不可取代。尤其是边境地区的国境两侧具有相似的民族构成、宗教信仰、传统文化及生活习惯，在开展民族、社会、文化等领域的交往、交流和加强合作方面，地方政府所处的环境有利，坐拥众多便利条件。

　　从更为微观的视角加以考量，在中缅跨境区域合作中，云南省德宏州的参与最为直接并位居前沿。德宏地处中国西南边陲，2015年，仅该州对缅贸易总额即占中缅贸易总额的21.4%、滇缅贸易总额的70%左右。德宏州瑞丽市于2012年成为国家的“重点开发开放试验区”，为中缅跨境合作提供了制度性保障。在战略定位上，德宏州是“一带一路”的关键一环、面向南亚和东南亚辐射中心的重要节点、孟中印缅经济走廊的先行区。凡此种种，皆为其开展次中央政府外交提供了身份保障和持续动力。毋庸讳言，德宏州对跨境合作和国际活动的参与始终未曾脱离中国央地关系的总体框架，但是与中央政府的传统外交相比，这一地区的次国家政府外交活动有其十分鲜明的特点：

　　第一，注重双边机制建设。从被动参与到主动构建的转变是边境地区参与次区域合作的重要路径。近年来，德宏在此方面取得了重大进展和显著成绩。目前，当地已建立了中缅边境经济贸易交易会、中缅胞波狂欢节等多个从事两国经贸、人文交流的机制。以之为依托，德宏州于2015年6月举办了“中缅瑞丽—木姐跨境经济合作区国际研讨会”;2015年8月，又举办了首届“跨喜马拉雅地区发展论坛”。目前有关各方正极力将其提升为国家及对话机制。毫无疑问，这些机制的建设和活动的开展为中缅密切彼此间的关系提供了制度保障，有效地促进了双边交往与合作的不断深入。缅甸方面也开始从被动接受转向主动推动和积极参与良性互动的模式在两国各领域的合作中形成。

　　第二，以经贸为主要突破口。从经验的角度看，经贸中的互利共赢乃推动次国家政府开展国际交往和区域合作的主因。德宏州以“中缅边境经济贸易中心”为其定位，且在缅甸曼德勒、密支那、腊戌设立了三个商务代表处，与缅曼德勒工商会结为友好商会。该州致力于发展面向东南亚市场的加工业及经贸服务业。德宏企业中的银翔摩托车厂、北汽瑞丽公司等已经或即将在东南亚占据巨大的市场份额。中缅之间贸易交流与合作的深化主要体现为边境贸易的转型升级。近年，两国边境进出口商品结构已从往常以日用百货为主转向主营智能手机、液晶电视等高技术产品，极大地带动了双方经贸交流量的增加和质的提高。

　　第三，重视贴近社会和民众需求。次国家政府外交在低政治领域具备自身优势，这一特点充分体现在中缅两国的跨境合作中。一直以来在缅甸的政治转型中，非政府组织的作用举足轻重。西方国家利用它们对缅社会生活各领域施加了潜移默化的影响。较之西方国家的官方、非官方、政府和社会复合型介入，中国的非官方手段特别是对非政府组织力量的运用尚显不足。德宏州非常注重淡化官方色彩，借鉴西方经验，建立了中国在缅甸注册的第一家非政府组织——瑞丽市妇女儿童发展中心缅甸木姐项目办公室。该项目前期选择五个缅甸少数民族村寨、两个学校、两个孤儿院开展项目帮扶。从缅方的反馈看，这一举措已发挥了显著作用并产生了良好的社会效应。

　　第四，充分发挥地方的公共外交优势。就功能性而言，公共外交对于次国家政府的吸引力不断上升，也成为地方政府展现自身形象及提升国际影响力的“标配”。近年来，中国各地纷纷成立公共外交协会，力图利用自身优势在讲好中国故事方面更多地发出“地方声音”。德宏州依托其独特的地缘优势，开展形式多样的公共外交活动，如在边境地区设立国门学校、国门书社、国门医院以方便中缅两国边民的学习和生活。同时，该州积极配合中华文化“走出去”战略，创办了多家中缅文报纸和杂志，开通了覆盖缅北地区不同语种的电视节目，举办了“德宏—缅北记者互访行”等媒体交流活动。以上活动都取得了较为喜人的成果。

　　第五，积极开展非传统安全合作。中缅跨境安全复合体涵盖军事 政治、经济、社会与环境等各安全领域它们之间存在密切的互动关系。以非传统安全为代表的低政治领域始终是中缅跨境区域次国家政府外交的主要切入点和最活跃的平台。2015年缅甸洪灾发生后，德宏州政府在迅速响应和认真执行国家及云南省政府有关援助救灾政策的同时，还全力给予缅甸多项单独的援助与支持。该州为缅方提供了20万现金和价值80万元人民币的物资，援助其灾后重建。跨境毒品泛滥一直是威胁中缅边境安全的最大“毒瘤”，替代种植则是解决这一问题的“良方”。德宏州在此方面同样位居前列，建立了“中缅现代农业合作示范区”，替代罂粟种植的柠檬、香蕉、橡胶、甘蔗等经济作物的面积达100余万亩，使禁毒具有较为明显的成效。

　　除此之外，德宏州在建立健全边境管理体制，统筹区域发展和沿边金融综合改革等方面也进行了有益的探索和大胆的创新，为中缅关系的总体发展营造良好的氛围。利用地处一线的条件提供政策建议和决策咨询是地方政府发挥影响，参与对外交往的又一重要方式。德宏州专门成立了中缅关系研究所，就中缅关系特别是跨境地区的相关问题组织专家和从事实际工作的领导进行深入研究，提供建议，并与云南省及全国其它学术机构开展合作，发挥了智库的作用。这是国内第一家在地州级层面建立的专事研究国家间关系的学术机构。由该研究所编辑出版的《缅甸研究》已经成为国内专门研究缅甸问题的一份重要刊物。

　　4跨境次国家政府外交的评估与发展前景

　　通过对云南德宏地区的案例研究，我们可以看到，地方政府对参与跨境合作充满积极性和主动性，希望通过对接中央的外交大战略，参与到国家开放大局中，发挥其优势和独特的作用，形成经济发展和国际声望双丰收，地方利益与国家利益皆维护，自身需求及外方需求均满足的多赢局面。在“第三波”次国家政府外交浪潮中 中国周边省份如云南、广西等，甚至更次一级的州政府都积极参与。从其特点看，首先是国家战略划定了地方政府可有所作为的边界。在“一带一路”总体规划中，云南作为面向南亚及东南亚辐射中心的定位 为中缅跨境合作明确了方向。在此规划范围内，德宏积极推进中缅之间的胶漂公路和铁路建设，服务昆明经瑞丽或章凤至缅甸八莫，沿伊洛瓦底江南下至缅甸仰光“陆水联运大通道”建设。事实上，早在1996年，中缅之间就已提出建设这一公路铁路的倡议并进行过协商，但是长期以来，相关工作因在一些问题上存在分歧而基本陷于停顿状态。目前地方政府努力争取将此倡议纳入国家“一带一路”建设之中，为这一方案的早日落实增添新的动力。此类跨境建设中存在的诸多具体问题仍受到两国国内政治因素的较大影响，正因如此，若没有中央政府的支持，次政府外交便难以取得突破。可以说，中国次政府外交的推动力仍主要来自上层 很大程度上取决于中央政府。同时，地方政府能够积极响应并成功对接中央的战略，而且将对外交往的展开与当地的发展有机结合，这是确保次政府外交顺利开展并取得成效的一个关键因素。

　　其次 地方政府在国家对外关系的“软”手段运用上具有某些优势。从德宏州的例子中不难看出，无论在非政府组织的建设、民生工程的推广、人文交流的扩大或其他方面，地方政府的一些做法和举措是国家间外交的一个颇为有益的补充。尤其在中缅两国关系的发展中，中国长期侧重于维护双方政府高层之间的关系 对社会力量和民意则有所忽视，从而遭受了不少损失。以往中方在缅甸进行的基本是一些大型项目，尽管投入甚巨 但对缅甸民众的影响微乎其微。而日本对此问题十分重视，其相关人员在缅甸开展工作时切入点大都很小很细，几乎都是小项目，如向当地百姓赠送书包、文具等，这些看似细小的活动却收到了赢得民心的效果。缅甸政治改革后 国内政策的民生导向更加明显且趋于务实，这更需要中方从小处着手，以小见大、以小促大，多做惠及民生之事，多办惠及民生的项目，努力使两国关系的民意之本更为牢固。就此而言 地方政府的条件十分有利，它们也积累了丰富的经验。同时，鉴于跨境合作中“去政府化”十分关键，非政府组织作用日益凸现。迄今日本在缅较为活跃的非政府组织已有40-50家，而中国在这一方面还存在不小的差距。因此，可以考虑在“软”领域赋予地方政府更多权力乃至一定程度上的自决权，以充分调动其积极性、主动性和创造性。

　　再次，跨境次国家政府外交应成为亚太区域主义进程的重要一环区域主义有多种不同的形态，按照参与主体的政治身份划分，可以有“宏观区域主义”和“微观区域主义”之别。二者间存在结构性的联系。地方政府对“微观区域主义”的贡献是不可或缺的。尤其在与德宏和缅北相类似的跨境区域 形成的是一种独特的区域主义形态。有学者将这一以次国家层次为基本单位、以跨境联系为基础的区域互动新层次称为“微区域”。在当代世界政治中，边境两端国家不同的政治经济制度或其他非经济因素，会导致双方接壤地带经济发展程度的极大差异。边境地区的经济合作经常为各国所忽略，在过去很长一段时期内属于经济合作的盲点。中国中央政府特别是地方政府与中央政府相互配合的战略，对推动此类区域合作具有十分特殊的意义。中缅这一独特的跨境区域的合作若取得成功，能够带动中印缅孟经济走廊项目的建设，促进和盘活中国同整个东南亚、南亚区域合作的全局。

　　第四，华侨华人可以成为跨境合作的独特资源。国际上一些研究早已开始关注华侨华人对于平行外交的影响。中缅跨境合作为此提供了新的案例。在中缅边境合作过程中，缅甸华人表现得十分积极，成为交界两方沟通与交流的一座重要桥梁。地方政府对此也高度重视，自觉探索为这一群体建章立制，如对华侨华人开放边境地区投资移民，试行颁发华裔卡等，不断改进居留管理制度，引入华侨华人资金。这一方面盘活了华侨华人拥有的大量资金，另一方面，引入的侨资有助于拉动地方经济的发展。作为一个庞大的社会群体，华侨华人既是连接中国与外部世界的一支重要力量，也是密切两者间联系的有效路径，他们的作用不容忽视也不可忽视。在共建“一带一路”的过程中，他们的地位与作用是显而易见的。地方政府应当更充分地运用这一资源，发挥其优势，在将地方推向更高和更加广阔的国际舞台的同时，也为国家的整体外交战略提供服务。

　　最后还应注意的是 随着次国家政府外交活动的日益密切与活跃，尤其是其战略性与独立性的不断增强，各级地方政府在参与次国家政府外交时形成竞争关系的可能性在加大。地方政府间的国内保护主义并不会随着参与国际合作的增多而减少。从最初沿海地区争相在对外开放中抢占先机，到云南、广西在中国与东盟的合作中彼此竞争，再到当今“一带一路”倡议提出后各相关地方政府在区域定位和优先方向上的重合与争夺，次国家政府外交中保护主义与国际主义之间的冲突与矛盾一直存在且并没有得到颇为有效的解决。即便在中缅跨境区域这一次国家政府外交开展得较早较好的地区，不同城市间也在争取上一级政府给以各自更大力度的资源投入和政策支持，这实际上也可被视作一种竞争。如何在参与对外合作中实现地方政府集体利益的最大化一向是一个重要的研究课题。另外，结合中缅跨境区域的实践经验，次国家政府外交的影响范围相对有限。例如 德宏州与缅甸的合作大多限于缅北地区，难以辐射到缅方更为广阔的区域乃至带动其全国。由于缅甸国内局势复杂多变，缅中央政府对于此类合作的态度一直有欠稳定，时而积极，时而消极，甚至抱有种种疑虑。这也一定程度地反映出在跨境地区次国家政府外交与中央政府外交之间协调统一的必要性和重要性。

　　5余 论

　　在全球化深入发展的今天，国家间外交层次的回落已是一个不争的事实，更是一种形势所迫，大势所趋。学界所创造的用以解释这一现象的各种理论工具，均建立在不同国家和地区的外交实践基础上。以往单纯解释西方政治体制下次国家政府外交的理论正变得更加多元化。近年来中国的实践是对这一领域的一个重要延伸、补充和发展。从上述中缅边境的案例中不难看出，中国式的次国家政府外交正在持续发展和不断深入。尽管在此过程中还存在不少制约因素及种种问题，但是其发挥的独特作用业已成为国家总体外交不可或缺的重要组成部分。十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》把中央与地方之间的事权划分和确定列为全面深化改革的重要内容，这无疑将极大地提高国家治理能力，也会更加优化央地关系。在中国特色大国外交的未来建设中，在中央政府的统一领导下，赋予地方政府更大的对外交往空间，充分发挥次国家政府外交的特长及优势，推动各地方政府围绕国家整体外交战略形成合力而非无序竞争，实现国际、国家和地方的多层共赢，应是中国次国家政府外交的终极目标。(注释略)