施拉德&科尔：寻求可持续模式，中国如何调整“一带一路”计划

　　自中国领导人宣布“一带一路”倡议以来的十年里，北京庞大的基础设施和投资计划已经成为其外交政策的一个决定性部分。在“一带一路”倡议的早期，非洲、亚洲和拉丁美洲的数十个新兴经济体接受了该计划，这在很大程度上是由于北京对集装箱港口、铁路网和大型水坝等大型项目的无条件贷款方式，以及其似乎无限的财力。这种放贷热潮让美国及其民主伙伴感到意外，引发了广泛担忧，即中国一方面让一些国家背上无法承受的债务，另一方面在金融上支持其威权盟友。

2022年9月，“一带一路”铁路项目在印度尼西亚雅加达丹jung Priok港建成

　　但“一带一路”贷款潮的消退速度之快令人惊讶。中国的海外基础设施贷款现在只有五年前的一小部分，原因包括国内经济困境、北京方面在2016年至2017年对海外投资监管进行了大幅(且普遍被低估)调整，以及“一带一路”倡议在厄瓜多尔和斯里兰卡等国一系列引人注目的失败。北京并没有放弃“一带一路”——远远没有。但如今，人们想象中的“一带一路”——一个旨在巩固中国实力的占主导地位的、覆盖全球的基础设施贷款项目——实际上已经停下。取而代之的是一种不那么高调、成本更低的介入模式，其基础是在贸易、电信、绿色能源和学术界等领域建立更有机的联系。

　　发达国家和新兴经济体的政策制定者都应该注意到这一点。考虑到北京越来越不可能签署为大型基础设施项目提供资金，寻求中国新融资的全球南方国家领导人应该谨慎行事。美国及其工业化伙伴将不得不应对中国影响力模式的转变——从基础设施大型项目转向更分散、更可持续的参与。双方都需要共同努力，解决北京放贷潮的遗留问题。这种放贷潮助长了腐败，助长了反民主的做法，并让受援国背上了巨额债务。

　　面对中国影响力的不断变化，美国及其工业化伙伴面临着双重挑战。它们必须调整自己的发展战略，以帮助满足发展中国家对基础设施和民主问责制的要求，但它们也必须帮助发展中国家的伙伴应对北京方面政策调整后的局面。随着中国受到日益增长的经济压力和劳动人口减少的打击，面对自身局限性，北京正从错误中吸取教训。中国改革后的“一带一路”倡议将给寻求应对中国经济扩张的政策制定者带来新的挑战。

　　巨额贷款的调整

　　当“一带一路”倡议首次推出时，世界各地的分析人士都称赞它“具有变革性”和“可能改变游戏规则”。中国国际贷款的早期数据似乎证实了这一观点。根据威廉玛丽学院援助数据研究实验室(AidData)的数据，在“一带一路”倡议的前五年，中国的海外发展支出平均是美国的两倍多，在2016年达到了令人难以置信的1200亿美元。北京的贷款计划立即得到了支持，因为它针对的是一个真实而紧迫的问题：许多发展中国家迫切需要大规模的交通和能源基础设施，但却被通常高达数万亿美元的价格标签所阻碍。此外，国际货币基金组织和世界银行等传统的开发贷款机构向发展中国家提供贷款时，往往附带借款人所描述的苛刻条件，甚至显得高人一等的姿态。相比之下，中国政府的无附加条件贷款受到寻求更灵活融资形式的领导人的称赞。

　　但中国的基础设施投资是有代价的。国际共和研究所(IRI)等机构的研究表明，威权倾向的领导人不仅利用“一带一路”为基础设施项目提供资金，还将其作为其最恶劣的反民主冲动的金融后盾，他们知道自己可以在不危及北京财政支持的情况下推行威权政策。例如，2016年，中国向马来西亚总理纳吉布·拉扎克(提供了帮助，以监控其政府内部对“一带一路”项目的批评者。当时，纳吉布·拉扎克正处于一场不断膨胀的腐败丑闻的中心。

　　但是，尽管许多新兴的威权者可能仍然相信北京随时准备为他们打开金库，但它的支持不再得到保证。各种来源的数据显示，“一带一路”的资金承诺大幅放缓。根据波士顿大学全球发展政策中心的数据，从2016年到2019年，中国的主权贷款承诺大幅下降了94%，从750亿美元降至39亿美元。其他区域和全球数据统计集合通常可以确认下降的方向和幅度。2020年和2021年的部分信息表明，COVID-19大流行可能进一步削减了中国的贷款：例如，波士顿大学另一个专注于“一带一路”倡议对非洲投资的数据库显示，2020年中国对非洲国家政府的贷款降至2004年以来的最低水平。

　　但这种早在2017年就开始的贷款下降不能完全归因于大流行造成的经济破坏。相反，这是中国内外各种因素相互影响的结果。总而言之，这些因素使得北京方面在短期内寻求恢复“一带一路”基础设施贷款规模的可能性极低。

　　“一带一路”倡议为何变化

　　“一带一路”的大规模贷款项目之所以下滑，部分原因是阻力越来越大，其中最明显的阻力是该倡议本身备受关注的失败。在许多情况下，北京只是高估了其以基础设施为中心的发展方式在外国土地上蓬勃发展的能力。例如，从2007年到2014年，中国向斯里兰卡提供了15亿美元的贷款，用于在汉班托塔修建一个港口和机场，这两个港口在近十年后基本上仍处于闲置状态。斯里兰卡经济继续受到其在此期间积累的债务的影响，中国似乎准备介入与斯里兰卡国际货币基金组织和其他国际债权人达成的协议，该协议可能会给科伦坡提供急需的救助。可以理解的是，那些因“一带一路”巨额投资项目而蒙受损失的国家的领导人对签署下一轮贷款持谨慎态度，面对这些错误，他们对中国投资倡议的热情也有所下降。

　　然而，许多观察人士往往忽略了中国自身的其他政治和经济因素，这些因素在推动贷款放缓方面发挥了更大的作用。最重要的是，2016 - 2017年，中国经济监管机构对大型海外投资和贷款项目的管理和授权规则进行了全面改革，其明确目的是大幅减少海外大型项目的数量和规模。监管机构采取这一措施的部分原因是，在“一带一路”倡议达到顶峰时，资本外流激增，破坏了中国更广泛的宏观经济稳定。在北京方面，“一带一路”也越来越多地与非法资本外逃和海外浪费、轻率的支出联系在一起，因为总部位于中国的公司把“一带一路”标签贴在法国等富裕国家的主题公园上，而不是非洲和南亚发展中国家的公共基础设施项目上。

　　监管改革达到了预期效果:自那以后，中国承接的大型贷款项目大幅减少。北京方面限制巨额外国投资的努力，加上中国国内经济形势的变化，似乎表明，回到几乎无限制的海外贷款的已经变得不太可能。中国领导人在2021年底对非洲领导人的主题演讲中似乎表明了这一转变，他在演讲中一次也没有提及“基础设施”一词。

　　中国收紧“腰包”

　　然而，北京不再无限制放贷的重新定位并不意味着“一带一路”倡议的结束，而可能会推动该计划走向更可持续的模式。随着中国逐渐放弃大型基础设施项目，北京似乎正在与发展中经济体进行资本密集度较低、更为有机的经济合作。国际共和研究所和其他机构的研究表明，“一带一路”的标签已经远远超出了基础设施的范畴，还包括学术、电信、绿色能源甚至金枪鱼捕捞等领域不那么耀眼、成本更低的项目。

　　北京正在改变“一带一路”，而且是谨慎而有意地这样做;无论是中国整体减少贷款，还是“一带一路”在基础设施领域的推广，都不完全是偶然的。即使在“一带一路”贷款在2016年和2017年达到顶峰时，中国的政策制定者和研究人员已经开始呼吁“一带一路”更适合东道国的需求，更环保，更少集中在高调的基础设施项目上。

　　北京方面也相应地改变了“一带一路”倡议。它增加了中国在智库和学术界的参与，通过学术交流、资助项目和孔子学院，努力在拥有新兴汉学项目的国家(如南非)获得构建中国研究领域的优先权利。在“一带一路”倡议的支持下，中国还扩大了在整个发展中国家媒体行业的足迹——最显著的是在非洲，中国卫星广播公司四达时代从国家国有广播公司和私营竞争对手那里赢得了市场份额。中国将其技术引入发展中国家的努力也在不断加大:例如，尽管华为现在基本上被排除在工业化国家的电信网络之外，但其4G和5G业务继续在非洲和南亚许多国家表现强劲。中国国有和私营企业在绿色能源和电网方面的投资继续表现良好，中国企业和国家机构正在加强与坦桑尼亚、缅甸、所罗门群岛等国家在安全、监控和“治理”培训方面的合作。

　　北京并没有放弃通过经济发展来寻求全球影响力。它调整了自己的战略——在某些情况下是出于必要——朝着更灵活、更有针对性和更有机的方向发展。北京继续试图赢得世界各地低收入国家在政治和经济上的忠诚——它已经找到了一种成本更低的方式来做到这一点。尽管北京决定放弃倾向于助长反民主行为的大型基础设施项目，对华盛顿及其合作伙伴来说似乎是一件好事，但对所有参与者来说，这仍是一个喜忧参半的结果。

　　在发展的同时促进民主

　　中国重新定位“一带一路”的方式为美国及其七国集团伙伴国提供了新的机会，但为了利用这些机会，民主国家的领导人需要制定一项更加积极和协调的发展战略。首先，中国在基础设施建设方面的退让给了华盛顿及其盟友一个向前迈进的机会。世界各地仍存在重大基础设施缺口，考虑到中国无附加条件融资的结果好坏参半，发展中国家的领导人——更重要的是选民——可能更愿意接受问责制更强、基准更明确的贷款。

　　此外，“一带一路”倡议的许多目标领域，如学术、电信和贸易，都是工业化民主国家处于有利竞争地位的领域。美国及其民主伙伴必须加大投入，与那些努力与中国保持健康关系的国家建立共同的关系——例如，通过促进贸易和商业，支持新闻和学术交流，以及提供奖学金和技术培训。华盛顿及其伙伴还可以投资创建一个新的发展与民主基金，这将表明美国不仅希望支持发展中国家的实体基础设施，还希望支持它们的民主基础设施。

　　美国及其合作伙伴还必须在与较小国家建立关系方面付出更多努力。中国对“一带一路”倡议的持续调整将使这些国家对北京的重要性提高，而不是降低。尽管中国可能会在大型发展中经济体放弃数十亿美元的承诺，但在所罗门群岛或塞尔维亚等地，较小规模的承诺仍能发挥很大作用。在外交政策圈子里，有人说美国及其伙伴只需要简单地露面就行了，这已经成了一种套路。但事实是，维持存在这种平淡无奇的工作，仍然是建立信任和关系的最佳方式，而这种信任和关系能带来关键的机会。

　　最后，美国及其合作伙伴应该停止回避在发展的同时促进民主。事实上，美国国际开发署已经开始走上这条道路;在拜登政府的民主峰会期间，美国国际开发署再次强调了健康的民主制度对长期发展的重要性。但是，太多美国的工业化伙伴不愿公开接受或强调这样一种观念，即独立的法院、强有力的立法机构、自由的媒体和运作良好的选举等民主机构可以促进发展。一些分析人士长期以来一直担心，民主化的呼声可能会让人想起美国自己在冷战时期的干预行动，或者可能会疏远那些领导人不倾向于民主的国家。其他民主国家和主要援助国向华盛顿发出的声音越多，这些担忧的有效性就越低。美国自己鼓吹民主的好处，很容易被认为是冷战思维的产物;而一个从加拿大到日本的民主联盟做同样的事情就很难被拒绝了。

　　政策制定者越早认识到中国正在转变的国际战略，并重新配置自己的策略，效果就越好。北京正在迅速学习美国在成为超级大国后发现的东西：改变其他社会是一件复杂而混乱的工作，试图通过大量现金注入来做到这一点可能会适得其反，造成破坏性的后果。北京如何运用这些经验教训，在追求权力的过程中是否成功，仍然是全球民主最紧迫的问题之一。美国及其民主伙伴有责任提出自己的解决方案，并使之尽可能有效。

　　作者简介：马特·施拉德 (Matt Schrader) 和 J. 迈克尔·科尔 (J. Michael Cole)分别是国际共和研究所的中国问题顾问和中国问题高级顾问。本文译自《外交事务》网站。

　　自中国领导人宣布“一带一路”倡议以来的十年里，北京庞大的基础设施和投资计划已经成为其外交政策的一个决定性部分。在“一带一路”倡议的早期，非洲、亚洲和拉丁美洲的数十个新兴经济体接受了该计划，这在很大程度上是由于北京对集装箱港口、铁路网和大型水坝等大型项目的无条件贷款方式，以及其似乎无限的财力。这种放贷热潮让美国及其民主伙伴感到意外，引发了广泛担忧，即中国一方面让一些国家背上无法承受的债务，另一方面在金融上支持其威权盟友。

2022年9月，“一带一路”铁路项目在印度尼西亚雅加达丹jung Priok港建成

　　但“一带一路”贷款潮的消退速度之快令人惊讶。中国的海外基础设施贷款现在只有五年前的一小部分，原因包括国内经济困境、北京方面在2016年至2017年对海外投资监管进行了大幅(且普遍被低估)调整，以及“一带一路”倡议在厄瓜多尔和斯里兰卡等国一系列引人注目的失败。北京并没有放弃“一带一路”——远远没有。但如今，人们想象中的“一带一路”——一个旨在巩固中国实力的占主导地位的、覆盖全球的基础设施贷款项目——实际上已经停下。取而代之的是一种不那么高调、成本更低的介入模式，其基础是在贸易、电信、绿色能源和学术界等领域建立更有机的联系。

　　发达国家和新兴经济体的政策制定者都应该注意到这一点。考虑到北京越来越不可能签署为大型基础设施项目提供资金，寻求中国新融资的全球南方国家领导人应该谨慎行事。美国及其工业化伙伴将不得不应对中国影响力模式的转变——从基础设施大型项目转向更分散、更可持续的参与。双方都需要共同努力，解决北京放贷潮的遗留问题。这种放贷潮助长了腐败，助长了反民主的做法，并让受援国背上了巨额债务。

　　面对中国影响力的不断变化，美国及其工业化伙伴面临着双重挑战。它们必须调整自己的发展战略，以帮助满足发展中国家对基础设施和民主问责制的要求，但它们也必须帮助发展中国家的伙伴应对北京方面政策调整后的局面。随着中国受到日益增长的经济压力和劳动人口减少的打击，面对自身局限性，北京正从错误中吸取教训。中国改革后的“一带一路”倡议将给寻求应对中国经济扩张的政策制定者带来新的挑战。

　　巨额贷款的调整

　　当“一带一路”倡议首次推出时，世界各地的分析人士都称赞它“具有变革性”和“可能改变游戏规则”。中国国际贷款的早期数据似乎证实了这一观点。根据威廉玛丽学院援助数据研究实验室(AidData)的数据，在“一带一路”倡议的前五年，中国的海外发展支出平均是美国的两倍多，在2016年达到了令人难以置信的1200亿美元。北京的贷款计划立即得到了支持，因为它针对的是一个真实而紧迫的问题：许多发展中国家迫切需要大规模的交通和能源基础设施，但却被通常高达数万亿美元的价格标签所阻碍。此外，国际货币基金组织和世界银行等传统的开发贷款机构向发展中国家提供贷款时，往往附带借款人所描述的苛刻条件，甚至显得高人一等的姿态。相比之下，中国政府的无附加条件贷款受到寻求更灵活融资形式的领导人的称赞。

　　但中国的基础设施投资是有代价的。国际共和研究所(IRI)等机构的研究表明，威权倾向的领导人不仅利用“一带一路”为基础设施项目提供资金，还将其作为其最恶劣的反民主冲动的金融后盾，他们知道自己可以在不危及北京财政支持的情况下推行威权政策。例如，2016年，中国向马来西亚总理纳吉布·拉扎克(提供了帮助，以监控其政府内部对“一带一路”项目的批评者。当时，纳吉布·拉扎克正处于一场不断膨胀的腐败丑闻的中心。

　　但是，尽管许多新兴的威权者可能仍然相信北京随时准备为他们打开金库，但它的支持不再得到保证。各种来源的数据显示，“一带一路”的资金承诺大幅放缓。根据波士顿大学全球发展政策中心的数据，从2016年到2019年，中国的主权贷款承诺大幅下降了94%，从750亿美元降至39亿美元。其他区域和全球数据统计集合通常可以确认下降的方向和幅度。2020年和2021年的部分信息表明，COVID-19大流行可能进一步削减了中国的贷款：例如，波士顿大学另一个专注于“一带一路”倡议对非洲投资的数据库显示，2020年中国对非洲国家政府的贷款降至2004年以来的最低水平。

　　但这种早在2017年就开始的贷款下降不能完全归因于大流行造成的经济破坏。相反，这是中国内外各种因素相互影响的结果。总而言之，这些因素使得北京方面在短期内寻求恢复“一带一路”基础设施贷款规模的可能性极低。

　　“一带一路”倡议为何变化

　　“一带一路”的大规模贷款项目之所以下滑，部分原因是阻力越来越大，其中最明显的阻力是该倡议本身备受关注的失败。在许多情况下，北京只是高估了其以基础设施为中心的发展方式在外国土地上蓬勃发展的能力。例如，从2007年到2014年，中国向斯里兰卡提供了15亿美元的贷款，用于在汉班托塔修建一个港口和机场，这两个港口在近十年后基本上仍处于闲置状态。斯里兰卡经济继续受到其在此期间积累的债务的影响，中国似乎准备介入与斯里兰卡国际货币基金组织和其他国际债权人达成的协议，该协议可能会给科伦坡提供急需的救助。可以理解的是，那些因“一带一路”巨额投资项目而蒙受损失的国家的领导人对签署下一轮贷款持谨慎态度，面对这些错误，他们对中国投资倡议的热情也有所下降。

　　然而，许多观察人士往往忽略了中国自身的其他政治和经济因素，这些因素在推动贷款放缓方面发挥了更大的作用。最重要的是，2016 - 2017年，中国经济监管机构对大型海外投资和贷款项目的管理和授权规则进行了全面改革，其明确目的是大幅减少海外大型项目的数量和规模。监管机构采取这一措施的部分原因是，在“一带一路”倡议达到顶峰时，资本外流激增，破坏了中国更广泛的宏观经济稳定。在北京方面，“一带一路”也越来越多地与非法资本外逃和海外浪费、轻率的支出联系在一起，因为总部位于中国的公司把“一带一路”标签贴在法国等富裕国家的主题公园上，而不是非洲和南亚发展中国家的公共基础设施项目上。

　　监管改革达到了预期效果:自那以后，中国承接的大型贷款项目大幅减少。北京方面限制巨额外国投资的努力，加上中国国内经济形势的变化，似乎表明，回到几乎无限制的海外贷款的已经变得不太可能。中国领导人在2021年底对非洲领导人的主题演讲中似乎表明了这一转变，他在演讲中一次也没有提及“基础设施”一词。

　　中国收紧“腰包”

　　然而，北京不再无限制放贷的重新定位并不意味着“一带一路”倡议的结束，而可能会推动该计划走向更可持续的模式。随着中国逐渐放弃大型基础设施项目，北京似乎正在与发展中经济体进行资本密集度较低、更为有机的经济合作。国际共和研究所和其他机构的研究表明，“一带一路”的标签已经远远超出了基础设施的范畴，还包括学术、电信、绿色能源甚至金枪鱼捕捞等领域不那么耀眼、成本更低的项目。

　　北京正在改变“一带一路”，而且是谨慎而有意地这样做;无论是中国整体减少贷款，还是“一带一路”在基础设施领域的推广，都不完全是偶然的。即使在“一带一路”贷款在2016年和2017年达到顶峰时，中国的政策制定者和研究人员已经开始呼吁“一带一路”更适合东道国的需求，更环保，更少集中在高调的基础设施项目上。

　　北京方面也相应地改变了“一带一路”倡议。它增加了中国在智库和学术界的参与，通过学术交流、资助项目和孔子学院，努力在拥有新兴汉学项目的国家(如南非)获得构建中国研究领域的优先权利。在“一带一路”倡议的支持下，中国还扩大了在整个发展中国家媒体行业的足迹——最显著的是在非洲，中国卫星广播公司四达时代从国家国有广播公司和私营竞争对手那里赢得了市场份额。中国将其技术引入发展中国家的努力也在不断加大:例如，尽管华为现在基本上被排除在工业化国家的电信网络之外，但其4G和5G业务继续在非洲和南亚许多国家表现强劲。中国国有和私营企业在绿色能源和电网方面的投资继续表现良好，中国企业和国家机构正在加强与坦桑尼亚、缅甸、所罗门群岛等国家在安全、监控和“治理”培训方面的合作。

　　北京并没有放弃通过经济发展来寻求全球影响力。它调整了自己的战略——在某些情况下是出于必要——朝着更灵活、更有针对性和更有机的方向发展。北京继续试图赢得世界各地低收入国家在政治和经济上的忠诚——它已经找到了一种成本更低的方式来做到这一点。尽管北京决定放弃倾向于助长反民主行为的大型基础设施项目，对华盛顿及其合作伙伴来说似乎是一件好事，但对所有参与者来说，这仍是一个喜忧参半的结果。

　　在发展的同时促进民主

　　中国重新定位“一带一路”的方式为美国及其七国集团伙伴国提供了新的机会，但为了利用这些机会，民主国家的领导人需要制定一项更加积极和协调的发展战略。首先，中国在基础设施建设方面的退让给了华盛顿及其盟友一个向前迈进的机会。世界各地仍存在重大基础设施缺口，考虑到中国无附加条件融资的结果好坏参半，发展中国家的领导人——更重要的是选民——可能更愿意接受问责制更强、基准更明确的贷款。

　　此外，“一带一路”倡议的许多目标领域，如学术、电信和贸易，都是工业化民主国家处于有利竞争地位的领域。美国及其民主伙伴必须加大投入，与那些努力与中国保持健康关系的国家建立共同的关系——例如，通过促进贸易和商业，支持新闻和学术交流，以及提供奖学金和技术培训。华盛顿及其伙伴还可以投资创建一个新的发展与民主基金，这将表明美国不仅希望支持发展中国家的实体基础设施，还希望支持它们的民主基础设施。

　　美国及其合作伙伴还必须在与较小国家建立关系方面付出更多努力。中国对“一带一路”倡议的持续调整将使这些国家对北京的重要性提高，而不是降低。尽管中国可能会在大型发展中经济体放弃数十亿美元的承诺，但在所罗门群岛或塞尔维亚等地，较小规模的承诺仍能发挥很大作用。在外交政策圈子里，有人说美国及其伙伴只需要简单地露面就行了，这已经成了一种套路。但事实是，维持存在这种平淡无奇的工作，仍然是建立信任和关系的最佳方式，而这种信任和关系能带来关键的机会。

　　最后，美国及其合作伙伴应该停止回避在发展的同时促进民主。事实上，美国国际开发署已经开始走上这条道路;在拜登政府的民主峰会期间，美国国际开发署再次强调了健康的民主制度对长期发展的重要性。但是，太多美国的工业化伙伴不愿公开接受或强调这样一种观念，即独立的法院、强有力的立法机构、自由的媒体和运作良好的选举等民主机构可以促进发展。一些分析人士长期以来一直担心，民主化的呼声可能会让人想起美国自己在冷战时期的干预行动，或者可能会疏远那些领导人不倾向于民主的国家。其他民主国家和主要援助国向华盛顿发出的声音越多，这些担忧的有效性就越低。美国自己鼓吹民主的好处，很容易被认为是冷战思维的产物;而一个从加拿大到日本的民主联盟做同样的事情就很难被拒绝了。

　　政策制定者越早认识到中国正在转变的国际战略，并重新配置自己的策略，效果就越好。北京正在迅速学习美国在成为超级大国后发现的东西：改变其他社会是一件复杂而混乱的工作，试图通过大量现金注入来做到这一点可能会适得其反，造成破坏性的后果。北京如何运用这些经验教训，在追求权力的过程中是否成功，仍然是全球民主最紧迫的问题之一。美国及其民主伙伴有责任提出自己的解决方案，并使之尽可能有效。

　　作者简介：马特·施拉德 (Matt Schrader) 和 J. 迈克尔·科尔 (J. Michael Cole)分别是国际共和研究所的中国问题顾问和中国问题高级顾问。本文译自《外交事务》网站。