伯利基&鲍恩：美国需要促进疫苗供应链透明以消除“疫苗保护主义”误解

　　在竞选总统时，乔·拜登承诺通过援引《国防生产法案》(Defense Production Act)来加快美国的疫苗接种工作。《国防生产法案》是一部韩战时期的法律，允许政府要求美国公司在为国防服务时优先考虑联邦合同。此前，唐纳德·特朗普总统相对谨慎地利用这项法律，确保辉瑞(Pfizer)和莫德纳(Moderna)等疫苗制造商获得政府向美国人承诺的疫苗研发所需的一些关键投入。但拜登承诺更积极地援引这部法案，并且在他担任总统的早期，就进行了干预，帮助疫苗制造商克服严重短缺并迅速扩大生产。今年1月26日，拜登表示:“我们正在利用《国防生产法案》展开全面努力，以解决上届政府遗留的供应短缺问题。”“我们将通过政府与私营企业合作，增加疫苗和防护设备的生产。”

　　特朗普政府和拜登政府都使用了《国防生产法案》(Defense Production Act)，这可能有助于美国解决生产瓶颈，并迅速扩大了疫苗生产。一些公司甚至呼吁美国政府代表他们援引法案。但一个意想不到的后果，在美国生产疫苗的公司助长了大众的信念，即从此前专门投入的供应商获得优先合同，这使得《国防生产法案》被用来阻止这些原料出口到急需它们的国家。

　　“我谨代表美国以外的疫苗产业，请求你们解除对美国出口原材料的禁令，以便提高疫苗生产。”世界上最大的疫苗制造商印度血清研究所的首席执行官赛勒斯·普纳瓦拉(Cyrus Poonawalla)在4月16日这样发推特给拜登。几周后，法国总统埃马纽埃尔·马克龙(Emmanuel Macron)也表达了同样的担忧，他呼吁美国“不仅终止对疫苗的出口禁令，还终止对这些疫苗成分的出口禁令。”德国疫苗制造商CureVac的首席执行官哈斯(Haas)随后也加入进来，他告诉《明镜周刊》，由于这项法案，“我们根本无法将某些产品从美国出口”。

　　但是导致全球疫苗短缺的并不是《国防生产法案》，终止或改变法案本身并不能解决问题。疫苗短缺源于全球突然需要生产几十亿剂COVID-19疫苗，这是一项前所未有的壮举，无论美国采取什么措施，疫苗供应都会枯竭。不过，由于美国政府援引了这部法案，却没有披露它将如何使用，以及它将剥夺哪些国家的供应，它无意中助长了一种看法，即全球供应短缺应归咎于美国。拜登政府应该澄清如何以及何时使用这部法案抗击冠状病毒大流行，并与合作伙伴(特别是欧盟和印度)合作，使疫苗生产供应链和生产过程更加透明。

　　《国防生产法案》被当做替罪羊

　　许多对《国防生产法案》的愤怒和困惑源于其运用情况的不清楚。特朗普政府和拜登政府都没有披露其优先合同的确切条款，因此很难评估其行动的全面影响。公众所知甚少的信息大多来自公司的公告和新闻报道。

　　特朗普偶尔有选择地援引这部法案。在最初淡化疫情的严重性之后，他利用这部法案突然限制了N-95口罩、医用手套和其他个人防护设备的出口。他的政府还要求美国疫苗制造商在向国外运送疫苗之前，向美国政府分配数亿剂疫苗——这项政策一直延续到拜登政府的前三个月。到2020年底，特朗普政府已经动用这部法案，以帮助在美国生产的所有六种疫苗的制造商，这是其“曲速行动”计划的一部分，六家制造商包括：莫德纳(Moderna)、阿斯利康(AstraZeneca)、诺瓦瓦克斯(Novavax)、强生(Johnson & Johnson)、赛诺菲(Sanofi)和辉瑞(Pfizer)。

　　在其中一些案例中，特朗普应疫苗制造商的要求援引法案。据《纽约时报》报道，辉瑞首席执行官于2020年12月公开呼吁特朗普政府使用该法案，并于当月晚些时候与美国政府签署了第二份1亿剂量的合同，该合同的条款允许辉瑞优先获得约9种特殊疫苗成分。《纽约时报》后来报道称，法案还被用来帮助辉瑞获得重型机械，以扩大其在密歇根州的一家工厂。尽管这些合同可能只帮助疫苗生产商获得了有限数量的疫苗，但它们不透明的条款让批评人士假定了最坏的情况，并在他们可能也难以获得疫苗供应时指责美国。

　　拜登更积极地使用了这部法案，这只会强化这种看法。2月初，拜登政府的COVID-19供应协调员蒂姆·曼宁(Tim Manning)宣布，法案已被用于帮助辉瑞获得更多投入——专门的泵和过滤器，在这个案例中，一连串的投诉爆发了，包括普纳瓦拉(Poonawalla)、哈斯(Haas)和马哈马·达特拉(Mahima Datla)在内的疫苗制造商高管都指责美国政府禁止原材料和关键设备的出口，而印度正遭受病例激增的可怕情况。

　　起初，白宫通讯处并没有打消这种猜疑：在4月22日的新闻发布会上，一位国务院发言人表示，传闻中的出口管制是“一项雄心勃勃、有效且迄今成功的为美国人民接种疫苗的努力”的一部分。舆论哗然随之而来。但直到中国开始公开向印度运送基本医疗物资后，白宫才改变了态度，曼宁试图解释法案的使用“并不意味着出口禁令”。公司是能够出口的。事实上，生产我们所使用疫苗的公司把他们的产品出口到世界各地。我们只是原料公司的一个‘客户’……(法案)也不会造成短缺。”尽管供应链数据后来证实，从来没有出口禁令，但损害已经造成。

　　不可避免的疫苗短缺

　　尽管《国防生产法案》的模糊性质使得很难评估其运用后的全部影响，但几乎没有证据表明它造成了批评者所称的那种损害。当100亿剂新疫苗在一夜之间成为必需品时，全球投入短缺是不可避免的。让一些生产这些疫苗的公司优先获得设施、关键设备和原材料，不得不以其他公司的短缺作为代价——可能是那些生产药物或其他被认为不那么紧急的疫苗的公司。这些重要物资和设备的供应商已经进行了重大投资以提高产量，但要满足需求还需要几个月的时间。与此同时，短缺很可能会继续，特别是随着监管机构批准更多的候选疫苗和更多的疫苗生产设施投入使用。

　　显然，法案的优先级别改变了许多疫苗组件和服务供应商的业务运作，迫使一些供应商转移了整个生产线，以满足COVID-19疫苗制造商的需求。特朗普政府去年12月启用法案后，为莫德纳和强生提供剂量的承包商康泰伦特(Catalent)不得不优先考虑其印第安纳工厂的COVID-19疫苗，而不是履行之前一份关于一种名为Tepezza的甲状腺眼病药物的合同。但是，考虑到巨大的需求和缺乏的闲置产能，即使没有调用法案，同样的资源重新分配也可能发生。例如，在德国，一家名为IDT Biologika的公司也同意优先将强生和阿斯利康的疫苗装瓶，然后再考虑其他公司的订单，包括一种实验性登革热疫苗。

　　此外，华盛顿对法案的使用在多大程度上加剧了短缺还远未明朗。以印度血清研究所(Serum Institute of India)为例，该研究所的首席执行官普纳瓦拉指责美国所谓的出口禁令导致其难以生产两种不同的疫苗——一种是诺瓦瓦克斯疫苗，另一种是阿斯利康疫苗。诺瓦瓦克斯疫苗生产设备短缺的原因尚不清楚。据《卫报》报道，ABEC是血清研究所诺瓦瓦克斯疫苗生产过程中使用的定制“生物反应器袋”的重要供应商，该公司报告新订单的交货时间为16周。而且，简单地说，“ABEC的生产能力目前无法满足需求，”ABEC的一位高管告诉该报。

　　目前还不清楚稀缺的生物反应器袋是否应该用于诺瓦瓦克斯疫苗的生产，该疫苗已经报告了有希望的临床试验结果，但尚未被印度、美国、英国或其他任何地方的监管机构批准使用。事实上，如果有选择的话，美国的政策制定者将会正确地优先将稀缺的设备和材料送到强生、辉瑞和莫德纳的生产工厂，这些疫苗已经被世界卫生组织和世界各地的监管机构批准使用。

　　当涉及到为阿斯利康生产疫苗时，血清研究所实际上可能从法案中受益。4月下旬，白宫宣布将向血清研究所提供特殊的过滤器，这些过滤器可能是美国一家生产阿斯利康疫苗的公司根据“曲速行动”合同购买的。换句话说，由于美国通过法案帮助确保了使用过滤器的安全，它有可能与一家有需要的印度公司分享部分供应。

　　美国还采取了其他与法案无关的重要措施来解决全球投入短缺问题。它在疫苗供应的生产上投入了大量资金，包括补贴细胞材料、生物反应器、生物反应器袋和过滤设备的制造——这些都都在全球范围内供不应求。美国还开始与欧盟委员会非正式协调疫苗供应链，可能有助于解决一些输入瓶颈，并可能增加辉瑞、莫德纳、强生、阿斯利康和其他欧洲生产的疫苗的供应。但仍需要更多的投资和协调，特别是与印度和其他对全球COVID-19疫苗供应链至关重要的欧洲以外国家的合作。

　　疫苗生产供应链需要透明了!

　　投入短缺可能持续存在，这意味着美国的决策者必须同时做两件事：刺激稀缺供应的生产，并有效地分配现有供应。尽管一些重要设备和材料的生产商在美国设有工厂，但许多生产商在欧洲、英国和其他地方也设有工厂。然而，与美国不同的是，这些国家的政府一般不会对关键投入的扩大提供补贴。刺激全球加大对这些供应的公共投资的一个方法是就COVID-19疫苗投资和贸易达成一项国际协议，这将帮助各国协调对原材料和设备的补贴。

　　政府还应提高疫苗生产的透明度。美国应该从披露它何时以及如何使用法案来重新分配供应开始，增强公众对这项法案影响的理解，并消除疫苗短缺应归咎于动用法案的传言。关于法案使用的透明度也有其他好处，包括减少企业囤积供应的动机，因为它们预期美国政府会优先订购。其他参与者也需要更加开放。关于COVID-19疫苗和物资的国际冲突之所以出现，很大程度上是因为没有人能够可靠地确定订单是否被重复预定。

　　因此，美国应与欧盟、印度和其他盟国合作，建立一个全球透明的COVID-19疫苗和投入物品系统。这样的倡议是有先例的。2008年至2011年，数十个国家在粮食危机期间对主要粮食实行了出口限制。此后，20国集团创建了农业市场信息系统(Agricultural Market Information System)，以提高透明度，并在粮食突然短缺的情况下协调政策。在COVID-19 爆发初期，可以说是非盟特派团帮助避免了再次出现农业出口禁令。

　　如果美国不率先提高疫苗供应链的透明度，那它难免被世界其他国家指责。类似于“国防生产法”的外国法律可能会激增，这将使疫苗供应链更加不透明。最终，美国人的利益也难免受到损害。

　　托马斯·伯利基(Thomas J. Bollyky)是美国外交关系委员会全球卫生项目主任;查德·鲍恩(Chad P. Bown)系美国彼得森国际经济研究所高级研究员、贸易政策专家。本文译自《外交事务》网站，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/2021-06-24/real-vaccine-procurement-problem

　　在竞选总统时，乔·拜登承诺通过援引《国防生产法案》(Defense Production Act)来加快美国的疫苗接种工作。《国防生产法案》是一部韩战时期的法律，允许政府要求美国公司在为国防服务时优先考虑联邦合同。此前，唐纳德·特朗普总统相对谨慎地利用这项法律，确保辉瑞(Pfizer)和莫德纳(Moderna)等疫苗制造商获得政府向美国人承诺的疫苗研发所需的一些关键投入。但拜登承诺更积极地援引这部法案，并且在他担任总统的早期，就进行了干预，帮助疫苗制造商克服严重短缺并迅速扩大生产。今年1月26日，拜登表示:“我们正在利用《国防生产法案》展开全面努力，以解决上届政府遗留的供应短缺问题。”“我们将通过政府与私营企业合作，增加疫苗和防护设备的生产。”

　　特朗普政府和拜登政府都使用了《国防生产法案》(Defense Production Act)，这可能有助于美国解决生产瓶颈，并迅速扩大了疫苗生产。一些公司甚至呼吁美国政府代表他们援引法案。但一个意想不到的后果，在美国生产疫苗的公司助长了大众的信念，即从此前专门投入的供应商获得优先合同，这使得《国防生产法案》被用来阻止这些原料出口到急需它们的国家。

　　“我谨代表美国以外的疫苗产业，请求你们解除对美国出口原材料的禁令，以便提高疫苗生产。”世界上最大的疫苗制造商印度血清研究所的首席执行官赛勒斯·普纳瓦拉(Cyrus Poonawalla)在4月16日这样发推特给拜登。几周后，法国总统埃马纽埃尔·马克龙(Emmanuel Macron)也表达了同样的担忧，他呼吁美国“不仅终止对疫苗的出口禁令，还终止对这些疫苗成分的出口禁令。”德国疫苗制造商CureVac的首席执行官哈斯(Haas)随后也加入进来，他告诉《明镜周刊》，由于这项法案，“我们根本无法将某些产品从美国出口”。

　　但是导致全球疫苗短缺的并不是《国防生产法案》，终止或改变法案本身并不能解决问题。疫苗短缺源于全球突然需要生产几十亿剂COVID-19疫苗，这是一项前所未有的壮举，无论美国采取什么措施，疫苗供应都会枯竭。不过，由于美国政府援引了这部法案，却没有披露它将如何使用，以及它将剥夺哪些国家的供应，它无意中助长了一种看法，即全球供应短缺应归咎于美国。拜登政府应该澄清如何以及何时使用这部法案抗击冠状病毒大流行，并与合作伙伴(特别是欧盟和印度)合作，使疫苗生产供应链和生产过程更加透明。

　　《国防生产法案》被当做替罪羊

　　许多对《国防生产法案》的愤怒和困惑源于其运用情况的不清楚。特朗普政府和拜登政府都没有披露其优先合同的确切条款，因此很难评估其行动的全面影响。公众所知甚少的信息大多来自公司的公告和新闻报道。

　　特朗普偶尔有选择地援引这部法案。在最初淡化疫情的严重性之后，他利用这部法案突然限制了N-95口罩、医用手套和其他个人防护设备的出口。他的政府还要求美国疫苗制造商在向国外运送疫苗之前，向美国政府分配数亿剂疫苗——这项政策一直延续到拜登政府的前三个月。到2020年底，特朗普政府已经动用这部法案，以帮助在美国生产的所有六种疫苗的制造商，这是其“曲速行动”计划的一部分，六家制造商包括：莫德纳(Moderna)、阿斯利康(AstraZeneca)、诺瓦瓦克斯(Novavax)、强生(Johnson & Johnson)、赛诺菲(Sanofi)和辉瑞(Pfizer)。

　　在其中一些案例中，特朗普应疫苗制造商的要求援引法案。据《纽约时报》报道，辉瑞首席执行官于2020年12月公开呼吁特朗普政府使用该法案，并于当月晚些时候与美国政府签署了第二份1亿剂量的合同，该合同的条款允许辉瑞优先获得约9种特殊疫苗成分。《纽约时报》后来报道称，法案还被用来帮助辉瑞获得重型机械，以扩大其在密歇根州的一家工厂。尽管这些合同可能只帮助疫苗生产商获得了有限数量的疫苗，但它们不透明的条款让批评人士假定了最坏的情况，并在他们可能也难以获得疫苗供应时指责美国。

　　拜登更积极地使用了这部法案，这只会强化这种看法。2月初，拜登政府的COVID-19供应协调员蒂姆·曼宁(Tim Manning)宣布，法案已被用于帮助辉瑞获得更多投入——专门的泵和过滤器，在这个案例中，一连串的投诉爆发了，包括普纳瓦拉(Poonawalla)、哈斯(Haas)和马哈马·达特拉(Mahima Datla)在内的疫苗制造商高管都指责美国政府禁止原材料和关键设备的出口，而印度正遭受病例激增的可怕情况。

　　起初，白宫通讯处并没有打消这种猜疑：在4月22日的新闻发布会上，一位国务院发言人表示，传闻中的出口管制是“一项雄心勃勃、有效且迄今成功的为美国人民接种疫苗的努力”的一部分。舆论哗然随之而来。但直到中国开始公开向印度运送基本医疗物资后，白宫才改变了态度，曼宁试图解释法案的使用“并不意味着出口禁令”。公司是能够出口的。事实上，生产我们所使用疫苗的公司把他们的产品出口到世界各地。我们只是原料公司的一个‘客户’……(法案)也不会造成短缺。”尽管供应链数据后来证实，从来没有出口禁令，但损害已经造成。

　　不可避免的疫苗短缺

　　尽管《国防生产法案》的模糊性质使得很难评估其运用后的全部影响，但几乎没有证据表明它造成了批评者所称的那种损害。当100亿剂新疫苗在一夜之间成为必需品时，全球投入短缺是不可避免的。让一些生产这些疫苗的公司优先获得设施、关键设备和原材料，不得不以其他公司的短缺作为代价——可能是那些生产药物或其他被认为不那么紧急的疫苗的公司。这些重要物资和设备的供应商已经进行了重大投资以提高产量，但要满足需求还需要几个月的时间。与此同时，短缺很可能会继续，特别是随着监管机构批准更多的候选疫苗和更多的疫苗生产设施投入使用。

　　显然，法案的优先级别改变了许多疫苗组件和服务供应商的业务运作，迫使一些供应商转移了整个生产线，以满足COVID-19疫苗制造商的需求。特朗普政府去年12月启用法案后，为莫德纳和强生提供剂量的承包商康泰伦特(Catalent)不得不优先考虑其印第安纳工厂的COVID-19疫苗，而不是履行之前一份关于一种名为Tepezza的甲状腺眼病药物的合同。但是，考虑到巨大的需求和缺乏的闲置产能，即使没有调用法案，同样的资源重新分配也可能发生。例如，在德国，一家名为IDT Biologika的公司也同意优先将强生和阿斯利康的疫苗装瓶，然后再考虑其他公司的订单，包括一种实验性登革热疫苗。

　　此外，华盛顿对法案的使用在多大程度上加剧了短缺还远未明朗。以印度血清研究所(Serum Institute of India)为例，该研究所的首席执行官普纳瓦拉指责美国所谓的出口禁令导致其难以生产两种不同的疫苗——一种是诺瓦瓦克斯疫苗，另一种是阿斯利康疫苗。诺瓦瓦克斯疫苗生产设备短缺的原因尚不清楚。据《卫报》报道，ABEC是血清研究所诺瓦瓦克斯疫苗生产过程中使用的定制“生物反应器袋”的重要供应商，该公司报告新订单的交货时间为16周。而且，简单地说，“ABEC的生产能力目前无法满足需求，”ABEC的一位高管告诉该报。

　　目前还不清楚稀缺的生物反应器袋是否应该用于诺瓦瓦克斯疫苗的生产，该疫苗已经报告了有希望的临床试验结果，但尚未被印度、美国、英国或其他任何地方的监管机构批准使用。事实上，如果有选择的话，美国的政策制定者将会正确地优先将稀缺的设备和材料送到强生、辉瑞和莫德纳的生产工厂，这些疫苗已经被世界卫生组织和世界各地的监管机构批准使用。

　　当涉及到为阿斯利康生产疫苗时，血清研究所实际上可能从法案中受益。4月下旬，白宫宣布将向血清研究所提供特殊的过滤器，这些过滤器可能是美国一家生产阿斯利康疫苗的公司根据“曲速行动”合同购买的。换句话说，由于美国通过法案帮助确保了使用过滤器的安全，它有可能与一家有需要的印度公司分享部分供应。

　　美国还采取了其他与法案无关的重要措施来解决全球投入短缺问题。它在疫苗供应的生产上投入了大量资金，包括补贴细胞材料、生物反应器、生物反应器袋和过滤设备的制造——这些都都在全球范围内供不应求。美国还开始与欧盟委员会非正式协调疫苗供应链，可能有助于解决一些输入瓶颈，并可能增加辉瑞、莫德纳、强生、阿斯利康和其他欧洲生产的疫苗的供应。但仍需要更多的投资和协调，特别是与印度和其他对全球COVID-19疫苗供应链至关重要的欧洲以外国家的合作。

　　疫苗生产供应链需要透明了!

　　投入短缺可能持续存在，这意味着美国的决策者必须同时做两件事：刺激稀缺供应的生产，并有效地分配现有供应。尽管一些重要设备和材料的生产商在美国设有工厂，但许多生产商在欧洲、英国和其他地方也设有工厂。然而，与美国不同的是，这些国家的政府一般不会对关键投入的扩大提供补贴。刺激全球加大对这些供应的公共投资的一个方法是就COVID-19疫苗投资和贸易达成一项国际协议，这将帮助各国协调对原材料和设备的补贴。

　　政府还应提高疫苗生产的透明度。美国应该从披露它何时以及如何使用法案来重新分配供应开始，增强公众对这项法案影响的理解，并消除疫苗短缺应归咎于动用法案的传言。关于法案使用的透明度也有其他好处，包括减少企业囤积供应的动机，因为它们预期美国政府会优先订购。其他参与者也需要更加开放。关于COVID-19疫苗和物资的国际冲突之所以出现，很大程度上是因为没有人能够可靠地确定订单是否被重复预定。

　　因此，美国应与欧盟、印度和其他盟国合作，建立一个全球透明的COVID-19疫苗和投入物品系统。这样的倡议是有先例的。2008年至2011年，数十个国家在粮食危机期间对主要粮食实行了出口限制。此后，20国集团创建了农业市场信息系统(Agricultural Market Information System)，以提高透明度，并在粮食突然短缺的情况下协调政策。在COVID-19 爆发初期，可以说是非盟特派团帮助避免了再次出现农业出口禁令。

　　如果美国不率先提高疫苗供应链的透明度，那它难免被世界其他国家指责。类似于“国防生产法”的外国法律可能会激增，这将使疫苗供应链更加不透明。最终，美国人的利益也难免受到损害。

　　托马斯·伯利基(Thomas J. Bollyky)是美国外交关系委员会全球卫生项目主任;查德·鲍恩(Chad P. Bown)系美国彼得森国际经济研究所高级研究员、贸易政策专家。本文译自《外交事务》网站，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/2021-06-24/real-vaccine-procurement-problem