全球外交新版图：正失去主导地位的美国忌惮进取的中国?

　　随着崛起的中国成为全球政治的核心力量，分析人士和政策制定者已经在许多方面评估中国的潜在优势:经济规模、投资和商业关系的规模和影响力、预算和军事力量。但截至2019年，中国在一项被低估但至关重要的全球影响力指标上超过了美国：外交网络的规模。

　　几十年来，华盛顿拥有世界上最大的外交网络。现在中国有276个驻外机构，包括大使馆、领事馆和常驻国际组织的使领馆。与此同时，美国的驻外机构则为273个，自2017年以来减少了1个。

　　这一转变可能标志着大国竞争正迎来一个转折点。随着北京越来越积极地部署其全球力量，它似乎已对前领导人邓小平“韬光养晦”的外交指示失去了兴趣，投身于积极而深远的外交。与此同时，我们看到华盛顿正发生一种内向的转变，也看到了它对其他工具的重视。美国正失去它曾经在全球外交版图上的主导地位。

2019全球外交指数前10位排名

　　中国：如何取得外交双赢?

　　在世界外交版图上，中国取得第一的速度很快。洛伊国际政策研究所的全球外交指数追踪了世界各地的外交网络。2011年，北京的驻外机构数量比华盛顿少23个。到2016年，在这一数字上，中国仅落后于美国和法国8个，排在第三位。2017年，中国超越法国，升至第二，今年又升至第一。今年的指数显示中国在60个主要国家和地区的外交网络发展和收缩情况排行榜上跃居首位。

　　过去两年中，北京在五个国家开设了新的大使馆：布基纳法索、多米尼加共和国、萨尔瓦多、冈比亚、圣多美和普林西比。这些国家可不是被随机选中的。在经过通常被称为“金元外交”的不懈努力之后，北京成功地挑中了台湾仅存的几个外交伙伴。

　　最近，在太平洋岛屿地区竞争激烈的两个国家——基里巴斯和所罗门群岛——断绝了与台湾的外交关系，转向中国大陆，承认台湾的国家从2016年的22个减少到今天的15个(包括危地马拉、洪都拉斯和梵蒂冈)。对北京来说，这一战略不仅强化了台湾面临的日趋加重的政治孤立局面，也增进了中国谋求自身经济和战略利益的能力。简而言之，这是双赢的局面，而赢家都是中国。

　　中国的外交网络并不只有广度，也有深度。虽然北京和华盛顿在大使馆数量上不相上下，但中国在领事馆数量上是优势尽显的，有96个，而美国只有88个。大使馆数量反映的是政治权力，而领事馆数量反映经济权力。中国加强领事工作的重点与目前通过经济外交而不是传统外交来增进自身利益的做法是一致的。在中国的96个领事馆中，41个在亚洲，28个在欧洲。这与中国的“一带一路”倡议相辅相成。“一带一路”是一个价值数万亿美元的基础设施建设项目，旨在更好地将中国与这些地区连接起来。

2018年3月，美国关闭驻俄罗斯圣彼得堡总领事馆

　　美国：失去方向的外交

　　自2017年以来，美国的外交一直处于僵化状态。2018年，在与克里姆林宫关系紧张的情况下，美国关闭了驻圣彼得堡总领事馆，近年来也没有开设任何新领事馆，之后华盛顿将总领事馆的数额减少到273个。与此同时，美国国务院仍然面临空心化:据《华盛顿邮报》(Washington Post)的一项跟踪调查显示，尽管唐纳德·特朗普总统的四年任期即将结束，但关键职位只有73%得到填补。此外，特朗普政府还希望将国务院和美国国际开发署(U.S. Agency for International Development)的预算削减至多23%，因此，相对其他国家来看，美国的外交越来越没有方向也就不足为奇了。在特朗普的1.1万条推文中，超过一半是在攻击某人或某事，这些推文并不能替代一个正常运作的外交网络。

　　当然，美国外交并不是在每个方面都滞后。外交影响不仅来自于在国外建立的庞大机构，而且来自于作为外国使团的重要东道国。美国在很大程度上仍然是各国使领馆维持关系最受欢迎的地方，它是全球61个国家和地区342个使领馆的所在地。中国以256个位居第二。当算上像联合国这样的国际组织的常驻代表团时，美国的领导地位就会进一步加强。

　　其他国家也越来越多地在中国的二、三线城市设立机构，这是未来几年值得密切关注的。不过，全球外交版图仍需要进行重大调整，才能在不久的将来让反映外交影响现状的这一特殊指标朝着有利于中国的方向改变。

　　国家野心的晴雨表

　　除了美国和中国外交影响力的变化之外，其他一些全球动荡因素也促使其他国家政府的外交活动发生了变化。特别是英国脱欧，促使许多欧洲国家做出了改变。随着英国脱欧的最后期限一而再、再而三地逼近，爱尔兰将其驻外机构增加了8个，使其在全球外交指数中的排名自2017年以来上升了3位，是所有国家中增幅最大的。由于爱尔兰面临着与其最大进口伙伴和第二大出口伙伴的分离，该国外交部长已公开将此举与其应对英国脱欧的战略联系起来。荷兰也将其最近的外交努力与对英国脱欧的考量联系起来，在两年内增设了7个驻外机构，预计到2021年将增设更多。

　　相比之下，自2016年以来，英国已经关闭或降低了11个领事馆和外交机构的级别，从三年前的第9位降至今天的第11位。这与其在太平洋地区开设3个新机构、到2020年底在全球增设12个新机构的承诺完全背离，一个“全球化的英国”的承诺也不复存在。

　　日本在2019年排名第四，首次超过俄罗斯。为了平衡邻国力量的转变，包括日益强硬的中国，日本政府近十年来一直在低调地投资其外交轨道。在柬埔寨、菲律宾、塞舌尔和瓦努阿图等有战略意义的国家增设7个新机构后，东京的总驻外机构达到247个。

　　土耳其也扩大了自己的外交网络，与其野心勃勃的外交政策保持同步。土耳其还采取措施，扩大其在北约(NATO)盟国以外国家的影响力。自2017年以来，土耳其增加了6个驻外机构，在其全球外交指数中排名第六，尽管其GDP还不到排名第五的俄罗斯的一半。土耳其在8月份发布了“亚洲新政策”，但这些驻外机构并不集中开设在亚洲。除在老挝新设了大使馆外，土耳其的外交扩张主要针对拉丁美洲和非洲。

　　一个国家选择在何处扩展其外交网络从来都是经过深思熟虑的。中国、爱尔兰、日本和土耳其正率先发出信号，表明它们未来想把自己定位在全球外交版图的什么位置。中国新获得的外交影响力尤其重要。在习近平主席的领导下，北京继续削弱美国的主导地位，在越来越多的指标上领先，外交领域的指标只是其中之一。(其他指标包括全球出口、稀土产量和以购买力平价衡量的国内生产总值)中国新近建立的发达的外交网络至少是一个象征性的胜利。虽然外交网络不能全面反映一个国家在海外的影响力，但它确实是一个国家野心的晴雨表。

　　作者系澳大利亚智库洛伊国际政策研究所研究员;本文译自《外交事务》官网，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-11-27/new-geography-global-diplomacy

　　随着崛起的中国成为全球政治的核心力量，分析人士和政策制定者已经在许多方面评估中国的潜在优势:经济规模、投资和商业关系的规模和影响力、预算和军事力量。但截至2019年，中国在一项被低估但至关重要的全球影响力指标上超过了美国：外交网络的规模。

　　几十年来，华盛顿拥有世界上最大的外交网络。现在中国有276个驻外机构，包括大使馆、领事馆和常驻国际组织的使领馆。与此同时，美国的驻外机构则为273个，自2017年以来减少了1个。

　　这一转变可能标志着大国竞争正迎来一个转折点。随着北京越来越积极地部署其全球力量，它似乎已对前领导人邓小平“韬光养晦”的外交指示失去了兴趣，投身于积极而深远的外交。与此同时，我们看到华盛顿正发生一种内向的转变，也看到了它对其他工具的重视。美国正失去它曾经在全球外交版图上的主导地位。

2019全球外交指数前10位排名

　　中国：如何取得外交双赢?

　　在世界外交版图上，中国取得第一的速度很快。洛伊国际政策研究所的全球外交指数追踪了世界各地的外交网络。2011年，北京的驻外机构数量比华盛顿少23个。到2016年，在这一数字上，中国仅落后于美国和法国8个，排在第三位。2017年，中国超越法国，升至第二，今年又升至第一。今年的指数显示中国在60个主要国家和地区的外交网络发展和收缩情况排行榜上跃居首位。

　　过去两年中，北京在五个国家开设了新的大使馆：布基纳法索、多米尼加共和国、萨尔瓦多、冈比亚、圣多美和普林西比。这些国家可不是被随机选中的。在经过通常被称为“金元外交”的不懈努力之后，北京成功地挑中了台湾仅存的几个外交伙伴。

　　最近，在太平洋岛屿地区竞争激烈的两个国家——基里巴斯和所罗门群岛——断绝了与台湾的外交关系，转向中国大陆，承认台湾的国家从2016年的22个减少到今天的15个(包括危地马拉、洪都拉斯和梵蒂冈)。对北京来说，这一战略不仅强化了台湾面临的日趋加重的政治孤立局面，也增进了中国谋求自身经济和战略利益的能力。简而言之，这是双赢的局面，而赢家都是中国。

　　中国的外交网络并不只有广度，也有深度。虽然北京和华盛顿在大使馆数量上不相上下，但中国在领事馆数量上是优势尽显的，有96个，而美国只有88个。大使馆数量反映的是政治权力，而领事馆数量反映经济权力。中国加强领事工作的重点与目前通过经济外交而不是传统外交来增进自身利益的做法是一致的。在中国的96个领事馆中，41个在亚洲，28个在欧洲。这与中国的“一带一路”倡议相辅相成。“一带一路”是一个价值数万亿美元的基础设施建设项目，旨在更好地将中国与这些地区连接起来。

2018年3月，美国关闭驻俄罗斯圣彼得堡总领事馆

　　美国：失去方向的外交

　　自2017年以来，美国的外交一直处于僵化状态。2018年，在与克里姆林宫关系紧张的情况下，美国关闭了驻圣彼得堡总领事馆，近年来也没有开设任何新领事馆，之后华盛顿将总领事馆的数额减少到273个。与此同时，美国国务院仍然面临空心化:据《华盛顿邮报》(Washington Post)的一项跟踪调查显示，尽管唐纳德·特朗普总统的四年任期即将结束，但关键职位只有73%得到填补。此外，特朗普政府还希望将国务院和美国国际开发署(U.S. Agency for International Development)的预算削减至多23%，因此，相对其他国家来看，美国的外交越来越没有方向也就不足为奇了。在特朗普的1.1万条推文中，超过一半是在攻击某人或某事，这些推文并不能替代一个正常运作的外交网络。

　　当然，美国外交并不是在每个方面都滞后。外交影响不仅来自于在国外建立的庞大机构，而且来自于作为外国使团的重要东道国。美国在很大程度上仍然是各国使领馆维持关系最受欢迎的地方，它是全球61个国家和地区342个使领馆的所在地。中国以256个位居第二。当算上像联合国这样的国际组织的常驻代表团时，美国的领导地位就会进一步加强。

　　其他国家也越来越多地在中国的二、三线城市设立机构，这是未来几年值得密切关注的。不过，全球外交版图仍需要进行重大调整，才能在不久的将来让反映外交影响现状的这一特殊指标朝着有利于中国的方向改变。

　　国家野心的晴雨表

　　除了美国和中国外交影响力的变化之外，其他一些全球动荡因素也促使其他国家政府的外交活动发生了变化。特别是英国脱欧，促使许多欧洲国家做出了改变。随着英国脱欧的最后期限一而再、再而三地逼近，爱尔兰将其驻外机构增加了8个，使其在全球外交指数中的排名自2017年以来上升了3位，是所有国家中增幅最大的。由于爱尔兰面临着与其最大进口伙伴和第二大出口伙伴的分离，该国外交部长已公开将此举与其应对英国脱欧的战略联系起来。荷兰也将其最近的外交努力与对英国脱欧的考量联系起来，在两年内增设了7个驻外机构，预计到2021年将增设更多。

　　相比之下，自2016年以来，英国已经关闭或降低了11个领事馆和外交机构的级别，从三年前的第9位降至今天的第11位。这与其在太平洋地区开设3个新机构、到2020年底在全球增设12个新机构的承诺完全背离，一个“全球化的英国”的承诺也不复存在。

　　日本在2019年排名第四，首次超过俄罗斯。为了平衡邻国力量的转变，包括日益强硬的中国，日本政府近十年来一直在低调地投资其外交轨道。在柬埔寨、菲律宾、塞舌尔和瓦努阿图等有战略意义的国家增设7个新机构后，东京的总驻外机构达到247个。

　　土耳其也扩大了自己的外交网络，与其野心勃勃的外交政策保持同步。土耳其还采取措施，扩大其在北约(NATO)盟国以外国家的影响力。自2017年以来，土耳其增加了6个驻外机构，在其全球外交指数中排名第六，尽管其GDP还不到排名第五的俄罗斯的一半。土耳其在8月份发布了“亚洲新政策”，但这些驻外机构并不集中开设在亚洲。除在老挝新设了大使馆外，土耳其的外交扩张主要针对拉丁美洲和非洲。

　　一个国家选择在何处扩展其外交网络从来都是经过深思熟虑的。中国、爱尔兰、日本和土耳其正率先发出信号，表明它们未来想把自己定位在全球外交版图的什么位置。中国新获得的外交影响力尤其重要。在习近平主席的领导下，北京继续削弱美国的主导地位，在越来越多的指标上领先，外交领域的指标只是其中之一。(其他指标包括全球出口、稀土产量和以购买力平价衡量的国内生产总值)中国新近建立的发达的外交网络至少是一个象征性的胜利。虽然外交网络不能全面反映一个国家在海外的影响力，但它确实是一个国家野心的晴雨表。

　　作者系澳大利亚智库洛伊国际政策研究所研究员;本文译自《外交事务》官网，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-11-27/new-geography-global-diplomacy