中国陆上油气通道安全研究报告(下)

　　4.4.中国-中亚油气管线面临的地缘政治平衡问题

　　中亚地区是美俄政治对抗和经济竞争的核心地区之一。欧美国家一直想拉拢中亚和高加索国家，在俄罗斯南部打造一个针对俄罗斯的地带。对此，俄积极加强对中亚地区油气外运的影响和控制，通过保持对欧天然气供给的主导地位，来维护和提升自身的战略利益。随着中国的进入，中亚各国可选的合作对象增加，大国博弈的激烈程度亦随之增加。

　　哈萨克斯坦位于亚欧大陆中间地带，是全球最大的内陆国家。这一地理位置，既给哈萨克斯坦石油外运带来机遇，也提出了不小的挑战。机遇是：向东有蓬勃发展的中国及亚太市场，向南只需1500公里就可到达海湾，向西可接欧洲大市场，向北有俄罗斯完善发达的运输管网可资利用。挑战是：作为一个没有出海口的内陆国，必须过境他国;作为一个中小国家，除了建构平衡，在大国地缘角逐夹缝中求生存之外，别无它途。哈油气外运必须适应这一形势。2006年，美国能源部长博德曼及副总统切尼访问哈萨克斯坦的主题，就是敦促哈尽快加入巴库-第比利斯-杰伊汉管道，加强欧美与哈能源合作。哈总统纳扎尔巴耶夫与阿塞拜疆总统阿里耶夫签署正式协议，同意哈通过该管道每年出口原油750万吨，未来达到2000万吨/年，数量仅为BTC管道运力的一半。这表明，哈在石油出口问题上不会完全倒向欧美。在跨里海管道问题上，尽管面临里海“湖海之争”[3]，法律地位不明、俄罗斯反对的形势，哈也未完全放弃努力。当前哈油外运处于四面出击的状态。中哈输油管道只是其中一条，此外还有北向、西向和南向跨里海至巴库和伊朗的运输。在对华出口问题上，哈国仅确定2000万吨/年，并未因地缘优势及中国市场需求强劲而大幅度增加运量，表明哈在东西方之间谋求平衡。具体而言，以下管道对中哈输油管道运输量的增加具有负面分流作用。

　　4.4.1.阿特劳-萨马拉输油管道。该管道北上连接俄罗斯的石油管网。在CPC管道运营之前，哈萨克斯坦几乎完全依靠这一管道出口石油。该管道与CPC管道一样，是俄罗斯与中亚国家维持战略合作的关键和象征，哈必须维持该管道一定的输送量。该管道最初设计输送量为31万桶/天，技改后提升到近60万桶/天。2002年6月，俄哈签署为期15年的协议，规定哈通过该管道出口的数量为34万桶/天。2009年实际输量为35万桶/天(1750万吨/年)。这一管道与中哈管道一起共享Kashagan和Aktobe油田的油源，构成直接的竞争关系。

　　4.4.2.里海输油管道(CPC管线)。该管道为哈油外运干线之一，2001年投入运营，由里海管道财团出资修建。管道连接哈西部的田吉兹油田与俄罗斯黑海新罗西斯克港。最初设计年输送能力为2800万吨，2009年实际输送量74.3万桶/天(3700万吨/年)，其中哈油59.7万桶/天(2970万吨/年)。2012和2013年输量有所下降，分别为61.4万桶/天和58.1万桶/天。2008年，CPC财团达成将管道运力提升到1.35百万桶/天(6700万吨/年)的计划，但几经推迟到2016年。目前，通过该管道输送的石油抵达新罗西斯克之后，转装油轮经黑海向外运输。近年来，由于对环保生态的关注、黑海海峡狭窄等原因，这一运输线路的瓶颈效应日益凸显。目前已经规划几条绕开黑海海峡的线路，包括北向的敖德萨-布罗德管道，连接乌克兰黑海城市敖德萨和波兰南部边境城市布罗德;南向的萨姆松-杰伊汉管道，从新罗西斯克港至土耳其北部萨姆松，再经管道至地中海港口杰伊汉;西南向的布尔加斯-亚历山德鲁波利斯管道，连接保加利亚黑海和希腊地中海沿岸。

　　4.4.3.哈属跨里海输油系统。这也是哈推进出口多元化的一个成功项目，该系统为中亚-里海国家提供了一个独立于俄罗斯之外的油气合作平台，是哈平衡欧盟和美国利益诉求的表现。该系统包括陆地管道和跨里海运输两个部分。陆地部分包括叶斯科涅至库雷克(里海北部港口阿克套以南)的输油管道，管道全长765公里，年输油能力80万桶/天，合4000万吨/年。跨里海运输部分包括运力为76万桶/天(3800万吨/年)的港口运输终端、4艘1.2万吨级的油轮和13个海上支援船队。KMG持有51%的股份，开发卡沙甘油田的国际财团持有49%。该系统把里海北部周边的石油，从阿克套港(或其分港巴乌季诺港)海运到阿塞拜疆的巴库，再通过巴库-第比利斯-杰伊汉管线运往国际市场。该系统能补充BTC的输油量，保证管道的持续赢利，减少哈油外运的旅程，降低运输成本。哈有计划将该系统的运力增加到每年5600万吨。同时，还有计划修建跨里海输油管道，将石油通过海底管道，直接输送到巴库，免除管道与海运的转接。

　　建构四面出击的运输线路，只是哈建构平衡的第一步，增加出口量，维持平衡才是关键。2009年，哈通过四条线路出口石油6725万吨，大致实现此种平衡。然而从发展的角度看，自2014年起，哈油外运线路的改造和运力提升都将完成，哈油即将面临供不应求的问题。2000年以来，哈油生产和出口保持一定的增长，但增幅在逐渐下降。2009年中哈管道运量的提升，除了生产的增长，还有赖于2008年欧洲和哈石油消费的下降。EIA数据显示，哈2013年石油净出口为7000万吨。分析表明，哈油产量可能在2020年达到顶点，出口量可超过1亿吨。据俄罗斯政府透露，2020年前哈过境俄罗斯出口的石油将突破6900万吨。此外，哈还规划了其他石油出口线路：跨里海输油管道、哈萨克斯坦-土库曼斯坦-伊朗管道和哈萨克斯坦-土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦输油管道(TAPI)等多条管道。如果这些线路都能建成，哈油将面临进一步的运量短缺问题。继续扩大哈油开发项目，还面临资金短缺的困扰。这一问题已在中哈输气管线二期工程上显现。[4]

　　数据来源：EIA。

　　4.5.地缘政治对中缅管道带来不确定性

　　建设中缅输油管道的倡议始于2004年，一开始即带有浓重的地缘政治色彩。2004年11月中央经济工作会议首次提到石油和金融安全问题。其中，“马六甲困局”最引人注目。围绕中国海上能源通道绕开马六甲海峡，学术界逐渐形成4种设想：穿越泰国克拉地峡、中缅输油管道、孟加拉吉大港到云南昆明的“泛亚石油大陆桥”、巴基斯坦卡拉奇港到新疆的“中巴能源走廊”方案;前两个方案最受关注。此后，建设中缅输油管道的研究方案逐渐进入国家决策层的视野。2009年3月，中缅两国签署《关于建设中缅原油和天然气管道的政府协议》;2009年6月，中缅签署《关于开发、运营和管理中缅原油管道项目谅解备忘录》。[5]至此，中缅管道建设启动。中缅管道最终得以上马，根本原因是国际形势变动引起中国对海上进口石油运输安全的关切，同时也有云南地方政府和学界、企业的积极努力。国际金融危机对世界经济发展及其石油消费、生产、勘探和投资格局形成巨大冲击，也为中国拓展国际油气市场提供了机遇，而政府4万亿投资计划的出台，则使中缅管道耗资巨大的建设项目得到有力的资金支持。其中，原初动力无疑来自地缘政治。从战略角度看，中缅管道有着重要的战略价值。其一，中缅管道在马六甲海峡之外从西南方向开辟了一个新的通道。其二，进一步推动中国油气进口源头及线路多元化。中缅管道增加了新的西南通道，同时，增加了缅甸这一重要的天然气进口源头。以规划的120亿立方米计，可占2020年总进口量的8.4%，以实际能够完成的42亿计，则占3%;石油占总进口量的5%。其三，中缅管道的油源依托中东非洲，相对另外两条陆上通道更有保障。其四，西南线路的搭建，进一步均衡了国家的石油产业布局，一方面新增了一个新的石油产业基地;另一方面对东部和北部的石油产业起到“减负”作用，从而增强了国家应对油气供给动荡的能力。其六，中缅管道增加了中国进口天然气的数量、优化了进口格局，增加了中国对外谈判的筹码，改善了中国进口管道天然气的议价能力和合作空间。

　　4.6.国际政治背景下的缅甸国内政治对中缅管道的干扰

　　4.6.1.缅甸与欧美关系变化带来的影响。首先，中缅油气管道有可能成为中美博弈的新筹码。美国积极拉拢缅甸，转变以往的敌视和封锁，加强与缅甸政治经济合作。2012年2月美国将缅甸提升为伙伴国。对缅甸提出“行动换行动”战略，在缅甸全国民主联盟取得补选的压倒性胜利之后，缅外长和昂山素季都已受邀访问了华盛顿。2012年底，奥巴马连任美国总统之后，将出访首站定在泰国和缅甸。此外，美国还邀请缅甸作为观察员参与“金色眼镜蛇”军事演习，进一步表明美“争取”缅甸的迫切心情。近年来，美缅关系已实现一定程度的加强。“缅美贸易额已达3亿美元，属10年来首次增长。”而此前受美对缅制裁影响，“2003至2011年，两国贸易额仅有1亿美元左右”。此外，美国的盟友尤其日本，都积极宣布给予缅甸大量援助和投资，这进一步拓宽缅甸的对外空间。

　　其次，由中石油全资控股在香港注册的东南亚管道公司是中缅管道的运营方。在美国、欧盟和中国香港都加强了对合同和资金往来透明的要求的背景下，如一些媒体披露的中石油与缅甸国家石油天然气公司幕后交易属实，其将面临相关违法处罚的风险。

　　再次，尽管美缅关系已有很大改善，但美国只是部分解除对缅制裁。美国对缅制裁包括5部议会法案、4份总统令，涵盖对缅投资、金融结算、贸易、援助、高官访问禁令和冻结资产法令等。其中最主要的是2003年通过的《缅甸自由与民主法案》。该法案不允许美国国内机构对缅提供贷款或技术援助。有美国官员暗示，只有缅甸进一步释放政治犯并解决国内民族问题，美国才会完全解除对缅制裁。同时，东盟内部在解除对缅甸制裁的问题上也存在分歧。

　　4.6.2.缅甸国内政局变化带来的不利因素。中缅双方在2009年3月和6月，分别签署两个中缅之间关于管道基本权益义务的协议。但签约之后，双方的履约主体却发生了变化。中方是国家变成企业，缅方则是军政府变成民选政府;这一履约主体的变更反映缅甸政局发生重大变动。2010年大选后，在缅甸长期执政的军人集团发生蜕变，部分军人“华丽转身”为国家合法的统治者。2012年4月，昂山素季领导的缅甸全国民主联盟在议会补选中赢得压倒性胜利，预示缅甸国家的发展道路、方向和权力结构面临历史性变化，缅甸将走上建构民族国家、发展民主政治的道路。现役军人、进入政府的前军人、民主力量和民族地方武装，是缅甸当前主要的四派政治势力。战略价值巨大的中缅管道，会成为各个派别实现政治目标的资源砝码。民族地方武装和进入政府的军人可能借机以管道安全为筹码，从中国获取更多现实利益;军人可能会坚持“既定方针”，以维护自身地位。

　　4.6.3.缅甸国内NGO的反对立场。近年缅甸油气产业发展迅速，但持反对意见的非政府团体(NGO)也大量涌现。这种反对，一方面有资源民族主义兴起的原因;另一方面也有油气开发直接或间接损害部分当地居民利益的原因。[6]具体来说，反对矛头主要集中在：一，征地赔偿引发的问题。二，承担警戒任务的军人粗暴对待当地居民的问题。这一类问题主要出现在瑞区天然气项目上。随着中缅管道的推进，在近千公里的线路上，要经过数千村镇，中石油因为缅甸军方对当地居民的过失而面临连带责任的风险非常巨大。三，部分渔民农民失去生计。随着瑞区天然气开发，A-1区块已经禁渔。原先在这一区域从事传统渔业的渔民面临生计无着的问题。有皎漂当地人认为，油气项目建设导致房价猛涨，酒馆、卡拉OK厅和色情行业迅速增多。而部分当地人却要承受无田地和无工作的困境。四，部分地方政党反对。密松电站被搁置后，缅甸国内对中缅管道项目的批评声更加突出。2011年10月5日，若开的政党开始向政府施压，显现若开地方希望获取油气开发利益的迫切愿望。2012年7月24日，以若开邦议会第一大党若开民族发展党为首的政党联盟，再次向缅甸联邦议会提出议案，要求停止中缅油气管道项目建设，认为中缅油气管道对当地的负面影响大于缅方获得的收益。这是缅甸政党以类似理由，第三次提出重审管道项目的议案。

　　4.6.4.缅甸国内政治动荡的不利影响。少数民族地方武装与中央军事对抗是缅甸内部政治动荡的主要原因。在此问题上，中方坚持“三不政策”，即“政治上不承认、经济上不支持、军事上不参与”。这一政策实际上对缅甸政府有利。当前双方矛盾的焦点是政府要求民族地方武装首先接受停火并解除武装，然后再开始民族地位和权益的谈判。民族地方武装则要求先确定民族政治地位和权益，再谈解除武装问题。缅甸政府一方面持续与各民族地方武装谈判和解，另一方面并未停止对各个民族地方武装传统控制区的军事进攻。

　　中缅能源管道要经过缅甸北部四个地方武装控制区：克钦独立军、巴朗国家解放阵线、北掸邦军和南掸邦军。克钦独立军是缅甸北部民族地方武装中实力、影响较大的一支。其发言人曾表示克钦独立军将确保经过掸邦克钦专区的管道和国际通道的畅通，但也宣称：对缅甸联邦政府以保护油气通道为由，在克钦专区的军事扩张，将给予坚决反击。掸邦军发言人表示掸邦军不会攻击中缅油气管道，但同时也宣称，当地村民因管道建设而被迫搬迁，补偿款则被层层盘剥，故缅甸油气开发所得与普通百姓关系不大。因此，在当地军火泛滥的情况下，少数武装派别或个人可能会用攻击外资项目来要挟缅甸政府。类似事件已经发生过。2011年1月26日，一枚安放在天然气输送管道下的定时炸弹被群众举报，后被有关部门人员成功排除。此外，民族地方武装之间、民族地方武装与缅甸政府之间，在管道经过区域爆发冲突“殃及池鱼”，也会使管道受到损失。

　　

　　4.6.5.可能引发的问题。其一，工程及管道可能遭受恐袭。尽管缅甸境内袭击事件更多针对缅甸政府，但也存在管道遭受袭击的可能。随着中缅管道贯通和运营，缅甸每年可增加收入10至30亿美元。地方武装却因政府的封锁、国际社会对毒品的打击、中国对黄赌产业的抵制而处境更加艰难。这将改变缅甸国内的力量格局。一旦格局严重失衡，地方武装地位不保，管道有可能成为其“人质”。克钦独立武装高级领导人的一位助手说过：“到目前为止，我们还不想破坏这一管道，我们在等待中国的回应。”其与中方讨价还价的意思非常明显。2009年以来，缅甸政府军对民族地方武装的军事进攻，造成大量难民逃离家园。缅官方媒体称此是为管道建设打造安全走廊。有报道称，约44个营、13200名政府军士兵被部署到管道沿线。这些说法和行动都有可能使利益受损的相关地区的民众迁怒于管道。

　　其二，管道建设与运营可能受缅国内政治斗争影响，甚或被暂时叫停。可以肯定的是，无论缅甸政治形势如何发展，无论哪个政治派别占据优势地位，改善民生、推动经济社会发展，都是国家的主要目标。因此，中缅管道被终止的可能性几乎不存在;将中缅管道与密松水电站进行简单类比并不合适。但是，也需要做好管道被暂时叫停的相应预案。

　　其三，协议最初规定的权益有被调整的可能。首先是过境费。尽管我们无法从公开渠道得知管道过境费的细节，但可以确认过境费并非不可改变，会因形势变化而调整。如2011年白俄罗斯与俄罗斯商定，将石油过境运输费提高12.5%，达到1.845美元/百公里/吨。对此须做出应对预案。其次是环境问题。管道经过大量地质活动和自然灾害较为频繁的区域，滑坡、地震、洪水和泥石流等自然灾害或工业事故，将引发原油或天然气泄漏，对环境造成破坏，管道有可能因此被迫暂时停止运营，缅方也可能因此要求修改协议。因此，中方需事先拟定出现类似争端的解决方案。

　　二、对中国周边陆上油气通道安全的战略分析

　　3.中俄能源合作与博弈中的诸多负面因素

　　3.1.中俄能源合作中博弈态势紧张

　　中俄能源战略合作涉及中俄双方重大国家战略利益，面对的地缘政治、外交、经济形势复杂，经历的蹉跎磨难最多，其所包含的诸多负面问题也远远超出一般经济技术范畴。回顾中俄能源合作历程，可以看到博弈态势始终处于高度紧张的情势。双方基本都以对方的不利处境为筹码，通过博弈争取自身利益的最大化。

　　在建设中俄输油管道博弈中，中方利用了俄经济发展暂时处于低谷的机遇，俄则以选择日本、放弃中国为博弈手段。在“第一次贷款换石油合同”中，中方以俄急需资金为契机，与俄方签订了低于国际油价的合同，之后中方又拒绝做出价格让步。这两次博弈过程中的不妥协给出不良先例，影响到此后的双方合作。2011年1月，中方向俄提出修改中俄管道合作的条件，要求把原来商定的运费下调7%，因为之前运费是到科济米诺港的费用，而中俄管道起点仅是斯科沃罗季诺。俄方认为：“双方对确定俄石油运输公司物流费用的系数T评价不一。由于东西伯利亚-太平洋石油管道中国支线投入使用后输油距离变短，中石油认为价格应该每桶降低13美元，但俄方坚持要求每吨1815卢布(约65美元)的运费。如果按照中方的立场调整价格，那么俄方在整个合同有效期内或将少收入将近300亿美元。”

　　出现合同文本理解的差异、审查上的纰漏，甚至执行过程中的争端，在企业的合作过程中都属正常现象。但中俄之间的这一争端，却包含一些非正常的现象。首先是博弈手段的极端性。在未经商谈的情况下，2011年1月，中联油单方面减少支付3840万美元，相当于应付款项7%;俄方2011年5月表示，有意放弃与中方合作并转向日本，而早在2010年底中俄联合开发的相关谈判已近完成。尽管俄方表示，如双方协商不成可以诉诸法律手段，但中国企业未敢接招，错失在企业纠纷层面解决问题的机遇。其实，即便最终结果是解除合同，俄方也将面临提前归还250亿美元贷款的大麻烦。其次，这一博弈僵局的破解，再次牵动并影响到两国政治高层。两国政府为了维护战略关系大局，再次不惜以政治干预出面调解，也再次为中俄合作的波折提供了例证。其三，争议金额数目巨大。如以67美元/吨的运费计，中方在20年合同期内要向俄罗斯给付运费200.1亿美元，争议金额的7%为14.007亿美元。在合同执行初期就出现如此重大争议，显然是合同订立过程中欠缺周全考虑的结果;甚或有意放任或隐藏这一明显纰漏，留待问题严重后由高层介入。中俄天然气管道最终拍板，也离不开欧美对俄经济政治制裁的压力。通过以上分析可以看出，中俄能源合作基本上都遵循“博弈-困境-妥协”的模式，表现出博弈结果的零和或趋零和性。这样的合作模式，要求双方在博弈的过程中具有高超的技艺、勇气和能力;同时还要严重倚重外部“推手”的辅助。

　　3.2.俄罗斯油气销售以欧洲为重心的格局不会因中国改变

　　俄罗斯以欧洲为油气主要市场的历史可以追溯到苏联时期。从“2030年前的俄罗斯能源战略”(以下简称“新战略”)中可以看到，俄罗斯4/5的出口石油被输送到欧洲，占欧洲石油进口30%，成品油也主要出口欧洲;俄罗斯的天然气占欧洲天然气消费30%(包括土耳其，但不包括独联体国家)，拥有市场主导地位。从“新战略”中也可以看到，俄罗斯虽有进一步开拓亚太的意向，但俄罗斯传统能源战略并没有被抛弃，亚太地区只是“潜在销售市场”。因此，俄以欧洲为重的现实不会在短期内出现转变。近年，俄罗斯、阿塞拜疆和哈萨克斯坦老油气田产量衰减速度大约是每年3.1%;维持对欧洲能源出口量，本身就要克服不小的困难。届时是否需要以东部新油田的出产，弥补西部油田的衰减?庞大而积极进取的远东开发，能否按时取得预期成效?这些都是必须关注的重大问题。

　　事实上，俄罗斯油气销售以欧洲为重心的格局，造成中俄能源合作长期存在不对等的关系，即俄罗斯把欧洲作为主要的油气供应对象，向东输出只是“一旅偏师”。因此，东向油气输出可以依据俄的利益权衡灵活调整。但对中国来说，俄罗斯的油气供给具有摆脱海路困扰和美国因素影响的战略意义，是中国对美战略博弈的重大砝码。这一不对等情势造成中方在与俄能源合作中不得不处于守势和妥协地位。如在中俄原油管道的输油合同中，就采用了“照付不议合同”。即从合同规定日开始，如果因中方原因无法输油仍将按日计费，损失均由中方承担。同时，尽管中俄管道油气实际只经过泰舍特-斯科沃罗季诺管道，俄罗斯仍坚持按照泰舍特-科济米诺管道全程收取运费。

　　数据来源：俄罗斯联邦能源部。Ministry of Energy of the Russian Federation, Energy Strategy of Russia for the Period up to 2030, Moscow 2010, p.166。

　　尽管乌克兰危机对俄欧能源合作影响巨大，但短期内无法使俄对其能源战略做出根本性调整。一方面受基础设施限制，难以实现迅速调整;另一方面，能源制裁对欧洲和俄罗斯乃至美国来说都会带来两败俱伤的结果。如果欧美对俄制裁过于严厉，就会使俄罗斯加快开通中俄西线油气管道，将原先供给欧洲的西西伯利亚油气转向中国出售。但是，开通西线意味着俄罗斯原先供给欧洲的油气将被大量分流，美国则可借机废除大规模出口油气禁令，重新进入欧洲乃至世界油气市场，或推动沙特增产以弥补俄罗斯的空缺。如此，将会使得到能源安全保障的欧洲更加严厉地对俄实施制裁。因此，开拓西线很可能成为压垮俄的“最后一根稻草”。反之，不开拓西线就无法营造对欧洲能源安全拥有致命一击的态势，既震慑不住欧洲，也无法拉住中国，更形不成对世界油气供给格局的决定性控制力。因此，欧洲、美国和俄罗斯面临各自的两难处境，只有妥协才使对抗不至于升级。事实上事态也正在朝这一方向发展。乌克兰危机只是促成中俄谈了10年之久的天然气管道东线得以最终确定。这一结果的达成，不如说是为一个开发中的项目预先确定了销售市场。东线气源尚在开发中，正式输气要到2018年。俄罗斯的这一举动，并非是针对西方制裁的应对措施，更不能主观解读为俄罗斯已经改变以欧洲为主要销售市场的战略格局。

　　3.3.俄罗斯对远东面临中国影响力辐射的担忧

　　油气管道建设始终是近年中俄关系中的重要问题。普京总统2004年10月访华前接受中国媒体采访时一语道明：“把输油管道修到哪里，是由俄罗斯国家利益决定的。”近年，为了给中俄管道提供充足的油气资源，俄罗斯加大对远东地区油气资源的开发。油气产业的发展带动了当地经济社会发展的飞跃。俄远东地广人稀，地域面积占俄领土40%，人口却只有670万，且居民人口下降趋势不可逆转。相对而言，中国的东北地区，包括东三省和内蒙的一部分，却拥有1.3亿人口，人口密度远远高于俄罗斯远东地区;同时，中俄在东北边境地区发展层次的差距，也构成两国在该地区影响力对比上的巨大差距。在此背景下，近年中国移民大量涌入。有报道称，大量中国人非法滞留俄罗斯远东地区，数量甚至超过当地人口。俄罗斯媒体不断渲染，俄罗斯正在逐渐失去对其远东国土的控制权。甚至有极端观点认为，中国威胁到了俄对远东的控制，对俄领土构成了“事实上的占领”。俄政府内部也对远东地区面临中国影响力的辐射表示担忧。如果这样的认识得不到改变，将形成不利于俄罗斯远东油气开发和管道安全运营的舆论氛围。

　　3.4.东线管道存在的费用问题

　　俄罗斯国家统计局数据显示，2010年俄能源出口收入占其总出口收入的67.6%，创汇2300亿美元。其中，原油、成品油和天然气占63%，煤炭占3.6%。俄严重依赖油气出口的现实，决定了俄在能源出口价格和收益上，灵活协商的空间极为有限;在中俄输油管道所涉费用问题上矛盾尤为突出。

　　3.4.1.运费高昂。2011年9月，俄政府决定分两次提高西伯利亚-太平洋石油管道的运价。从11月1日开始，经东西伯利亚-太平洋石油管道运输石油的费用提至67美元/吨，运到科济米诺港和斯科沃罗季诺收取同样的运费。按这一收费标准，中国完全可以把油运到科济米诺港，再通过海路将石油运回国内，从经济上计算或许更为有利。

　　中俄在管道运价方面始终存在争议。中东石油经海路运到东部沿海的运费为1.25美元/桶，仅为中俄管道运输费用的14%。而且，海运运费受金融危机影响一直处于下行趋势。但中俄管道运费却不降反升，加上国内管道运输费用，每桶原油运费比海运多8美元，折算为人民币，即每吨汽柴油增加500元的成本。俄坚持中国需承担在俄罗斯境内全程运输的运费，并坚持原油运费校正系数上每桶加价3美元。这些要求都曾遭到中方抵制，甚至引发冲突，在两国高层政治介入之后方得解决。

　　3.4.2.石油销售价格问题。俄罗斯油价实际并不便宜。中俄管道输送石油的价格，按照原油在科济米诺港每年出口的东西伯利亚油(ESPO)平均价格来计算。2013年，俄产乌拉尔原油月度均价较轻质低硫油高出4至20美元/桶，相对布伦特油低0.02至2.88美元/桶。俄远东石油虽油质较好，价格也高于布伦特油，依2014年1至4月的价格每桶高出3.5至4.4美元。可见，进口俄油需付出更高成本，在油价涨跌极其敏感的今天，对国内油企、市场和公众心理承受力无疑都是考验。

　　

　　数据来源：Top Oil News。

　　3.4.3.俄石油税收政策变动的不利影响。俄经济对油气出口的高度依赖，决定着俄石油出口税收政策。2004年8月1日起，俄开始对出口原油征收69.9美元/吨的重税;对成品油征收的出口税率也上调至45美元/吨，并根据油价变动征收一定数量的溢价税。这一举措可为俄国库多征收25亿美元，但同时也重挫了石油企业。自2011年10月1日起，俄石油及石油制品出口税实施新“60/66/90”计算方法。石油出口税由65%降到60%，轻质和重质油品征收原油出口税的66%，汽油出口关税计算指数为90%。2012年9月1日起，出口税再次增长17%。按2013年油价，乌拉尔油最高出口税将超过400美元/吨。2011年5月1日，俄政府取消东西伯利亚万科尔、上琼斯克和塔拉坎油田的税收优惠政策。出口税提高了44%。目前，俄罗斯对东西伯利亚油仍实施出口税减免政策，税率不到乌拉尔油的45%。但这一优惠税率能够延续多久尚未可知。

　　3.4.4.国际油价的影响。受上述俄罗斯运费和税收政策影响，国际油价的涨落便成为俄向中国出口石油的关键因素。中俄签署的“第一次贷款换石油”协议确定的价格，是在布伦特原油价格的基础上减去3美元。尽管协议油价仅为16.9美元/桶，远低于2007年国际油价72美元/桶，但俄方因此得到中方一次性预付的60亿美元货款，解决了收购尤甘斯克石油公司的燃眉之急。[1]这也是中方在“安大线”夭折之后，急于维持中俄能源合作所做出的巨大妥协。这样的结果可谓双方各取所需，达成了双赢。但此后随着油价飙升，俄履行该协议的意愿低靡，多次要求与中方重新签订石油出口价格协议。2007年上半年俄方再次提出涨价要求，中方只同意提价0.675美元/桶，与俄方的期望相去甚远。于是中俄油价谈判陷入僵局，直到2008年下半年国际油价大幅下跌和金融危机导致欧洲进口石油锐减，才得以缓解。显然，尽管从俄进口石油是推进中国石油进口多元化的重要举措，但中国进口俄油的经济代价并不低。

　　3.4.5.东线天然气管道涉及问题更为复杂。早在2012年4月，时任国务院副总理李克强访俄期间，借鉴2006年3月达成的“上游换下游”协议，提出了中俄天然气合作的“新思路”，即以俄方参股中国天然气管道建设，以得到相应的利润分成来增加收益;中方参与俄上游天然气开发，使俄得到中方的资金支持，减少投资成本。通过这一增一减来破解天然气价格的难题。但只是在乌克兰危机之后，俄方急需中方的政治支持，加之中国-中亚天然气管道D线协议的达成，才促使俄痛下决心最终敲定东线。中俄达成的天然气管道东线协议，是一份全新的包括天然气开采和运输设施建设的合同，包括中国参与管道和气田的投资与开采。从管道建设来看，投资总额将为550亿美元，中方投资220亿美元。如此一来，要想保障管道的顺利运营，中方须面对诸多开发、建设、投资与合作问题。此外，中俄天然气销售价格的确定，包含了通胀、物价、成本、油价在内的多个参数，由一个复杂的价格公式计算得来。在具体执行过程中，必会出现不同的理解，引发矛盾与冲突。

　　近年来，俄罗斯大力发展液化天然气项目，意在摆脱管道带来的限制。即便在萨哈林项目——这一日本已占巨大优势的项目上，俄罗斯也放弃了一度探讨过的、在萨哈林岛和北海道之间铺设管道的选择。“对日供应方式中，唯一被考虑的只有液化天然气。”萨哈林与日本距离仅数百公里，而运输LNG的成本优势要在5000公里以上才能显现。2009年，萨哈林第一个液化天然气工厂开工，年加工能力为960万吨;滨海边疆区年产1000万吨液化石油气工厂计划也在审议中。2014年4月，俄罗斯宣布将与美国艾克森美孚公司合资在萨哈林再建一座液化气工厂，计划投资120亿美元，年产500至1000万吨，气源主要依靠“萨哈林II”。这意味着，一方面俄仍坚持市场多元化政策，另一方面需要新增50至100亿立方米天然气的供给，其或许要分流部分远东天然气，才能满足项目的需要。俄远东的液化天然气项目已成为东线管道的负面因素。

　　中俄管道的油源位于东西伯利亚地区，受恶劣的气候环境限制，一年之中，只有几个月适于野外作业;在大部分时间里，石油要经过加热才能运输。这对相关的建设和运营维护提出了更高要求。有专家做过计算，认为东西伯利亚石油的售价必须高于55美元/桶，才能有利可图。恶劣环境导致的费用及风险可能导致油源和管道运营发生不可预测的问题。此外，在“远东和东西伯利亚的天然气应优先供应国内市场”的口号下，随着俄罗斯加快开发远东地区，保障远东天然气国内供给也提上了日程。

　　3.5.维护东北线路安全的对策与思考

　　目前，俄罗斯在油气开发上还存在一定的资金缺乏问题，这也限制了俄罗斯方面对华博弈的空间。如在远东管道建设上，俄罗斯为了把“增加输油量”作为未来讨价还价的筹码而提升了管道的运力，却也使投资增加了一倍多，甚至侵占了油气田开发的资金。因此，俄在油气田的开发上，不得不求助于中国与日本的支持。在一定时期以内，俄资金短缺的现状无法改变。当前，俄主要油气企业正处于大规模投资兴建基础设施，为俄油气另觅出口途径的时期，又逢俄罗斯遭遇欧美经济制裁，面临融资困难和急于开拓绕开乌克兰运输路线的背景，俄方博弈筹码因而进一步萎缩。

　　对于俄在地缘政治斗争中的双重身份、俄将油气出口与政治问题挂钩、中日韩争夺更多油气份额等引发的问题，中方需作全面权衡。应对之策应坚持“斗而不破”，积极推进多元化，纵横捭阖于各条线路、各个进口源和各相关方之间的利益牵制，在保障进口油气运输安全的同时，实现国家利益最大化。

　　此外，还须关注俄罗斯与欧美关系的发展。毋庸讳言，2014年以来在欧美对俄实施制裁的背景下，中俄油气合作才得以取得重大突破。2014年8月9日，埃克森美孚与俄罗斯石油公司实际开始了在喀拉海的勘探合作。因此，欧美制裁会否变化，以及中俄能源合作将如何随之变化的问题也是需要考虑的。

　　4.争夺与困扰：地缘政治层面的分析

　　4.1.国际形势变动的新影响

　　中国的快速和平崛起，成为近年国际格局转型最主要的推动力量，也主导着国际战略态势变化的趋向。2009年，中国经济总量超越日本，成为世界第二大经济体。这一转变，将中国推上“世界第二”的风口浪尖，事实上成为美国霸权地位的挑战国，整个国际形势因中国快速和平崛起而改变，全球国际战略格局因此而联动，世界主要国际力量无不感受到来自中国的战略冲击或压力;对中国的国际责任、建设性的战略角色，以及向国际社会提供公共产品的期望值在快速提升;对中国的战略猜忌、焦虑甚至惧怕也在增多。事实上，近年中国的快速崛起，已成为打破后冷战国际格局与世界秩序战略平衡的主因之一。基于这一判断，美国率先开始实施“战略再平衡”，即是对于这种格局转型的战略反应。放眼世界，其他大国和主要国际力量，纷纷随美国的战略佯动起舞，跟进调整各自的全球-东亚战略。

　　全球范围的战略再平衡带动了整个国际格局的转型，牵动中国周边国际战略环境的变化。近年来，中国周边环境似乎出现某种矛盾-悖论现象：一方面中国与周边邻国的双边关系为中华人民共和国建立以来的最好时期;另一方面，中国周边国际形势愈趋复杂和不稳定。一方面，周边国家继续搭乘“中国发展快车”，分享发展红利的战略期望不仅未变，反而有所上升;另一方面，应对“中国崛起”的危机感、焦虑感和紧迫感也在上升，对华心态更趋敏感，疑虑与戒备、防范和牵制增多。此外，奥巴马政府高调宣布“重返亚太”，中国周边一时颇不安宁。美国国防部长哈格尔在2013年香格里拉对话会上重申，美国将坚持帕内塔在2012年对话会上宣布的，到2020年前将60%的海军军舰部署到太平洋地区的计划，即便在“最极端的”预算情况下，美国在全球防卫预算中所占比例仍达40%。并称在此基础上，美国还将把其本土以外60%的空军力量部署到亚太地区。一时之间，中国周边外交，似乎给人以热点此起彼伏，麻烦不断增多之感：中日关系趋于紧张;朝鲜领导人更迭，使得东北亚国际关系出现诸多不确定性因素，致使朝核问题六方会谈被搁置;中缅关系出现微妙变化，中国-东盟关系因南海问题的发酵而紧张，出现裂隙与猜疑;中国与俄印两大巨型邻国之间关系微妙;等等。

　　这些变动都对中国周边，尤其是西南周边局势产生不利影响;其中自然包括经过这一区域的海上航行和油气管道安全。中国进口油气运输线路中，最重要的北向海运和中缅油气管道，因此面临着新的风险。2014年以来，乌克兰问题的恶化，促成了中俄天然气管道及其相关协议的最终落地。但要顺利实现中俄之间的一系列油气合作目标，既面临着一系列的困难与挑战，也需要高度关注欧美与俄罗斯关系变化，及其对世界能源局势的影响，以及中国对俄依赖增加可能带来的相关问题。

　　4.2.中日对俄罗斯远东能源的争夺

　　俄罗斯远东丰富的油气资源是周边国家争夺的对象，带有浓重的地缘政治色彩。在围绕能源展开的国际地缘政治斗争中，俄罗斯既可以作为地缘政治斗争的主角主动出击，同时也因独有的油气资源而处于相对有利的战略地位。

　　中俄在远东的能源合作，首当其冲受到来自日本的战略影响。中俄战略关系更多以共同的政治利益为纽带，中国对俄能源资源需求是其对俄经济关系的主要内容。中方可以向俄方提供巨大的市场需求和巨额资金贷款。同样，日本也具备向俄提供巨额资金的能力，也拥有巨大消费需求。从经济角度看，中国的确不是俄罗斯唯一合作伙伴，中方也无法阻止俄选择其他合作者。

　　追溯中俄油管的规划历程，从1994年首倡到2009年开工历经15年。期间，经历了“安大线”“安纳线”和“泰纳线”三个颇费周折的过程。2002年底，就在安大线几成定局之际，负责安大线技术经济论证的俄罗斯石油运输公司，突然提出放弃安大线，转而修建终点为纳霍德卡的安纳线新方案。日本乘机介入。2002年12月，日本政府给俄政府写信，提议修建安纳线。2003年6月，日本外相访俄期间正式提出修建安纳线建议。理由十分诱人：其一，安纳线全部在俄境内，俄方拥有完全控制权;其二，安纳线建设可以促进俄远东地区经济发展，形成管道沿线“经济带”;其三，安纳线终点是太平洋港口，可同时面向亚太各国出口石油。时任日本首相小泉纯一郎亲自飞往莫斯科，与普京总统签署《俄日能源合作计划》，并当面向俄承诺每天从俄进口石油100万桶(5000万吨/年)，还准备提供50亿美元贷款，协助俄罗斯修建管道、开发东西伯利亚和远东油田。之后，日本不仅将贷款额进一步提高到75亿或90亿美元，还额外承诺120多亿美元综合性投资。一方面因日本的干扰，另一方面力推安大线的尤科斯石油公司老板霍多尔科夫斯基被捕，尤科斯公司被俄政府收购，安大线最终被放弃。需要指出的是，就安大线的建设，中俄政府之间并未签订过正式的书面文件。同时，俄罗斯铁路集团为了保住自身利益，也反对建设管道，并产生了重要的负面影响。此后，尽管俄罗斯接受了日本建议，但日本却未兑现承诺，俄再次将注意力转回中国。

　　2004年12月，俄总理签署命令，决定建设“东西伯利亚-太平洋”输油管线。管线起点为泰舍特，向东北经贝加尔湖以北，迂回至中俄边境阿穆尔州的斯科沃罗季诺，再沿中俄国境线最终到达滨海边疆区纳霍德卡附近的科济米诺港。该输油管线也被称为“泰纳线”。2005年1月1日，中俄达成第一次“贷款换石油”协议。2005年5月，俄罗斯政府正式批准泰纳线方案，安大线和安纳线之争终于尘埃落定。泰纳线与日本的安纳线终点均为纳霍德卡，国际舆论因此认为，在中日能源竞争中日方胜出。但在俄方正式确定“泰纳线”之前，中俄两国已经达成修建中国支线、每年通过支线向中国输送3000万吨石油的协议。因此，“泰纳线”充其量是“日本方案+中国优先”的结果。在这场中日能源竞争中，日本显然不只是争夺更多的市场份额，还意在通过占据与俄能源合作先机，制衡中俄关系发展。

　　长期以来，日本石油消费严重依赖中东，始终占总进口量85%以上，日本一直希冀增加从俄罗斯进口以减轻对中东的依赖。2011年初中石油与俄方就管道运费发生争议后，俄罗斯石油公司就表示要同日本国家石油、天然气和金属公司(JOGMEC)协商成立合资公司，合作开展东西伯利亚11个油气田的地质勘探，还要进一步联合开发位于鄂霍次克海大陆架的马加丹1、2和3号区块。有报道称这些油气田的可采储量为20亿吨石油和1.5万亿立方米天然气。这些项目原本拟由中俄合资的东方能源公司(俄方占51%股权、中方持股49%)开发。截至2012年5月5日，在福岛核电站核泄漏事故之后的1年零2个月里，日本停止了全部54个核反应堆的运行，日本的能源安全形势及能源政策出现重大转变，1/4的电力供应因此缺失。而补充2638亿kWh电力，需要增加6000万吨油当量的能源供应，追加120至450亿美元支出。[2]据BP统计，2012与2011年相比，日本的石油消费增加了1500万吨。在此背景下，俄罗斯远东油气成为其最佳进口来源。

　　4.3.中俄输油管道推迟开工的国际政治背景

　　泰纳线早在2006年即正式动工，中俄输油管道却迟至2008年下半年才明确动工时间。当时的国际背景是：金融危机影响日渐显现，欧美石油消费萎缩，俄亟须开发新市场;2008年8月俄罗斯与格鲁吉亚爆发军事冲突，欧美与俄关系急剧下降，俄罗斯迫切需要中国的支持。2008年10月27日，在莫斯科举行了中俄总理第13次定期会晤，双方签署13份经贸合作文件;其中包含兴建东西伯利亚-太平洋石油管道中国支线的原则协议。根据中俄政府间协议和俄罗斯国家石油公司(Rosneft)、俄罗斯石油管道运输公司与中石油的三方合同，自2011年起20年内，俄罗斯每年向中国输送1500万吨石油，俄两家公司从中国获得250亿美元的贷款。此即“第二次贷款换石油协议”。一天后，中石油与俄罗斯石油管道运输公司签署“斯科沃罗季诺至中俄边境石油管道”的建设和运营协议，明确了中俄输油管道的建设日程。2009年2月17日，双方签署《从俄罗斯斯科沃罗季诺到中国边境的管道设计、建设和运营协议》，就管道工程建设细节达成一致。2009年4月27日，俄罗斯境内管道开工;5月18日，中国境内漠河-大庆段开工。2010年9月，工程全线竣工。2011年1月1日，正式投入运营。2013年6月，中俄达成新的石油贸易协议，俄将在未来25年里，每年向中国供应4600万吨石油。由此，管道运量将逐渐增加到3000万吨/年。

　　4.4.中国-中亚油气管线面临的地缘政治平衡问题

　　中亚地区是美俄政治对抗和经济竞争的核心地区之一。欧美国家一直想拉拢中亚和高加索国家，在俄罗斯南部打造一个针对俄罗斯的地带。对此，俄积极加强对中亚地区油气外运的影响和控制，通过保持对欧天然气供给的主导地位，来维护和提升自身的战略利益。随着中国的进入，中亚各国可选的合作对象增加，大国博弈的激烈程度亦随之增加。

　　哈萨克斯坦位于亚欧大陆中间地带，是全球最大的内陆国家。这一地理位置，既给哈萨克斯坦石油外运带来机遇，也提出了不小的挑战。机遇是：向东有蓬勃发展的中国及亚太市场，向南只需1500公里就可到达海湾，向西可接欧洲大市场，向北有俄罗斯完善发达的运输管网可资利用。挑战是：作为一个没有出海口的内陆国，必须过境他国;作为一个中小国家，除了建构平衡，在大国地缘角逐夹缝中求生存之外，别无它途。哈油气外运必须适应这一形势。2006年，美国能源部长博德曼及副总统切尼访问哈萨克斯坦的主题，就是敦促哈尽快加入巴库-第比利斯-杰伊汉管道，加强欧美与哈能源合作。哈总统纳扎尔巴耶夫与阿塞拜疆总统阿里耶夫签署正式协议，同意哈通过该管道每年出口原油750万吨，未来达到2000万吨/年，数量仅为BTC管道运力的一半。这表明，哈在石油出口问题上不会完全倒向欧美。在跨里海管道问题上，尽管面临里海“湖海之争”[3]，法律地位不明、俄罗斯反对的形势，哈也未完全放弃努力。当前哈油外运处于四面出击的状态。中哈输油管道只是其中一条，此外还有北向、西向和南向跨里海至巴库和伊朗的运输。在对华出口问题上，哈国仅确定2000万吨/年，并未因地缘优势及中国市场需求强劲而大幅度增加运量，表明哈在东西方之间谋求平衡。具体而言，以下管道对中哈输油管道运输量的增加具有负面分流作用。

　　4.4.1.阿特劳-萨马拉输油管道。该管道北上连接俄罗斯的石油管网。在CPC管道运营之前，哈萨克斯坦几乎完全依靠这一管道出口石油。该管道与CPC管道一样，是俄罗斯与中亚国家维持战略合作的关键和象征，哈必须维持该管道一定的输送量。该管道最初设计输送量为31万桶/天，技改后提升到近60万桶/天。2002年6月，俄哈签署为期15年的协议，规定哈通过该管道出口的数量为34万桶/天。2009年实际输量为35万桶/天(1750万吨/年)。这一管道与中哈管道一起共享Kashagan和Aktobe油田的油源，构成直接的竞争关系。

　　4.4.2.里海输油管道(CPC管线)。该管道为哈油外运干线之一，2001年投入运营，由里海管道财团出资修建。管道连接哈西部的田吉兹油田与俄罗斯黑海新罗西斯克港。最初设计年输送能力为2800万吨，2009年实际输送量74.3万桶/天(3700万吨/年)，其中哈油59.7万桶/天(2970万吨/年)。2012和2013年输量有所下降，分别为61.4万桶/天和58.1万桶/天。2008年，CPC财团达成将管道运力提升到1.35百万桶/天(6700万吨/年)的计划，但几经推迟到2016年。目前，通过该管道输送的石油抵达新罗西斯克之后，转装油轮经黑海向外运输。近年来，由于对环保生态的关注、黑海海峡狭窄等原因，这一运输线路的瓶颈效应日益凸显。目前已经规划几条绕开黑海海峡的线路，包括北向的敖德萨-布罗德管道，连接乌克兰黑海城市敖德萨和波兰南部边境城市布罗德;南向的萨姆松-杰伊汉管道，从新罗西斯克港至土耳其北部萨姆松，再经管道至地中海港口杰伊汉;西南向的布尔加斯-亚历山德鲁波利斯管道，连接保加利亚黑海和希腊地中海沿岸。

　　4.4.3.哈属跨里海输油系统。这也是哈推进出口多元化的一个成功项目，该系统为中亚-里海国家提供了一个独立于俄罗斯之外的油气合作平台，是哈平衡欧盟和美国利益诉求的表现。该系统包括陆地管道和跨里海运输两个部分。陆地部分包括叶斯科涅至库雷克(里海北部港口阿克套以南)的输油管道，管道全长765公里，年输油能力80万桶/天，合4000万吨/年。跨里海运输部分包括运力为76万桶/天(3800万吨/年)的港口运输终端、4艘1.2万吨级的油轮和13个海上支援船队。KMG持有51%的股份，开发卡沙甘油田的国际财团持有49%。该系统把里海北部周边的石油，从阿克套港(或其分港巴乌季诺港)海运到阿塞拜疆的巴库，再通过巴库-第比利斯-杰伊汉管线运往国际市场。该系统能补充BTC的输油量，保证管道的持续赢利，减少哈油外运的旅程，降低运输成本。哈有计划将该系统的运力增加到每年5600万吨。同时，还有计划修建跨里海输油管道，将石油通过海底管道，直接输送到巴库，免除管道与海运的转接。

　　建构四面出击的运输线路，只是哈建构平衡的第一步，增加出口量，维持平衡才是关键。2009年，哈通过四条线路出口石油6725万吨，大致实现此种平衡。然而从发展的角度看，自2014年起，哈油外运线路的改造和运力提升都将完成，哈油即将面临供不应求的问题。2000年以来，哈油生产和出口保持一定的增长，但增幅在逐渐下降。2009年中哈管道运量的提升，除了生产的增长，还有赖于2008年欧洲和哈石油消费的下降。EIA数据显示，哈2013年石油净出口为7000万吨。分析表明，哈油产量可能在2020年达到顶点，出口量可超过1亿吨。据俄罗斯政府透露，2020年前哈过境俄罗斯出口的石油将突破6900万吨。此外，哈还规划了其他石油出口线路：跨里海输油管道、哈萨克斯坦-土库曼斯坦-伊朗管道和哈萨克斯坦-土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦输油管道(TAPI)等多条管道。如果这些线路都能建成，哈油将面临进一步的运量短缺问题。继续扩大哈油开发项目，还面临资金短缺的困扰。这一问题已在中哈输气管线二期工程上显现。[4]

　　数据来源：EIA。

　　4.5.地缘政治对中缅管道带来不确定性

　　建设中缅输油管道的倡议始于2004年，一开始即带有浓重的地缘政治色彩。2004年11月中央经济工作会议首次提到石油和金融安全问题。其中，“马六甲困局”最引人注目。围绕中国海上能源通道绕开马六甲海峡，学术界逐渐形成4种设想：穿越泰国克拉地峡、中缅输油管道、孟加拉吉大港到云南昆明的“泛亚石油大陆桥”、巴基斯坦卡拉奇港到新疆的“中巴能源走廊”方案;前两个方案最受关注。此后，建设中缅输油管道的研究方案逐渐进入国家决策层的视野。2009年3月，中缅两国签署《关于建设中缅原油和天然气管道的政府协议》;2009年6月，中缅签署《关于开发、运营和管理中缅原油管道项目谅解备忘录》。[5]至此，中缅管道建设启动。中缅管道最终得以上马，根本原因是国际形势变动引起中国对海上进口石油运输安全的关切，同时也有云南地方政府和学界、企业的积极努力。国际金融危机对世界经济发展及其石油消费、生产、勘探和投资格局形成巨大冲击，也为中国拓展国际油气市场提供了机遇，而政府4万亿投资计划的出台，则使中缅管道耗资巨大的建设项目得到有力的资金支持。其中，原初动力无疑来自地缘政治。从战略角度看，中缅管道有着重要的战略价值。其一，中缅管道在马六甲海峡之外从西南方向开辟了一个新的通道。其二，进一步推动中国油气进口源头及线路多元化。中缅管道增加了新的西南通道，同时，增加了缅甸这一重要的天然气进口源头。以规划的120亿立方米计，可占2020年总进口量的8.4%，以实际能够完成的42亿计，则占3%;石油占总进口量的5%。其三，中缅管道的油源依托中东非洲，相对另外两条陆上通道更有保障。其四，西南线路的搭建，进一步均衡了国家的石油产业布局，一方面新增了一个新的石油产业基地;另一方面对东部和北部的石油产业起到“减负”作用，从而增强了国家应对油气供给动荡的能力。其六，中缅管道增加了中国进口天然气的数量、优化了进口格局，增加了中国对外谈判的筹码，改善了中国进口管道天然气的议价能力和合作空间。

　　4.6.国际政治背景下的缅甸国内政治对中缅管道的干扰

　　4.6.1.缅甸与欧美关系变化带来的影响。首先，中缅油气管道有可能成为中美博弈的新筹码。美国积极拉拢缅甸，转变以往的敌视和封锁，加强与缅甸政治经济合作。2012年2月美国将缅甸提升为伙伴国。对缅甸提出“行动换行动”战略，在缅甸全国民主联盟取得补选的压倒性胜利之后，缅外长和昂山素季都已受邀访问了华盛顿。2012年底，奥巴马连任美国总统之后，将出访首站定在泰国和缅甸。此外，美国还邀请缅甸作为观察员参与“金色眼镜蛇”军事演习，进一步表明美“争取”缅甸的迫切心情。近年来，美缅关系已实现一定程度的加强。“缅美贸易额已达3亿美元，属10年来首次增长。”而此前受美对缅制裁影响，“2003至2011年，两国贸易额仅有1亿美元左右”。此外，美国的盟友尤其日本，都积极宣布给予缅甸大量援助和投资，这进一步拓宽缅甸的对外空间。

　　其次，由中石油全资控股在香港注册的东南亚管道公司是中缅管道的运营方。在美国、欧盟和中国香港都加强了对合同和资金往来透明的要求的背景下，如一些媒体披露的中石油与缅甸国家石油天然气公司幕后交易属实，其将面临相关违法处罚的风险。

　　再次，尽管美缅关系已有很大改善，但美国只是部分解除对缅制裁。美国对缅制裁包括5部议会法案、4份总统令，涵盖对缅投资、金融结算、贸易、援助、高官访问禁令和冻结资产法令等。其中最主要的是2003年通过的《缅甸自由与民主法案》。该法案不允许美国国内机构对缅提供贷款或技术援助。有美国官员暗示，只有缅甸进一步释放政治犯并解决国内民族问题，美国才会完全解除对缅制裁。同时，东盟内部在解除对缅甸制裁的问题上也存在分歧。

　　4.6.2.缅甸国内政局变化带来的不利因素。中缅双方在2009年3月和6月，分别签署两个中缅之间关于管道基本权益义务的协议。但签约之后，双方的履约主体却发生了变化。中方是国家变成企业，缅方则是军政府变成民选政府;这一履约主体的变更反映缅甸政局发生重大变动。2010年大选后，在缅甸长期执政的军人集团发生蜕变，部分军人“华丽转身”为国家合法的统治者。2012年4月，昂山素季领导的缅甸全国民主联盟在议会补选中赢得压倒性胜利，预示缅甸国家的发展道路、方向和权力结构面临历史性变化，缅甸将走上建构民族国家、发展民主政治的道路。现役军人、进入政府的前军人、民主力量和民族地方武装，是缅甸当前主要的四派政治势力。战略价值巨大的中缅管道，会成为各个派别实现政治目标的资源砝码。民族地方武装和进入政府的军人可能借机以管道安全为筹码，从中国获取更多现实利益;军人可能会坚持“既定方针”，以维护自身地位。

　　4.6.3.缅甸国内NGO的反对立场。近年缅甸油气产业发展迅速，但持反对意见的非政府团体(NGO)也大量涌现。这种反对，一方面有资源民族主义兴起的原因;另一方面也有油气开发直接或间接损害部分当地居民利益的原因。[6]具体来说，反对矛头主要集中在：一，征地赔偿引发的问题。二，承担警戒任务的军人粗暴对待当地居民的问题。这一类问题主要出现在瑞区天然气项目上。随着中缅管道的推进，在近千公里的线路上，要经过数千村镇，中石油因为缅甸军方对当地居民的过失而面临连带责任的风险非常巨大。三，部分渔民农民失去生计。随着瑞区天然气开发，A-1区块已经禁渔。原先在这一区域从事传统渔业的渔民面临生计无着的问题。有皎漂当地人认为，油气项目建设导致房价猛涨，酒馆、卡拉OK厅和色情行业迅速增多。而部分当地人却要承受无田地和无工作的困境。四，部分地方政党反对。密松电站被搁置后，缅甸国内对中缅管道项目的批评声更加突出。2011年10月5日，若开的政党开始向政府施压，显现若开地方希望获取油气开发利益的迫切愿望。2012年7月24日，以若开邦议会第一大党若开民族发展党为首的政党联盟，再次向缅甸联邦议会提出议案，要求停止中缅油气管道项目建设，认为中缅油气管道对当地的负面影响大于缅方获得的收益。这是缅甸政党以类似理由，第三次提出重审管道项目的议案。

　　4.6.4.缅甸国内政治动荡的不利影响。少数民族地方武装与中央军事对抗是缅甸内部政治动荡的主要原因。在此问题上，中方坚持“三不政策”，即“政治上不承认、经济上不支持、军事上不参与”。这一政策实际上对缅甸政府有利。当前双方矛盾的焦点是政府要求民族地方武装首先接受停火并解除武装，然后再开始民族地位和权益的谈判。民族地方武装则要求先确定民族政治地位和权益，再谈解除武装问题。缅甸政府一方面持续与各民族地方武装谈判和解，另一方面并未停止对各个民族地方武装传统控制区的军事进攻。

　　中缅能源管道要经过缅甸北部四个地方武装控制区：克钦独立军、巴朗国家解放阵线、北掸邦军和南掸邦军。克钦独立军是缅甸北部民族地方武装中实力、影响较大的一支。其发言人曾表示克钦独立军将确保经过掸邦克钦专区的管道和国际通道的畅通，但也宣称：对缅甸联邦政府以保护油气通道为由，在克钦专区的军事扩张，将给予坚决反击。掸邦军发言人表示掸邦军不会攻击中缅油气管道，但同时也宣称，当地村民因管道建设而被迫搬迁，补偿款则被层层盘剥，故缅甸油气开发所得与普通百姓关系不大。因此，在当地军火泛滥的情况下，少数武装派别或个人可能会用攻击外资项目来要挟缅甸政府。类似事件已经发生过。2011年1月26日，一枚安放在天然气输送管道下的定时炸弹被群众举报，后被有关部门人员成功排除。此外，民族地方武装之间、民族地方武装与缅甸政府之间，在管道经过区域爆发冲突“殃及池鱼”，也会使管道受到损失。

　　

　　4.6.5.可能引发的问题。其一，工程及管道可能遭受恐袭。尽管缅甸境内袭击事件更多针对缅甸政府，但也存在管道遭受袭击的可能。随着中缅管道贯通和运营，缅甸每年可增加收入10至30亿美元。地方武装却因政府的封锁、国际社会对毒品的打击、中国对黄赌产业的抵制而处境更加艰难。这将改变缅甸国内的力量格局。一旦格局严重失衡，地方武装地位不保，管道有可能成为其“人质”。克钦独立武装高级领导人的一位助手说过：“到目前为止，我们还不想破坏这一管道，我们在等待中国的回应。”其与中方讨价还价的意思非常明显。2009年以来，缅甸政府军对民族地方武装的军事进攻，造成大量难民逃离家园。缅官方媒体称此是为管道建设打造安全走廊。有报道称，约44个营、13200名政府军士兵被部署到管道沿线。这些说法和行动都有可能使利益受损的相关地区的民众迁怒于管道。

　　其二，管道建设与运营可能受缅国内政治斗争影响，甚或被暂时叫停。可以肯定的是，无论缅甸政治形势如何发展，无论哪个政治派别占据优势地位，改善民生、推动经济社会发展，都是国家的主要目标。因此，中缅管道被终止的可能性几乎不存在;将中缅管道与密松水电站进行简单类比并不合适。但是，也需要做好管道被暂时叫停的相应预案。

　　其三，协议最初规定的权益有被调整的可能。首先是过境费。尽管我们无法从公开渠道得知管道过境费的细节，但可以确认过境费并非不可改变，会因形势变化而调整。如2011年白俄罗斯与俄罗斯商定，将石油过境运输费提高12.5%，达到1.845美元/百公里/吨。对此须做出应对预案。其次是环境问题。管道经过大量地质活动和自然灾害较为频繁的区域，滑坡、地震、洪水和泥石流等自然灾害或工业事故，将引发原油或天然气泄漏，对环境造成破坏，管道有可能因此被迫暂时停止运营，缅方也可能因此要求修改协议。因此，中方需事先拟定出现类似争端的解决方案。

　　三、中国陆上油气通道的经济-安全隐忧及对策建议

　　1.对中国周边陆上油气通道安全的战略判断

　　1.1.总体形势“谨慎乐观”

　　综上，当前中国陆上进口油气运输安全态势，总体可评价为“谨慎乐观”。首先，陆路进口油气运输已初步实现多元化。中国陆路进口油气运输分铁路和管道两类。目前已有三条铁路线路和三条油气运输管线建成并运营：中俄铁路线路(东北方向)、中蒙铁路线路(正北方向)、中哈铁路线路(西北方向)以及西南内陆水运能源通道(西南方向);西北方向的中哈输油管道和中国-中亚天然气管道，东北的中俄输油管道和中俄天然气管道，西南的中缅油气管道。运输标的物分为原油、管道气态天然气和一定数量的成品油。承运人涵盖国内外企业及企业联合体。

　　其次，油气运输通行安全已获基本保障。除中缅输油管道，其他都是跨境或兼具跨境性质的管道;从国家间关系来看，中国已与陆路通道过境国和资源供应国签署相关通行和供给协议;陆路运输由中国与当事国合资企业负责运营，初步建立了相互依赖的利益链;从地缘政治对通行安全的影响来看，中国与运输途经地区和国家关系总体良好，或仅为竞争关系，短期内不会出现专门针对中国的封锁和干扰。

　　其三，运输格局在向有利方向转化。具体来说，到2020年中俄输油管道可新增进口1500万吨，中哈和中缅输油管道各1000万吨。在天然气方面，中国-中亚管道新增850亿立方米，中俄天然气管道380亿立方米，中缅管道40亿立方米。中俄天然气管道西线和中巴能源走廊还有拓展的可能。总之，到2020年，中国陆路进口油气运输线路多元化、承运份额均衡化和可自主调节有望初步实现。

　　

　　1.2.陆路通道面临的困难与挑战不小，某些项目远期前景不明朗

　　中国陆路进口油气运输安全面临的困难与挑战主要有以下几个方面。

　　其一，中国与管道过境国的利益联系尚不够紧密。仅仅依靠油气合作本身，抑或贸易和投资合作，尚不足以与当事国建立紧密的经济相互依赖关系、为管道运营安全提供坚实的保障。

　　其二，陆地输油管道的运量顶点到2020年仅能达到7000万吨，只占总进口量17.5%，不可能从根本上改变海路运输为主的结构;海运风险依然存在。

　　其三，开辟新线路的选择极其有限，既受中国地理位置的限制，还受中国周边人文地理及地缘政治环境的限制。此外，美国政治经济干扰因素有进一步增加的可能。中国作为事实上的“霸权地位挑战国”，与霸权国家美国之间是竞争为主合作并存的关系。把中国的进口油气运输安全，作为与中国博弈的关键筹码，对美国来说是代价最低，收益最为明显的切入点。近年美国也在加快部署和加强在中国周边的战略存在。这为中国维护进口油气的运输安全提出了不小的挑战。

　　最后，从中长期看，中国陆路进口油气运输安全，仍处于前景不明朗的状态：

　　1.2.1.铁路运输方面。中俄油气管线投入运营之后，中俄铁路运输途径处于半弃用状态，其重要性日益下降。在非特殊情况下，这一运输方式能否保持长期存在，还要受制于国际油价的走向。中蒙铁路运输是中国进口石油的可选线路。但要保障其畅通，使其发挥战略价值，则还需解决油源保障、深化中蒙石油合作、开展国际合作等问题。

　　1.2.2.西北方向的中国-中亚线路。从地缘政治来看，这是一条面临形势最有利，出现严重问题可能性最小的线路。但深入观察细节，也存在一些不利因素：首先，如前文所述，中国进入中亚油气合作较晚，存在因“先天不足”而带来的不利影响，削弱了中国参与中亚油气出口流向博弈的实力。其次，地缘政治博弈导致能源管线战略方向及产能/出口量的平衡问题。中亚地区是美俄政治对抗和经济竞争的核心区域之一，增加了有关国家政策走向的不确定性。再次，中国-中亚天然气管道的气源面临与土、乌、哈三国其他天然气管道的竞争，且三国都存在油气产能不足问题，后续开发项目将有资金短缺的困扰。最后，中国-中亚天然气管道价格问题，即天然气进口价格与国内销售价格间的平衡问题。其中，俄罗斯对中亚天然气产业的垄断和价格博弈的力度令人印象深刻。

　　1.2.3.中俄能源管道方面。中俄管道不可避免地要受到中俄关系负面因素的影响：其一，不对称的中俄能源关系造成中国处于劣势，成为妥协的一方。其二，俄罗斯在战略上对中国在远东不断增强的影响力抱有忧虑。其三，运输费用及价格问题等经济技术矛盾突出。

　　正如前文所述，中俄能源合作基本上遵循“博弈-困境-妥协”的模式。这样的合作模式，双方在博弈过程中，不仅需要高超的技艺、勇气和能力，同时还要依赖外部(中俄高层政治或国际政治)“推手”的辅助，由此增加了问题的复杂性。

　　特别需要指出的是，在本文对中国-中亚油气管道系统的详尽分析中，读者可以深切感受到，中亚油气管道体系实质是苏联欧亚油气管网的重要组成部分，因为历史与现实的原因，无论在管网规划建设、过境跨境油气运输份额的配置、国际价格的议定，以至于技术标准的制定等诸多方面，仍无不受制于俄罗斯。但在近年中亚各国围绕新油气管线的规划建设中，我们又无不感受到各国试图摆脱俄罗斯控制的努力，以及其他国家(美国、欧盟及伊朗、印度)在此能源富集区域的战略博弈。

　　1.2.4.中缅油气通道方面。中缅油气管道作为一条过境能源管道，安全运营问题特别复杂：缅甸正处重大政治转型时期，政局动荡及国内武装派别冲突无疑会对中缅管道安全运营造成重大的负面影响。加上缅甸与欧美关系变化带来的影响，等等，使中缅管道存在现实的安全运营隐患，甚或有受缅政治影响被暂时叫停的可能性，此外还有一系列严峻的经济技术问题。因此，中国在加速缅甸天然气开发的问题上应该谨慎行事。

　　1.3.中长期地缘政治风险

　　油气管道运输的地缘政治安全问题比较复杂。中亚-里海地区和俄罗斯中部作为主要油气产区，油气管网途经之地均为地缘政治的“心脏地带”和“破碎带”，难免受到国际政治的影响;近年规划中的欧亚战略管道几乎无一幸免。IEA认为：“对位于中东和中亚的远距离管线项目来说，地缘政治因素尤为重要。”南亚、东南亚地区现有或规划中的国际油气运输管道，也面临着地缘政治博弈的考验。

　　环顾中国陆上能源战略通道不难发现，所有周边管线通道国、油气来源国，无一不是转型国家。近年，它们或曾经或一直受到“颜色革命”的政治外交困扰(如哈、吉、乌、土)，或处于重大政治变局时期(如缅甸)，或被欧美国家视为敌对国家加以制裁(如俄罗斯)。从美国发动反恐战争、战略力量进入中亚以来，这些国家为摆脱以前苏联的政治阴影，与美国建立起各种关系。这些国家目前大多与中国关系良好，但根本的战略互信似乎并不充分(包括俄罗斯)。从中长期来看，这些国家内部的政治发展走向不可预测，与中国关系的前景也并不确定。这无疑将为中国陆路能源战略通道安全带来潜在的地缘政治风险。

　　2.陆路通道的发展未改变中国以海运为主的能源运输战略格局

　　2.1.海运为主的能源运输基本格局未变

　　尽管本文不厌其烦地分析论证了中国陆路油气通道所取得的战略性发展，但在对下列图表的分析中仍不难看到，以海运为主的能源运输基本格局仍未改变。目前通往中国的海路油气运输线路有三条：由南海入境的北向线路，该线路汇集了源自亚太和经印度洋运输而来的油气;由东海入境的西向线路，该线路跨越太平洋运送南美厄瓜多尔、委内瑞拉的石油和秘鲁的LNG;由俄罗斯太平洋沿岸，经日本海，由北方沿海入境的中俄海运线路，该线路承运了中国进口自俄罗斯的部分石油和全部的LNG。

　　几乎完全依靠海路运输进口石油的状况，是随着中俄石油贸易的增加才发生改变的。2005年陆路进口石油占总进口7.17%;2006年中哈输油管道投入运营和中俄铁路石油运输数量增加，陆路运输的份额进一步增加到8.65%。2011年，随着中俄管道开通，陆路运输量达到10.15%，海运石油首次降到90%以下。但2012年海路运输量出现新的上升，回升到90.23%，2013年为89.93%。　　

　　中缅输油管道一期建成并投入运营后，将有1000万吨海路运输石油，陆续转为通过陆路入境，但2016年以后才开始二期建设。因此，至少要到2017年以后中缅管道才能完全建成，才具备实际完成2000万吨/年输量的基础。中哈输油管输送量可能在2014年增加到2000万吨，中俄管道输量也将逐步达到3000万吨。因此，大约在2018或2019年，海路所占比例将下降到历史低点的85%。到2020年，海路运输总量在3.3亿吨/年左右，占总进口量86%。(见图表12)但随着陆路承运额达到峰值7000万吨/年之后，短期内将难以再开拓新的线路和增加运量，海路运输的比例将重新回升。

　　2.2.LNG进口海运与陆运平分秋色

　　中国进口LNG项目于1995年启动。2006年6月，广东LNG项目第一期工程投产，标志着中国开始规模化进口LNG。在2009年12月中国-中亚天然气管道投入运营之前，海运占据着全部的进口承运额。2010和2011年，海路运输分别为128和166.2亿立方米，占总进口的72.29%和53.84%。从图表13可以看出，近5年来中国进口天然气北向海运与陆路运输已处于平分秋色的地位。随着中国-中亚天然气管道C线、中缅天然气管道投入运营，2016年底中亚-中国天然气管道D线投入运营，陆路运输的数量将会大幅增加。到2020年，理论上通过管道进口天然气的最大值为：中国-中亚天然气管道850亿立方米/年、中缅120亿立方米/年、中俄天然气管道东线380亿立方米/年、讨论中的西线300亿立方米/年，总计1300至1600亿立方米/年。LNG海运所占比例将大幅下降。这将极大增加供给和运输的安全边际，改善中国的天然气运输安全。

　　3.陆路通道显现“北重”、“南轻”、“西不确定”的总体态势

　　上述分析表明，经过多年的发展，中国陆路能源通道格局大抵显现出“北重”、“南轻”、“西不确定”的总体态势。

　　所谓“北重”指的是，东北线路的中俄输油管道和中俄天然气管道，在中国陆路能源通道格局中分量最重。中俄长期合同显示，中俄输油管道2018年运量将增加到3000万吨/年，中俄气管年输气量将达到380亿立方米/年，其数量份额在陆路通道运量中举足轻重。东北线路油气来源区域政治稳定，天然气价格较为有利，资源供给充足、设施良好，资源地靠近中国消费区域、运费较低。这些优势也是其他方向所不具备的。

　　所谓“南轻”指的是，西南方向的中缅油气管道的设计运力和现实运量，在中国陆路能源通道中的份额均较低。前文分析表明，中缅管道存在运费问题、气源供给不充足、地缘政治因素不确定、政局动荡干扰大等诸多问题。因此，这条线路未来发展空间比较受局限。

　　所谓“西不确定”指的是，西北方向的中哈油气管线和中国-中亚天然气管，无论规划设计运力还是现实运量，无疑都是中国陆路能源通道中分量重大并无可替代的，且具有中俄能源政治博弈战略砝码的作用，但在经济技术层面上存在诸多不利因素，如线路漫长运费高昂，与该区域庞杂的油气管网存在油气来源与运量的激烈竞争，价格谈判艰难，等等。在政治层面上，路径各国均有潜在的中长期地缘政治和国内政治的不确定性。以上情形，使得“不确定”成为西部方向能源陆路通道的基本特征。

　　4.对策及政策建议

　　4.1.尽快确立理性清晰的中国国家能源战略通道安全观

　　本课题的一个重要结论是：近年中国陆路能源战略通道的开拓与快速发展，取得了能源(石油天然气)来源和战略通道多元化的重大战略成果，一定程度上改变了此前过度依赖海向的局面;但是，中国能源以海向来源为主、以海上运输为主的基本格局仍无法根本扭转。关于以陆路对冲取代海路的说法，要么是毫无学术依据、不切实际的空洞议论，要么就是别有用心的渲染。

　　无论从经济技术层面评估市场、资源、金融、运能运力等各个方面，还是从地缘政治层面评估国际关系、世界经济与军事安全大势，中国海上能源战略通道迄今并未出现重大不安全态势。中国海洋能源通道安全的维护，仅需满足一个最基本的国际政治条件，即在可以预见的将来，是否可能爆发世界大战，尤其中国与美国之间是否会爆发全面军事冲突/战争。答案当然是否定的。当前及未来可预见的中美关系受到几大因素的制约：中国快速和平崛起——规模、速率、历史大势;核大国不开战之国际关系铁律;经济相互依赖——6000亿贸易、近40000亿外汇中80%的美元现金、15000亿的美国国债、新全球贸易体系、规则及气候变化的利益攸关方;等等。因此，不仅无爆发中美全面大规模战争之虞，正常的新兴大国关系的格局也将得到可持续的维护。所谓中国海上能源战略通道安全问题大致可因此化解。

　　本课题研究表明，陆上能源通道存在的诸多安全风险(如前文所述)，绝不逊于海路，甚而表现得更加不可控。相比海上通道而言，中国陆路能源通道的快速发展，带来建设周期过长、成本巨大、运费高昂、油气运量局限、资源竞争等严峻问题，以及欧亚大陆地缘政治暨安全形势不确定，路径国家国内政治不稳等诸多新问题和新挑战。综合起来看，本课题研究对中国陆路能源通道的战略安全形势仅持谨慎乐观;其现实与潜在的战略风险均高于海上通道。

　　那么，中国能源通道的战略安全边际何在?中国如何建立务实理性的国家能源战略通道安全观?本课题认为，进口油气运输安全，是指一国需要进口的石油和天然气，在可承受代价下，及时足额运输回国内不受威胁的状态。通道安全则是指油气运输路径保持可持续的安全通畅的状态。笔者提出，加快发展陆路油气通道建设，构建中国海路-陆路能源通道安全体系，应确立“多元发展，陆海平衡，全局关照”的中国能源进口战略通道安全观，形成战略大思路，推动海洋通道与陆路通道运输并行互补的发展，形成相互呼应、平衡联动的良好局面，确保中国进口能源安全。在能源战略通道安全涉及的地缘政治、外交、市场、资源、经济技术和军事等诸多因素中，在商言商——优先调动能源经济因素，政治外交能动跟进提供服务，军事因素处于底线层面，仅仅放在后台考量。

　　4.2.以夯实管线安全作为陆路进口通道安全的首要选择

　　中国需要加强维护进口油气运输安全，但在诸如地理、地缘和国际环境等因素的限制下，维护中国进口油气运输安全的首要选择，应该是在现有基础上夯实各条线路的安全。尤其中俄东北方向油气管线与中国-中亚油气管线，是中国陆路油气进口通道的重中之重，应勉力维护。梳理好并努力化解各种矛盾，预判可能发生的诸多不测情形，依照市场经济的规则执行好现有合同，打造良好的管线安全运营基础体系，为稳固和深化现有跨国能源运输合作奠定坚实基础。与此同时，以战略前瞻之思路，不断开拓规划构建新的油气管线以及铁路水运路线，也应提上日程。

　　以西南内陆水运线路，包括澜沧江-湄公河线路和缅甸伊洛瓦底江航运线路而言，这两条水运线路将为紧急状态下的油气运输提供难得的选择。随着泛亚铁路东南亚走廊建设的完成，内陆水运可以和铁路运输配合，进行水铁联运，可以扩大运量、大幅降低运费。再例，哈萨克斯坦一直存在新建连接欧亚准轨铁路的设想。这既是出于方便连通中国与欧洲铁路运输的需要，也是哈萨克斯坦逐渐摆脱对俄罗斯的依赖及美国的影响，建构自己的地缘环境的需要。哈方倡导的建设“泛欧亚准轨干线”的设想，恰与中方“丝路经济带”战略谋划契合，应予支持并积极推进，可成为西线油气通道的重要补充。

　　4.3.抓紧地缘政治与外交的战略把手，维护陆路能源通道的安全

　　能源非一般性资源产品，往往成为地缘政治和外交博弈的工具。如前所述，我们在中国周边陆路能源通道的诸多案例研究中，已深刻体验到了中国周边能源资源乃至运输通道，均已成为大国进行国际政治博弈的战略筹码。对于资源国和通道过境国而言，中国巨大的能源市场是柄双刃剑，双方在战略上形成同体依赖的关系。因此，我们应依正在和平崛起之中国之大国地位，纵横捭阖于欧亚大陆的大棋局之上，刚柔相济，长剑善舞，从维护中国根本战略利益大局出发，维护和发展中国陆路能源通道之战略安全。就此而言，为确保中国陆路能源通道安全而展开的国家最高层面的政治外交努力，显然是题中应有之义。

　　本课题组特别提出注意的是，应冷静认知大国在中亚能源富集区域战略博弈态势，充分利用中亚各国为维护本国利益而试图冲破美俄等国战略束缚的机遇，尊重能源经济技术自身的规律法则，照顾好各方重大的利益关切，尤其注意关照俄罗斯在此区域传统的战略利益，协调各战略利益方，以维护并争取中国战略利益收益的最大化。

　　4.4.建立进口油气运输通道安全监测预警机制

　　课题组建议，在现有海关体制中，应依托海关的数据体系建立陆路进口油气运输安全监测机制。可考虑要求国内进口商，在进口油气起运前15天，即向海关申报相关的具体情况，如起运地点、承运方、数量、具体货物和抵达国内的时间地点。如实际运抵的时间或数量与申报出现变动，则进口商应申报相关的原因;同时海关将超期运输的全部运量以负数的形式，计入预警数据库;变动的数量也以正负数的方式计入;超期抵达的数据，在数据库中保留的时间，与超期的时间一致(如超期5天，则超期运抵的数量在数据库中保留5天，之后删除);数量的出入则持续保留，但正负要相互抵消。如此记录之后，如出现连续10日的超50万吨短缺，则自动进入三级预警状态;连续10日超过100万吨，或连续20天超过50万吨，进入二级预警;连续10天超150万吨，连续20天超100万吨或连续30天超50万吨，进入一级预警状态。

　　三级预警出现，则由海关监管人员将相关情况汇总分析，记录在案。二级预警出现，则海关监管将向延期或数量短缺数量最大的5宗运输进口商和承运商进一步询查相关原因，同时向政府相关部门通报。如果造成短缺的原因不是运输安全范围内的问题，则由运输管理部门独立准备相关的应对措施。如准备启用备用运输线路、运输方式或承运方。如包含运输安全问题，则外交部门介入，参与对情况的评估并准备相关的对外协调。一级预警出现，则在采取二级预警相关措施的基础上，能源管理部门介入，与外交、运输管理部门共同会商，并根据会商结果实际启动应对方案。如包含运输安全问题，则外交部门开始协助或主导与相关国家、组织等涉事方的协调，并评估和建议是否需要进入或提升警戒级别。能源管理部门向国家经济管理部门通报相关情况，协商并准备启动能源应急预案。同时，讨论是否进入运输安全三级警戒状态。

　　如经四方会商认为运输安全三级警戒状态将持续30天以上或已经实际持续20天，则进入二级警戒状态。在实施三级警戒状态措施的基础上，启动能源应急预案。如加强调配、强制商业库存释放和准备动用战略储备等。外交部门加强对外协调与谈判，并准备采取相关的应对措施。如发表声明、抗议或制裁报复行动等。同时，向更高一级的政府部门通报相关情况，准备采取综合应对措施。

　　在二级警戒状态实际持续20天，或经四方与更高一级政府部门会商之后，认为二级警戒状态将持续30天以上，则进入一级警戒状态。从国内的措施来看，应实际实施相关的综合应对措施，如战略储备释放、消费限制和经济运行模式的调整等。对外，则启动相关的报复或其他需要的措施。

 

　　运输安全只是石油安全的一个组成部分，石油安全只是能源安全的一个组成部分。在关注和加强局部的同时，也需要从整体上，对中国的能源安全应急机制做出必要的安排。整体与局部之间，既是相互促进，又是相互确保的关系。预则立，不预则废。加紧国内能源安全应急机制的建构，诸如能源战略储备机制、释放机制、应急能源调度机制、能源强制使用调节机制等;相关能源安全应急机制的建构，应成为国家决策者关注的重大战略问题。