全球经济秩序的分裂趋向：美国对伊朗的制裁将至，欧盟和中国会做些什么？

　　由于美国今年早些时候退出了伊朗核协议，美国对伊朗的制裁措施已经部分实施，但大部分制裁措施将于11月生效。上个月晚些时候，欧盟和中国宣布，它们打算建立一个特殊的全球支付系统，允许企业在美国制裁伊朗的情况下继续与其进行贸易。

　　这一举动标志着全球经济秩序朝着分裂的方向迈出的一小步，但却是值得注意的一步。美国的朋友和敌人已经在寻求摆脱以美元为主导的传统金融体系。特朗普政府对伊朗的政策为那些努力削弱美国经济主导地位和美国“经济治国能力”(economic statecraft)的人提供了额外的动力。华盛顿应该注意到这种危险。

　　欧盟的计划

　　今年5月，美国总统唐纳德·特朗普兑现了他的承诺，即退出伊朗核协议，重新对伊朗实施单边富有侵略性的经济制裁。制裁中最有力的措施将于11月4日生效，那是对伊朗的核心银行机构、石油销售和全球金融体系的渠道进行遏制。这些措施将阻止伊朗使用通行的全球支付系统。这些措施还将导致购买伊朗石油并与伊朗进行其他商业交易的多数国际企业停止此类活动。

　　令传统的美国朋友和盟友感到愤怒的是，特朗普政府摒弃伊朗核协议的行为包括惩罚他们，因为如果他们继续与伊朗做生意，就会受到惩罚。比利时首相夏尔•米歇尔(Charles Michel)最近表示:“(欧盟)不能接受美国决定欧洲企业可以或不能在哪些地区开展业务。”

　　一开始，特朗普毫不留情的伊朗政策让欧洲在愤怒的同时也感到混乱无措，如今他们却找到了大胆而实际的行动方案。一个由富有创造力的欧洲公务员组成的核心团队设计了几套经济机制，旨在展示欧盟对伊朗核协议的持续支持，为伊朗提供经济利益，并断言欧洲有能力走自己的道路。

　　今年8月，欧盟正式恢复了20世纪90年代的一项“阻断法令”，该法令允许欧盟保护或补偿受到美国制裁的欧洲公司。然后，在9月，欧盟负责外交和安全政策的高级代表费德里·莫盖里尼概述了欧盟计划建立一个所谓的“特殊目的实体(SPV)”的计划。这是一家技术上不属于银行的金融机构，它将为伊朗与其国际贸易伙伴之间的交易提供支持。今年8月，德国外交部长海科•马斯(Heiko Maas)表示，“(欧洲)必须通过建立独立于美国的支付渠道……以及独立的SWIFT(支付)系统来加强欧洲的自主权是至关重要的。”

　　建立这种新的支付系统并让公司使用它将是一件棘手的事情，而时间并不站在欧洲一边。由于美国的撤出，伊朗核协议的执行已经受到了严重的阻碍，有理由怀疑伊朗是否会继续遵守协议。今年9月，伊朗外长扎里夫表示，伊朗可能重启核计划。这可能意味着欧洲的努力将付诸东流。但目前，相较于让伊朗留在核协议中，制定一个独立的经济路线可能是欧洲最紧迫的目标。

　　长期以来，美国一直能够利用制裁对遥远的国家造成毁灭性的经济后果。当美国的利益与其自身利益紧密相连时，欧盟从来就不太担心这一点。如今，欧洲人正面临着一连串的关税，而特朗普政府则表达了对北约(NATO)的敌意，抨击国际刑事法院(International Criminal Court)，并准备实施新一轮具有潜在破坏性的制裁。欧盟委员会主席容克明确设定的目标是削弱美元在全球市场的主导地位，他主张欧洲独立于美国。

　　由于美国今年早些时候退出了伊朗核协议，美国对伊朗的制裁措施已经部分实施，但大部分制裁措施将于11月生效。上个月晚些时候，欧盟和中国宣布，它们打算建立一个特殊的全球支付系统，允许企业在美国制裁伊朗的情况下继续与其进行贸易。

　　这一举动标志着全球经济秩序朝着分裂的方向迈出的一小步，但却是值得注意的一步。美国的朋友和敌人已经在寻求摆脱以美元为主导的传统金融体系。特朗普政府对伊朗的政策为那些努力削弱美国经济主导地位和美国“经济治国能力”(economic statecraft)的人提供了额外的动力。华盛顿应该注意到这种危险。

　　欧盟的计划

　　今年5月，美国总统唐纳德·特朗普兑现了他的承诺，即退出伊朗核协议，重新对伊朗实施单边富有侵略性的经济制裁。制裁中最有力的措施将于11月4日生效，那是对伊朗的核心银行机构、石油销售和全球金融体系的渠道进行遏制。这些措施将阻止伊朗使用通行的全球支付系统。这些措施还将导致购买伊朗石油并与伊朗进行其他商业交易的多数国际企业停止此类活动。

　　令传统的美国朋友和盟友感到愤怒的是，特朗普政府摒弃伊朗核协议的行为包括惩罚他们，因为如果他们继续与伊朗做生意，就会受到惩罚。比利时首相夏尔•米歇尔(Charles Michel)最近表示:“(欧盟)不能接受美国决定欧洲企业可以或不能在哪些地区开展业务。”

　　一开始，特朗普毫不留情的伊朗政策让欧洲在愤怒的同时也感到混乱无措，如今他们却找到了大胆而实际的行动方案。一个由富有创造力的欧洲公务员组成的核心团队设计了几套经济机制，旨在展示欧盟对伊朗核协议的持续支持，为伊朗提供经济利益，并断言欧洲有能力走自己的道路。

　　今年8月，欧盟正式恢复了20世纪90年代的一项“阻断法令”，该法令允许欧盟保护或补偿受到美国制裁的欧洲公司。然后，在9月，欧盟负责外交和安全政策的高级代表费德里·莫盖里尼概述了欧盟计划建立一个所谓的“特殊目的实体(SPV)”的计划。这是一家技术上不属于银行的金融机构，它将为伊朗与其国际贸易伙伴之间的交易提供支持。今年8月，德国外交部长海科•马斯(Heiko Maas)表示，“(欧洲)必须通过建立独立于美国的支付渠道……以及独立的SWIFT(支付)系统来加强欧洲的自主权是至关重要的。”

　　建立这种新的支付系统并让公司使用它将是一件棘手的事情，而时间并不站在欧洲一边。由于美国的撤出，伊朗核协议的执行已经受到了严重的阻碍，有理由怀疑伊朗是否会继续遵守协议。今年9月，伊朗外长扎里夫表示，伊朗可能重启核计划。这可能意味着欧洲的努力将付诸东流。但目前，相较于让伊朗留在核协议中，制定一个独立的经济路线可能是欧洲最紧迫的目标。

　　长期以来，美国一直能够利用制裁对遥远的国家造成毁灭性的经济后果。当美国的利益与其自身利益紧密相连时，欧盟从来就不太担心这一点。如今，欧洲人正面临着一连串的关税，而特朗普政府则表达了对北约(NATO)的敌意，抨击国际刑事法院(International Criminal Court)，并准备实施新一轮具有潜在破坏性的制裁。欧盟委员会主席容克明确设定的目标是削弱美元在全球市场的主导地位，他主张欧洲独立于美国。

　　美元主导的规则只是暂时的

　　从短期来看，这只会是一场艰难的谈判。欧盟政界人士并不能强迫欧洲企业继续购买伊朗石油或向伊朗供应汽车零部件。这些交易将引发美国制裁，这将使这些企业被冻结在全球美元支付系统和20万亿美元体量的美国经济之外，这对任何一家跨国公司来说都可能意味着被判死刑。

　　当美国的制裁措施于11月生效时，恐怕很少有公司会利用“阻断法令”，因为它只提供了很少的保护和补偿。SPV也是如此，它无法保护使用SPV的公司或充当SPV与正式金融体系之间的桥接的银行免受制裁。如果SPV从事美国制裁法禁止的活动，美国很可能会对其进行制裁。包括空客(Airbus)、马士基(Maersk)、标致(Peugeot)、西门子(Siemens)和道达尔(Total)在内的数十家欧洲大公司已经宣布，打算与伊朗断绝业务往来。

　　在美国没有多少业务的中小企业或许能够继续与伊朗做生意，它们可以利用“阻断法令”和SPV。但是，它们并不能为伊朗与世界的贸易做出足够的贡献，以避免伊朗经济的萎缩。伊朗的通货膨胀已经在上升，当制裁在几周后到来时，企业正准备应对硬通货的短缺。2012年，当伊朗承受严厉制裁时，其石油出口量每天下降超过100万桶。按目前的油价计算，伊朗每天将损失8000多万美元的收入，几乎是其石油出口收入的一半。

9月24日，在位于纽约的联合国总部，欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼（前排左）同伊朗外长扎里夫出席伊朗核问题外长会

　　在这种背景下，人们很容易把欧洲的努力视为一厢情愿。例如，知名的英国金融协会(UK Finance)对“阻断法令”的实用性提出了重大质疑，称它存在重大风险和法律复杂性。此外，SPV不可能取代总部位于比利时的全球支付系统SWIFT，后者是全球金融体系的支柱。2017年，欧洲与伊朗的贸易额达到7.87亿美元，不到欧洲贸易总额的3%。相比之下，每天有近5万亿美元贸易额通过SWIFT系统进行。在美国重新对伊朗实施制裁后，欧洲与伊朗的贸易往来可能会减少，但即使这些贸易都转移到SPV，也不会降低SWIFT的实用性、可靠性和利润。

　　传统经济体系表面的裂缝

　　然而，停下欧洲建立替代支付机制的努力将是短视的。美国经济的主导地位并不是一成不变的，传统的金融体系和支付系统也不一定会永远持续下去。事实上，全球经济体系的分裂可能是未来几十年的一个主题。

　　当美国把它的盟友赶走时，他们也会反击。欧盟的经济体量已经大到无法被实施制裁的程度：高达全球GDP的22%的占比，进行着全球六分之一的贸易，形成了最大的商品和服务单一市场，其主导货币——欧元和英镑——分别是全球支付的第二和第三大货币。如果中国和俄罗斯像莫盖里尼所建议的那样参与SPV，那么这个项目的资源将会更加丰富，参与者也将更加能够承受制裁的威胁。

　　中国会在欧盟的这种计划里显得特别有用，它有这样的野心：寻求提升人民币在世界各地投资项目的流通性;拒绝了许多国际通行的商业规则和实践，试图在已有国际准则的领域，制定自己独特的国家标准;建立自己的法院，为“一带一路”倡议沿线国家解决商业纠纷。

　　当前绕过美国制裁的努力在创造力方面是前所未有的。它也比以前试图解除制裁的尝试更复杂、更具跨国性和主流化。其背后的政治意愿看起来是可持续的，因为美国没有显示出放弃其激进政策的迹象。

　　短期来看，SPV不太可能快速增长，也不太可能承载非常大的公司。它可能只作为一个会计系统，用于不被制裁，诸如与伊朗在食品、医药和医疗设备方面的合法贸易。一些与美国关系有限的小型企业也可能参与其中，在受到制裁的贸易领域试水。这将使政策制定者能够改进SPV，以便以后可以扩展或复制。

　　但最终，SPV(或它所激发的类似机制)可能会成功创建一种规范的、功能有限的方式，在传统银行体系之外进行支付。这样的工具可能会为那些在传统金融体系中挣扎的人、公司和国家提供流动性，无论他们是腐败的流氓或是因为他们缺乏途径无法进入正常的银行，由于银行发现对这类客户的评估调查成本因为受战争影响或管辖范围内银行监管薄弱而显得过高。

　　伊朗从SPV或类似的支付设施获得的好处可能是有限的。这是因为伊朗的许多公司都是腐败和不透明的，与伊朗做生意通常被认为是有风险的。但SPV除了提供一套真正可行的系统外，还可能为未来的定制支付系统提供蓝图，以避免美国的司法管辖和传统的支付平台的限制。

　　一些非西方国家已经努力避免使用传统的主要货币和支付系统，无论是出于民族主义、想要逃避制裁或税收，还是为了追求效率。俄罗斯正在探索创建一种加密货币，而中国正在开发一种完全不涉及西方银行或支付处理器的庞大支付系统。今年早些时候，委内瑞拉推出了一种以石油为基础的加密货币——石油币(Petro)，(不过没有人真正使用过它。)但所有这些都不会削弱美元和欧元的主导地位，也不会导致全球支付体系出现裂痕，直到它们为用户带来切实的经济利益，让一些G7经济体和大型企业站在自己一边。

　　SPV只是将贸易流量，供应链，银行关系和支付处理重新定向到削弱美国经济实力的众多机制之一。

　　然而，令人担忧的是，美国本身也正在加速这一趋势。通过以单边、好战的方式实施制裁，美国是在鼓励其他国家建立独立的经济渠道。在这些国家寻求制衡美国的过程中，美国的做法可以使他们更加紧密地联系在一起。然后，美国的敌人就可以利用这些渠道来避免美国的制裁，这将导致美国的制裁失去效力。

　　就在莫盖里尼宣布欧盟计划后的第二天，美国国务卿蓬佩奥打趣说，SPV是“对地区和全球的平与安全而言，能想到的最适得其反的措施之一”他怕是不知道他是有多正确。

　　译自《外交事务》网站，原文网址：

　　https://www.foreignaffairs.com/articles/europe/2018-10-10/eu-cant-avoid-us-sanctions-iran?cid=int-lea&pgtype=hpg