《中国的未来：展望2025年》之周边政策：策略和工具

　　外交说服力：“话语权”和制度建设

　　在习近平的领导下，中国比以往任何时候都更感兴趣的是它所称的“话语权”，即塑造关于国际事务的叙事的能力，尤其是关于自身崛起的故事。这种对在分析人士、决策者和公众的思考中推进中国话语的兴趣在20世纪90年代对中国威胁论的回应中已经出现。如今，它已在外交政策讨论中无处不在——包括缺乏“话语权”的负面影响在北京的主流观念中仍然是一个核心特征，北京的主流观念是把这个世界看成由西方媒体和概念主导的。

　　中国……是在进攻。“一带一路”倡议，以及特朗普政府在气候变化、自由贸易问题上高度分裂的政策，都开辟了新的空间。习主席在最后一刻决定出席2017年1月的世界经济论坛，表明他不会错过这个机会。在达沃斯，他为全球化做出了有力的辩护，将中国和“一带一路”倡议描绘为自由贸易和全球治理的拥护者，并将全球化描述为支持人类发展的不可逆转的历史趋势。从政治上来说，此次演讲的目的是与特朗普执政初期的保护主义和内向倾向形成鲜明对比。特朗普政府决定退出2015年巴黎气候变化协定，给中国提供了一个类似的机会。作为最大的温室气体排放国，中国一直不愿致力于大的减排目标，更倾向于限制排放，并仍然坚决反对国际条约强加的侵入性核查机制。然而，它在国内面临的严重污染危机，显示了在国内采取行动并在国际上展示这些努力的强烈动机。

　　通过选择性地占领与特朗普政府的政策形成对比的道德制高点，中国能够在多大程度上实现持久的软实力增长，尚不清楚。习近平支持全球化的立场在欧洲的自由主义圈子里得到了很好的呼应，并有可能激发欧中关系的积极动力。在为应对气候变化提供国际领导力上，2017年6月举行的第19次欧盟-中国峰会为欧中在这方面的战略融合提供了新的可能性。从长远来看，只有具体的成果才能使中国巩固其通过巧妙沟通而获得的脆弱收益。但与此同时，这些收益也有助于习近平在国内推进以更可持续的增长模式和市场改革为目标的改革议程。在国际领导力方面潜在的战略收益只是故事的一部分。最终，中国的“话语权”将取决于国内的发展以及兑现这些雄心勃勃的承诺的持续用力。

　　同样的逻辑，在全球关注的问题上抓住空缺，施加“中国话语”，这在多边外交中上演。亚洲基础设施投资银行的创建产生了一种中南海很可能没有预料到的政治影响。美国和日本决定拒绝加入，而大多数欧洲国家成为创始成员，这表明对中国战略意图的欣赏有很大不同。尽管中国被一些人指责为寻求国际领导地位，但它被其他人视为支持经济发展和应对国际金融体系缺口以改善全球连通性的良性力量。在亚投行创立两年之后，总的来说，中国只对其施加了非常软的控制。通过持有超过25%的投票权，它确保了事实上的否决权，而四分之三多数对于正式通过决定是必要的。到目前为止，批准的贷款已经显示出一种寻求与世界银行和亚洲开发银行(ADB)等其他国际组织共同融资的模式，并整合了社会和环境标准。在2017年春，美国和日本加入亚投行的可能性已不再是荒谬的，这表明中国在处理批评和怀疑方面有多么巧妙。但总的来说，就政治而言，这已经关涉获得国际领导地位，即使再来一次，如果对基础设施建设的影响较小，外交成功的故事将是短暂的。相比之下，没有严肃的观察者认为亚洲开发银行是日本在世界政治舞台上成功故事的例证。

　　结论

　　在习近平的领导下，中国在使用广泛的力量工具方面变得更加成熟和更加系统化。外交政策决策过程的重新集中化，是为了应对一段时间的分散和碎片化;在领土争端或与海外投资相关的问题上，已采取大胆的举措。中国的外交政策现在已经从邓小平的要保持低调的谕令中解放出来。不仅如此，中国现在正考虑在国际事务上的领导地位。“绝不当头”是邓小平外交政策思想的核心指导方针，是从邓小平时代一直到胡锦涛时代中国外交政策的主题。唐纳德•特朗普为中国提供了一个独特的机会，让中国获得在环境治理方面的领导地位，并成为全球化的拥护者。这一机会被抓住了——但迄今为止只是在外交姿态层面。中国可能将投资于可交付物，以巩固其在习近平第二届任期内的国际地位。同时，保卫中国的海外利益和改变运用军事力量的思路，将使中国克服其对干涉主义的不情愿。只有危机才能决定这些变化的真实程度，但趋势是清晰的。

　　杜懋之(Mathieu Duchâtel)，欧洲外交关系协会(ECFR)亚洲与中国项目副主任、高级研究员;本文系欧盟安全问题研究所专题报告《中国的未来：展望2025年》第六章刊于《新视角》杂志总第78期，限于篇幅，仅保留部分注释，有需要全部注释的读者可向本刊编辑部索取。

　　引言

　　更多的胡萝卜，更多的大棒：这可以总结出习近平领导下的中国外交政策的变化。自第十八次党代会(2012年11月)以来，习近平主席使用政治宣传和利用反腐败斗争，一直不遗余力地巩固自己在共产党和人民解放军中的权力。到2016年底，有86名解放军少将或以上军衔的军官和127名副部或以上级别的官员在反腐败运动中落马。

　　这种权力集中的过程(集权将在即将召开的第十九次党代会上进一步巩固)发生之前的一段时期，北京许多人对胡锦涛等人集体领导下的国家外交政策提出批评。权力被认为过于分散，决策被认为被各种特殊利益集团劫持;话语碎片化是当时的潮流。只有在薄熙来、周永康、徐才厚和郭伯雄倒台后，观察人士才意识到，权力斗争对中国政府的决策能力构成了严重挑战。习近平的第一个任期集中用来做以下事情：克服碎片化和决断力缺乏问题，采取大胆的外交政策，并发展出一种新的叙事方式向世界讲述中国作为大国的故事，逐步填补美国不可逆转的相对衰落所造成的日益扩大的真空。在2017年5月北京举行的“一带一路”论坛之后，中国媒体充满了对习近平“做些大事”的雄心壮志的引用。

　　本章从策略和工具的角度审视习近平领导下的中国外交政策的变化。有三个论点。首先，中国的外交政策现在已经充分吸收了对经济方略的运用。在经历了漫长而缓慢的过渡期之后，制裁现在显然是“工具箱”的一部分，而“一带一路”倡议则可以被解读为以经济利诱获得政治影响力的策略。其次，军事力量更好地融入到外交政策目标中，威慑和以强制相威胁支持着中国在东亚的国家安全优先事项上的姿态——这些事项即台湾、海上争端以及与美日联盟的对抗。与此同时，得益于更强大的力量投射能力、领导人承诺和可观的预算，维护中国海外利益的新要务正在重塑中国在国际事务上的足迹。第三，对于软实力和制度建设，中国的外交决策者目前只表现出有限的兴趣。然而，特朗普政府的内向型倾向被解读为一个重塑全球关于中国崛起的叙事(这一叙事在北京被视为过于负面和不公平)的机会。这种方法已经取得了一些成功，但从中期而言，具体的结果才是重要的——通过巧妙沟通来塑造人们观念的做法是有限度的。本章的结论是，这些策略和工具是由中国在国际政治中寻求领导地位的大战略所决定的。

　　经济方略：制裁和利诱

　　中国在习近平领导下的外交政策，是由强大的经济引擎推动的——中国转变为对外国的主要投资者。2016年，中国对外投资同比增长40%，达到1800亿欧元(其中包括在欧盟的350亿欧元)。这一趋势将在习近平的第二届任期内继续，影响中国与世界上许多合作伙伴的关系，这将为世界经济发展带来新的机遇，同时也将对世界维护重要基础设施和战略部门的所有权构成新的挑战。

　　习近平标志性的外交政策倡议“一带一路”，是一项空前规模的尝试，目的是利用中国的经济实力，引导对外投资和贷款流向关键目标国家。习近平在2017年5月于北京举行的“一带一路”论坛上发表演讲，承诺加大对该倡议的资金支持力度，向丝路基金追加1000亿元人民币，还有对其他金融工具的支持。继而，关于新丝绸之路是由经济利益还是由地缘政治驱动的，以及市场力量是否应该得到更多空间，中国的学者和专家进行了无休止的争论。没有进入政治局常委会和推进“一带一路”建设工作领导小组的内部议程，意味着证明中国有意利用经济方略来获取政治影响力的证据仍然是间接的。然而，是否存在扩大政治影响力的意图在很大程度上是无关紧要的，因为对外投资和贷款必然转化为政治影响力的积累，即使这并不是主要的意图——特别是当它们集中于比如能源和交通等关键基础设施时。在基础设施领域投资，需要在中国和受援国之间的许多层面上都有更深层次的政治联系，而中国的开发性银行则通过贷款获得影响力。

　　尽管在习近平的领导下，经济利诱政策正在开足马力运转，但中国对制裁的使用方式多年来逐渐演变。在多边层面上，伊朗和朝鲜的核扩散危机促使中国重新考虑联合国安理会的制裁。尽管依然存在一定程度的不情愿和怀疑，但中国已经从在意识形态上反对制裁，转变到公开讨论制裁如何更有效。监督联合国安理会对朝制裁决议实施的一个联合国专家小组最近的一份报告(小组中包括来自中国国防部的一位协助调查并签署了这份报告的专家)显示，在中国的土地上发生了许多逃避制裁的情况。中国公安部可以采取很多措施来遏制这些活动，而中国还没有切断对朝鲜民主主义人民共和国的重要能源供应。但是，如果说中国能做更多的事情来增加对平壤的压力，那么五次核试验和大量的弹道导弹技术试验已经使中国支持了一个高度约束性的制裁机制，这严重限制了朝鲜的经济发展和核扩散机会。2006年，在第一次核试验之后，中国只愿意同意进行装模作样的象征性的制裁。

　　然而，在双边关系的层面上，中国对制裁的使用值得特别关注，因为这是一种非常具体的手法：可能的推诿。在韩国政府同意在其领土上部署美国导弹防御系统“末段高空区域防御系统”(THAAD)后，中国同时在许多经济领域进行了报复，称萨德的目的是削弱其自身的核威慑力量(见下文)。拥有部署“萨德”的土地的企业集团乐天，在中国遭遇了大麻烦，导致其99家百货商店中的85家关闭。中国国家旅游局对前往韩国旅游发布了警告，一些旅行社取消了前往韩国旅游的行程。当被问及这些联合报复行动时，中国外交部长王毅说，这些行动不是由政府发起的，而是反映了中国人民的情绪。这种否认的模式可以在其他双边关系紧张的情况下观察到。在习近平的领导下，中国怒火指向的目标包括挪威、菲律宾和日本，但在这些情况下，中国从未公开承认实施了制裁。否认的使用使得外交更加困难——因为没有人正式承担责任。只有在最高领导层和峰会外交上表现出善意，才会导致制裁被取消。

　　在南海，制裁和利诱之间的相互作用正在全面展开。根据非正式的说法，来自菲律宾的高级外交官们讲述了幕后的秘密，中国的谈判团队曾试图说服他们，放弃对南海的主权主张将获得重大的经济机会。在罗德里戈•杜特尔特于2016年6月当选总统后，现实已经赶上了这些秘密沟通。在南海仲裁案裁决后，杜特尔特避免了挑战中国，此后他获得了投资、对他的暴力禁毒运动的政治支持，菲律宾渔船甚至可以进入黄岩岛附近海域——该海域自2012年以来被中国执法船封锁。传递的信息很明确：接受一个由北京主导的象征性的地区等级制度，会带来经济回报。

　　军事力量：威慑与强制

　　在习近平的领导下，中国外交政策的军事化已经取得了进一步的进展。2004年，胡锦涛将非战争军事行动(MOOTW)纳入解放军的学说，为在捍卫国家主权的范围之外的军事行动开辟了道路。今天，中国人民解放军加强了在公共外交方面的努力，强调了其对国际安全的贡献，并进行了比以往多得多的国际参与。

　　在过去五年，军事力量在三个主要领域影响了中国的外交关系。首先，核威慑仍然是中国外交政策的一个战略决定因素，中国正在加强对美国的反监视行动。中国军事专家认为，美中两国的核关系是建立在非对称的力量结构基础上的——在该结构中，美国在进攻能力方面拥有绝对优势，并在部署防御系统方面正取得快速进展。

　　在这种环境下，中国将美国的许多行动解读为由一种意图驱动，目的是否定中国人民解放军拥有可靠的核威慑力量。关于这种非对称的能力分布对战略稳定的影响，中国是敏感的，2008年以来南海局势的恶化以及2016年以来中国与韩国关系的紧张，至少在一定程度上也是中国敏感性的延伸。

　　2008年，美国一家监测核武器持有和操作的发展情况的非营利组织“美国科学家联合会”(FAS)，公开披露了中国的动作——扩大海南岛榆林海军基地，以容纳弹道导弹潜艇。鉴于这些事件，打击美国通过各种监视手段进行的情报收集工作已成为北京方面的一项优先重点任务，密集的收集活动被认为是美中两军关系正常化的“三大障碍”之一[3]。中国军方将继续采取行动，例如拦截海上或空中的活动，以削弱美国在南海进行监视的能力。南沙群岛的人工岛建造与这一问题直接相关。这些岛屿拥有三条长长的飞机跑道，使中国的空中行动更灵活，同时，部署预警雷达和防空导弹威胁着美国的空中行动。……复杂的南海方程式的这一维度恶化，原因是在监视行动和反监视行动之间出现了恶性循环。

　　同样的逻辑也在朝鲜半岛上演。新华社在2017年3月初警告说，在韩国部署“萨德”将导致该地区的军备竞赛。许多专家认为，关于“萨德”破坏中国陆基威慑力量的说法被夸大和政治化。尽管如此，中国的安全关切和受威胁感仍应被认真对待。“萨德”将使美国能够收集中国导弹雷达信号的数据，从而更容易在假目标和弹头之间进行关键区分。这也暗示了在较长时间的攻防平衡博弈中出现了重大转变。如果有朝一日导弹防御系统变得可靠，它将依赖于各种系统的成功集成。从这个角度看，在韩国部署雷达和拦截器是迈向未来美国主导的地区导弹防御体系的垫脚石。由于日本自卫队也在加强导弹防御能力、考虑购买“萨德”，中国的反制措施预计也会随之出台。从这个意义上说，核安全领域的战略稳定将继续是中国外交政策的核心决定因素。

　　作为中国军事实力的第二种表达，习近平的中国在领土争端中加大了以强制相威胁，而不诉诸致命武力。尽管中国已经对南海的七个新人工岛军事化，但中国人民解放军并没有使用武力夺取主权声索竞争者控制的岩礁。中国对军事力量的运用已经形成了心理战和常规威慑的形式。尽管杜特尔特总统言论的真实性可以被质疑，但他声称，习近平主席曾在私人谈话中威胁说，如果菲律宾试图“硬来”，就会有战争。唐纳德•特朗普的爆炸性言论暗示美国可能会设想将其对“一个中国”政策的承诺作为筹码(他后来收回了这个声明)，中国对此的回应是，中国人民解放军海军辽宁号航空母舰首次被派到太平洋台湾海岸以东——在军事对抗中，它的空中支援在那里将提供关键优势。这一行动发出了一个明确信号，因为在中国获得航空母舰的决策和获得开辟对台第二战线能力的目标之间存在历史联系。中国广为流传的轰-6K轰炸机在黄岩岛上空的照片，也证明使用军事力量作为外交信号的工具和针对领土争端的常规威慑——该照片是在菲律宾/中国南海仲裁案裁决后几天发布的。

　　第三，中国军队已采取措施，履行保卫中国“海外利益”的新使命。“海外利益”这一概念首次出现在2013年的国防白皮书中，涵盖了“海外能源资源、海上战略通道(SLOCs)以及海外公民、法人”。在习近平的领导下，许多发展随之而来，给白皮书中提出的总体指导方针赋予了实质性意义。最重要的是，确认了长达十年的传言是真实的——中国在2015年11月与吉布提政府签署了一项协议，建立一个“后勤保障设施”，为其在亚丁湾的海军打击海盗任务提供援助。尽管外交语言试图淡化这一决定的战略意义，但该决定意味着抛离中国长期以来反对海外基地的立场。不久之后，2015年12月，中国通过了第一部反恐怖主义立法，其中包含了将中国人民解放军派往海外执行反恐任务的语言。

　　对海外利益的保护在很大程度上是危机管理和能力的问题。当中国的安全利益受到海外危机的威胁时，有政治意愿采取行动。但是，中国是否会倾向于使用军事力量而不是外交手段，以及执行什么样的任务?第二艘航空母舰将在2020年入役中国人民解放军海军，这艘船在大连快速建造后目前正在舾装。解放军海军将至少有三艘航母的计划现在已得到证实，《解放军日报》的一篇评论文章称，解放军最终需要六个战斗群和十个海外基地，才能保卫中国的国家安全利益。随着为海军造船的继续，中国战略界正进行着第一个海洋战略白皮书的准备，通常应该是第十九次党代会后发表，预计将阐明人民解放军海军在维护国家海外利益方面的未来使命。

　　外交说服力：“话语权”和制度建设

　　在习近平的领导下，中国比以往任何时候都更感兴趣的是它所称的“话语权”，即塑造关于国际事务的叙事的能力，尤其是关于自身崛起的故事。这种对在分析人士、决策者和公众的思考中推进中国话语的兴趣在20世纪90年代对中国威胁论的回应中已经出现。如今，它已在外交政策讨论中无处不在——包括缺乏“话语权”的负面影响在北京的主流观念中仍然是一个核心特征，北京的主流观念是把这个世界看成由西方媒体和概念主导的。

　　中国……是在进攻。“一带一路”倡议，以及特朗普政府在气候变化、自由贸易问题上高度分裂的政策，都开辟了新的空间。习主席在最后一刻决定出席2017年1月的世界经济论坛，表明他不会错过这个机会。在达沃斯，他为全球化做出了有力的辩护，将中国和“一带一路”倡议描绘为自由贸易和全球治理的拥护者，并将全球化描述为支持人类发展的不可逆转的历史趋势。从政治上来说，此次演讲的目的是与特朗普执政初期的保护主义和内向倾向形成鲜明对比。特朗普政府决定退出2015年巴黎气候变化协定，给中国提供了一个类似的机会。作为最大的温室气体排放国，中国一直不愿致力于大的减排目标，更倾向于限制排放，并仍然坚决反对国际条约强加的侵入性核查机制。然而，它在国内面临的严重污染危机，显示了在国内采取行动并在国际上展示这些努力的强烈动机。

　　通过选择性地占领与特朗普政府的政策形成对比的道德制高点，中国能够在多大程度上实现持久的软实力增长，尚不清楚。习近平支持全球化的立场在欧洲的自由主义圈子里得到了很好的呼应，并有可能激发欧中关系的积极动力。在为应对气候变化提供国际领导力上，2017年6月举行的第19次欧盟-中国峰会为欧中在这方面的战略融合提供了新的可能性。从长远来看，只有具体的成果才能使中国巩固其通过巧妙沟通而获得的脆弱收益。但与此同时，这些收益也有助于习近平在国内推进以更可持续的增长模式和市场改革为目标的改革议程。在国际领导力方面潜在的战略收益只是故事的一部分。最终，中国的“话语权”将取决于国内的发展以及兑现这些雄心勃勃的承诺的持续用力。

　　同样的逻辑，在全球关注的问题上抓住空缺，施加“中国话语”，这在多边外交中上演。亚洲基础设施投资银行的创建产生了一种中南海很可能没有预料到的政治影响。美国和日本决定拒绝加入，而大多数欧洲国家成为创始成员，这表明对中国战略意图的欣赏有很大不同。尽管中国被一些人指责为寻求国际领导地位，但它被其他人视为支持经济发展和应对国际金融体系缺口以改善全球连通性的良性力量。在亚投行创立两年之后，总的来说，中国只对其施加了非常软的控制。通过持有超过25%的投票权，它确保了事实上的否决权，而四分之三多数对于正式通过决定是必要的。到目前为止，批准的贷款已经显示出一种寻求与世界银行和亚洲开发银行(ADB)等其他国际组织共同融资的模式，并整合了社会和环境标准。在2017年春，美国和日本加入亚投行的可能性已不再是荒谬的，这表明中国在处理批评和怀疑方面有多么巧妙。但总的来说，就政治而言，这已经关涉获得国际领导地位，即使再来一次，如果对基础设施建设的影响较小，外交成功的故事将是短暂的。相比之下，没有严肃的观察者认为亚洲开发银行是日本在世界政治舞台上成功故事的例证。

　　结论

　　在习近平的领导下，中国在使用广泛的力量工具方面变得更加成熟和更加系统化。外交政策决策过程的重新集中化，是为了应对一段时间的分散和碎片化;在领土争端或与海外投资相关的问题上，已采取大胆的举措。中国的外交政策现在已经从邓小平的要保持低调的谕令中解放出来。不仅如此，中国现在正考虑在国际事务上的领导地位。“绝不当头”是邓小平外交政策思想的核心指导方针，是从邓小平时代一直到胡锦涛时代中国外交政策的主题。唐纳德•特朗普为中国提供了一个独特的机会，让中国获得在环境治理方面的领导地位，并成为全球化的拥护者。这一机会被抓住了——但迄今为止只是在外交姿态层面。中国可能将投资于可交付物，以巩固其在习近平第二届任期内的国际地位。同时，保卫中国的海外利益和改变运用军事力量的思路，将使中国克服其对干涉主义的不情愿。只有危机才能决定这些变化的真实程度，但趋势是清晰的。

　　杜懋之(Mathieu Duchâtel)，欧洲外交关系协会(ECFR)亚洲与中国项目副主任、高级研究员;本文系欧盟安全问题研究所专题报告《中国的未来：展望2025年》第六章刊于《新视角》杂志总第78期，限于篇幅，仅保留部分注释，有需要全部注释的读者可向本刊编辑部索取。