曲德林:中日应对老龄化社会的制度设计

 　　中日两国尽管在人口规模上有差异，进入老年社会的时间点上有差异，但在老龄化增速和人口构造变化上有很高的相似性。

　　日本早于中国30年进入老龄化社会，然而中国老龄化的进程有快于日本的态势。日本在养老社保体系和服务体系构筑上的经验和教训，对中国来讲是宝贵的和可以借鉴的。因此日本应对老龄化的顶层制度设计和政策取向、具体措施和经验教训，对中国有重要的借鉴意义和参考价值。中国和日本都是东亚国家，在养老理念和价值观上有相似之处，因此在养老模式的交流上更有相容性。面对高龄化给社会带来的新的挑战，中日两国应该在高龄化产业中有关大数据、互联网、应用机械人等高科技和人工智能领域中开展共同研发和合作，一定会取得双赢的效果，造福于两国人民。

　　中国老龄化问题比日本更复杂

　　人口老龄化是世界性趋势，发达国家早于发展中国家，日本早于中国。老龄化社会就是指老年人口占总人口比例达到或超过一定数值的社会。按照联合国标准，一个地区60岁以上老人达到总人口的10%，或65岁老人达到总人口的7%，这个地区就进入了老龄化社会。

　　日本是当今世界上老龄人口比例最大的国家，而中国是老龄人口绝对数量最大的国家。按照联合国标准，日本已于1970年进入老龄化社会。目前日本已步入重度老龄化国家，总人口连续七年减少，死亡人数大于出生人数。65岁及以上老年人占总人口比例高达27.7%;在高龄者再就业政策下，65岁以上在职人员占全体在职人员的11.9%。

　　中国则在2000年进入老龄化社会。目前我国60岁及以上老年人口为2.41亿人，占总人口17.3%。65岁及以上人口1.58亿人，占总人口11.4%。其中完全失能者1000万人以上。中国老年人口已经超过了少儿人口(0〜14岁，2.33亿，占总人口16.8%)。中国也是世界上惟一老年人口过亿的国家。

　　由于中国和日本在老龄化进程上有差异，政府对老龄化发展预期的认识和对策上也有不同。

　　日本自明治维新后，对外开放、工业化和城镇化同步进行，城乡已实现同质化，基本没有差别。1961年开始实施全民医疗保险制度，70年代实施国民年金制度。在1970年进入老龄化社会之时，日本已达到比较富裕的经济社会发展水平，而且建立了覆盖全民的医疗和退休金的社会保障体系。80年代之后陆续实施《老人福祉法》、《老人保健法》、退休者医疗制度及后期高龄者医疗制度，使老龄化的社会保障体系日趋完善。

　　而中国在1949年后的发展进程是先工业化后城镇化，社会长期呈现城乡二元结构，实施不同的社保体系。在计划生育政策下，从上世纪80年代提出的“政府来养老”，到90年代的“政府帮养老”、再到进入21世纪后的“养老不能全靠政府”，中国政府和社会对养老问题的认识经历了不断深化的过程。自2010年放开二胎生育政策、2012年提出延迟退休政策以来，“自己来养老”逐渐成为社会共识，认识到对于社会养老问题政府只能“兜底”(解决极端困难人群)，而不可能“包揽”(负担整个社会)。中国是在未富先老和未备先老的状态下进入老龄化社会的，社会保障体系还没有完全建立，政府的政策支持也不充分，城乡老人存在巨大差异，有工作与无工作的城镇老人也有很大差异。因此中国的老龄化问题比日本更复杂，具有中国的国情特点。

　　中日养老社会保障体系

　　老龄化社会制度体系应该包括养老社会保障体系和养老社会服务体系。国家应做好顶层设计，两个部分要相互支持。

　　中国的养老社会保障体系建设应包括基本养老保险制度、全民医疗保险制度、长期护理保险制度的建立，灵活的退休政策、财政金融政策和产业振兴政策的支持。2017年3月国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，指出要使“多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善。”

　　基本养老保险制度包括城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、城镇居民养老保险和农村养老保险，构成覆盖全民的社会养老保险体系。目前仍存在养老保险法制不健全、保障水平低、覆盖面窄等诸多问题。

　　全民医疗保险制度包括城镇职工医保、城镇居民医保、城镇一老一小医保和新型农村合作医疗制度，构成覆盖全民的医疗保险体系。目前的医保工作向着加大民生保障力度、扩大家庭医生签约范围的方向努力。

　　目前中国的医保制度，在个人缴费、医疗费用的个人负担比例、特殊门诊的辅助功能方面对老年人有所倾斜，但城乡医保标准差距大，个人缴费的数额大，对贫困和农村人口仍然是一个很大的负担。

　　日本养老社会保障体系是由“国民皆保险”的医保制度、“国民皆年金”的退休金制度、介护险制度和高龄者人力开发即老年人再就业制度构成的。

　　日本从1961年开始制定并实施医疗保险制度(“国民皆保险”制度)。按照被保险人的职业归属设置保险类别，对无所属即无工作者、非正规雇佣者和在校学生有国民健康保险。这样构筑了全民参加医保的体系。实施国民皆保险之后，各不同年龄段医疗费负担都有不同程度的减少。

　　养老金是日本老年人最主要的收入来源。日本在养老金制度设计上实施“国民皆年金”制度，基本上实现了全民覆盖，可以使老年人能够支付介护服务的费用。年金由两部分构成。一部分是国民年金，即国民养老保险;另一部分是厚生年金和企业年金，属于雇员年金，分别向公务员、企业员工和工薪劳动者征收，缴费与工资关联，多交多得。2015年之后，企业年金与厚生年金统一称为老年厚生年金。

2013年6月，日本横滨养老院内老人们与仿生机器人Palro互动。

　　日本在2000年正式导入介护保险，即长期护理保险制度。按照《介护保险法》，40岁以上公民被强制缴纳保险费，65岁以上的医疗保险加入者为“第一号被保险者”，40〜64岁者为“第二号被保险者”。两类被保险者保险费率和收入挂钩。

　　由于日本社会的重度老龄化，日本政府非常重视高龄者人力资源开发，老年人继续雇用和再就业逐渐成为社会共识。日本老年人力资源开发具有如下特点：一是在根据就职标准甄别老年人就业能力的基础上实施普遍的继续雇用，二是实施“70岁以上员工奖励制度”，三是着力开发适宜高龄者就业的岗位职位，四是构筑“全员参与性就业”模式，特别针对高龄者，重视“个人能力”的开发。

　　中日养老服务体系

　　中国的养老服务体系建设的总体目标是建立居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的社会服务体系。以京沪两市为例，两市目标分别为“9064”和“9073”：居家养老所占比例京沪均为90%，社区养老分别为6%和7%，机构养老分别为4%和3%。养老服务体系在社区层面的实践反映着养老体系的实际效率，是养老服务体系建设的关键节点。国家于2000年后出台了诸多有关社区养老的政策，各地也在建立老年驿站、拓展社区服务模式上做了很多积极的探索。然而整体养老服务还没有实现体系化，真正需要介护的老人没法满足医疗的需要，社区养老对居家养老的辐射服务还存在不少问题。总之，社区层面的养老服务体系建设应该是政府和社会力量打造的重点。

　　日本在构筑健全的养老社保体系基础上，协调地区资源，在统一地区护理中心的支持下，以小规模多功能居家养老为核心，将现有的上门服务、日托服务和短期入住进行组合，为满足老年人不同的需求提供灵活的选择。

　　享用介护险的老人要经过科学的评估，分为七个护理等级。据东京都的估算，70%需要护理的老人以居家和社区养老为主，30%左右在养老机构。日本介护险的服务内容非常细致和丰富，服务种类包括居家服务和就近服务。居家服务包括入户介护和接送介护。入户介护有访问性看护、访问性洗浴介护和居家介护支援。接送介护是指接送到养老中心的服务内容。居家介护是日本最大的细分市场，服务种类多达14项。就近服务包括定期巡视与随时对应入户介护、看护型介护和失智型对应型共同生活介护，涉及了短期住院介护和特定设施介护的内容。

　　日本政府不鼓励建设大型养老院，主推小规模多功能的社区型养老设施，床位在100张之内，容易实施精细化管理与周到的服务。

　　(作者为清华大学日本研究中心教授)

 　　中日两国尽管在人口规模上有差异，进入老年社会的时间点上有差异，但在老龄化增速和人口构造变化上有很高的相似性。

　　日本早于中国30年进入老龄化社会，然而中国老龄化的进程有快于日本的态势。日本在养老社保体系和服务体系构筑上的经验和教训，对中国来讲是宝贵的和可以借鉴的。因此日本应对老龄化的顶层制度设计和政策取向、具体措施和经验教训，对中国有重要的借鉴意义和参考价值。中国和日本都是东亚国家，在养老理念和价值观上有相似之处，因此在养老模式的交流上更有相容性。面对高龄化给社会带来的新的挑战，中日两国应该在高龄化产业中有关大数据、互联网、应用机械人等高科技和人工智能领域中开展共同研发和合作，一定会取得双赢的效果，造福于两国人民。

　　中国老龄化问题比日本更复杂

　　人口老龄化是世界性趋势，发达国家早于发展中国家，日本早于中国。老龄化社会就是指老年人口占总人口比例达到或超过一定数值的社会。按照联合国标准，一个地区60岁以上老人达到总人口的10%，或65岁老人达到总人口的7%，这个地区就进入了老龄化社会。

　　日本是当今世界上老龄人口比例最大的国家，而中国是老龄人口绝对数量最大的国家。按照联合国标准，日本已于1970年进入老龄化社会。目前日本已步入重度老龄化国家，总人口连续七年减少，死亡人数大于出生人数。65岁及以上老年人占总人口比例高达27.7%;在高龄者再就业政策下，65岁以上在职人员占全体在职人员的11.9%。

　　中国则在2000年进入老龄化社会。目前我国60岁及以上老年人口为2.41亿人，占总人口17.3%。65岁及以上人口1.58亿人，占总人口11.4%。其中完全失能者1000万人以上。中国老年人口已经超过了少儿人口(0〜14岁，2.33亿，占总人口16.8%)。中国也是世界上惟一老年人口过亿的国家。

　　由于中国和日本在老龄化进程上有差异，政府对老龄化发展预期的认识和对策上也有不同。

　　日本自明治维新后，对外开放、工业化和城镇化同步进行，城乡已实现同质化，基本没有差别。1961年开始实施全民医疗保险制度，70年代实施国民年金制度。在1970年进入老龄化社会之时，日本已达到比较富裕的经济社会发展水平，而且建立了覆盖全民的医疗和退休金的社会保障体系。80年代之后陆续实施《老人福祉法》、《老人保健法》、退休者医疗制度及后期高龄者医疗制度，使老龄化的社会保障体系日趋完善。

　　而中国在1949年后的发展进程是先工业化后城镇化，社会长期呈现城乡二元结构，实施不同的社保体系。在计划生育政策下，从上世纪80年代提出的“政府来养老”，到90年代的“政府帮养老”、再到进入21世纪后的“养老不能全靠政府”，中国政府和社会对养老问题的认识经历了不断深化的过程。自2010年放开二胎生育政策、2012年提出延迟退休政策以来，“自己来养老”逐渐成为社会共识，认识到对于社会养老问题政府只能“兜底”(解决极端困难人群)，而不可能“包揽”(负担整个社会)。中国是在未富先老和未备先老的状态下进入老龄化社会的，社会保障体系还没有完全建立，政府的政策支持也不充分，城乡老人存在巨大差异，有工作与无工作的城镇老人也有很大差异。因此中国的老龄化问题比日本更复杂，具有中国的国情特点。

　　中日养老社会保障体系

　　老龄化社会制度体系应该包括养老社会保障体系和养老社会服务体系。国家应做好顶层设计，两个部分要相互支持。

　　中国的养老社会保障体系建设应包括基本养老保险制度、全民医疗保险制度、长期护理保险制度的建立，灵活的退休政策、财政金融政策和产业振兴政策的支持。2017年3月国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，指出要使“多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善。”

　　基本养老保险制度包括城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、城镇居民养老保险和农村养老保险，构成覆盖全民的社会养老保险体系。目前仍存在养老保险法制不健全、保障水平低、覆盖面窄等诸多问题。

　　全民医疗保险制度包括城镇职工医保、城镇居民医保、城镇一老一小医保和新型农村合作医疗制度，构成覆盖全民的医疗保险体系。目前的医保工作向着加大民生保障力度、扩大家庭医生签约范围的方向努力。

　　目前中国的医保制度，在个人缴费、医疗费用的个人负担比例、特殊门诊的辅助功能方面对老年人有所倾斜，但城乡医保标准差距大，个人缴费的数额大，对贫困和农村人口仍然是一个很大的负担。

　　日本养老社会保障体系是由“国民皆保险”的医保制度、“国民皆年金”的退休金制度、介护险制度和高龄者人力开发即老年人再就业制度构成的。

　　日本从1961年开始制定并实施医疗保险制度(“国民皆保险”制度)。按照被保险人的职业归属设置保险类别，对无所属即无工作者、非正规雇佣者和在校学生有国民健康保险。这样构筑了全民参加医保的体系。实施国民皆保险之后，各不同年龄段医疗费负担都有不同程度的减少。

　　养老金是日本老年人最主要的收入来源。日本在养老金制度设计上实施“国民皆年金”制度，基本上实现了全民覆盖，可以使老年人能够支付介护服务的费用。年金由两部分构成。一部分是国民年金，即国民养老保险;另一部分是厚生年金和企业年金，属于雇员年金，分别向公务员、企业员工和工薪劳动者征收，缴费与工资关联，多交多得。2015年之后，企业年金与厚生年金统一称为老年厚生年金。

2013年6月，日本横滨养老院内老人们与仿生机器人Palro互动。

　　日本在2000年正式导入介护保险，即长期护理保险制度。按照《介护保险法》，40岁以上公民被强制缴纳保险费，65岁以上的医疗保险加入者为“第一号被保险者”，40〜64岁者为“第二号被保险者”。两类被保险者保险费率和收入挂钩。

　　由于日本社会的重度老龄化，日本政府非常重视高龄者人力资源开发，老年人继续雇用和再就业逐渐成为社会共识。日本老年人力资源开发具有如下特点：一是在根据就职标准甄别老年人就业能力的基础上实施普遍的继续雇用，二是实施“70岁以上员工奖励制度”，三是着力开发适宜高龄者就业的岗位职位，四是构筑“全员参与性就业”模式，特别针对高龄者，重视“个人能力”的开发。

　　中日养老服务体系

　　中国的养老服务体系建设的总体目标是建立居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的社会服务体系。以京沪两市为例，两市目标分别为“9064”和“9073”：居家养老所占比例京沪均为90%，社区养老分别为6%和7%，机构养老分别为4%和3%。养老服务体系在社区层面的实践反映着养老体系的实际效率，是养老服务体系建设的关键节点。国家于2000年后出台了诸多有关社区养老的政策，各地也在建立老年驿站、拓展社区服务模式上做了很多积极的探索。然而整体养老服务还没有实现体系化，真正需要介护的老人没法满足医疗的需要，社区养老对居家养老的辐射服务还存在不少问题。总之，社区层面的养老服务体系建设应该是政府和社会力量打造的重点。

　　日本在构筑健全的养老社保体系基础上，协调地区资源，在统一地区护理中心的支持下，以小规模多功能居家养老为核心，将现有的上门服务、日托服务和短期入住进行组合，为满足老年人不同的需求提供灵活的选择。

　　享用介护险的老人要经过科学的评估，分为七个护理等级。据东京都的估算，70%需要护理的老人以居家和社区养老为主，30%左右在养老机构。日本介护险的服务内容非常细致和丰富，服务种类包括居家服务和就近服务。居家服务包括入户介护和接送介护。入户介护有访问性看护、访问性洗浴介护和居家介护支援。接送介护是指接送到养老中心的服务内容。居家介护是日本最大的细分市场，服务种类多达14项。就近服务包括定期巡视与随时对应入户介护、看护型介护和失智型对应型共同生活介护，涉及了短期住院介护和特定设施介护的内容。

　　日本政府不鼓励建设大型养老院，主推小规模多功能的社区型养老设施，床位在100张之内，容易实施精细化管理与周到的服务。

　　(作者为清华大学日本研究中心教授)