伊丽莎白·桑德斯：“国王总统”特朗普，行政权力失控时代的美国外交政策

　　在美国总统唐纳德·特朗普的第二任期仅开始数月后，美国国内及其在世界舞台上的地位就已发生了戏剧性、甚至可能是不可逆转的改变。特朗普对联邦政府的肆意破坏，已严重削弱了美国的国家治理能力。他对国内基本宪法权利的侵蚀和对移民的敌视，使美国对于那些曾为其带来繁荣、贡献了生产力与创新的外来者，变得不再友好。他对规范和法律的蔑视，则严重损害了美国的信誉，使其沦为一个不可靠的国际伙伴——在一些盟友眼中，甚至是一种可怕的威胁。

　　特朗普造成的损害，其影响将远超他的任期。要理解这种损害，最好的方式并非审视其具体政策，而是探究赋予他权力的根源。如今，特朗普执政于一个行政制衡机制几乎完全失灵的环境中，至少在外交政策和国家安全领域是如此。自“9·11”恐怖袭击以来，国会赋予总统越来越多的外交授权，却从未收回;最高法院也迟迟不愿施加任何有意义的限制。特朗普接手的是一个持续膨胀且几乎不受监督的国家安全体系。他在第一任期内对政府机构的攻击，意在进一步扩大总统职权。而在他卸任后的几年里，国会和最高法院的行动反而阻碍了对总统权力的制约。其结果是，特朗普现在几乎可以在任何与外交政策或国家安全沾边的事情上为所欲为：将非美国公民送往萨尔瓦多设立的监狱营、对世界各国征收高额关税、取消国会授权的对外援助、胁迫盟友、讨好独裁者、接受君主制国家的奢华馈赠、在美国城市街道上部署军队，甚至在他生日当天调动武装部队举行阅兵式。

　　研究独裁政权的政治学家都明白，这本质上就是独裁者的外交政策。虽然华盛顿在对外交往中从未是道德楷模，但特朗普第二任期的极端性质清晰地表明，他之前的总统们在外交上确实受到了更多约束。当不受制约时，总统在国家安全领域实际上就等同于一个独裁者——一个能将任何一时冲动都转化为国家政策的人。

　　尽管开启总统权力“解放”进程的并非特朗普，他如今却是最大的受益者。在前几届政府中，尽管国会和最高法院默许了行政部门的巨大权力，但某些限制依然存在。然而，国会未能就“1月6日国会骚乱事件”追究特朗普的责任，加之最高法院在2024年授予总统全面豁免权的决定，彻底摧毁了仅存的制约机制。美国的总统职位长期以来就带有“帝王”色彩，但直到特朗普的第二任期，才有一位总统真正开始扮演皇帝的角色。

　　毁灭性的冲击

　　特朗普第二届政府对美国外交政策和国家安全体系造成的破坏程度难以估量。但有三大类损害值得关注，它们共同指向一个结论：特朗普重创了美国的外交事业。

　　首先，特朗普摧毁了美国的政府治理能力。通过所谓的“政府效率部”(DOGE)的疯狂运作，特朗普掏空了联邦公务员队伍。总统和DOGE鼓励解雇和裁员，恐吓留任员工，甚至解散了整个机构，如美国国际开发署(USAID)。其中一些行为涉嫌违法，但等到法院介入时，许多破坏已无法逆转。政治学家丹尼尔·德雷兹纳将这种状态称为“肤浅的国家”(Shallow State)。这些行动严重削弱了美国的外交与国安机构，却并未削减联邦预算，这表明特朗普政府除了蔑视专业知识、寻求政治报复以及清除腐败障碍之外，并无其他明确的政策目标。

　　在第一任期屡屡受挫后——当时其核心圈子里的许多人尚能抑制他最坏的冲动——特朗普开始安插不合格的效忠者担任要职，包括任命皮特·赫格塞斯为国防部长，图尔西·加巴德为国家情报总监，并通过参议院强行确认了这些任命。当特朗普提名以传统保守外交观点著称的参议员马可·卢比奥出任国务卿时，一些观察家曾稍感宽慰。但卢比奥很快成为特朗普政府的关键执行者，并助推了“政府效率部”迅速解散美国国际开发署的行动。

　　其次，特朗普损害了外界对美国的信任与善意——他甚至通过电视直播来达成这一目的。最令人震惊的例子是，他利用椭圆形办公室的新闻发布会来恐吓到访的友好国家领导人，先是乌克兰战时总统弗拉基米尔·泽连斯基，后是南非总统西里尔·拉马福萨。

　　4月2日，特朗普对全球经济投下了一枚关税炸弹，这是对美国外交的又一次打击，同样被电视直播。此后，多家法院裁定特朗普的许多关税措施非法，这似乎表明总统的外交政策仍受一些制约。但特朗普总有其他办法来推行关税并规避法院。更重要的是，美国的信誉已经受损。特朗普破坏了现行协议和长期贸易关系，也毁掉了花费数十年建立的新兴贸易伙伴关系。鉴于特朗普政府关税政策的反复无常——截至本文撰写时，对大多数国家的关税仍大幅上调——世界各国领导人恐怕再难有兴趣与美国进行严肃的贸易谈判。

　　最后，特朗普在其第一任期内已经开始削弱外交政策机构：他敌视国务院，导致人员大量流失;他持续攻击情报界;他还将军队政治化。尽管当时美国权力的工具——外交、军事等——遭受了一定损害，但它们依然能够运作。在某些情况下，拜登政府甚至成功地重振了这些工具，例如在2022年俄罗斯全面入侵乌克兰前夕，美国情报部门的出色表现。

　　但特朗普第二任期造成的冲击将难以消除。不仅人员流失的规模和范围远超第一任期，许多领域的专业知识也随之流失，包括对美国创新至关重要的科研机构。此外，这一次，特朗普政府正在推行一种明确的意识形态议程，正如右翼的“2025计划”所详述的那样，其目的就是要让联邦雇员备受折磨，以至于他们主动辞职。重建联邦官僚体系的专业知识与经验，需要一代人而非一届政府的努力。当危机不可避免地来临时，美国可能已不再拥有应对危机的工具、技术和综合能力。

　　问责机制失效？

　　特朗普重返白宫的头几个月真正暴露出的，是行政部门内外制衡机制的几乎完全崩溃所留下的问责真空。在他的第二任期，特朗普展示了总统职位能积累多大的权力，以及当一个对权力边界毫无敬畏的领导人掌权时会发生什么。

　　这场危机已酝酿了数十年。正如政治学家詹姆斯·戈德吉尔和我在《外交事务》上所写，在特朗普赢得2016年大选之前，对总统外交角色的制衡早已严重削弱。两大趋势与美国当前的困境尤为相关：一是“9·11”袭击后总统权力的扩张，二是伊拉克战争和2008年金融危机双重失败后精英阶层的问责缺失。当国会赋予总统更大的反恐权力时，它形成了一种自我强化的逻辑，确保了这种权力极难被收回。由于担心被视为阻碍反恐，国会选择不废除这些授权，也未对“反恐战争”的执行进行有力监督。2003年，当乔治·W·布什总统动用这些权力入侵伊拉克后，国会依然不愿在战时约束他，即便战争的失败已显而易见。在经济领域，为应对2008年金融危机及随后的严重衰退而出台的《问题资产救助计划》(TARP)同样加剧了约束的失效。这项由布什签署、奥巴马延续的计划，对避免更大的经济灾难至关重要。然而，对“大到不能倒”的银行的救助，却强化了这样一种观念：总统可以做出影响整个经济的重大决策，而那些对危机负有责任的人却能从后果中继续获利。

　　尤其令人费解的是，国会在这些危机之后竟未能尝试约束行政部门。改革往往发生在重大失败之后：例如，越南战争末期，国会不顾理查德·尼克松总统的否决，通过了《战争权力决议》，限制了总统在未经国会授权的情况下部署军队的时限。尽管尼克松以来的历任总统都曾以各种方式规避该决议，但它至少提高了部署军队的政治成本，并公开表明了立法部门希望在未来军事行动中获得咨询的立场。

　　或许是金融危机消耗了本可以用于深刻反思反恐战争后果的政治能量。由于缺乏反思，美国人至今仍生活在“9·11”后形成的国内政治秩序中——一个总统机构高度军事化，只要总统以“国家安全”为名，便几乎可以为所欲为的秩序。国会在国家安全问题上基本被边缘化，甚至连在阿富汗(2001年)和伊拉克(2002年)的用兵授权都未能废除。

　　因此，自“9·11”以来，包括特朗普在内的历任总统都得以不断突破权力边界，将2001年和2002年的用兵授权扩大到面目全非。例如，奥巴马政府实施了大规模无人机打击计划，并轰炸了也门和叙利亚。特朗普在其第一任期内继续滥用授权，多次轰炸叙利亚，这些行为在当时似乎已成常态。他的一些行动虽然风险极高，但也只是程度不同、性质相同的延续，例如下令刺杀伊朗军事将领卡西姆·苏莱曼尼，几乎引发与伊朗的严重冲突。而另一些行动则真正挑战了总统权力的边界，例如他在国内动用军队，包括在2020年华盛顿特区拉斐特广场的“黑人的命也是命”抗议活动期间。

　　但在特朗普的第一任期，一些“护栏”——尤其是他的顾问和内阁成员，其中许多人受到国会尊重——尚能缓和特朗普最恶劣的本能。如今，这些护栏已不复存在。其他政府部门甚至不再试图限制他的外交政策。2021年1月，国会自身对行政约束造成了两次打击中的第一次：参议院未能在第二次弹劾审判中判定特朗普煽动“1月6日骚乱”的罪名成立。愿意投票反对特朗普的共和党人寥寥无几。来自总统本党的批评和背离，向来是追究总统责任的关键：水门事件期间，国会共和党人最终抛弃了尼克松，迫使他辞职。随着特朗普在2021年被宣告无罪，国会共和党议员明确表示，他们实际上已放弃了制约特朗普的职责。

　　随后，在2024年7月，最高法院——一个从未倾向于制衡总统外交权力，尤其在国安问题上习惯性保持尊重的机构——裁定总统对其公务行为享有实质豁免权，这无异于给了特朗普一张“免罪金牌”。这项裁决不仅阻止了对特朗普的多项联邦起诉——包括他在“停止窃取”运动中的角色、与“1月6日事件”相关的行动，以及他涉嫌不当处理机密文件——也使得他因在第二任期头几个月里可能多次违反联邦法律和宪法的行为而被追究责任的可能性微乎其微。

　　个人化的白宫

　　国际关系学者过去常将世界划分为民主国家和其他国家。然而，过去十年的学术研究清晰地揭示了威权政体之间的巨大差异，以及这些差异如何影响其外交与安全选择。例如，政治学家杰西卡·威克斯指出，在某些独裁政权中，领导人面临来自精英的真实制约，无论是在像中国政治局那样的政治“机器”中，还是在军政府中，军官都可以罢免领导人。而其他一些独裁政权则是真正的“个人化独裁”(Personalist Dictatorship)，几乎没有什么能阻止领导人做出反复无常的决定，包括发动不明智的战争。

　　正如政治学家史蒂文·列维茨基和卢肯·韦在《外交事务》中指出的，美国正在滑向“竞争性威权主义”——在这种体制下，选举依然举行，但可能极不公平;异议依然存在，但会遭到压制。如今，美国法院仍在对总统施加一些制约，尤其在国内领域。然而，这些法律挑战的前景仍不确定，因为许多案件最终将送至一个对特朗普有利的最高法院。

　　但在外交政策和国家安全问题上，总统职位如今已呈现出个人化独裁的特征。法院在外交事务上对总统的传统尊重不太可能改变。特朗普第二届政府深知这一点，并常常以外交政策为借口，采取一些法律上可疑的行动。例如，卢比奥积极尝试拘留和驱逐参与2023年校园抗议的外国学生，其依据是1952年的一项法律，该法允许国务卿在认定非公民的“存在或活动……可能对美国外交政策造成严重不利后果”时将其驱逐。然而，国会已在1990年严格限制了该法的适用范围。在当前的案件中，虽然法院已对政府进行了谴责，几名学生也被释放等待进一步审理，但他们的命运仍悬而未决，卢比奥已开始采取更广泛的签证撤销行动，包括针对中国学生。

　　本届政府仅以最低限度的方式遵守法院命令，并在很多情况下迅速践踏基本正当程序，以至于法院无法及时阻止对个人和机构的巨大损害。政府官员屡屡以外交政策为借口为其越权行为辩护，表明他们深知自己在这一领域拥有的行动自由。一场真正的国家安全紧急状态，例如恐怖袭击，将使总统能够进一步将行政权力延伸到国内。特朗普斩断了对总统问责的最后一道缰绳，将是否尊重法律和维护宪法完全交由下任总统的个人意愿决定。

　　总统权力制约的消失，对美国外交政策乃至世界而言，都是不祥之兆。关于个人化独裁的学术研究描绘了一幅黯淡的前景：如果没有制约，即使是来自核心圈子精英的制约，个人化独裁者也更容易遭遇军事失败、做出反复无常的决策，并推行适得其反的政策。

　　首先是国际侵略性。许多学者发现，个人化独裁者往往更具军事侵略性，并倾向于采取“修正主义”立场来提升自身地位。特朗普在其第一任期内曾考虑购买格陵兰岛;在第二任期，他已公开讨论动用军事力量胁迫北约盟友丹麦，以获取该岛。

　　军队的政治化也令人担忧。这一进程早在特朗普上任前就已开始，但他变本加厉。正如政治学家凯特琳·塔尔梅奇在其著作《独裁者的军队》中所阐述的，个人化独裁者惧怕军队，因此会将消除对其统治的威胁置于提升战场表现之上。尽管美国军方远未达到这一地步，但特朗普正在滥用其总司令的职权。例如，为了回应本月针对其移民政策的抗议活动，他不顾地方民政当局的反对，向洛杉矶派遣了国民警卫队和海军陆战队。

　　国内制衡机制的瓦解对世界产生了巨大影响。美国作为一个不完美的民主国家，无论好坏，主导了全球秩序长达八十年。正如政治学家约翰·伊肯伯里所写，1945年后的国际秩序之所以形成，是因为作为无可争议的主导力量，美国接受了对其自身权力的约束，将自己与新的国际机构绑定。美国的民主制度使其能够可靠地加入并维系这些安排。当时，总统仍希望国会批准其外交与国安的长期愿景。例如，哈里·杜鲁门总统曾历经艰难的政治博弈以获得国会批准，甚至放弃了一些国内优先事项，以确保两党共同致力于战后与苏联的竞争。

　　特朗普第二届政府的所作所为，远不止是退出国际协议和组织。新美国政府的本质——不负责任、不合法、不透明、腐败、专断和反复无常——使其成为一个糟糕透顶的合作伙伴。很难想象华盛顿会恢复到特朗普上任前的任何常态。特朗普不仅仅是削减了美国的国际承诺，他还掏空了美国在世界上扮演重要且值得信赖角色的能力。这些影响将极难逆转，因为与特朗普第一任期结束后不同，届时将很少有经验丰富的专业人士来重建那些维系外交日常运作的机构和关系。

　　包括盟友在内的外国政府，在特朗普卸任后绝不会再掉以轻心。一个可以朝令夕改、残酷对待公务人员、采取鲁莽行动损害其根本制度、并使情报与资产共享处于危险之中的美国，绝对不值得信任。此外，如果美国的机构，尤其是国会，无法正常运作——如果它们无法通过重要法律来承诺并资助外交优先事项，无法确保立法支出权被妥善行使，也无法对总统权力进行制衡——那么美国的外交政策将完全受制于每一位新当选总统的个人意愿。

　　清算

　　如果美国公民、政治家以及国家机构的工作人员希望在特朗普卸任后真正收拾残局，他们必须做两件事。首先，他们必须着手一项艰巨但至关重要的任务：清算过往的违法与违规行为。本届政府的官员，包括内阁成员，必须为其行为负责：如果他们犯了罪，应诉诸法庭;如果他们违背了誓言，应通过听证会评估其行为，交由民选官员和公众评判。但至关重要的是，要区分那些从事非法、不道德或违宪行为的人，与那些仅仅服务于特朗普政府常规政策目标的人。如果不划清这条界限，未来的政客们就有可能将政策分歧定为犯罪，并使关于棘手政策问题的辩论变得不可能。

　　其次，他们必须恢复并强化问责制度和机制。总统自身必须希望确保其权力受到制约——领导人必须思考，如果来自另一政党的总统可以不受约束地行事，他们会作何感想。国会能够也必须在制约行政部门方面发挥作用。但在一个极度两极分化、专业人才流失和立法能力衰退的时代，国会很可能会继续推卸其遏制总统权力过度扩张的责任。

　　正因如此，立法机关必须发展一些自动化的监督和问责形式，从而使“国会是否应该约束行政部门”这一政治选择变得多余。例如，国会可以扩大其长期存在的国会报告要求机制。目前这些报告大多是书面形式，但国会可以建立高层听证会的常态化机制，迫使高级国家安全官员定期出席。国会议员还可以邀请总统每年多次向国会发表讲话，或直接回答问题。为了让立法机关的权力再次进入白宫，国会必须重新唤起一种政治期待：即国会提出政策问题，而总统必须回答，否则将面临政治代价。

　　特朗普第二届政府对美国未来外交政策的影响——无论由哪个党派执政——已经十分严重。如果不进行认真的反思，不努力重建对总统外交权力的问责制，那么美国人等来的，将不仅是更多的阅兵式，更是频繁的军事失误、难以预测的贸易关系，以及在充满不确定性的未来中反复无常的外交决策。

　　作者简介：伊丽莎白·N·桑德斯是哥伦比亚大学政治学教授、布鲁金斯学会非常驻高级研究员，著有《局内人的游戏：精英如何制造战争与和平》一书。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站，

　　在美国总统唐纳德·特朗普的第二任期仅开始数月后，美国国内及其在世界舞台上的地位就已发生了戏剧性、甚至可能是不可逆转的改变。特朗普对联邦政府的肆意破坏，已严重削弱了美国的国家治理能力。他对国内基本宪法权利的侵蚀和对移民的敌视，使美国对于那些曾为其带来繁荣、贡献了生产力与创新的外来者，变得不再友好。他对规范和法律的蔑视，则严重损害了美国的信誉，使其沦为一个不可靠的国际伙伴——在一些盟友眼中，甚至是一种可怕的威胁。

　　特朗普造成的损害，其影响将远超他的任期。要理解这种损害，最好的方式并非审视其具体政策，而是探究赋予他权力的根源。如今，特朗普执政于一个行政制衡机制几乎完全失灵的环境中，至少在外交政策和国家安全领域是如此。自“9·11”恐怖袭击以来，国会赋予总统越来越多的外交授权，却从未收回;最高法院也迟迟不愿施加任何有意义的限制。特朗普接手的是一个持续膨胀且几乎不受监督的国家安全体系。他在第一任期内对政府机构的攻击，意在进一步扩大总统职权。而在他卸任后的几年里，国会和最高法院的行动反而阻碍了对总统权力的制约。其结果是，特朗普现在几乎可以在任何与外交政策或国家安全沾边的事情上为所欲为：将非美国公民送往萨尔瓦多设立的监狱营、对世界各国征收高额关税、取消国会授权的对外援助、胁迫盟友、讨好独裁者、接受君主制国家的奢华馈赠、在美国城市街道上部署军队，甚至在他生日当天调动武装部队举行阅兵式。

　　研究独裁政权的政治学家都明白，这本质上就是独裁者的外交政策。虽然华盛顿在对外交往中从未是道德楷模，但特朗普第二任期的极端性质清晰地表明，他之前的总统们在外交上确实受到了更多约束。当不受制约时，总统在国家安全领域实际上就等同于一个独裁者——一个能将任何一时冲动都转化为国家政策的人。

　　尽管开启总统权力“解放”进程的并非特朗普，他如今却是最大的受益者。在前几届政府中，尽管国会和最高法院默许了行政部门的巨大权力，但某些限制依然存在。然而，国会未能就“1月6日国会骚乱事件”追究特朗普的责任，加之最高法院在2024年授予总统全面豁免权的决定，彻底摧毁了仅存的制约机制。美国的总统职位长期以来就带有“帝王”色彩，但直到特朗普的第二任期，才有一位总统真正开始扮演皇帝的角色。

　　毁灭性的冲击

　　特朗普第二届政府对美国外交政策和国家安全体系造成的破坏程度难以估量。但有三大类损害值得关注，它们共同指向一个结论：特朗普重创了美国的外交事业。

　　首先，特朗普摧毁了美国的政府治理能力。通过所谓的“政府效率部”(DOGE)的疯狂运作，特朗普掏空了联邦公务员队伍。总统和DOGE鼓励解雇和裁员，恐吓留任员工，甚至解散了整个机构，如美国国际开发署(USAID)。其中一些行为涉嫌违法，但等到法院介入时，许多破坏已无法逆转。政治学家丹尼尔·德雷兹纳将这种状态称为“肤浅的国家”(Shallow State)。这些行动严重削弱了美国的外交与国安机构，却并未削减联邦预算，这表明特朗普政府除了蔑视专业知识、寻求政治报复以及清除腐败障碍之外，并无其他明确的政策目标。

　　在第一任期屡屡受挫后——当时其核心圈子里的许多人尚能抑制他最坏的冲动——特朗普开始安插不合格的效忠者担任要职，包括任命皮特·赫格塞斯为国防部长，图尔西·加巴德为国家情报总监，并通过参议院强行确认了这些任命。当特朗普提名以传统保守外交观点著称的参议员马可·卢比奥出任国务卿时，一些观察家曾稍感宽慰。但卢比奥很快成为特朗普政府的关键执行者，并助推了“政府效率部”迅速解散美国国际开发署的行动。

　　其次，特朗普损害了外界对美国的信任与善意——他甚至通过电视直播来达成这一目的。最令人震惊的例子是，他利用椭圆形办公室的新闻发布会来恐吓到访的友好国家领导人，先是乌克兰战时总统弗拉基米尔·泽连斯基，后是南非总统西里尔·拉马福萨。

　　4月2日，特朗普对全球经济投下了一枚关税炸弹，这是对美国外交的又一次打击，同样被电视直播。此后，多家法院裁定特朗普的许多关税措施非法，这似乎表明总统的外交政策仍受一些制约。但特朗普总有其他办法来推行关税并规避法院。更重要的是，美国的信誉已经受损。特朗普破坏了现行协议和长期贸易关系，也毁掉了花费数十年建立的新兴贸易伙伴关系。鉴于特朗普政府关税政策的反复无常——截至本文撰写时，对大多数国家的关税仍大幅上调——世界各国领导人恐怕再难有兴趣与美国进行严肃的贸易谈判。

　　最后，特朗普在其第一任期内已经开始削弱外交政策机构：他敌视国务院，导致人员大量流失;他持续攻击情报界;他还将军队政治化。尽管当时美国权力的工具——外交、军事等——遭受了一定损害，但它们依然能够运作。在某些情况下，拜登政府甚至成功地重振了这些工具，例如在2022年俄罗斯全面入侵乌克兰前夕，美国情报部门的出色表现。

　　但特朗普第二任期造成的冲击将难以消除。不仅人员流失的规模和范围远超第一任期，许多领域的专业知识也随之流失，包括对美国创新至关重要的科研机构。此外，这一次，特朗普政府正在推行一种明确的意识形态议程，正如右翼的“2025计划”所详述的那样，其目的就是要让联邦雇员备受折磨，以至于他们主动辞职。重建联邦官僚体系的专业知识与经验，需要一代人而非一届政府的努力。当危机不可避免地来临时，美国可能已不再拥有应对危机的工具、技术和综合能力。

　　问责机制失效？

　　特朗普重返白宫的头几个月真正暴露出的，是行政部门内外制衡机制的几乎完全崩溃所留下的问责真空。在他的第二任期，特朗普展示了总统职位能积累多大的权力，以及当一个对权力边界毫无敬畏的领导人掌权时会发生什么。

　　这场危机已酝酿了数十年。正如政治学家詹姆斯·戈德吉尔和我在《外交事务》上所写，在特朗普赢得2016年大选之前，对总统外交角色的制衡早已严重削弱。两大趋势与美国当前的困境尤为相关：一是“9·11”袭击后总统权力的扩张，二是伊拉克战争和2008年金融危机双重失败后精英阶层的问责缺失。当国会赋予总统更大的反恐权力时，它形成了一种自我强化的逻辑，确保了这种权力极难被收回。由于担心被视为阻碍反恐，国会选择不废除这些授权，也未对“反恐战争”的执行进行有力监督。2003年，当乔治·W·布什总统动用这些权力入侵伊拉克后，国会依然不愿在战时约束他，即便战争的失败已显而易见。在经济领域，为应对2008年金融危机及随后的严重衰退而出台的《问题资产救助计划》(TARP)同样加剧了约束的失效。这项由布什签署、奥巴马延续的计划，对避免更大的经济灾难至关重要。然而，对“大到不能倒”的银行的救助，却强化了这样一种观念：总统可以做出影响整个经济的重大决策，而那些对危机负有责任的人却能从后果中继续获利。

　　尤其令人费解的是，国会在这些危机之后竟未能尝试约束行政部门。改革往往发生在重大失败之后：例如，越南战争末期，国会不顾理查德·尼克松总统的否决，通过了《战争权力决议》，限制了总统在未经国会授权的情况下部署军队的时限。尽管尼克松以来的历任总统都曾以各种方式规避该决议，但它至少提高了部署军队的政治成本，并公开表明了立法部门希望在未来军事行动中获得咨询的立场。

　　或许是金融危机消耗了本可以用于深刻反思反恐战争后果的政治能量。由于缺乏反思，美国人至今仍生活在“9·11”后形成的国内政治秩序中——一个总统机构高度军事化，只要总统以“国家安全”为名，便几乎可以为所欲为的秩序。国会在国家安全问题上基本被边缘化，甚至连在阿富汗(2001年)和伊拉克(2002年)的用兵授权都未能废除。

　　因此，自“9·11”以来，包括特朗普在内的历任总统都得以不断突破权力边界，将2001年和2002年的用兵授权扩大到面目全非。例如，奥巴马政府实施了大规模无人机打击计划，并轰炸了也门和叙利亚。特朗普在其第一任期内继续滥用授权，多次轰炸叙利亚，这些行为在当时似乎已成常态。他的一些行动虽然风险极高，但也只是程度不同、性质相同的延续，例如下令刺杀伊朗军事将领卡西姆·苏莱曼尼，几乎引发与伊朗的严重冲突。而另一些行动则真正挑战了总统权力的边界，例如他在国内动用军队，包括在2020年华盛顿特区拉斐特广场的“黑人的命也是命”抗议活动期间。

　　但在特朗普的第一任期，一些“护栏”——尤其是他的顾问和内阁成员，其中许多人受到国会尊重——尚能缓和特朗普最恶劣的本能。如今，这些护栏已不复存在。其他政府部门甚至不再试图限制他的外交政策。2021年1月，国会自身对行政约束造成了两次打击中的第一次：参议院未能在第二次弹劾审判中判定特朗普煽动“1月6日骚乱”的罪名成立。愿意投票反对特朗普的共和党人寥寥无几。来自总统本党的批评和背离，向来是追究总统责任的关键：水门事件期间，国会共和党人最终抛弃了尼克松，迫使他辞职。随着特朗普在2021年被宣告无罪，国会共和党议员明确表示，他们实际上已放弃了制约特朗普的职责。

　　随后，在2024年7月，最高法院——一个从未倾向于制衡总统外交权力，尤其在国安问题上习惯性保持尊重的机构——裁定总统对其公务行为享有实质豁免权，这无异于给了特朗普一张“免罪金牌”。这项裁决不仅阻止了对特朗普的多项联邦起诉——包括他在“停止窃取”运动中的角色、与“1月6日事件”相关的行动，以及他涉嫌不当处理机密文件——也使得他因在第二任期头几个月里可能多次违反联邦法律和宪法的行为而被追究责任的可能性微乎其微。

　　个人化的白宫

　　国际关系学者过去常将世界划分为民主国家和其他国家。然而，过去十年的学术研究清晰地揭示了威权政体之间的巨大差异，以及这些差异如何影响其外交与安全选择。例如，政治学家杰西卡·威克斯指出，在某些独裁政权中，领导人面临来自精英的真实制约，无论是在像中国政治局那样的政治“机器”中，还是在军政府中，军官都可以罢免领导人。而其他一些独裁政权则是真正的“个人化独裁”(Personalist Dictatorship)，几乎没有什么能阻止领导人做出反复无常的决定，包括发动不明智的战争。

　　正如政治学家史蒂文·列维茨基和卢肯·韦在《外交事务》中指出的，美国正在滑向“竞争性威权主义”——在这种体制下，选举依然举行，但可能极不公平;异议依然存在，但会遭到压制。如今，美国法院仍在对总统施加一些制约，尤其在国内领域。然而，这些法律挑战的前景仍不确定，因为许多案件最终将送至一个对特朗普有利的最高法院。

　　但在外交政策和国家安全问题上，总统职位如今已呈现出个人化独裁的特征。法院在外交事务上对总统的传统尊重不太可能改变。特朗普第二届政府深知这一点，并常常以外交政策为借口，采取一些法律上可疑的行动。例如，卢比奥积极尝试拘留和驱逐参与2023年校园抗议的外国学生，其依据是1952年的一项法律，该法允许国务卿在认定非公民的“存在或活动……可能对美国外交政策造成严重不利后果”时将其驱逐。然而，国会已在1990年严格限制了该法的适用范围。在当前的案件中，虽然法院已对政府进行了谴责，几名学生也被释放等待进一步审理，但他们的命运仍悬而未决，卢比奥已开始采取更广泛的签证撤销行动，包括针对中国学生。

　　本届政府仅以最低限度的方式遵守法院命令，并在很多情况下迅速践踏基本正当程序，以至于法院无法及时阻止对个人和机构的巨大损害。政府官员屡屡以外交政策为借口为其越权行为辩护，表明他们深知自己在这一领域拥有的行动自由。一场真正的国家安全紧急状态，例如恐怖袭击，将使总统能够进一步将行政权力延伸到国内。特朗普斩断了对总统问责的最后一道缰绳，将是否尊重法律和维护宪法完全交由下任总统的个人意愿决定。

　　总统权力制约的消失，对美国外交政策乃至世界而言，都是不祥之兆。关于个人化独裁的学术研究描绘了一幅黯淡的前景：如果没有制约，即使是来自核心圈子精英的制约，个人化独裁者也更容易遭遇军事失败、做出反复无常的决策，并推行适得其反的政策。

　　首先是国际侵略性。许多学者发现，个人化独裁者往往更具军事侵略性，并倾向于采取“修正主义”立场来提升自身地位。特朗普在其第一任期内曾考虑购买格陵兰岛;在第二任期，他已公开讨论动用军事力量胁迫北约盟友丹麦，以获取该岛。

　　军队的政治化也令人担忧。这一进程早在特朗普上任前就已开始，但他变本加厉。正如政治学家凯特琳·塔尔梅奇在其著作《独裁者的军队》中所阐述的，个人化独裁者惧怕军队，因此会将消除对其统治的威胁置于提升战场表现之上。尽管美国军方远未达到这一地步，但特朗普正在滥用其总司令的职权。例如，为了回应本月针对其移民政策的抗议活动，他不顾地方民政当局的反对，向洛杉矶派遣了国民警卫队和海军陆战队。

　　国内制衡机制的瓦解对世界产生了巨大影响。美国作为一个不完美的民主国家，无论好坏，主导了全球秩序长达八十年。正如政治学家约翰·伊肯伯里所写，1945年后的国际秩序之所以形成，是因为作为无可争议的主导力量，美国接受了对其自身权力的约束，将自己与新的国际机构绑定。美国的民主制度使其能够可靠地加入并维系这些安排。当时，总统仍希望国会批准其外交与国安的长期愿景。例如，哈里·杜鲁门总统曾历经艰难的政治博弈以获得国会批准，甚至放弃了一些国内优先事项，以确保两党共同致力于战后与苏联的竞争。

　　特朗普第二届政府的所作所为，远不止是退出国际协议和组织。新美国政府的本质——不负责任、不合法、不透明、腐败、专断和反复无常——使其成为一个糟糕透顶的合作伙伴。很难想象华盛顿会恢复到特朗普上任前的任何常态。特朗普不仅仅是削减了美国的国际承诺，他还掏空了美国在世界上扮演重要且值得信赖角色的能力。这些影响将极难逆转，因为与特朗普第一任期结束后不同，届时将很少有经验丰富的专业人士来重建那些维系外交日常运作的机构和关系。

　　包括盟友在内的外国政府，在特朗普卸任后绝不会再掉以轻心。一个可以朝令夕改、残酷对待公务人员、采取鲁莽行动损害其根本制度、并使情报与资产共享处于危险之中的美国，绝对不值得信任。此外，如果美国的机构，尤其是国会，无法正常运作——如果它们无法通过重要法律来承诺并资助外交优先事项，无法确保立法支出权被妥善行使，也无法对总统权力进行制衡——那么美国的外交政策将完全受制于每一位新当选总统的个人意愿。

　　清算

　　如果美国公民、政治家以及国家机构的工作人员希望在特朗普卸任后真正收拾残局，他们必须做两件事。首先，他们必须着手一项艰巨但至关重要的任务：清算过往的违法与违规行为。本届政府的官员，包括内阁成员，必须为其行为负责：如果他们犯了罪，应诉诸法庭;如果他们违背了誓言，应通过听证会评估其行为，交由民选官员和公众评判。但至关重要的是，要区分那些从事非法、不道德或违宪行为的人，与那些仅仅服务于特朗普政府常规政策目标的人。如果不划清这条界限，未来的政客们就有可能将政策分歧定为犯罪，并使关于棘手政策问题的辩论变得不可能。

　　其次，他们必须恢复并强化问责制度和机制。总统自身必须希望确保其权力受到制约——领导人必须思考，如果来自另一政党的总统可以不受约束地行事，他们会作何感想。国会能够也必须在制约行政部门方面发挥作用。但在一个极度两极分化、专业人才流失和立法能力衰退的时代，国会很可能会继续推卸其遏制总统权力过度扩张的责任。

　　正因如此，立法机关必须发展一些自动化的监督和问责形式，从而使“国会是否应该约束行政部门”这一政治选择变得多余。例如，国会可以扩大其长期存在的国会报告要求机制。目前这些报告大多是书面形式，但国会可以建立高层听证会的常态化机制，迫使高级国家安全官员定期出席。国会议员还可以邀请总统每年多次向国会发表讲话，或直接回答问题。为了让立法机关的权力再次进入白宫，国会必须重新唤起一种政治期待：即国会提出政策问题，而总统必须回答，否则将面临政治代价。

　　特朗普第二届政府对美国未来外交政策的影响——无论由哪个党派执政——已经十分严重。如果不进行认真的反思，不努力重建对总统外交权力的问责制，那么美国人等来的，将不仅是更多的阅兵式，更是频繁的军事失误、难以预测的贸易关系，以及在充满不确定性的未来中反复无常的外交决策。

　　作者简介：伊丽莎白·N·桑德斯是哥伦比亚大学政治学教授、布鲁金斯学会非常驻高级研究员，著有《局内人的游戏：精英如何制造战争与和平》一书。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站，