韩连潮：华盛顿的预算游戏

　　追寻钱踪是深入观察一国政治的不二法门。

　　国家如何决定其钱袋由谁掌管，让老百姓交多少税，政府总体消费程度，开支如何平衡，国债占GDP的比重，纳税人的钱花在哪里，项目优先秩序与实施，财务问责审计及监控等问题，反映了一个政治制度的优劣好坏。

　　本月16日，川普总统向国会提交了政府预算，再次将美国民主制度的利弊彰显于世。除国防部、国土保卫部、复员军人事务部之外，几乎所有联邦机构的开支都被川普减裁，环保署和国务院预算削减幅度分别高达31%和29%，引发联邦雇员和吃政府饭的利益相关者的恐慌，有媒体甚至声称川普之举意在“肢解”联邦政府。

　　此前，川普还签署了一项行政命令，下令整顿政府部门，取消职能重复不必要的机构，并要求各部门制定改革计划提高各部门的效率、加强问责，减少政府部门的浪费。这一命令也遭到了不少人诟病。

　　那么，川普总统及其军师班农是否真的利用联邦预算下重手排干华盛顿这片沼泽，实现美国保守主义者长期来梦寐以求的小政府梦想呢?

　　要回答这个问题，我们先得对联邦制度和预算程序有所了解。

　　美国政治制度顶层设计的核心是分权和制衡。美国的先贤们认为权力不能高度地集中在一个人、一小群人，或一个部门的手中，因为绝对的权力一定导致专制和腐败。所以他们把立法、司法和执法三个部门分开，一名官员只能任职一个部门，不得同时在其他两个部门兼职;此外，三个部门权力相互制衡而防止其中任何一个专权。

　　美国国父们从英国人民代议制的实践中意识到财权在分权制衡中的重要性。麦迪逊在《联邦党人文集》第58篇中对此作了解释，他说，“国库是一个强大有力的工具;我们看到，在不列颠的宪法史上，借助于这个工具，一个地位低下、处于襁褓之中的人民代议制逐渐扩大了它的活动范围和重要作用…，终于削弱了政府其他部门的一切过大的特权。”

　　基于这一经验，美国的制宪者最终决定让国会来掌管国家的钱袋。《美国宪法》规定如果没有国会立法任何人不得从国库提取款项;与此同时，宪法还规定，一切公款收支账目应当公布于众。这一条款奠定了美国预算程序的基础，体现了美国财权行使的两个特点：人民性和透明性。

　　200多年来，美国的预算流程逐渐演进，已经形成了一套固定的做法。尤其是上世纪70年代以来，国会通过立法，加强了预算监管。一般来说，每个新财政年度开始之前，联邦政府各个机构会根据总统的财务政策和国会已经通过的预算授权(Budget Authority)，向白宫管理和预算办公室提交本部门的预算供其审核(目前提交和审议的是2018财年的预算);管理和预算办公室归总后，增减各部门的开支，作出联邦政府预算;整本预算多达2000多页，十分详尽。总统于二月的第一个星期一正式将预算提交给国会，新上任的总统可以推迟提交。

　　不过总统提交的预算属于建议性的请求，对国会不具备任何拘束力，仅为国会制定联邦预算的参考，但是总统预算体现了他未来的财务政策，其中包括收支总数，优先项目以及对强制性开支和税收政策的变化等，反映他在各个领域的政策走向。

　　收到总统预算之后，国会应在4月15日完成预算决议(budget resolutions)案的审议工作，但由于两党政治的争斗经常不能按时完成预算方案。在审议中，参、众两院的预算委员会可以完全无视总统的预算，自己另起炉灶制定预算方案，然后全院通过。两院的预算常常有所不同，经协调后再度通过，就成为政府的预算。通过后的预算决议不是法律，不需要总统签字，它只对国会自己有拘束力，实际上是国会拨款的计划，规定了各主管委员会可以授权和拨款的最高额度。

　　在预算审议中，参、众议员可以通过自己的修正案增加和减裁联邦项目，但这样方案充其量不过是达到某一预算目标的路线图，能否实现取决于接下来国会必须通过的12个拨款法案。换句话说，即便预算中包含某些项目削减方案，并不等于国会一定付诸实施。联邦项目的增减完全由位高权重的拨款委员来拍板。该委员会常常拒绝预算决议中减裁方案，按照自己优先项目进行拨款，通过钱袋来改变和影响政府的政策。多年来，预算权和拨款权已成为国会制约总统行政权力扩张的重要工具。

　　但这并不等于总统在预算和拨款上完全无所作为。由于拨款法案必须先由拨款委员会审议，再由参众两院通过，最后由总统签字后才能生效实施，所以总统可以利用否决权，通过拒绝在拨款法案上签字来影响国会行使财权。在国会和总统不能达成协议时，为了避免政府关门，国会和总统达成妥协，通常会通过一项持续决议来拨款。持续决议一般会维持上一个财年的开支水准。

　　除了否决权外，总统还可以利用截留所拨款项的方式，即不使用国会拨款来反对他不赞同的项目。他也可以把国会的项目拨款张冠李戴，挪用到自己喜欢的项目上。此外，总统还可以限制联邦机构聘雇公务人员的人数，不落实国会通过的项目。当然国会也会通过各项措施反制总统的上述做法。事实上，国会和总统在预算的冲突和博弈从来没有停止过，近年来因党派政治的激化有加剧的趋势，有时还得到法院打官司来解决。

　　其中一个很重要的原因是，参、众议员们在预算拨款问题上既要顾及自己选区和选民的利益，又要考虑到国家的利益。这个双重性的矛盾使得政治人物们常常牺牲后者来保证自己的连选连任。将更多联邦项目争取到自己的选区落地，或帮助选区的企业获得联邦政府合同和资金成为参众议员们的一项主要工作。其结果往往造成“猪肉桶支出”(pork barrel spending)大行其道，海量浪费和低效益，赤字消费，国债持续增加等问题。

　　总统一方面对此基本上无力控制，另一方面，总统为了自己的选民基础或争取国会议员的支持，也会不合理地乱花纳税人的钱。

　　预算游戏规则始料不及的后果就是“猪肉桶支出”的盛行，以及谁都无法控制的强制性开支(社保、老年保健医疗制度、医疗补助计划等福利项目)飙升。强制性开支目前已占联邦总预算的70%以上。如不改变，将威胁美国的经济和国家安全，因为国债已经将国家财政推到了危险的边缘。

　　制造这一危机的始作俑者是各种各样的寻租者，他们是华盛顿的预算游戏主要玩家。每年在总统预算出台后都会有大量的企业、团体、个人游说国会，要求增加与其有关的项目资金，或保证自己项目不被削减。这些寻租者常常雇佣K街上的职业游说人士为其保驾护航。他们最喜欢打的是悲情牌，利用媒体和民众的情绪向国会增加压力，获得支持。

　　举例来说，川普预算中有一个削减“送餐上门(meals on wheel)”项目联邦资助的方案，这一项目并不是联邦政府项目，而是一家民间团体组织的、为老弱病残者提供上门送餐服务，其运营资金主要来自私人慈善捐款，川普要砍的联邦资助只占该项目总金额的3.3%，但马上被人说成川普要扼杀这一项目，断老弱病残的粮，让他们饿死。这样的例子不胜枚举。

　　当然，真正左右联邦预算游戏的还是拨款委员会的大佬们。拨款委员会是参、众议员们一席难求的委员会，通常由资历深的参、众议员担任成员，他们自成一体，党派政治相对较弱，在分肥政治中起重要作用;他们很容易自肥，把联邦开支优先调往自己的选区，同时党魁们通过他们向其他议员输送利益，以便在关键性投票中获得支持。由于来自各个方面的开支压力，拨款委员会常常超预算拨款，或未经授权违反程序拨款，但仍然可以得到国会超级多数票的支持，因为在拨款法案中大家利益均沾。当然，很多项目是正当和需要的，不能一概作“猪肉桶支出”而论。但是国会如何合理地分配各个地区分配联邦开支的比重一直是个难题，在联邦开支这张饼越来越大，大家都争先恐后地抢夺最大一块的情况下尤为如此。

　　民调显示，大多数的美国人一方面信奉“管理得最少的政府是最好的政府”，认为联邦政府过度干预了他们的生活，另一方面，他们又希望政府解决更多的问题，提供更多的服务。这个矛盾在年轻人和老年人中最为突出。59%的29岁以下的年轻人要求政府有更多作为，而58%的65岁以上的老年人则认为政府的职能必须缩小。人口密集的城市支持大政府、高支出的人更多，边远地区和农村的民众则大都希望政府不要来烦他们。无论党派归属、意识形态或价值取向，一旦减裁涉及自身利益的项目时，民众往往抛弃前者，坚持不准动自己的奶酪。自从罗斯福新政引入社会主义和凯恩斯经济理论，民众对联邦项目依赖性越来越大;像大华府地区的经济，很大程度上要由联邦开支决定其兴衰成败。

　　美国预算的人民性以及人民利益的多样性，使得华盛顿的预算游戏错综复杂。笔者在参议院预算委员会多年工作的经验表明，增加一个联邦项目容易，取消和削减一个项目困难，如果这个项目有积极的选民支持更会难上加难，应了“吱吱响的轮子总是先得到润滑油”这句美国成语。

　　从历史上看，里根和克林顿政府都提过类似川普的简政方案，但均以失败告终。其主要原因是国会参众两院不在自己政党的控制之下，很难推动政府减裁。虽然目前共和党掌控国会，但在参议院刚过半数，控制能力较弱，加上川普的反建制，造成共和党并不能和他同心同德。更重要的是，民主党、共和党参众议员都有自己的后院要保护，绝不会轻易让川普动他们的奶酪。这些因素使得川普不易实施政府减裁方案，即便国会在共和党的手中，川普排干华盛顿沼泽的计划很可能成为豆腐渣工程。

　　本文主要聚焦于美国预算制度的弊端，因篇幅关系，没有涉及其优越之处，仅在此简单提一句。麦迪逊曾总结过这个制度的优越性，即人民行使财权是权力制衡中最完善和有效的武器;他说，“任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”美国的实践表明，预算的人民性和透明性有效地防止了专权和腐败，美国政治人物所谓“分肥”的做法和极权政府官员中饱私囊有本质的不同，但其所带来的非预期后果，的确也是美国民主制度面临的一项严峻挑战。

　　要迎接这个挑战，必须首先从联邦政府职能上入手，迫使其当好裁判，而不是成为吃喝拉撒睡样样都要管的一家之长，应当将这些职能下放，让地方政府，民间、私企、家庭以及市场来主导。同时，必须对代表人民行使财权的参众议员加强监督，特别要改变预算规则，对掌管钱袋的对拨款委员会加强问责，迫使他们要经授权并在许可的预算内拨款。此外，在保证地理区域公正的前提下，通过参与式预算，让民众直接来决定联邦项目和开支也是完善预算制度的路径之一。

　　追寻钱踪是深入观察一国政治的不二法门。

　　国家如何决定其钱袋由谁掌管，让老百姓交多少税，政府总体消费程度，开支如何平衡，国债占GDP的比重，纳税人的钱花在哪里，项目优先秩序与实施，财务问责审计及监控等问题，反映了一个政治制度的优劣好坏。

　　本月16日，川普总统向国会提交了政府预算，再次将美国民主制度的利弊彰显于世。除国防部、国土保卫部、复员军人事务部之外，几乎所有联邦机构的开支都被川普减裁，环保署和国务院预算削减幅度分别高达31%和29%，引发联邦雇员和吃政府饭的利益相关者的恐慌，有媒体甚至声称川普之举意在“肢解”联邦政府。

　　此前，川普还签署了一项行政命令，下令整顿政府部门，取消职能重复不必要的机构，并要求各部门制定改革计划提高各部门的效率、加强问责，减少政府部门的浪费。这一命令也遭到了不少人诟病。

　　那么，川普总统及其军师班农是否真的利用联邦预算下重手排干华盛顿这片沼泽，实现美国保守主义者长期来梦寐以求的小政府梦想呢?

　　要回答这个问题，我们先得对联邦制度和预算程序有所了解。

　　美国政治制度顶层设计的核心是分权和制衡。美国的先贤们认为权力不能高度地集中在一个人、一小群人，或一个部门的手中，因为绝对的权力一定导致专制和腐败。所以他们把立法、司法和执法三个部门分开，一名官员只能任职一个部门，不得同时在其他两个部门兼职;此外，三个部门权力相互制衡而防止其中任何一个专权。

　　美国国父们从英国人民代议制的实践中意识到财权在分权制衡中的重要性。麦迪逊在《联邦党人文集》第58篇中对此作了解释，他说，“国库是一个强大有力的工具;我们看到，在不列颠的宪法史上，借助于这个工具，一个地位低下、处于襁褓之中的人民代议制逐渐扩大了它的活动范围和重要作用…，终于削弱了政府其他部门的一切过大的特权。”

　　基于这一经验，美国的制宪者最终决定让国会来掌管国家的钱袋。《美国宪法》规定如果没有国会立法任何人不得从国库提取款项;与此同时，宪法还规定，一切公款收支账目应当公布于众。这一条款奠定了美国预算程序的基础，体现了美国财权行使的两个特点：人民性和透明性。

　　200多年来，美国的预算流程逐渐演进，已经形成了一套固定的做法。尤其是上世纪70年代以来，国会通过立法，加强了预算监管。一般来说，每个新财政年度开始之前，联邦政府各个机构会根据总统的财务政策和国会已经通过的预算授权(Budget Authority)，向白宫管理和预算办公室提交本部门的预算供其审核(目前提交和审议的是2018财年的预算);管理和预算办公室归总后，增减各部门的开支，作出联邦政府预算;整本预算多达2000多页，十分详尽。总统于二月的第一个星期一正式将预算提交给国会，新上任的总统可以推迟提交。

　　不过总统提交的预算属于建议性的请求，对国会不具备任何拘束力，仅为国会制定联邦预算的参考，但是总统预算体现了他未来的财务政策，其中包括收支总数，优先项目以及对强制性开支和税收政策的变化等，反映他在各个领域的政策走向。

　　收到总统预算之后，国会应在4月15日完成预算决议(budget resolutions)案的审议工作，但由于两党政治的争斗经常不能按时完成预算方案。在审议中，参、众两院的预算委员会可以完全无视总统的预算，自己另起炉灶制定预算方案，然后全院通过。两院的预算常常有所不同，经协调后再度通过，就成为政府的预算。通过后的预算决议不是法律，不需要总统签字，它只对国会自己有拘束力，实际上是国会拨款的计划，规定了各主管委员会可以授权和拨款的最高额度。

　　在预算审议中，参、众议员可以通过自己的修正案增加和减裁联邦项目，但这样方案充其量不过是达到某一预算目标的路线图，能否实现取决于接下来国会必须通过的12个拨款法案。换句话说，即便预算中包含某些项目削减方案，并不等于国会一定付诸实施。联邦项目的增减完全由位高权重的拨款委员来拍板。该委员会常常拒绝预算决议中减裁方案，按照自己优先项目进行拨款，通过钱袋来改变和影响政府的政策。多年来，预算权和拨款权已成为国会制约总统行政权力扩张的重要工具。

　　但这并不等于总统在预算和拨款上完全无所作为。由于拨款法案必须先由拨款委员会审议，再由参众两院通过，最后由总统签字后才能生效实施，所以总统可以利用否决权，通过拒绝在拨款法案上签字来影响国会行使财权。在国会和总统不能达成协议时，为了避免政府关门，国会和总统达成妥协，通常会通过一项持续决议来拨款。持续决议一般会维持上一个财年的开支水准。

　　除了否决权外，总统还可以利用截留所拨款项的方式，即不使用国会拨款来反对他不赞同的项目。他也可以把国会的项目拨款张冠李戴，挪用到自己喜欢的项目上。此外，总统还可以限制联邦机构聘雇公务人员的人数，不落实国会通过的项目。当然国会也会通过各项措施反制总统的上述做法。事实上，国会和总统在预算的冲突和博弈从来没有停止过，近年来因党派政治的激化有加剧的趋势，有时还得到法院打官司来解决。

　　其中一个很重要的原因是，参、众议员们在预算拨款问题上既要顾及自己选区和选民的利益，又要考虑到国家的利益。这个双重性的矛盾使得政治人物们常常牺牲后者来保证自己的连选连任。将更多联邦项目争取到自己的选区落地，或帮助选区的企业获得联邦政府合同和资金成为参众议员们的一项主要工作。其结果往往造成“猪肉桶支出”(pork barrel spending)大行其道，海量浪费和低效益，赤字消费，国债持续增加等问题。

　　总统一方面对此基本上无力控制，另一方面，总统为了自己的选民基础或争取国会议员的支持，也会不合理地乱花纳税人的钱。

　　预算游戏规则始料不及的后果就是“猪肉桶支出”的盛行，以及谁都无法控制的强制性开支(社保、老年保健医疗制度、医疗补助计划等福利项目)飙升。强制性开支目前已占联邦总预算的70%以上。如不改变，将威胁美国的经济和国家安全，因为国债已经将国家财政推到了危险的边缘。

　　制造这一危机的始作俑者是各种各样的寻租者，他们是华盛顿的预算游戏主要玩家。每年在总统预算出台后都会有大量的企业、团体、个人游说国会，要求增加与其有关的项目资金，或保证自己项目不被削减。这些寻租者常常雇佣K街上的职业游说人士为其保驾护航。他们最喜欢打的是悲情牌，利用媒体和民众的情绪向国会增加压力，获得支持。

　　举例来说，川普预算中有一个削减“送餐上门(meals on wheel)”项目联邦资助的方案，这一项目并不是联邦政府项目，而是一家民间团体组织的、为老弱病残者提供上门送餐服务，其运营资金主要来自私人慈善捐款，川普要砍的联邦资助只占该项目总金额的3.3%，但马上被人说成川普要扼杀这一项目，断老弱病残的粮，让他们饿死。这样的例子不胜枚举。

　　当然，真正左右联邦预算游戏的还是拨款委员会的大佬们。拨款委员会是参、众议员们一席难求的委员会，通常由资历深的参、众议员担任成员，他们自成一体，党派政治相对较弱，在分肥政治中起重要作用;他们很容易自肥，把联邦开支优先调往自己的选区，同时党魁们通过他们向其他议员输送利益，以便在关键性投票中获得支持。由于来自各个方面的开支压力，拨款委员会常常超预算拨款，或未经授权违反程序拨款，但仍然可以得到国会超级多数票的支持，因为在拨款法案中大家利益均沾。当然，很多项目是正当和需要的，不能一概作“猪肉桶支出”而论。但是国会如何合理地分配各个地区分配联邦开支的比重一直是个难题，在联邦开支这张饼越来越大，大家都争先恐后地抢夺最大一块的情况下尤为如此。

　　民调显示，大多数的美国人一方面信奉“管理得最少的政府是最好的政府”，认为联邦政府过度干预了他们的生活，另一方面，他们又希望政府解决更多的问题，提供更多的服务。这个矛盾在年轻人和老年人中最为突出。59%的29岁以下的年轻人要求政府有更多作为，而58%的65岁以上的老年人则认为政府的职能必须缩小。人口密集的城市支持大政府、高支出的人更多，边远地区和农村的民众则大都希望政府不要来烦他们。无论党派归属、意识形态或价值取向，一旦减裁涉及自身利益的项目时，民众往往抛弃前者，坚持不准动自己的奶酪。自从罗斯福新政引入社会主义和凯恩斯经济理论，民众对联邦项目依赖性越来越大;像大华府地区的经济，很大程度上要由联邦开支决定其兴衰成败。

　　美国预算的人民性以及人民利益的多样性，使得华盛顿的预算游戏错综复杂。笔者在参议院预算委员会多年工作的经验表明，增加一个联邦项目容易，取消和削减一个项目困难，如果这个项目有积极的选民支持更会难上加难，应了“吱吱响的轮子总是先得到润滑油”这句美国成语。

　　从历史上看，里根和克林顿政府都提过类似川普的简政方案，但均以失败告终。其主要原因是国会参众两院不在自己政党的控制之下，很难推动政府减裁。虽然目前共和党掌控国会，但在参议院刚过半数，控制能力较弱，加上川普的反建制，造成共和党并不能和他同心同德。更重要的是，民主党、共和党参众议员都有自己的后院要保护，绝不会轻易让川普动他们的奶酪。这些因素使得川普不易实施政府减裁方案，即便国会在共和党的手中，川普排干华盛顿沼泽的计划很可能成为豆腐渣工程。

　　本文主要聚焦于美国预算制度的弊端，因篇幅关系，没有涉及其优越之处，仅在此简单提一句。麦迪逊曾总结过这个制度的优越性，即人民行使财权是权力制衡中最完善和有效的武器;他说，“任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”美国的实践表明，预算的人民性和透明性有效地防止了专权和腐败，美国政治人物所谓“分肥”的做法和极权政府官员中饱私囊有本质的不同，但其所带来的非预期后果，的确也是美国民主制度面临的一项严峻挑战。

　　要迎接这个挑战，必须首先从联邦政府职能上入手，迫使其当好裁判，而不是成为吃喝拉撒睡样样都要管的一家之长，应当将这些职能下放，让地方政府，民间、私企、家庭以及市场来主导。同时，必须对代表人民行使财权的参众议员加强监督，特别要改变预算规则，对掌管钱袋的对拨款委员会加强问责，迫使他们要经授权并在许可的预算内拨款。此外，在保证地理区域公正的前提下，通过参与式预算，让民众直接来决定联邦项目和开支也是完善预算制度的路径之一。