​毛克疾：要当全球老三?印度的致命软肋与三重突围

　　以“政治改型”提高治理能力

　　在印度建国精英们所奠定的印度民族主义政治体制中，暗含一组难以调和的矛盾：一方面为了调和印度社会民族、种姓、宗教、阶级的矛盾，他们采取了照顾各方的分散型利益结构，例如省级行政单位高度自治的联邦制;另一方面为了防止各地方和社群在分散的利益结构中作乱犯上，他们又极度强调中央权威，用一系列僵硬的行政命令和机制框住各地方。在印度建国初期，国大党尚且能够在矛盾中维持印度政治运行相对流畅，但是印度政治在此后几十年间陷入中央层面碎片化，省邦层面割据化，地方层面封建化的泥潭。2014年，莫迪带领的印度人民党在大选中获得压倒性胜利，可以说是对印度政治机制失能趋势的拨乱反正，这也昭示印度政治领域的国家能力改革被提上了日程。

　　虽然凭借尼赫鲁等国大党建国精英的超凡个人魅力和反殖民斗争累积的“革命合法性”，国大党在印度建国后近30年中保持了主导能力，但是由于缺乏意识形态感召力和组织能力，国大党逐渐沦为松散的政治联盟。在尼赫鲁时期，国大党凭借领导集团的强大威望，可以通过强有力的党内命令理顺中央与地方的关系，保持极高的中央集权和政策执行力。然而，尼赫鲁逝世后，国大党中央内讧不断，政治权威大幅减弱;英迪拉·甘地(Indira Gandhi)和拉吉夫·甘地(Rajiv Gandhi)为了维护党中央地位，一方面常常粗暴干涉地方选举，另一方面也大肆同省邦实权领导人物做政治利益交换。虽然国大党直到1984年大选仍然保持了压倒性的优势，但是其意识形态感召力和组织能力都被严重侵蚀，逐渐沦为以选票交换、利益输送、家族政治为特色的政治联盟，导致意识形态松懈，政党纪律松弛，权力结构松散。

　　随着国大党中央权威逐步瓦解，切实的利益谋划取代了高高在上的意识形态感召，成为各级选举的主题，这大大刺激了各类社群团体集结成党。1980年代以来，印度政治高度多元化，各类政党如雨后春笋般崛起。代表地方自治倾向的地方民族主义政党、维护特定种姓利益的种姓政党、突出信仰诉求的宗教政党、强调社会公平的阶级政党纷纷登上政治舞台，在民族、种姓、宗教、阶层这几根神经上不断撕扯着印度社会。这类地方政党越来越壮大，逐渐与国大党和1980年代崛起的印度人民党两个全国性政党分庭抗礼。从1989年到2014年，印度历次大选结果都无一政党过半数，“悬浮议会”成为了印度政坛常态。这意味着印度政坛从中央层面到地方层面全线面临治理危机，国家能力严重受损。

　　在中央层面，小党为了实现自身利益最大化，常利用其在执政联盟中的关键地位，置全国性共同利益不顾而专注于维护狭隘的社群利益。这种现象导致印度政治在联邦层面时常陷入碎片化危机，各类既得利益集团固守藩篱，致使很多利于长远、利于整体的政策难以实施。联合政府中“否定政治”横行的局面造成政治掣肘过多，无法推动果断、有效的治理，导致印度中央政府的政策决议能力被严重侵蚀。在省邦层面，政党意识形态空前弱化，短期利益和社群利益成为主要考量，地方实权人物和小党由此得以在中央各股政治势力面前闪转腾挪、灵活站队，而且常常以家族政治的形式长期主导省邦的政坛，并挟持地方支持与中央讨价还价，造成地方政治的割据化危机。在地方层面，地方豪强人物通过对外争取诸如电力补贴、公务员席位、农业优惠贷款等狭隘的短期利益来换取区内选票，选民则沿着家族、种姓、语言、宗教、社区的界限形成选票集团(Voting Block)。在这种“恩主-附庸”(patron-client)模式下，利益与选票的赤裸裸的交易成为常态，民主政治在基层陷入封建化危机。这一方面使得国家意志很难自上而下贯彻至基层，政令传导被各级自由裁量权所消解，大大限制了中央政府的治理和动员能力;另一方面基层社会的情况也很难自下而上汇总到国家，因此人口统计、福利分发、公共服务都只能以粗略的“估算”作为依据。

　　正是在这种背景下，采用“类列宁党组织术”的印度人民党自1980年代中期开始脱颖而出，在联邦、省邦、地方层面均发展迅速，成为当前印度政坛最势不可挡的力量。印度人民党因何而强?首先是意识形态：印度人民党与国大党最大的不同，在于它具有明确的意识形态宗旨，即印度教特性(Hindutva)基础上的国家崛起和民族复兴的叙事。对宗教认同的强调使得印度人民党得以跳出种姓、民族、阶层的局限，不断把印度教徒的虔诚和苦行转化为政治认同中的忠诚与狂热。其次是统一战线：印度人民建立了广泛的统一战线社会组织，在其所属的“联盟家族”(Sangh Parivar)中，除了强大的国民志愿团外，还有印度工人联合会(Bharatiya Mazdoor Sangh)、印度农民联合会(Bharatiya Kisan Sangh)、妇女志愿团(Rashtra Sevika Samiti)、全印学生总会(Akhil Bharatiya Vidyarthi Parishad)、全球印度教大会(Vishwa Hindu Parishad)等社会组织，获得了其他政党难以匹敌的社会覆盖面和动员能力。再次是干部队伍：在印度地方强人和家族政治盛行的背景下，印度人民党借助意识形态的感召力，建立了强大的专职干部队伍。他们往往是久经考验的印度教民族主义者，有很强的奉献精神，以印度教苦行僧的要求节制饮食、娱乐，从不领取工资和福利，仅靠生活补贴过活，这不仅为他们赢得了“廉洁奉公”的形象，也使其获得极强的执行力。最后是科层组织：与其他党派奉行利益联盟的组织形态不同，印度人民党建立了自上而下的垂直组织，从核心领袖、高层领导机构、地方协调机构、基层细胞组织形成了完整严密的结构。

        此外，印度人民党对于年轻一代和技术人才的吸引，也使其成为印度最善于运用新兴互联网技术的政党之一，并通过将政治过程数字化、网络化、移动化获得了可观的政治红利，这也是莫迪进一步增强政治治理能力的重大抓手。除了通过互联网进行选举动员以外，莫迪政府还通过“数字印度”(Digital India)直接解决不少积弊已久的治理问题，例如，在“数字印度”项目中，将覆盖近12亿人的印度全国12位数字身份证(Aadhaar号码)与“印度支付界面”(Bharat Interface for Money，BHIM)挂钩，从而打通了身份识别系统和支付转账系统的障碍。在各种繁琐程序短期内无法革除的情况下，这种技术创新方便了普通民众办事，同时也提高了政府行政效率，压缩了各层官吏利用流程繁复进行寻租的可能性，国家能力显著提升。

　　先进的组织形式是印度人民党近年来强势崛起的根本原因。它解决了印度政坛长期深陷的联邦碎片化、省邦割据化、地方封建化的问题，同时也极大地提高了印度中央政府的国家能力。莫迪之所以能够在上台之后连续推动废钞令、商品与服务税改革(GST Reform)等历届政府长期渴望却无能为力的重大政策变革，很大程度上就是因为他凭借更高效、有力的政党组织在政治领域获得了更强大的国家能力。然而，当前印度经济、政治领域仍有许多更为艰巨的改革，如对于印度经济发展至关重要的用工制度改革和征地制度改革等。在这些改革目标面前，印度人民党的这套组织形式能否继续深化发展，已经不仅仅是自身组织建设的问题，它同时也取决于印度人民党能否在经济领域实现国家的工业化飞跃，为政治整合带来可供分发和赎买的经济红利。

　　通过“经济转型”推进十亿人口工业化

　　虽然印度目前已经成为世界上经济增速最快的大型经济体，但是其进一步发展面临诸多阻碍，完成工业化和现代化的赶超仍阻碍重重。在经济领域，当前印度中央政府面临的是一对看似自相矛盾的任务：一方面要加强中央政府对宏观经济的调控能力，使其在稳定经济、平衡收入分配、提供公共服务和改善基础设施等方面发挥更好的作用;另一方面又要限制政府在经济活动中起的作用，打破依附于体制之上的各种既得利益集团，使市场在资源分配中发挥更大的作用。其实，这一对貌似矛盾的目标只要置于国家能力的概念下就可完成逻辑自洽：国家能力既代表了印度中央政府依照其意志调控经济运行的能力，又代表了依照其意志阻止其他行为体影响经济运行的能力。印度作为一个人口众多、幅员辽阔、经济发展极不平衡的大国，依靠经济自身动能不可能完成现代化和工业化的赶超，因此必须增强国家能力，使之在正反两方面发挥关键作用。

　　在建国初期，印度作为一个贫穷的农业国，选择了苏联式的计划经济工业化道路。但当时中央政府高度的经济控制与其极低的社会、政治整合水平难以适配，因此这种体制不但指导经济建设的效果不佳，还成为了压制经济活力的桎梏。为了更有效地为工业化汲取农业经济资源，尼赫鲁政府在印度推行了土地改革，但因为缺乏足够的政治执行力和社会动员能力，印度土地改革最后在各种利益集团的阻挠下搁浅了。尼赫鲁废除封建土地所有制、推行农业合作社的想法也被国大党内部代表地主利益的查兰·辛格(Charan Singh)所阻挠，最后不了了之。由于没有完成彻底的农村改革、社会改造和基层政权渗透，印度的国家能力一直受到自上而下的层层盘剥，中央政府的资源汲取能力极大受限，无法动员全社会“集中力量办大事”。

　　在计划经济时代, 印度虽然建起了规模庞大的国有经济系统，但由于没有建立起一套足以驾驭它们的强大政治体系，导致国有企业徒有国有之名，却不听调遣，反而成为能够左右中央政府的势力集团。这样一来，印度既没有资本主义市场经济的利润导向，也缺乏社会主义国家的行政命令导向，出现了一种最为糟糕的组合：市场调节和行政调节同时失灵。结果，印度国有企业成了一个个占据既得利益的独立王国——它们既不太在乎市场的反应，也几乎对政府的行政命令免疫。这成为此后长年困扰印度经济的重大弊病。

　　印度经济领域国家能力薄弱的问题在工业化初期还不明显，然而一旦工业规模扩大，印度中央政府的资源就开始捉襟见肘，除了寅吃卯粮，就只能拆东墙、补西墙。在这种情况下，宏观经济一旦出现波动，印度经济建设就会陷入完全停滞甚至倒退。从1950年代到1980年代，印度GDP年均增长率为3.5%，而考虑人口增长计算的人均GDP增长率仅为1.3%，这种极其缓慢的增长率被称为“印度教徒式增速”(Hindu Rate of Growth)。

　　常年的经济困境终于促使印度在1980年代逐步开始开放经济，并在1991年国大党拉奥(Narasimha Rao)政府时期实施了比较彻底的市场化改革。市场化改革以来，印度经济增速显著提高，现已成为世界发展最快的大国，但这也致使印度原本就已经孱弱的国家能力进一步降低。这导致了两个直接后果：其一，由于中央政府难以对宏观经济进行有效调控，季风降水变化、大宗商品价格波动(如国际油价)这类偶然因素成为影响印度经济的最关键要素，使得印度宏观经济风险陡增;其二，由于中央政府无法去除用工政策和土地政策等阻碍经济发展的制度性约束，导致用工标准严苛、土地征收困难，基建进展缓慢，工业发展始终无法进入规模化发展的快车道，大量劳动力只能被迫滞留在效率低下的非正规部门，大量项目也因为土地征收问题而被迫搁置。

　　目前，印度经济发展面临困难的本质在于“上层建筑”与“经济基础”之间的错位发育：借鉴了后工业化时代欧美的上层建筑，但经济基础却还停留在半封建的前工业阶段。西方的票选民主与“过于先进”的法律体系，使印度形成了一个个既得利益集团：印度工人常常滥用劳工保护法，坚决反对新的农村转移劳动力进入工厂，以维护他们的稳定生活和高工资;小地主结成联盟，宁愿土地荒芜，也要漫天要价，使得印度工业征地成本堪比欧美;小业主形成政治压力集团，宁愿坚守极低的劳动生产率也要用行政许可证的办法来限制规模生产。在这种情况下，即使坐拥世界上最充裕的廉价劳动力和土地资源，印度的工业化进程依旧无法享受这些要素红利。

　　2014年以横扫之势当选的莫迪一上台就着手在中央政府层面推动用工政策和土地征收政策这两项关键改革。然而，由于牵涉为数众多的企业职工和农村地区，改革的政治阻力巨大。目前，莫迪仍在推动劳工法规改革，试图将印度犬牙交错的劳动关系法规精简为4项综合性法律，借此放松关于解雇、最低工资标准的规定，并对劳工运动加强监管。然而，由于2019年大选临近，争议巨大的劳工改革前景不容乐观。在土地领域，莫迪2014年上台后曾借行政命令修改《土地征收与补偿法》，降低征地难度，但由于大规模的群众运动和国大党的强力阻击而不了了之。

　　归根到底，经济领域的改革需要社会和政治领域的铺垫。没有彻底的社会整合和政治改型，莫迪仅凭行政手段无法从根本上提高经济领域的国家能力。从这个意义上看，印度经济转型不仅检验印度社会整合和政治改型的成效和成色，也反过来为社会整合与经济改革提供必要的推动力。

　　结语

　　与此前历届印度领导人相比，莫迪抓住了印度国家野心上升与国家能力不足这一对主要矛盾。虽然莫迪政府并未明言“国家能力”这一概念，但是涵盖社会、政治、经济的广义国家能力改革却草蛇灰线般地贯穿于他的施政实践中。社会方面，印度教民族主义引领的国族再造可能是重塑当代印度社会的最大机会窗口，此中达成的社会深度整合造就了政治改型与经济转型的基本盘。政治方面，依托印度教民族主义的“类列宁主义”印度人民党，正在以空前的组织能力为当代印度社会打造出一支执行力极强的先锋队，成为社会与经济改革的直接承担者。经济方面，莫迪政府十亿人口级别的工业化、现代化赶超，是印度近代以来最大的梦想，它不仅决定了国内社会整合与政治改型能否巩固，更决定了印度能否真正屹立于世界强国之林。

 　  印度独立以来对大国地位的勃勃雄心与其现实中差强人意的政治经济情势之间的强烈反差，驱使了一代代印度的政治精英不断求索强国之路。一个国家综合国力的提升需要动员全社会的思想资源、人力资源、物力资源，而在这个过程中，“国家能力”——一国中央政府将自身的意志和目标转化为现实的能力——是其中最关键的变量。当前，以纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)为代表的印度教民族主义者正以前所未有的力度推进印度国家能力的建设，同时从社会整合能力、政治治理能力、经济调控能力三个方面发力，目标是从根本上打破长期阻碍印度现代化发展的桎梏，将印度十亿级别天量人口的潜力彻底释放，使之真正立于世界强国之林。

　　本文从“国家能力”这一分析框架出发，梳理莫迪政府在社会、政治、经济三个领域所做的改革，并在更长的历史图景里评估、辨析其成效。国家能力是中国迈向现代化强国的最关键因素。这一概念不仅深刻影响了中国此后一系列的改革政策，也为理解其他发展中大国的崛起路径提供了可贵的分析框架。印度与中国同样面对“如何将一个人口众多、幅员辽阔、经济发展极不平衡的大国建设成为现代化强国”的问题。因此，“国家能力”为我们观察印度改革发展的历程提供了一个绝佳视角。

　　与中国相比，印度政府不仅在经济领域，而且在社会和政治领域的国家能力也相当薄弱。因此，本文对“国家能力”这一概念进行扩展，采用涵盖社会整合能力、政治治理能力、经济调控能力的广义国家能力概念来审视印度的问题。

　　就印度来说，国家能力的缺失一直是阻碍其实现大国抱负的最大障碍。代表国家的印度中央政府长期在国家能力的软弱无力中挣扎，在社会、政治、经济领域均受到重重掣肘。在社会方面，印度长期陷入尖锐对立的社群矛盾中，以种姓、民族、宗教、阶层划分的群体各为其政、各谋其利，凝聚力孱弱，难以就形成国家前进方向达成广泛共识。在政治方面，印度政府陷入机能失灵的治理困境中，政治理想泯灭，各级政府依赖选票割据，机制性腐败滋生，难以形成足以支持国家前进的政策执行力。在经济方面，印度陷入错配的畸形结构中，“上层建筑”与“经济基础”错位发育，各类经济主体固守既得利益，比较优势无法发挥，经济运行效率低下，难以培育足以推动国家前进的经济原动力。如何进行社会整合、政治改型、经济转型以综合提高印度国家能力，是历届印度中央政府面临的紧要任务。

　　如图所示，社会整合为政治改型提供了党政重构的社会原料和资本，政治改型则为社会整合提供了社会动员所需的政治载体和平台;政治改型为经济转型提供了冲破既得利益藩篱的政治资本，经济转型则为政治改型提供了增量分配带来的合法性支持;经济转型为社会整合提供新社会结构形成的土壤和空间，而社会整合则为经济转型提供市场化大生产所需的社会准备。

　　通过“国族再造”走向社会深度整合

　　美国经济学家西蒙·库兹涅茨(Simon Smith Kuznets)曾把“社会整合”视为一国政治经济现代化的重要前提，认为一国之内“不同集团和地区之间的团结、合作与联合”的程度，不应该在经济方面对该国的劳动分工和市场容量产生直接影响。 从这个角度看，长期以来印度社会整合程度极低，国内族群割裂，严重限制了印度的经济发展和政治治理能力。

　　与中国古代的大一统中央王朝相比，印度古代史上从未出现能够稳定统治现代印度大部领土的中央王朝。虽然印度作为一个地理概念已经传承几千年，但其作为一个政治实体的疆界却在19世纪晚期才最终得以确立。因此，现代印度的社会整合缺乏其赖以奠基的历史遗产与文化认同。而由于历史上缺乏强大的中央集权统治，印度也一直没有形成稳定的科层统治结构，却形成了如千层蛋糕般分散错杂的割据统治结构。在这种结构中，顶层统治者与基层社会成员之间虽然有明确的从属关系，但是由于两者之间隔着层层中介，其权力关系大多以间接代理的形式存在。因此，印度绝大部分地区在历史上都是以宗教团体、村社群体、部落社群为单位的社会团体代替国家来主导文化、经济和政治生活的方方面面。按照民族、种姓、宗教、阶层的分野，印度社会被分割成自治、自立的小社区。正是在这种基础上，英国殖民者在印度建立了被称为“钢铁骨架”(Steel Frame)的现代官僚统治体系，建立了上下通达的垂直行政结构，并把行政权力水平扩张到了前所未有的广度，从而开创性地加强了国家在印度社会生活中的关键地位。

　　然而，如果缺少了殖民者帝国的武力保障和智力支持，这个“钢铁骨架”能否维系?印度作为一个统一的国家能否维持?正是出于这种考虑，以国大党为代表的印度建国政治精英从一开始就把争取民族独立和保持国家统一当作其至高无上的两大历史任务。印度虽然在1947年获得独立，但是印巴分治的惨痛教训却提醒印度政治精英，如果不严加防范，印度还可能进一步沿着民族、种姓、宗教、阶层的断层线(Faulty Line)继续内爆分裂，届时印度“国将不国”，一切大国理想无从谈起。正是在这样的背景下，印度建国精英选择了以印度共和国公民身份为认同基础的“印度民族主义”(Indian Nationalism)，而不是任何其他以民族、种姓、宗教或阶层认同为基础的民族主义。

　　在包容性的印度民族主义指导下，国大党精英在西式民主制度的基础上，设计出了一整套以妥协、折衷为特色的政治体制：用对民族区域诉求敏感的联邦主义(Federalism)化解民族矛盾，充分释放地方民族主义和本土主义者的政治张力;用各个宗教社区各自为政，分而治之的世俗主义(Secularism)化解宗教矛盾，充分保障宗教社群的既有权力和传统不受政权的侵蚀;用以废除种姓歧视和优惠性差别措施(Affirmative Actions)为代表的进步主义(Progressivism)化解种姓矛盾，充分满足中下层种姓群体的平权诉求;用以公有制经济主导并带有平均主义色彩的社会主义(Socialism)，充分发挥计划经济和国家调控的力量促进社会公平。通过这一系列的妥协折衷的政治体制设计，不同民族、不同宗教、不同种姓、不同阶层的印度人获得了平等的政治身份——印度公民。这种公民认同使他们名义上获得同等权利，而这也成为他们国家认同的基础。

　　然而，虽然政治制度的设计在理论上弥合了印度社会的多元异质性，印度的政治生活实际上还是围绕着宗教、种姓、民族、阶层这些“次国家级”认同和身份政治(Identity Politics)展开。以联邦主义、世俗主义、进步主义、社会主义为底色的印度民族主义只是把各个明显分裂的社群装入框中，并用“公民认同”生硬地把他们捆绑、拼凑在一起，而没有真正把它们投入民族国家的大熔炉，形成民族认同感和社会凝聚力。不仅如此，印度民族主义妥协和折衷的制度设计，还使得各个群体得以坚守和巩固各自的势力范围，反而使全国层面的社会整合更加难以推进。由于整体缺乏凝聚力，印度国内政治中的短期利益、族群利益、地方利益长期凌驾于长远利益、整体利益、国家利益之上，各种内讧与乱斗使印度政治陷于失序之中，同时也难以推动经济转型改革。

　　在这种情况下，以印度人民党为代表的当代政治精英，转而拥抱以本土宗教文化为底基、带有强烈进取心、覆盖印度社会最大公约数的印度教民族主义(Hindu Nationalism)，将其代替印度民族主义(Indian Nationalism)作为未来支撑印度大国崛起的意识形态基础和政治哲学依据。印度教民族主义引领下的“国族再造”成为政府推动印度社会整合的主要手段。印度按照民族分野划分社群难以找到主体，按照种姓分野划分过于细碎，而按阶层划分则有引发剧烈社会革命之嫌。因此，唯有在宗教分野之下，才能找到既能够划分印度教徒(人口占比约85%)与穆斯林(人口占比约15%)的主次地位，又足够囊括其他分野的抓手。可以说，印度教是印度社会各群体的最大公约数：去除穆斯林这个“异端”之后，不同民族、不同种姓、不同阶层、不同部落都可以落脚到印度教身份上。因此，印度教民族主义能以强化的印度教认同而不是以虚无的国家公民认同，将印度多达85%的国民纳入这一身份中，并通过孤立伊斯兰教，增强运动内部凝聚力，再塑造出所谓“印度教民族”，将其进一步推升为由国家背书的“主体民族”——即所谓“国族”。如果印度参照欧洲民族国家的模板能够完成这一“国族再造”，把印度社会从支离破碎中拯救出来，那么，其新获得的凝聚力将有助于推动艰巨的政治经济改革。

　　但通过这种“国族再造”进行社会的深度整合将是翻天覆地的浩大工程，不仅需要社会、政治、经济多方联动推进，更需要长时间的积累才能实现。相比政治、经济领域推进国家能力的改革，莫迪及其领导的印度人民党旨在社会整合的行动大部分以社会、文化、宗教活动的形式，而非政策形式来推行。具体而言，印度人民党背后母体机构国民志愿团(Rashtriya Swayamsevak Sangh, RSS)多年来已经推进了多项卓有成效的社会运动：国民志愿团的细胞组织沙卡(Shakhas)已经遍及全国，将不同种姓、民族、阶层的同龄印度人归入准军事化的统一组织中，通过体育锻炼和精神灌输围绕印度教民族主义形成新的“国族凝结核”;印度教民族主义志愿者大批进入部落地区、城市贫民窟、“贱民”社区等边缘化社区，通过提供教育、医疗服务以增强印度民族主义运动的社会渗透力和吸引力;印度教民族主义学者和教士将宗教符号同政治话术糅合，借宗教话题——如屠牛禁令、复建神庙等——开展广泛的社会动员……

　　2017年，约吉·阿迪蒂亚纳(Yogi Adityanath)以印度教僧侣和民族主义者双重身份当选印度最大的北方邦的首席部长，这表明印度教民族主义引领的社会整合行动已经结出了可观的政治果实。而印度人民党2018年在其他各邦均取得了骄人的成绩也证明了这一点。这场“国族再造”运动仍在进行之中，但是这只是印度国家能力改革的一部分，它为印度政治改型和经济转型提供必要的社会动员的同时，也亟须政治改型提供行动载体和经济转型提供发育空间。

　　以“政治改型”提高治理能力

　　在印度建国精英们所奠定的印度民族主义政治体制中，暗含一组难以调和的矛盾：一方面为了调和印度社会民族、种姓、宗教、阶级的矛盾，他们采取了照顾各方的分散型利益结构，例如省级行政单位高度自治的联邦制;另一方面为了防止各地方和社群在分散的利益结构中作乱犯上，他们又极度强调中央权威，用一系列僵硬的行政命令和机制框住各地方。在印度建国初期，国大党尚且能够在矛盾中维持印度政治运行相对流畅，但是印度政治在此后几十年间陷入中央层面碎片化，省邦层面割据化，地方层面封建化的泥潭。2014年，莫迪带领的印度人民党在大选中获得压倒性胜利，可以说是对印度政治机制失能趋势的拨乱反正，这也昭示印度政治领域的国家能力改革被提上了日程。

　　虽然凭借尼赫鲁等国大党建国精英的超凡个人魅力和反殖民斗争累积的“革命合法性”，国大党在印度建国后近30年中保持了主导能力，但是由于缺乏意识形态感召力和组织能力，国大党逐渐沦为松散的政治联盟。在尼赫鲁时期，国大党凭借领导集团的强大威望，可以通过强有力的党内命令理顺中央与地方的关系，保持极高的中央集权和政策执行力。然而，尼赫鲁逝世后，国大党中央内讧不断，政治权威大幅减弱;英迪拉·甘地(Indira Gandhi)和拉吉夫·甘地(Rajiv Gandhi)为了维护党中央地位，一方面常常粗暴干涉地方选举，另一方面也大肆同省邦实权领导人物做政治利益交换。虽然国大党直到1984年大选仍然保持了压倒性的优势，但是其意识形态感召力和组织能力都被严重侵蚀，逐渐沦为以选票交换、利益输送、家族政治为特色的政治联盟，导致意识形态松懈，政党纪律松弛，权力结构松散。

　　随着国大党中央权威逐步瓦解，切实的利益谋划取代了高高在上的意识形态感召，成为各级选举的主题，这大大刺激了各类社群团体集结成党。1980年代以来，印度政治高度多元化，各类政党如雨后春笋般崛起。代表地方自治倾向的地方民族主义政党、维护特定种姓利益的种姓政党、突出信仰诉求的宗教政党、强调社会公平的阶级政党纷纷登上政治舞台，在民族、种姓、宗教、阶层这几根神经上不断撕扯着印度社会。这类地方政党越来越壮大，逐渐与国大党和1980年代崛起的印度人民党两个全国性政党分庭抗礼。从1989年到2014年，印度历次大选结果都无一政党过半数，“悬浮议会”成为了印度政坛常态。这意味着印度政坛从中央层面到地方层面全线面临治理危机，国家能力严重受损。

　　在中央层面，小党为了实现自身利益最大化，常利用其在执政联盟中的关键地位，置全国性共同利益不顾而专注于维护狭隘的社群利益。这种现象导致印度政治在联邦层面时常陷入碎片化危机，各类既得利益集团固守藩篱，致使很多利于长远、利于整体的政策难以实施。联合政府中“否定政治”横行的局面造成政治掣肘过多，无法推动果断、有效的治理，导致印度中央政府的政策决议能力被严重侵蚀。在省邦层面，政党意识形态空前弱化，短期利益和社群利益成为主要考量，地方实权人物和小党由此得以在中央各股政治势力面前闪转腾挪、灵活站队，而且常常以家族政治的形式长期主导省邦的政坛，并挟持地方支持与中央讨价还价，造成地方政治的割据化危机。在地方层面，地方豪强人物通过对外争取诸如电力补贴、公务员席位、农业优惠贷款等狭隘的短期利益来换取区内选票，选民则沿着家族、种姓、语言、宗教、社区的界限形成选票集团(Voting Block)。在这种“恩主-附庸”(patron-client)模式下，利益与选票的赤裸裸的交易成为常态，民主政治在基层陷入封建化危机。这一方面使得国家意志很难自上而下贯彻至基层，政令传导被各级自由裁量权所消解，大大限制了中央政府的治理和动员能力;另一方面基层社会的情况也很难自下而上汇总到国家，因此人口统计、福利分发、公共服务都只能以粗略的“估算”作为依据。

　　正是在这种背景下，采用“类列宁党组织术”的印度人民党自1980年代中期开始脱颖而出，在联邦、省邦、地方层面均发展迅速，成为当前印度政坛最势不可挡的力量。印度人民党因何而强?首先是意识形态：印度人民党与国大党最大的不同，在于它具有明确的意识形态宗旨，即印度教特性(Hindutva)基础上的国家崛起和民族复兴的叙事。对宗教认同的强调使得印度人民党得以跳出种姓、民族、阶层的局限，不断把印度教徒的虔诚和苦行转化为政治认同中的忠诚与狂热。其次是统一战线：印度人民建立了广泛的统一战线社会组织，在其所属的“联盟家族”(Sangh Parivar)中，除了强大的国民志愿团外，还有印度工人联合会(Bharatiya Mazdoor Sangh)、印度农民联合会(Bharatiya Kisan Sangh)、妇女志愿团(Rashtra Sevika Samiti)、全印学生总会(Akhil Bharatiya Vidyarthi Parishad)、全球印度教大会(Vishwa Hindu Parishad)等社会组织，获得了其他政党难以匹敌的社会覆盖面和动员能力。再次是干部队伍：在印度地方强人和家族政治盛行的背景下，印度人民党借助意识形态的感召力，建立了强大的专职干部队伍。他们往往是久经考验的印度教民族主义者，有很强的奉献精神，以印度教苦行僧的要求节制饮食、娱乐，从不领取工资和福利，仅靠生活补贴过活，这不仅为他们赢得了“廉洁奉公”的形象，也使其获得极强的执行力。最后是科层组织：与其他党派奉行利益联盟的组织形态不同，印度人民党建立了自上而下的垂直组织，从核心领袖、高层领导机构、地方协调机构、基层细胞组织形成了完整严密的结构。

        此外，印度人民党对于年轻一代和技术人才的吸引，也使其成为印度最善于运用新兴互联网技术的政党之一，并通过将政治过程数字化、网络化、移动化获得了可观的政治红利，这也是莫迪进一步增强政治治理能力的重大抓手。除了通过互联网进行选举动员以外，莫迪政府还通过“数字印度”(Digital India)直接解决不少积弊已久的治理问题，例如，在“数字印度”项目中，将覆盖近12亿人的印度全国12位数字身份证(Aadhaar号码)与“印度支付界面”(Bharat Interface for Money，BHIM)挂钩，从而打通了身份识别系统和支付转账系统的障碍。在各种繁琐程序短期内无法革除的情况下，这种技术创新方便了普通民众办事，同时也提高了政府行政效率，压缩了各层官吏利用流程繁复进行寻租的可能性，国家能力显著提升。

　　先进的组织形式是印度人民党近年来强势崛起的根本原因。它解决了印度政坛长期深陷的联邦碎片化、省邦割据化、地方封建化的问题，同时也极大地提高了印度中央政府的国家能力。莫迪之所以能够在上台之后连续推动废钞令、商品与服务税改革(GST Reform)等历届政府长期渴望却无能为力的重大政策变革，很大程度上就是因为他凭借更高效、有力的政党组织在政治领域获得了更强大的国家能力。然而，当前印度经济、政治领域仍有许多更为艰巨的改革，如对于印度经济发展至关重要的用工制度改革和征地制度改革等。在这些改革目标面前，印度人民党的这套组织形式能否继续深化发展，已经不仅仅是自身组织建设的问题，它同时也取决于印度人民党能否在经济领域实现国家的工业化飞跃，为政治整合带来可供分发和赎买的经济红利。

　　通过“经济转型”推进十亿人口工业化

　　虽然印度目前已经成为世界上经济增速最快的大型经济体，但是其进一步发展面临诸多阻碍，完成工业化和现代化的赶超仍阻碍重重。在经济领域，当前印度中央政府面临的是一对看似自相矛盾的任务：一方面要加强中央政府对宏观经济的调控能力，使其在稳定经济、平衡收入分配、提供公共服务和改善基础设施等方面发挥更好的作用;另一方面又要限制政府在经济活动中起的作用，打破依附于体制之上的各种既得利益集团，使市场在资源分配中发挥更大的作用。其实，这一对貌似矛盾的目标只要置于国家能力的概念下就可完成逻辑自洽：国家能力既代表了印度中央政府依照其意志调控经济运行的能力，又代表了依照其意志阻止其他行为体影响经济运行的能力。印度作为一个人口众多、幅员辽阔、经济发展极不平衡的大国，依靠经济自身动能不可能完成现代化和工业化的赶超，因此必须增强国家能力，使之在正反两方面发挥关键作用。

　　在建国初期，印度作为一个贫穷的农业国，选择了苏联式的计划经济工业化道路。但当时中央政府高度的经济控制与其极低的社会、政治整合水平难以适配，因此这种体制不但指导经济建设的效果不佳，还成为了压制经济活力的桎梏。为了更有效地为工业化汲取农业经济资源，尼赫鲁政府在印度推行了土地改革，但因为缺乏足够的政治执行力和社会动员能力，印度土地改革最后在各种利益集团的阻挠下搁浅了。尼赫鲁废除封建土地所有制、推行农业合作社的想法也被国大党内部代表地主利益的查兰·辛格(Charan Singh)所阻挠，最后不了了之。由于没有完成彻底的农村改革、社会改造和基层政权渗透，印度的国家能力一直受到自上而下的层层盘剥，中央政府的资源汲取能力极大受限，无法动员全社会“集中力量办大事”。

　　在计划经济时代, 印度虽然建起了规模庞大的国有经济系统，但由于没有建立起一套足以驾驭它们的强大政治体系，导致国有企业徒有国有之名，却不听调遣，反而成为能够左右中央政府的势力集团。这样一来，印度既没有资本主义市场经济的利润导向，也缺乏社会主义国家的行政命令导向，出现了一种最为糟糕的组合：市场调节和行政调节同时失灵。结果，印度国有企业成了一个个占据既得利益的独立王国——它们既不太在乎市场的反应，也几乎对政府的行政命令免疫。这成为此后长年困扰印度经济的重大弊病。

　　印度经济领域国家能力薄弱的问题在工业化初期还不明显，然而一旦工业规模扩大，印度中央政府的资源就开始捉襟见肘，除了寅吃卯粮，就只能拆东墙、补西墙。在这种情况下，宏观经济一旦出现波动，印度经济建设就会陷入完全停滞甚至倒退。从1950年代到1980年代，印度GDP年均增长率为3.5%，而考虑人口增长计算的人均GDP增长率仅为1.3%，这种极其缓慢的增长率被称为“印度教徒式增速”(Hindu Rate of Growth)。

　　常年的经济困境终于促使印度在1980年代逐步开始开放经济，并在1991年国大党拉奥(Narasimha Rao)政府时期实施了比较彻底的市场化改革。市场化改革以来，印度经济增速显著提高，现已成为世界发展最快的大国，但这也致使印度原本就已经孱弱的国家能力进一步降低。这导致了两个直接后果：其一，由于中央政府难以对宏观经济进行有效调控，季风降水变化、大宗商品价格波动(如国际油价)这类偶然因素成为影响印度经济的最关键要素，使得印度宏观经济风险陡增;其二，由于中央政府无法去除用工政策和土地政策等阻碍经济发展的制度性约束，导致用工标准严苛、土地征收困难，基建进展缓慢，工业发展始终无法进入规模化发展的快车道，大量劳动力只能被迫滞留在效率低下的非正规部门，大量项目也因为土地征收问题而被迫搁置。

　　目前，印度经济发展面临困难的本质在于“上层建筑”与“经济基础”之间的错位发育：借鉴了后工业化时代欧美的上层建筑，但经济基础却还停留在半封建的前工业阶段。西方的票选民主与“过于先进”的法律体系，使印度形成了一个个既得利益集团：印度工人常常滥用劳工保护法，坚决反对新的农村转移劳动力进入工厂，以维护他们的稳定生活和高工资;小地主结成联盟，宁愿土地荒芜，也要漫天要价，使得印度工业征地成本堪比欧美;小业主形成政治压力集团，宁愿坚守极低的劳动生产率也要用行政许可证的办法来限制规模生产。在这种情况下，即使坐拥世界上最充裕的廉价劳动力和土地资源，印度的工业化进程依旧无法享受这些要素红利。

　　2014年以横扫之势当选的莫迪一上台就着手在中央政府层面推动用工政策和土地征收政策这两项关键改革。然而，由于牵涉为数众多的企业职工和农村地区，改革的政治阻力巨大。目前，莫迪仍在推动劳工法规改革，试图将印度犬牙交错的劳动关系法规精简为4项综合性法律，借此放松关于解雇、最低工资标准的规定，并对劳工运动加强监管。然而，由于2019年大选临近，争议巨大的劳工改革前景不容乐观。在土地领域，莫迪2014年上台后曾借行政命令修改《土地征收与补偿法》，降低征地难度，但由于大规模的群众运动和国大党的强力阻击而不了了之。

　　归根到底，经济领域的改革需要社会和政治领域的铺垫。没有彻底的社会整合和政治改型，莫迪仅凭行政手段无法从根本上提高经济领域的国家能力。从这个意义上看，印度经济转型不仅检验印度社会整合和政治改型的成效和成色，也反过来为社会整合与经济改革提供必要的推动力。

　　结语

　　与此前历届印度领导人相比，莫迪抓住了印度国家野心上升与国家能力不足这一对主要矛盾。虽然莫迪政府并未明言“国家能力”这一概念，但是涵盖社会、政治、经济的广义国家能力改革却草蛇灰线般地贯穿于他的施政实践中。社会方面，印度教民族主义引领的国族再造可能是重塑当代印度社会的最大机会窗口，此中达成的社会深度整合造就了政治改型与经济转型的基本盘。政治方面，依托印度教民族主义的“类列宁主义”印度人民党，正在以空前的组织能力为当代印度社会打造出一支执行力极强的先锋队，成为社会与经济改革的直接承担者。经济方面，莫迪政府十亿人口级别的工业化、现代化赶超，是印度近代以来最大的梦想，它不仅决定了国内社会整合与政治改型能否巩固，更决定了印度能否真正屹立于世界强国之林。