李熠煜：印度农村的反贫困治理

　　贫困是全球关注并亟待解决的重要社会问题，也是大多数发展中国家致力解决的首要任务。印度自独立后一直致力于反贫困治理，颇有成效，但贫困形势仍然严峻。

　　印度农村反贫困治理措施

　　印度农村的反贫困治理始于尼赫鲁时期(1947年—1966年)，主要措施包括开展农村土地改革、实施乡村发展计划以及提高表列种姓和表列部落的政治经济地位等。改革的核心是农村土地问题，政府废除“中间人”柴明达尔制度，并以补偿金的形式购买大地主手中土地，将其分配给实际耕作者。改革使无地农民有了收入保障，改变了贫困面貌和贫困性质。

　　英迪拉·甘地(1966年)执政后，印度开始绿色革命，发展“技术农业”。政府对贫困农民提供信贷等来解决农村发展的资金问题，并同时实行“农业精耕县计划”和“农业精耕地区计划”，即采用现代农业技术提高粮食生产率来达到提高粮食生产量的目的。到1978年为止，印度政府基本保证了国内粮食自给。

　　1979年后，印度政府大规模推行农村综合发展计划，改善农村贫民生产条件，对农民进行职业培训，提高农民就业率，并加强乡村地区基础设施建设，以期达到社会公平。同时开始有针对性地实行扶贫开发项目，包括农业劳工计划和小农发展计划等，为受益人提供生产资料、给予贷款优惠、提供就业机会等。在发展农村副业的同时，还努力促进农产品加工业、传统手工业的发展。

　　到了拉奥政府时期(1991年—1996年)，印度继续推行反贫困战略和措施，包括实施各种反贫困计划、健全公营分配系统，侧重点是利用外国投资和技术，使其满足经济发展和扶贫的需要。印度自独立后就利用世界银行的优惠贷款，是获得世界银行信贷最多的国家。在拉奥政府期间，印度开始大规模利用世界银行的优惠贷款进行扶贫项目开发，弥补国内资源不足。

　　而后的瓦杰帕伊和古杰拉尔政府都对印度农业政策有所调整，取消对农产品贸易限制，利用价格机制刺激农产品生产，促使农业产业结构调整。

　　近年来，印度政府通过开展“国家乡村就业计划”和“农村无地人口就业保证计划”来解决农村无地农民就业问题，尤其是辛格政府(2004年—2014年)上台后，印度花了3200亿美元加大了对公路、铁路、供水灌溉等农村基础设施建设的投入。

　　莫迪政府组建后，更是实施了一系列反贫困措施，试图从改善环境、促进高科技发展、增加就业岗位来改变农村的贫困现状。2014年政府发起“厕所运动”，旨在改变农村落后的卫生环境;2015年印度政府提出“数字印度”倡议，意在利用互联网发展电子政务、远程医疗服务，为落后地区的贫困人口提供便利的服务。2016年政府投资16亿美元，发起“印度创业”计划，简化行政审批流程、实施税收优惠减免，鼓励自主创业，最大限度增加就业岗位,缓解就业压力。

　　印度农村反贫困治理的成就及经验

　　经过多年的努力，印度农村的反贫困治理取得了一定的成效：粮食安全得到保障，贫困人口明显减少，贫困率明显下降，区域性扶贫成效显著。

　　印度反贫困之所以会取得较大的成效，源于如下几点。

　　一是多元化参与。在印度农村贫困治理中，政府、非政府组织、潘查亚特以及公民都是反贫困的主要力量，印度政府充分发挥主导作用，引导各方参与贫困的消除。尤其是世界银行在印度的反贫困中作出了突出贡献，扮演了借款人、管理者和政策顾问等角色。世行通过对农业生产和农村生活基础设施建设提供贷款，促进农村地区的可持续发展。世行在1970年代专门成立农村工程部门，加强对扶贫项目的援助与监管。1986年世行建议印度政府调整贷款和部门贷款，并促进贸易自由化让更多的人受益。近年来，世行还关注印度的教育、健康和妇女的发展。

　　二是专门化扶贫机构。1999年印度成立了乡村发展部，对农村反贫困项目实施专门管理。乡村发展部最主要的任务是消除农村贫困，确保农村贫困人口生活质量得到改善。它还指导实施了全国农村就业保障计划、IAY住房计划、综合流域管理计划等，改善了农村基础设施，增加了贫困人口生计机会，促进了农村地区的可持续发展。2000年印度政府成立住房与城市扶贫部，负责城市的扶贫住房分配和城市发展，承担城市贫民窟治理政策的制定任务，为城市住房和发展引进外部建设方案。

　　贫困是全球关注并亟待解决的重要社会问题，也是大多数发展中国家致力解决的首要任务。印度自独立后一直致力于反贫困治理，颇有成效，但贫困形势仍然严峻。

　　印度农村反贫困治理措施

　　印度农村的反贫困治理始于尼赫鲁时期(1947年—1966年)，主要措施包括开展农村土地改革、实施乡村发展计划以及提高表列种姓和表列部落的政治经济地位等。改革的核心是农村土地问题，政府废除“中间人”柴明达尔制度，并以补偿金的形式购买大地主手中土地，将其分配给实际耕作者。改革使无地农民有了收入保障，改变了贫困面貌和贫困性质。

　　英迪拉·甘地(1966年)执政后，印度开始绿色革命，发展“技术农业”。政府对贫困农民提供信贷等来解决农村发展的资金问题，并同时实行“农业精耕县计划”和“农业精耕地区计划”，即采用现代农业技术提高粮食生产率来达到提高粮食生产量的目的。到1978年为止，印度政府基本保证了国内粮食自给。

　　1979年后，印度政府大规模推行农村综合发展计划，改善农村贫民生产条件，对农民进行职业培训，提高农民就业率，并加强乡村地区基础设施建设，以期达到社会公平。同时开始有针对性地实行扶贫开发项目，包括农业劳工计划和小农发展计划等，为受益人提供生产资料、给予贷款优惠、提供就业机会等。在发展农村副业的同时，还努力促进农产品加工业、传统手工业的发展。

　　到了拉奥政府时期(1991年—1996年)，印度继续推行反贫困战略和措施，包括实施各种反贫困计划、健全公营分配系统，侧重点是利用外国投资和技术，使其满足经济发展和扶贫的需要。印度自独立后就利用世界银行的优惠贷款，是获得世界银行信贷最多的国家。在拉奥政府期间，印度开始大规模利用世界银行的优惠贷款进行扶贫项目开发，弥补国内资源不足。

　　而后的瓦杰帕伊和古杰拉尔政府都对印度农业政策有所调整，取消对农产品贸易限制，利用价格机制刺激农产品生产，促使农业产业结构调整。

　　近年来，印度政府通过开展“国家乡村就业计划”和“农村无地人口就业保证计划”来解决农村无地农民就业问题，尤其是辛格政府(2004年—2014年)上台后，印度花了3200亿美元加大了对公路、铁路、供水灌溉等农村基础设施建设的投入。

　　莫迪政府组建后，更是实施了一系列反贫困措施，试图从改善环境、促进高科技发展、增加就业岗位来改变农村的贫困现状。2014年政府发起“厕所运动”，旨在改变农村落后的卫生环境;2015年印度政府提出“数字印度”倡议，意在利用互联网发展电子政务、远程医疗服务，为落后地区的贫困人口提供便利的服务。2016年政府投资16亿美元，发起“印度创业”计划，简化行政审批流程、实施税收优惠减免，鼓励自主创业，最大限度增加就业岗位,缓解就业压力。

　　印度农村反贫困治理的成就及经验

　　经过多年的努力，印度农村的反贫困治理取得了一定的成效：粮食安全得到保障，贫困人口明显减少，贫困率明显下降，区域性扶贫成效显著。

　　印度反贫困之所以会取得较大的成效，源于如下几点。

　　一是多元化参与。在印度农村贫困治理中，政府、非政府组织、潘查亚特以及公民都是反贫困的主要力量，印度政府充分发挥主导作用，引导各方参与贫困的消除。尤其是世界银行在印度的反贫困中作出了突出贡献，扮演了借款人、管理者和政策顾问等角色。世行通过对农业生产和农村生活基础设施建设提供贷款，促进农村地区的可持续发展。世行在1970年代专门成立农村工程部门，加强对扶贫项目的援助与监管。1986年世行建议印度政府调整贷款和部门贷款，并促进贸易自由化让更多的人受益。近年来，世行还关注印度的教育、健康和妇女的发展。

　　二是专门化扶贫机构。1999年印度成立了乡村发展部，对农村反贫困项目实施专门管理。乡村发展部最主要的任务是消除农村贫困，确保农村贫困人口生活质量得到改善。它还指导实施了全国农村就业保障计划、IAY住房计划、综合流域管理计划等，改善了农村基础设施，增加了贫困人口生计机会，促进了农村地区的可持续发展。2000年印度政府成立住房与城市扶贫部，负责城市的扶贫住房分配和城市发展，承担城市贫民窟治理政策的制定任务，为城市住房和发展引进外部建设方案。

　　三是立法保障贫困人口就业权利。2006年印度颁布《全国农村就业保障法案》，首次以立法的形式保障农村劳动力的就业权利，是印度就业发展的里程碑。该法案规定，邦政府在本财政年度内为每个家庭中自愿从事体力劳动又无劳动技能的贫民提供至少100天的就业机会，日工资不得低于60卢比,并为距离较远的工作提供交通补贴;申请人提出工作申请15日内安排工作，未安排工作的政府给予一定的补贴。此外，还规定项目受益人中1/3是妇女。

　　四是建立健全社会保障制度。从1995年开始，印度推行国家社会救助计划,该计划由五个子项目构成：即英迪拉?甘地国家养老金计划、英迪拉?甘地国家遗孀养老金计划、英迪拉?甘地国家残疾退休金计划、国家家庭福利计划、安娜普尔纳峰计划，实施养老救助。在医疗卫生服务方面，2005年推行全国农村健康计划，为贫困地区输送医疗人才和医疗资源，建立健全农村地区尤其是落后地区的医疗卫生体系。在教育方面，2004年推行卡斯特曲?甘地女孩学校计划为表列种姓、表列部落、其他落后种姓、少数民族以及生活在贫困以下的农村女孩，提供免费接收教育的机会。

　　印度农村反贫困治理的启示

　　提高民众参与意识。印度的反贫困过程中，虽然有政府、非政府组织和潘查亚特共同参与，但农村贫困人群普遍缺少改变贫困现状的动力，往往消极地从扶贫项目中获得扶贫资金，参与意识薄弱。反贫困治理不仅要借助多方力量，更要充分调动贫困人口的积极性，培养自力更生能力，提高反贫困效率。

　　解决贪污腐败问题。印度的扶贫资金是政府逐级下拨的，扶贫资金拨付中间环节较多，贪污腐败较为严重。因此，扶贫开发首先要严格资金管理，落实专款专用，防止扶贫管理机构挪用、截留、转移资金;同时要引入第三方监督，打破政府作为单一监督主体的局限，让媒体、社会和民众也加入到资金监督中来，提高政策的实施效果。

　　避免地方各自为政。印度是分权型社会，中央政府的影响力有限，地方政府由于政党利益，种姓、宗教和民族矛盾等因素，在反贫困治理中基于自身利益而各自为政，政府间的交流合作不足。扶贫开发要深化政府间的合作服务意识，各级政府之间既要明确分工，又要协调配合;同级政府间要注意发挥地区比较优势，最大限度地调动社会资源，实现政府间的共赢，为区域性的反贫困治理服务。

　　增强扶贫项目针对性。印度政府是扶贫项目的设计者，地方根据中央或邦政府的决策逐级实施，扶贫项目往往脱离最底层民众的需求。