Felix Heiduk：渔业与南海冲突

　　另一方面，中国和越南将北部湾作为其领海及专属经济区的分界线。此外，他们还创建了一个“渔业合作体系”来共享当地的鱼类资源，该体系以“渔业联合委员会”为主导。该委员会由两国代表组成，负责制定必要的环境保护措施，并确定在各自专属经济区内的捕捞率。而且，两国的海警每年举行一次共同巡逻，打击非法捕鱼行为。另外，自2006年起河内与北京共同估算北部湾的鱼类总量。尽管两国渔业经济的巨大差距导致双方的捕捞率不同，但目前为止两国仍然在遵守着这一协定。2013年，中国与越南又设立了一条渔业热线。当一国拦截对方的渔船时，该国必须在48小时之内就此事通知对方。2015年菲律宾与台湾地区达成了类似的协议，原因是菲律宾海岸警卫队和台湾渔民的相撞导致台湾渔民死亡。该协议对执法机构间的合作作出了规定，确保快速遣返被扣押的渔民。此外，马来西亚和印度尼西亚自2015年起也开始共同巡逻，打击非法捕鱼行为。

　　除此之外，还有一些在海洋学研究方面进行双边合作的例子。例如，越南和菲律宾在1994年便建立了“海洋科学联合科考队”，共四次研究考察并搜集了大量关于南海部分海域自然资源的数据。迄今为止，还没有哪项研究是涵盖了整个南海的——这样的研究项目可能为争端各国与地区提供一个建立信任的合作平台，该研究项目本身还可以为以证据为基础的资源管理提供研究基础。

　　通过共同管理渔业来“重新定义”冲突的可能性

　　现在解决南海问题的努力主要集中在如何贯彻落实国际海洋法上。主要由于海牙常设仲裁法院的裁决，目前冲突各方的认知与行为专注于司法方面。但认为这一明确的裁决将有望导致冲突发生转变乃至终结，似乎还为时过早。一方面，众多岛屿、环礁、暗礁和岩石的主权归属这一争论的核心问题不在海牙常设仲裁法院的司法管辖之下;另一方面，国际法院处理的这一冲突遵循的是“全有或者全无”的零和逻辑，这一逻辑的根源在于冲突各方所认定的历史上的权利与声索各不相同。

　　任何人要是只透过海牙裁决的棱镜寻找冲突的解决方案，不仅有高估国际法对于有效管理南海问题作用的风险，而且还会忽视冲突的多面性。这一冲突不仅是关于岛屿、暗礁和岩石等领土的争夺，还关系到中美两国间日趋激烈的地缘政治角逐，而且还涉及海洋资源的开发。值得一提的是，迄今为止激烈的争议所涉及的大多数都是渔船而非军舰。渔场开发早就成为了争端的催化剂，并且经常与其他争论点——尤其是海洋权利声索——交织在一起。这种交织的局面给冲突管理带来了艰巨的挑战。

　　当然，渔业也为解决冲突提供了些许机会，这些机会迄今为止还未被加以利用。渔业资源具有跨国性且储备有限，同时在食品保障和提供工作岗位方面，渔业对所有南海周边国家及地区都发挥着重要作用。这两个方面为争端各方提供了合作的可能。毕竟，无论是海洋生态系统，还是其中的鱼群种类，都与专属经济区、九段线或是历史领土无关。越发严重的过度捕捞——根据预测，在不长的时间之内便将导致鱼群总量萎缩——可能对所有相关方在各个方面都构成危害。领土主权的争端遵循零和逻辑，因而就会产生输赢两方。当只涉及南海中十分重要的自然资源时，这种逻辑当然就不适用了。无论争端的哪一方都无法独自持久地保护或者使用这些重要的自然资源。为了终结冲突不断升级的趋势，并寻找新的合作途径，必须将这场冲突置于新的语境之下：远离主权声索和法律定位，关注海洋及其资源保护这样的共同利益。此外，人们还可以借鉴渔业管理和海洋法研究方面的合作经验，它们的共同之处就在于将国家主权问题排除在外，同时着重强调南海作为各方共同的生活区域和经济区域的价值。

　　由此，与务实合作相关的科学与技术性问题便成为重点。例如，可以就在有争议的南沙群岛周边建立一个“海洋和平公园”展开讨论。这样一个由多方建立并运营的公园有可能实现可持续地管理现有资源这一目标，当然前提是搁置目前的争端。可以按照已有的红海、南极或者加拿大和美国边境的模式来建立该公园。鉴于南海争端极其复杂，只有当打破渔业问题与神圣不可侵犯的领土和海洋主权声索问题的联系，从而打破这背后的零和逻辑之后，建立“和平公园”才可能成为现实。当然，不可避免的是，各方首先要将领土要求搁置一旁。

　　有人建议德国和欧盟更加深入地参与现有的关于渔业管理和海洋研究的区域性合作。必要时德国和欧盟也可以传授一些相关领域的经验与专业知识，例如如何通过建立区域机制来阻止不具备可持续性的渔业产品生产商进入市场。

　　(相关简介：Felix Heiduk，德国国际与安全事务研究所(SWP)副研究员。本文原为德语文章，于2016年7月发表于德国国际与安全事务研究所网站(网址为http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2016A51_hdk.pdf)。由华中科技大学德语系硕士研究生李晓书、熊姣翻译。)

　　现阶段，南海问题主要可以被视为领土争端问题，涉及中国与菲律宾、越南、马来西亚、文莱这些国家以及台湾地区。就暗礁和海域问题，菲律宾在海牙常设仲裁法院上对中国提起了诉讼，该仲裁结果引发了极大的国际关注。但同一时间发生的中国海警与越南渔民碰撞的事件却在很大程度上被忽视了。据河内报道，两艘中国快艇在存在争议的西沙群岛附近击沉了一艘渔船。显而易见，现阶段渔业也可能被视作引起领土争端的因素之一。不过，这一由沿岸各国彼此冲突的领土与专属经济区声索及渔业相关重大经济利益引发的错综复杂的敏感局面却有可能因此得到解决。渔业为该地区加强合作提供了可能性。由此也可将双方的领土争端置于新的语境之中，从而使得局势有所缓和。

　　许多观察人士没有想到的是，海牙常设仲裁法院明确地驳回了中国对所谓“九段线”以内海域所主张的“历史性”权利，并且认为该主张违背了目前有效的国际海洋法。此外，法官还认为，中国在菲律宾专属经济区内扩建暗礁乃至人工岛屿以及开展非法渔业的行为严重侵犯了菲律宾的合法领土要求。但不容忽视的是，这份明晰的裁决将无助于改变南海错综复杂的局势。虽然裁决对双方均具有约束力，但也几乎不可能强制双方违背自身意愿执行该裁决。因此，早在诉讼开始时中国便表示，不会接受法庭的裁决。正如所预期的，中国外交部也发言表示该裁决是“无效的，没有拘束力”。

　　包括菲律宾在内的其他冲突各方的审慎反应都表明，他们深知自身力量与邻近大国对比悬殊。他们在经济上过于依赖中国，而难以将与中国对抗作为现实可行的政策选项。这一裁决也并未改变以下事实：无论是中国，还是该地区的其他国家，都没有兴趣将军事行动进一步升级。合乎逻辑的是，在新当选总统罗德里戈•杜特尔特领导下的菲律宾政府对法庭的裁决作出了克制的评价。菲律宾政府还希望派前总统拉莫斯前往北京，作为开启会谈的特使。中国现阶段同样仍对双边谈判有所期待。此外，中国领导人还强调要达成争端解决机制协议、建立相应机构、加强合作、共同开发资源。南海冲突中的经济因素可能会在谈判中占据重要地位。

　　石油资源及捕鱼权争端

　　南海紧张局势迄今为止已持续数年，关于这一问题的争论主要表现为两个方面：一方面是相互冲突的领土争端以及中美两国之间的地缘政治角逐;另一方面是迄今尚未被开发的潜在油气资源。美国能源署最近公布的统计数据预测，南海海域可能蕴藏着约110亿桶石油和190万亿立方米天然气。相比之下，根据欧佩克的估测，仅仅沙特阿拉伯的石油储量就达到了2700亿桶，沙特政府则估计他们的石油储量达7000亿桶。还有一些矿床位于南海深海地区，为满足开采要求，高额且具有风险的投资是必不可少的。

　　围绕着有关各方相互冲突的渔业权声索展开谈判，才是当下应对潜在冲突升级的更加现实、也更为重要的对策。在此背景下，印度尼西亚总统佐科·维多多宣称“非法捕鱼”就是一种战争，并在其专属经济区内击沉和扣押了数十艘邻国渔船。越南海岸警卫队也扣押了中国的“非法”渔船。不久之前，马来西亚也约见了中国大使，声称中国渔民入侵了马来西亚海域。另一方面，中国海警也撞击了在中国“传统捕鱼区”逗留的菲律宾和越南渔船。

　　海岸警卫队和“渔业民兵”的升级

　　冲突各方都在很大程度上升级了各自的海岸警卫队。此外，对南海十分关注的北京也宣称要对海警进行扩建和现代化改进。到目前为止中华人民共和国已经拥有了世界上最大的海巡船队。其海上安保船只的数量比周边国家海上安保船只的总数还要多，且其中很多船只都配备了枪支，有些甚至还是炮舰。排水量12000吨位的新船型3901号比大部分驱逐舰都还要大。中国的邻国也小规模地提升了他们的能力。自2014年开始，越南从美国和日本购入了更多新型巡逻船，用作其海岸护卫队的装备。马来西亚和印度尼西亚也是如此。菲律宾公布了它的计划，他们将会尽可能迅速地将海岸护卫队的船只增加到100艘以上。他们可能得到了来自日本、美国和法国的战舰供应。

　　此外，值得注意的是，“私人”渔船的船员和相关的海岸护卫队也在加强合作，以维护渔场权利。对此，美国国防部提到了中国的“渔业民兵”(即“小蓝人”)，这支得到了政府直接支持的队伍可以在军民之间的灰色地带采取行动，而又不至于达到军事冲突的程度。报道称，在南沙群岛争议地区行动的中国渔民可以得到当地政府高达三万美元的补贴。他们很可能与中国海警有定期联系。中国渔船与印度尼西亚海岸警卫队多次直接对峙时的情况就足以说明这一点。印度尼西亚海岸警卫队的船只遭到了撞击，而中国渔民则受到了保护，免于被逮捕。越南、马来西亚和菲律宾的官方媒体均对类似事件进行过报道。评论人士在提及中国的“捕鱼、保护、争夺和占有”策略时表示：首先，中国渔民会在本国海警的保护之下有针对性地往争议地带推进，以对周边国家的声索提出质疑。紧接着，中国海警频繁的巡逻便会在实际上控制该海域。

　　虽然很多类似事件确实有据可查，但成千上万的中国渔船是否都充当了正规海警和海军的先头部队，仍然存在争议。此外，渔民和海警合作也不完全是中国特有的现象。中国的邻国，特别是印度尼西亚和越南，也一样在加强争议海域中渔民和警卫队的合作，试图通过这种方式兑现他们的权利声索。例如，通过修改法律，如今越南海岸警卫队可以对“非法入侵者”采取武力手段。但目前为止还不清楚，该法律是否只适用于越南领海，还是对越南的专属经济区同样适用。印度尼西亚和菲律宾也在不断地驱离、扣押甚至击沉中国的渔船。

　　渔业经济和食品保障

　　这些事态的发展都充分说明了渔业在南海冲突中扮演了怎样的核心角色。规模越来越大的捕鱼船队在南海来回航行，寻找着日益减少的鱼群，而这对周边国家和地区居民的经济和食品保障是非常重要的。每年约有1000万吨鱼从这里捕捞上岸。由于大规模的非正规渔业(不合法、未经报告、不受管制)的存在，实际的捕捞数量可能还要多得多。数十年来，商业渔船经常采取拖网数公里的方式来捕鱼，使沿海地区各种鱼类的种群都面临严重的枯竭危险，而渔民的收入也大幅下降。因此，捕鱼船队日益频繁地进入南海中心的争议海域。联合国相关文件显示，该地区是全球过度捕捞最严重的海域之一。在自然渔业资源收缩的同时，人们的需求却在不断上升。以中国为例，自1990年代起渔业产品的消耗量就以高于10%的速度在增长。

　　2013年中国大陆人均渔业产品消费量达到38千克，这比全球平均水平高出一倍。该国渔业产品消费总量是世界上最高的。联合国粮食及农业组织相关数据显示，全球捕捞的渔业产品中超过20%都被中国大陆所消费。在该国，渔业产品所提供的蛋白质占动物蛋白质摄取总量的22%以上;而邻国的该项数值甚至能达到中国的三倍之高(见表1)。

　　南海渔业的经济价值

　　除食品保障以外，渔业部门重要的经济意义也应引起重视。据估算，约有150万艘渔船前往这里捕鱼。沿岸各国渔业部门的直接贡献虽然只占该国国内生产总值的1%至3%(越南除外，该项数值达到10%)，但是这些数据并没有考虑到国内的深加工工业。渔业部门提供了数以万计的工作岗位，特别是在沿海地区。例如，在菲律宾有150万人从事渔业工作，在印度尼西亚这一数值甚至达到640万。全球最多的渔民来自中国，数量达到1300万。另外，该国还拥有世界上最大的捕鱼船队，无论在吨位还是在渔船数量上，都是如此。文莱是唯一一个渔业部门在经济方面的地位可以忽略不计的沿岸国家，该国的经济在很大程度上依赖于海上石油生产。

　　此外，亚洲的渔业产品供应占全球所有水产品供应的三分之一。1990年至2013年间，南海争端各国及地区的渔业产品出口量急剧上涨。印度尼西亚的渔业产品出口量从20万吨上涨到了超过70万吨，菲律宾从远低于10万吨增加至25万吨，台湾和马来西亚的出口则翻了一番，越南的出口量甚至增至原来的九倍。在同一时间段内，中国大陆渔业产品的出口量从20万吨增长到了300万吨，为世界之最。2013年中国的渔业产品出口额为200亿美元。值得注意的是，在这一时间段内，尽管中国和越南养殖的渔业产品占了出口总量的相当一部分，但大部分出口的渔业产品依旧是从海中捕捞的。

　　对于南海周边国家与地区而言，渔业绝不只有至关重要的经济价值。由于与食品保障问题紧密相关，渔业就和农业一样具有政治影响力，由此获得了比其经济价值更加重要的地位。1982年的联合国海洋法公约使得情况变得更为复杂。依据此公约，沿海国家需划定本国的专属经济区，对于专属经济区内部包括鱼类和其他海洋动物在内的自然资源，有唯一的开发权。这样，捕捞权就与领土权、海洋权联系在一起。再加上南海公共物品的不足，便导致周边国家蜂拥至南海渔场，如今这片海域交织着周边各国之间的各种冲突。

　　中国渔业尤其为近年来的经济成就付出了代价。捕捞率和出口率的急速增长带来的后果是中国临近海域遭到过度捕捞。面对近海鱼类总量的不断减少，越来越多的中国渔民被迫选择南海的渔场。因此，在这些争端区域冲突发生得越来越频繁。

　　合作的新方式：渔业管理与海洋学研究

　　由于南海的领土纷争不断加剧，争端各方的合作意愿明显降低了，但这并不意味着完全不存在合作的可能性。不论是以前，还是现在，南海的环境保护、可持续性渔业和海洋学研究等领域一直存在着一系列不为人关注的双边和多边合作方式。全球层面上，自1990年代起，各方签订了许多以保护海洋资源为目标的多边条约，其中也涉及了南海区域。联合国1995年通过了《鱼类种群协定》。随后，在区域层面上，各方于2000年又签订了《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》。这些条约的主要目标是保障对利润丰厚的金枪鱼群的捕捞具有可持续性。2002年至2008年间，联合国与南海周边各国一道发起了“南海项目”，该项目的主要目标是保护近海海域，防止过度捕捞和海洋污染。所有签字方必须就自己的海洋保护活动撰写周期性报告，以此为基础建立一个公开的数据库。参与各方定期会面，来增强防止区域性海洋污染和过度捕捞的意识。当然，条约采取的是自愿原则。对于签字方是否落实该条约，没有任何文件可以进行问责。同样地，如果签字方无视条约内容，那么也没有机构对此进行制裁。

　　近年来达成的其他双边和多边协定还包括印度尼西亚、马来西亚和菲律宾在世界自然基金会支持下达成的《苏禄-苏拉威西海洋生态区规划》。该规划的重要目标在于划出共同的保护区域，禁止炸药捕鱼等非法方式，主要通过执法机构的密切合作和定期巡逻来进行监管。

　　另一方面，中国和越南将北部湾作为其领海及专属经济区的分界线。此外，他们还创建了一个“渔业合作体系”来共享当地的鱼类资源，该体系以“渔业联合委员会”为主导。该委员会由两国代表组成，负责制定必要的环境保护措施，并确定在各自专属经济区内的捕捞率。而且，两国的海警每年举行一次共同巡逻，打击非法捕鱼行为。另外，自2006年起河内与北京共同估算北部湾的鱼类总量。尽管两国渔业经济的巨大差距导致双方的捕捞率不同，但目前为止两国仍然在遵守着这一协定。2013年，中国与越南又设立了一条渔业热线。当一国拦截对方的渔船时，该国必须在48小时之内就此事通知对方。2015年菲律宾与台湾地区达成了类似的协议，原因是菲律宾海岸警卫队和台湾渔民的相撞导致台湾渔民死亡。该协议对执法机构间的合作作出了规定，确保快速遣返被扣押的渔民。此外，马来西亚和印度尼西亚自2015年起也开始共同巡逻，打击非法捕鱼行为。

　　除此之外，还有一些在海洋学研究方面进行双边合作的例子。例如，越南和菲律宾在1994年便建立了“海洋科学联合科考队”，共四次研究考察并搜集了大量关于南海部分海域自然资源的数据。迄今为止，还没有哪项研究是涵盖了整个南海的——这样的研究项目可能为争端各国与地区提供一个建立信任的合作平台，该研究项目本身还可以为以证据为基础的资源管理提供研究基础。

　　通过共同管理渔业来“重新定义”冲突的可能性

　　现在解决南海问题的努力主要集中在如何贯彻落实国际海洋法上。主要由于海牙常设仲裁法院的裁决，目前冲突各方的认知与行为专注于司法方面。但认为这一明确的裁决将有望导致冲突发生转变乃至终结，似乎还为时过早。一方面，众多岛屿、环礁、暗礁和岩石的主权归属这一争论的核心问题不在海牙常设仲裁法院的司法管辖之下;另一方面，国际法院处理的这一冲突遵循的是“全有或者全无”的零和逻辑，这一逻辑的根源在于冲突各方所认定的历史上的权利与声索各不相同。

　　任何人要是只透过海牙裁决的棱镜寻找冲突的解决方案，不仅有高估国际法对于有效管理南海问题作用的风险，而且还会忽视冲突的多面性。这一冲突不仅是关于岛屿、暗礁和岩石等领土的争夺，还关系到中美两国间日趋激烈的地缘政治角逐，而且还涉及海洋资源的开发。值得一提的是，迄今为止激烈的争议所涉及的大多数都是渔船而非军舰。渔场开发早就成为了争端的催化剂，并且经常与其他争论点——尤其是海洋权利声索——交织在一起。这种交织的局面给冲突管理带来了艰巨的挑战。

　　当然，渔业也为解决冲突提供了些许机会，这些机会迄今为止还未被加以利用。渔业资源具有跨国性且储备有限，同时在食品保障和提供工作岗位方面，渔业对所有南海周边国家及地区都发挥着重要作用。这两个方面为争端各方提供了合作的可能。毕竟，无论是海洋生态系统，还是其中的鱼群种类，都与专属经济区、九段线或是历史领土无关。越发严重的过度捕捞——根据预测，在不长的时间之内便将导致鱼群总量萎缩——可能对所有相关方在各个方面都构成危害。领土主权的争端遵循零和逻辑，因而就会产生输赢两方。当只涉及南海中十分重要的自然资源时，这种逻辑当然就不适用了。无论争端的哪一方都无法独自持久地保护或者使用这些重要的自然资源。为了终结冲突不断升级的趋势，并寻找新的合作途径，必须将这场冲突置于新的语境之下：远离主权声索和法律定位，关注海洋及其资源保护这样的共同利益。此外，人们还可以借鉴渔业管理和海洋法研究方面的合作经验，它们的共同之处就在于将国家主权问题排除在外，同时着重强调南海作为各方共同的生活区域和经济区域的价值。

　　由此，与务实合作相关的科学与技术性问题便成为重点。例如，可以就在有争议的南沙群岛周边建立一个“海洋和平公园”展开讨论。这样一个由多方建立并运营的公园有可能实现可持续地管理现有资源这一目标，当然前提是搁置目前的争端。可以按照已有的红海、南极或者加拿大和美国边境的模式来建立该公园。鉴于南海争端极其复杂，只有当打破渔业问题与神圣不可侵犯的领土和海洋主权声索问题的联系，从而打破这背后的零和逻辑之后，建立“和平公园”才可能成为现实。当然，不可避免的是，各方首先要将领土要求搁置一旁。

　　有人建议德国和欧盟更加深入地参与现有的关于渔业管理和海洋研究的区域性合作。必要时德国和欧盟也可以传授一些相关领域的经验与专业知识，例如如何通过建立区域机制来阻止不具备可持续性的渔业产品生产商进入市场。

　　(相关简介：Felix Heiduk，德国国际与安全事务研究所(SWP)副研究员。本文原为德语文章，于2016年7月发表于德国国际与安全事务研究所网站(网址为http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2016A51_hdk.pdf)。由华中科技大学德语系硕士研究生李晓书、熊姣翻译。)