岳云霞：若不进行深层次的政治经济改革，拉美国家或再陷“失去的十年”?

　　四 、拉美2020展望

　　本世纪以来，拉美发展以2014年为分界线。此前，相对稳定而快速的经济增长为左翼政府的社会政策提供了基础，形成了一定程度的包容式增长;此后，增量不足，地区的结构性矛盾开始放大与积聚。2019年，拉美在政治、经济和社会领域出现的明显动荡是这种矛盾积累的反应，也是全球经济低迷和政治思潮转换下，形成的地区共振。尽管相较于本世纪早期的发展，拉美似乎进入20年来最困难的时期，但在国际比较视野下，拉美仅有经济“超幅”下滑，而政治和社会形势与世界波动大体同步，其综合社会动荡指数尚未坠入全球最坏区间。2020年，拉美还将面临较大的内外部风险。

　　经济风险主要来自外部冲击。拉美经济的外部依赖性高且政策能力不足，难以阻断外部不利冲击。2020年之初，在原有的贸易条件持续走低和贸易环境受到保护主义威胁之外，新冠肺炎疫情、美股急跌和原油价格暴跌“三只黑天鹅”齐飞，对拉美经济形成了极大的冲击。随着疫情蔓延至拉美本土，地区将依次经历中国经济放缓、美欧经济减速和本土停工停产三轮冲击，不利影响从贸易逐渐扩大至生产，而疫情下跨国人员流动的强行停滞会对地区旅游业和投资形成直接冲击。受此影响，拉美近期经济进一步下滑探底已几成定局，巴西、墨西哥等受疫情影响较重国家的下行风险也在加剧。

　　政治风险聚集于后超级大选周期的调整。2020年，除了加勒比多国的总统选举外，地区还将举行玻利维亚总统选举、巴西市政选举、委内瑞拉议会选举等，存在局部政治波动的可能性。同时，拉美超级大选周期结束后的调整和地区对政治结构脆弱性的完善，使得地区修宪和改革的范围扩大，而在此当中的利益博弈会加大政治波动。

　　社会风险则主要来自社会指标的可能恶化以及供需结构性失衡加剧。在经济和政治风险加大的同时，社会不满情绪也在不断放大，社会紧张局势存在因政局动荡或经济不确定加剧而进一步加剧的可能性。

　　整体而言，拉美当前仍处于综合性风险高发期，外部的负面冲击会放大原有的内部冲突，而现有改革尚无法消除地区发展中的结构痼疾，地区各国所拥有的政策工具也面临空间和效力的局限性。2020年，拉美暂时还无以摆脱低增长和动荡高发的困境，新一轮“失去的十年”已经在逐步展开。未来，唯有通过深层次的政治经济改革，形成地区增长的新动力，提升民众对政府和政策的信心，寻找社会供求之间的新稳态，拉美才有望走出困境。

　　作者系中国社科院拉丁美洲研究所经济室研究员，经济研究室主任。主要研究领域为拉美经济、国际贸易与投资。本文选自拉美黄皮书：《拉丁美洲和加勒比发展报告(2018-2019)》，原题《美形势与前景：再陷“失去的十年”?》

　　摘要

　　2019年，拉美地区经济增长持续放缓，贫困率有所反弹，多国爆发大规模社会运动。联合国拉美经委会预估2014至2020年将是地区近40年来增长最慢的时期。针对拉美2019年呈现的综合形势、面临的困难和潜在风险，本报告在全球和历史比较的视角下进行解读，并尝试分析地区新近政策的有效性，从而对地区近期走势做出判断。报告认为，2019年拉美在政治、经济和社会形势方面与全球发生“共振“，而其相对全球其他地区，出现了经济“超调”，下滑态势加速，这加大其边缘化困境，也使得地区社会动荡出现了持续上升趋势;拉美的形势变化具有深层的结构性原因，经过本世纪初期的发展，拉美在经济上的对外依附性加强，政治脆弱性加大，而社会需求的难以满足加大了其结构性挑战;针对当前困境，拉美各国除了适应民意进行“修宪”等改革外，着重调整了经济与社会政策，并在2019年推出多项改革措施。但是，拉美改革措施受到了财政与货币政策空间的约束，短期效用有限，而在2020年全球”黑天鹅“频发的背景下，拉美的改革面临多重内外部限制，其年度经济增长持续不乐观，而政治和社会形势的不确定性仍将继续。

　　关键词：拉美 形势 不确定 结构

　　20世纪80年代，因债务危机爆发，拉丁美洲与加勒比(以下简称“拉美”)地区经济持续低迷，GDP年均增长率由1950—1980年的5.5%下降为1.1%，社会形势也明显恶化，成为“失去的十年”。此后90年代的结构性改革时期，拉美GDP年均增长率上升至3.9%，但收入分配差距并未因之缩小，随之产生严重的社会问题，被称为“又一个失去的十年”。本世纪初期，大宗商品超级周期拉动拉美经济回升，特别是2004至2011年期间，地区年均增长率超过了5%。同期，拉美开始倡导包容性增长，2000年到2014年之间，地区贫困率从约44%下降至27.8%，赤贫率从12%左右降至7.8%。然而，2014年以来，拉美年均GDP增长率降到了0.4%，人均GDP增长率降为-0.7%，受此影响，地区政治和社会冲突都明显上升。2019年，拉美地区GDP增长0.1%，人均GDP下滑0.9%，贫困率和赤贫率分别回升至30.8%和11.5%，与之相伴，厄瓜多尔、智利和哥伦比亚等国爆发大规模社会运动，而秘鲁和玻利维亚等国则出现较为激烈的政治危机。2019年底，联合国拉美经委会预估地区经济增长率在2020年也仅能恢复至1.3%，2014至2020年将是地区近40年来增长最慢的时期。在这一持续性低增长下，拉美是否再度出现“失去的十年”已成为各界关注焦点，英国《金融时报》甚至预警，“对于许多国家来说，当前十年有重复历史的风险”。

　　针对拉美2019年呈现的综合形势、面临的困难和潜在风险，本文将在全球和历史比较的视角下进行解读，并尝试分析地区新近政策的有效性，从而对地区近期走势做出判断。

　　一、全球比较下的拉美2019年综合形势

　　2019年，世界经济仍处在国际金融危机后的深度调整期，IMF最新发布的《世界经济展望》显示，全球经济增速仅为2.9%，是2008年全球金融危机以来世界经济增速最低水平。与此同时，大国间战略博弈加剧，逆全球化和民族主义、民粹主义持续上升，局部地区动荡、抗议活动频繁，全球政治和安全面临的挑战有所上升。由于外部不确定性增强，拉美的发展困境更加突出，OECD和联合国拉美经委会等机构联合发布的《2019年拉丁美洲经济展望》称其进入了“新发展陷阱”，政治、经济和社会发展均面临一定挑战。

　　(一)经济表现

　　2014年之后，拉美一直是全球增速最缓慢的地区。2019年，地区经济增长仍未摆脱颓势，在全球经济中占比和增长贡献持续下降。从增长型、全球地位和国际评价指标来衡量，相较于全球其他主要经济体，拉美面临地区性的“边缘化”风险。

　　一是地区性经济颓势持续，经济绩效全球垫底。1980年债务危机以来，拉美多数情况下经济增长率低于世界平均水平，2014年在经历前十年相对快速的增长后，拉美出现了持续性的停滞甚至下滑，与新兴市场与发展中国家之间的增长差距呈现出加速扩大趋势，甚至开始滞后于发达经济体。2019年，据IMF估算，拉美经济增长率再度处于全球底部，且这种情况在未来两年内才可能有所缓解(图1)。在拉美33国中，仅有1/3国家经济增长率高于全球平均水平，其余国家表现均弱于世界平均，且有8国为IMF统计涉及的194个经济体中增长最慢的20%的国家(底部第一五分位)，有7国增长率处于底部第二五分位区间。地区前七大经济体中，除了哥伦比亚外，其他国家表现均弱于世界平均水平，特别是巴西、阿根廷和墨西哥前三大经济体的增长率拖累地区整体表现。

　　二是经济总量的全球占比下降，多数国家国际经济地位下滑。受经济持续低迷影响，拉美地区在全球经济中的地位相对下降。IMF“世界经济展望”统计数据显示，在新兴市场和发展中经济体中，拉美是近40年来世界经济占比持续下降唯一地区，其GDP占世界总量的比重由1980年的12.14%下降至2019年的7.25%(表2)。同期，拉美各国中，仅有智利、哥斯达黎加、巴拿马和多米尼加四国在全球经济中的占比上升，其余国家在全球经济中的相对地位都有所下滑;2014年至2019年期间，只有玻利维亚、多米尼加、巴拿马和巴拉圭四国的全球经济占比略有上升，其余国家的国际经济相对地位都有所恶化。

　　三是国际评级偏低，风险敞口较大。在长期低迷的同时，拉美宏观经济的不稳定性加大，国际投资者对其风险评级转差。在全球三大评级公司的主权信用评级中，拉美整体评级偏低，仅有智利、秘鲁、乌拉圭、巴拿马、墨西哥和哥伦比亚六国被公认达到投资级，而其他经济体普遍被评为投机级，且约有1/3的国家处于较高风险层级，阿根廷和委内瑞拉则被是为具有极高风险(表3)。同时，2019年以来，三大风险评级中，仅有牙买加、巴拉圭、的信用评级上调，阿根廷、厄瓜多尔、危地马拉、苏里南、乌拉圭和委内瑞拉的信用风险下调，玻利维亚、哥斯达黎加、乌拉圭、巴哈马、巴西和智利等国的信用展望持续为“负面”，其他国家的信用展望着保持“稳定”，未出现上调迹象，地区整体面临着较高的系统性风险。

　　整体而言，2019年拉美经济困难加大，地区性经济衰退和边缘化趋势更加明显。在这种压力下，各国政府相机选择经济政策，试图促进经济增长。年内，尽管地区平均通胀率仍保持上升趋势(7.25%，低于中东和中亚以及撒哈拉以南非洲地区，高于其他地区)，但除了委内瑞拉、阿根廷、海地、乌拉圭、尼加拉瓜和苏里南6国外，其他国家通胀率都控制在5%以内，因此多数国家得以选择宽松货币政策，巴西等国选择追随美国降息。同时，地区多数国家采取了财政紧缩政策(Austerity)，压缩财政支出和公共投资，这在局部地区引发了民众不满，如厄瓜多尔因取消了对汽油等燃油的价格补贴引发了民众抗议，此类抗议活动在拉美具有延续性，在20世纪80年代以及1998至2002年地区采取类似极端紧缩政策时也曾出现。

　　(二)政治形势

　　近年来，民粹主义思潮复兴，与第三波民主化浪潮叠加，在全球引发了广泛影响，对传统国家治理机制形成了一定冲击，加大了国际政治形势的不确定性。2019年，拉美出现了与全球趋势的“共振”，局部冲突有所加大。

　　一是超级大选周期与国内政治经济博弈重叠，部分国家政治与政策稳定性下降。2019年是全球大选高峰年，也是拉美为期三年的超级大选周期的收尾年。据统计，当年全球共有87个经济体举行(或调整)了总统选举、议会选举、地方选举或公投，其中涉及10个拉美国家，玻利维亚、萨瓦尔多、古巴、巴拿马、危地马拉、阿根廷、乌拉圭和多米尼克完成了选举，而圭亚那和海地则推迟了原定的总统选举与(或)议会选举。拉美大选周期平均每12年出现一次，过去三年中地区主要国家均完成大选或政府更迭，选举政治与原有的政治博弈叠加，政治风险敞口加大。此外，大选后拉美主要国家均推出了改革方案，如巴西、哥伦比亚、墨西哥、秘鲁、厄瓜多尔、智利和阿根廷等国新政府均在在财税、货币与金融、能源、劳工、投资及其他领域提出改革计划，并提出了私有化方案，这对原有国内利益分配形成冲击，政策不确定性风险也在增加。

　　二是政治体系的民众信任度下降，体制脆弱性增加。在2008年金融危机之后，全球出现政府公信力下降挑战，不少民众认为政府服务的发力方向仅面向少数人，而不是社会大众，这导致了全球民粹主义情绪上升以及对政府的信任下降。OECD国家中，政府的民众支持率不足50%，近半数国家出现政府信任度下降现象，智利和墨西哥均属于信任度下降最明显的国家，2007年至2019年之间，政府信任度分别下降10%和13%;而巴西和哥伦比亚的政府信任流失问题更为严重，同期依次下降21%和24%。在拉美地区内部，美洲晴雨表调查数据显示，地区民众对政治体系信任度总体下降，仅在2018/2019年度，拉美18国中有13国的立法信任度下降，12国的政党信任度下降，11国行政信任度下降，12国大选信任度下降(表3)。政府公信力的缺失引发了民众质疑，对拉美现有政治体系的稳定性形成挑战。

　　三是地区政府政治分歧加深，区域合作不确定性加大。世界经济长期低迷推动了新保守主义的再度兴起，“美国优先”政策和英国“脱欧”成为其典型代表，全球右翼力量也随之上升。2015年之后，拉美右翼政府迅速扩大，逐步逆转本世纪初期左翼执政党占据优势的拉美政局，而2018—2019年的大选使得地区左右翼力量对比发生变化。伴随墨西哥与阿根廷新总统洛佩斯和费尔南德斯就任，在右翼执政党总体占优的局面下，拉美左翼力量有所回升，这使得地区政治和意识形态的分歧加大，影响了地区政局。一方面，右翼执政党的增多使得地区一体化形势发生变化，左翼国家推动的南美国家联盟停摆，美洲玻利瓦尔联盟陷入困顿，拉共体也面临着发展困难，地区自治的“拉美(南美)区域主义”式微;而右翼主导的利马集团和南美进步联盟有上升趋势，美洲国家组织和《美洲国家互助条约》也再度增强，美国主导的“泛美体系”则在上升。另一方面，以巴西极右翼总统博索纳罗拒绝参加阿根廷左翼总统费尔南德斯的就职典礼为标志，南美洲两大经济体自20世纪70年代末建立的战略联盟遭遇挑战，不仅影响到两国主导的南方共同市场的走向，还为地区和平带来不确定性。

　　拉美政治生态的变化，使得地区12年一轮的大选政治周期与结构性矛盾相叠加，加大了潜在的政治风险，而且激发了民众情绪。这种情绪宣泄以两种形式表现，一种是“以脚投票”，美国盖洛普咨询公司(Gallup)的2019年的一项民意调查显示，27%的拉美民众有移民意愿;在其调查的150个国家中，海地、萨尔瓦多、洪都拉斯、秘鲁、委内瑞拉、多米尼加、危地马拉和哥伦比亚名列潜在移民意愿最高的20%的国家之中，巴西、尼加拉瓜、玻利维亚和墨西哥的对外移民意愿同样高于受调查国平均水平。另一种则是民众抗议，2019年委内瑞拉危机的延续、海地反政府游行、巴拿马民众街头抗议、玻利维亚与秘鲁政治危机等均是其国别体现。

　　(三)社会动态

　　受到全球政治和经济形势的影响，2019年世界主要地区社会形势趋于恶化。2020年1月，联合国经济和社会事务部发布《世界社会报告》，以“迅速变化的世界中的不平等”为主题，指出高失业与收入分配的差异使得不平等现象在全球范围内呈上升趋势，而社会治安也在多数国家发生恶化。在全球趋势下，拉美原有的社会矛盾愈加明显，主要社会指标表现弱于全球平均水平。

　　一是失业与非正规化双高，就业质量持续困扰。过去25年中，全球就业率下降了4.4个百分点，降至2019年的57%，但由于劳动参与率的同步下降，失业率相对保持在较为稳定的水平，全球平均为5.4%。然而，在经济低增长和持续低收入的压力下，拉美劳动参与率在2014年之后总体呈上升趋势，而就业率大致不变，这使得拉美的失业率明显上升，2019年达到8.1%，高于世界平均水平(见图2)，仅低于北非(12.1%)及中亚和西亚(9.4%)两大区域。地区各国中，仅有墨西哥、玻利维亚、巴拿马和萨尔瓦多的失业率低于世界均值，而圭亚那、巴西、哥斯达黎加等国的失业率均达到两位数。使得失业矛盾更为突出的是，拉美地区的劳动利用不足率为19.9%，远高于10.3%的世界平均水平，仅略好于撒哈拉以南非洲地区(21.5%)，这使得地区约6600万人无薪或薪金不足。同时，拉美地区非正规就业率高达53.1%，持续高居全球第一。其中，玻利维亚、危地马拉和尼加拉瓜三国的非正规就业率接近80%，而墨西哥(53.4%)、阿根廷(47.2%)和巴西(46%)的非正规就业率也远高于可比国家。与地区以中等收入国家为主的发展阶段不相匹配，“体面就业”成为该地区面临突出压力。

　　二是贫困与不平等进展减缓，相对压力居高不下。本世纪以来，世界贫困率有总体收敛趋势，但收入及财富不平等仍在加剧，全球最富有的10%的人口与其余90%的人口所拥有的财富比例差距从2000年的11.5%升至2019年的18.3%，而拉美在减贫和降低不平等方面的成就相对突出，其赤贫率和贫困率的降幅仅弱于亚洲，基尼系数也不断下降。然而，近期经济降速使得拉美贫困率和不平等现象有所反弹。据联合国拉美经委会估计，2014年后，拉美贫困率转降为升，2019年地区贫困人口增至到1.91亿(30.8%)，预计其中7200万人(11.5%)生活在极端贫困中，均高于2018年水平(1.85亿和6600万)，而贫困人口的增加主要来自巴西和委内瑞拉两国。同时，拉美地区基尼指数的降速减缓，2002年至2014年间年均下降1.0%，而2014年至2018年间年均降幅降为0.6%，2018年为0.465。然而，需要指出的是，拉美在贫困率和不平等方面仍面临较大的压力。截至2019年底，拉美的贫困率低于世界平均水平，但仍远高于东亚和太平洋地区以及欧洲与中亚地区，尤其是海地、洪都拉斯和萨尔瓦多等国的贫困率仍处于相对高位;该地区仍是仅次于撒哈拉以南非洲地区的世界第二大不平等地区，包括巴西和墨西哥的两大经济体在内的地区多数国家仍存在明显不平等。

　　三是社会治安有所恶化，安全形势仍好于多数发展中国家。2008年之后，由于全球恐怖活动增加、地缘政治紧张局势、难民增多以及大国博弈加剧等因素，世界安全形势呈总体恶化趋势，全球和平指数(GPI)年均下降3.78个百分点，而2019年度指数出现了五年来的首次回升，报告所涵盖的163个经济体中，有86个经济体的安全状况改善。但是，拉美地区性安全状况有所恶化，地区受考察的23国中，有10国的安全形势改善，而其他国家形势恶化。拉美地区当前面临的安全挑战主要来自三方面：其一是地区难民流动引发的社会治安压力;其二是地区政治动荡引发的安全形势恶化;其三是局部暴力活动带来的社会治安问题。然而，由于拉美地区是全球为数不多没有战乱的地区，毒品斗争也相对集中于个别国家，因此，地区和平状况在发展中地区内排名靠前，仅略弱于亚太地区。

　　拉美社会形势有所恶化，这与政治和经济形势恶化叠加，激发民众的社会不满情绪，也使得2019年拉美地区全境出现了“敲锅”运动，社会运动贯穿全年时间，甚至在智利等国出现了较为激烈的暴力社会抗议。但是，应该看到，拉美社会动荡是各类矛盾逐年累计下的集中释放。与之相比，同期全球也出现了大范围的社会运动，部分国家和地区的冲突烈度和延续时间超出拉美。以世界银行发布的“全球动荡指数”来看，2009年以来，拉美已经处于动荡上升期，2019年的动荡指数达到了近十年的高峰值。但全球范围来看，拉美动荡“等级”尚不及全球平均水平，也还低于全球多数地区(图3)。

　　综合来看，2019年的拉美政治、经济和社会形势均出现一定程度的恶化，这是地区政治经济周期、结构性困难与外部传染共同作用的结果。从三大领域来看，经济增长停滞已经成为拉美当前种种危机之源，也是拉美在国际比较视野中最“超调”的环节，而政治、社会领域的动荡大体还在全球共振范围之内，但已经扩大地区发展环境的不确定性，对经济增长进一步形成反向作用，使得地区困顿与当前“陷阱”中。

　　二、拉美当前形势下的结构性原因

　　周期性因素是触发当前拉美困境的诱因，而结构性因素则是其深陷困境的根本原因。本世纪以来，拉美在深度参与全球化的进程中，政治、经济和社会领域已经出现了一定的结构性变化，这些变化作用于当前拉美，并将决定其长期发展趋势。

　　(一)经济的内生增长动力缺失

　　在本世纪初期全球大宗商品超级周期的背景下，有利的外部市场环境促进了拉美经济繁荣一时。但是，地区多数经济体未能充分利用有利的商品机遇期提升其内生经济增长动力，经济的外部性却在不断提升。据统计，2000—2018年，拉美是全球全要素增长率(TFP)增长最缓慢的地区，特别是2016年之后，其TFP持续衰减(表4)。TFP的负增长进一步拉低生产要素的使用效率，使得拉美地区的投资率低于全球平均水平。2014年后，固定资本形成率的拉美地区均值始终低于20%，在地区半数经济体内也低于20%。资本积累不足与生产率增长缓慢已经成为拉美经济增长乏力的根源。

　　在内生经济动力不足的情况下，拉美对外依存度保持高位，经济的外部脆弱性较强。根据拉美经委会统计数据核算，2018年拉美贸易依存度为45.5%，除了哥伦比亚、阿根廷、巴西和古巴外，其他拉美国家的贸易依存度均高于40%;相比于2000年，地区一半以上的国家贸易依存度提升。同期，初级产品在拉美出口中所占比例相对较高，2018年仍高达48.2%，除了部分中美和加勒比国家外，拉美20国的初级产品出口占比高于世纪之初。因此，国际大宗商品市场价格成为拉美经济增长中的权重影响因素，而中国等主要初级产品进口国与拉美地区之间的经济联动性也相应提升。2019年，IMF国际大宗商品价格指数下降8.3%，全球多数经济体增长乏力，拉美在外部动力不足的情况下，持续陷入低增长之中。

　　(二)政治的不确定性增加

　　第三波民主化浪潮兴起的40多年中，拉美地区的民主体制和政党政治体制不断完善，但近年来民主疲劳的迹象开始显现。拉美晴雨表调查数据显示，在2010年至2018年期间，拉美地区对民主的总体支持率从60%下降到48%，是近年来的最低水平，而对民主政权与专制政权之间的冷漠则从16%上升到28%;在2009年至2018年期间，对民主的不满从51%增加到71%。这种不满和沮丧对政府公信力产生负面影响，也使得拉美选举中出现了“愤怒票”现象，意图寻找政治“局外人”来替代传统的政党和领袖，使得地区政治不确定性明显增加。

　　拉美政治体系的支持率下降有着多重原因，当前存在的腐败与不稳定暴露的潜在风险是其直接原因。腐败已经被视为拉美“主要的不安全因素”，2019年1月至3月间，“全球腐败晴雨表(GCB)”对拉美地区18个国家的17,000多名居民进行了调查。在被问及过去12个月中本国腐败是否有所上升时，53%的受访者认为有所增加，持相反观点的受访者仅为16%;18国中，持腐败增加观点的受访者均占据多数，其中，委内瑞拉87%的受访者认为腐败在增加，多米尼加和秘鲁(66%和65%)大多数受访者也认为腐败有所增加，仅圭亚那有40%的受访者认为腐败减少。在被问及政府腐败是否在本国是一个问题时，85%的受访者认为腐败是一个大问题，仅有13%的受访者认为其无足轻重或不是问题，而秘鲁和哥伦比亚绝大多数受访者支持前一观点(分别为96%和94%)。腐败加剧了公民对政府信任的削弱。调查结果显示，拉美地区对政府、法院和警察的信任度很低，巴巴多斯和圭亚那是仅有的多数受访者均信任公共机构的两个国家，而委内瑞拉、萨尔瓦多、哥伦比亚、危地马拉、巴拿马和秘鲁90%以上的受访者对公共机构几乎没有信任。

　　政治体系的不稳定很大程度上来自政党格局碎片化。在民主化的同时，拉美政党体系碎片化的现象日益突出。目前，拉美33国中，有9国实行两党制，4国实行主导政党体制，其余国家均为多党制。近年来，多党制国家政党数量明显上升，1/3的国家有20个以上的政党，而其他国家的政党数量也超过了10个(图4)。特别是在本世纪初的左翼执政高潮退潮后，有强凝聚力和动员能力的执政党在多数国家缺位，而新兴政党大量涌现，对传统主流政党形成冲击，直接带来政治格局碎片化。同时，在政党林立、党派纷争加剧的情况下，各政党在许多问题上难以达成一致，而多数国家的执政党在国会中不占优，难以推进重大政治议程。在此背景下，任何政党要实现执政目标，都必须联合众多中小党派形成执政联盟，而联盟的不稳定性使得政权缺乏稳定性。恰是由于这种不稳定性和公信力的流失，使得拉美在2019年的社会运动的呈现出复杂而多样化的趋势，不仅发生在海地、委内瑞拉等面临严重经济困难的国家，也出现在智利、哥伦比亚等长期经济绩效良好的国家，也出现在玻利维亚等在近期地区经济低迷中相对增长态势良好的国家中。

　　(三)社会需求与结构的不对称性

　　近十年来，拉美人口的年龄与社会结构发生了明显的变化。就人口年龄结构而言，年龄中位数已经从2010年的27.4岁升至2019年的30.6岁，地区33国中，伯利兹、危地马拉、海地和洪都拉斯的年龄中位数不到25岁，古巴和巴巴多斯超过40岁，其余国家均为30岁左右。人口的结构也随之变化，65岁以上人口占比由6.9%升至8.7%(地区半数国家老龄人口占比超出该均值)，15—64岁劳动年龄人口占比也由65.5%增至67.1%(图5)。在地区人口“变老”的同时，拉美人口的社会结构也出现同步变化，欧睿国际(EURO International)数据显示，以相对收入衡量，拉美的中产家庭在绝对数量上与在总家庭中所占的份额都在不断扩大。在2008年至2018年之间，拉美中产家庭从3300万户增加到4600万户，占家庭总数从22.9%增至25.8%。在国家层面，世界银行与拉美经济社会统计数据库(SEDLAC)统计显示，以绝对收入衡量，截至2017年，阿根廷、智利、哥斯达黎加、巴拿马、乌拉圭等拉美国家中，中产阶层的占比已经过半(图5)。

　　拉美人口的此种结构性变化，不仅对消费升级提出了要求，还对包括教育、医疗、养老等公共产品产生更高需求，但拉美的经济社会供给无法满足这种新的需求。在消费升级方面，哈佛大学增长实验室(Growth Lab)对全球主要国家的产品复杂度指数进行测算，结果显示，过去十年中，除了智利、多米尼加和厄瓜多尔外，其余14个拉美观察国的指数都有总体下降趋势，表明其产品的品质未有明显提升;2019年产品复杂度指数的全球排名中(130个经济体)，只有墨西哥相对领先，巴西、哥伦比亚、乌拉圭、哥斯达黎加、巴拿马、萨瓦尔多略好于全球平均水平，其余七国均弱于全球均值。因此，拉美在人口结构变化的同时，本土生产无法满足消费需求升级，这推动了进口需求的扩大，增加了经济的对外依赖性。

　　在公共产品的提供方面，拉美同样存在结构性矛盾。首先，拉美劳动人口与中产阶层的增多要求提供新增就业，提供“体面就业”机会，而拉美当前的就业形势与此种需求相悖，难以满足变动的社会需求。尤为特殊的是，2019年，拉美青年(15岁至24岁)大多(62.4%)从事非正规就业，公开失业率为17.9%，远高于社会整体失业率，且表明1/5以上的青年工人(2,330万人)没有处于就业、教育或培训中。其次，老龄人口的增多要求养老金等社会保障加大，而拉美现存的四类养老金计划均面临挑战。其中，阿根廷、巴西和委内瑞拉采用的“现收现付型”(GB)计划，哥伦比亚、墨西哥、秘鲁、哥斯达黎加、巴拿马和乌拉圭采取的混合型计划，这两类计划因本世纪初期左翼政府在不扩大缴款的情况下扩大了养老金承诺，因财政补贴难以延继而面临不可持续风险;玻利维亚、智利、多米尼加和萨尔瓦多采取的“缴费确定型”计划(DC)则覆盖面不足，且因强制性缴款率低以及退休年龄相对较低等综合原因，无法提供“足够的”养老金;至少有14国采取的非缴费型计划，虽然具有较高覆盖面，但财政成本的增加也使其在经济低迷时期难以延续。再次，新兴中产对教育在确保向上流动方面的推动作用有着较为明确的认识，这也是拉美近十年来入学等教育指标明显好转的推动力量，但是拉美的教育质量还有待提升。OECD最近一期(2018年版)国际学生评估计划(PISA)显示，拉美学生的阅读、科学和数学能力都低于全球平均水平。

　　上述供求失衡，再加之地区贫困率的回升、社会治安的恶化等，使得中产阶层安全感不足，不满情绪扩大。与此同时，通讯技术快速发展下，社交媒体的快速普及使得社会动员更为平民化、便捷化和扩大化，为这种不满情绪的宣泄提供了出口，使得社会运动在近年来不断上升。

　　三 、拉美现有政策措施与实施空间

　　面对地区政治、经济和社会形势的相对恶化，拉美国家推出了相应的长期改革措施和短期应对措施。由于地区经济增长长期停滞，特别是地区主要经济体面临较大的增长压力，从而无法用经济增量帮助减轻或消除政治与社会压力，因此，现有措施仍集中在经济领域，相伴生的社会政策也随经济改革同步推出，而政治领域也有一定进展。

　　(一)长期改革措施与方向

　　伴随2017—2019年超级大选周期陆续完成，拉美启动了新一轮改革，改革旨在对政治经济运行机制中存在的问题进行纠偏，并为经济增长创造活力。巴西、墨西哥、智利等地区主要经济体都在2019年推出了经济社会综合改革方案，新自由主义经济方案有一定抬升趋势(表5)。

　　政治改革以新一轮修宪为特征。过去两年，厄瓜多尔、秘鲁和古巴先后举行宪法公投，通过了宪法修正案。此轮宪法改革集中于两项重点：一是明确总统和政府官员任期，如古巴首任总统实行强制性的60岁最高年龄限制，任期五年，仅可连任两届，市议会代表的任期为五年;厄瓜多尔确定总统仅可连任两届;秘鲁限制议员直接竞选连任。二是加强民主和问责制，如古巴恢复总理，建立由市政府选出的成员组成的新的省议会等;厄瓜多尔禁止任何有犯罪记录的国民因贪污、非法致富、贿赂或洗钱活动而竞选政治职务或担任公职人员，提升公民社会控制联合会(CPCCS)透明度以及促进公民参与政府事务;秘鲁改革法官委员会(CNM)职责，禁止为政治竞选活动提供私人资金等。此外，宪法改革还涉及经济提振方案，如古巴承认私有财产和外国投资，厄瓜多尔废除《房地产资本利得法(Ley de Plusvalía)》等;并提升了公民权力保障，如古巴禁止基于性别、种族、民族血统、性取向、性别认同或残疾方面的歧视，纳入公民起诉政府赔偿损失或过失的权利，纳入公民出现在法官面前和通过人身保护令报告非法监禁的权利等。2020年，智利暂定于10月进行修宪公投;巴拿马在原定10月进行修宪公投因民众反对而遇阻后，也宣布将进行一场重大的全国对话以起草新宪法。

　　经济改革的重点则是为经济增长提供条件和动力。一是提升营商环境。世界银行《2020年营商环境报告》指出，2018年以来，拉美有2/3的经济体进行了营商环境改革，其中，巴哈马推出四项改革，阿根廷、巴巴多斯和哥伦比亚各推行了三项改革，巴西、哥斯达黎加、伯利兹和牙买加则各推出两项改革。改革内容主要涉及精简开办企业程序、提升执行合同和跨境贸易效率以及提高投资者保护，如巴哈马通过增加对利益冲突的披露要求、澄清所有权和控制结构以及要求提高公司透明度来加强对少数投资者的保护;阿根廷通过引入电子原产地证书和改善进口许可证，减少了遵守进出口文件所需的时间;巴巴多斯通过部署新软件来处理应用程序，增加了外部连接工作所需的材料库存以及为公用事业工程师提供培训计划，从而加快了供电速度;哥伦比亚则通过增加债权人对破产程序的参与，简化了破产程序。二是确立产业发展目标。由于传统增长来源动力不足，拉美地区开始发掘数字经济潜力，多个国家近期确立了数字经济发展目标，如2018年阿根廷政府批准通过《2030数字议程》，巴西发布了“数字转型战略”，智利通过了《数字议程2020》;2019年，哥伦比亚政府批准通过了《国家数字化转型及人工智能政策》，墨西哥在《国家发展规划2019-2024》的经济部分提出要利用无线网络使网络连接覆盖全国，厄瓜多尔提出的《数字厄瓜多尔》战略关注创新和数字化转型，秘鲁正在制定的第三版数字议程“面向200年”关注数字化转型改善民生，乌拉圭第五版《数字议程》则旨在扩大数字化转型过程中的创新活动，深化信息通信技术的普及使用。

　　社会改革则以降低劳动成本和提高劳动市场弹性为目标，试图兼顾劳动保障和劳工福利。拉美多数国家当前在综合改革方案中融入社会改革措施，巴西和厄瓜多尔等国侧重于降低劳工成本;智利和哥伦比亚等国期望在为企业减负的同时，确保劳工工资和社会保障的稳定性与可持续性;而墨西哥的改革则以《美墨加贸易协定》为基础，根据三国劳动市场一体化的需求协调劳工工资与福利(见表5)。

　　(二)短期政策空间

　　改革的长期效应取决于目标与对策的匹配度、政策资源投放以及政策传导机制等综合因素，而短期则在很大程度上取决于政策工具箱的充裕度和政策的有效空间。相对于政治和社会改革的长期性与艰巨性，恢复经济是拉美摆脱当前困境的有效出口之一，然而其政策能力同样面对较大挑战。

　　就财政政策而言，财政措施是降低结构性不平等和扩大内需的有效手段，但拉美国家普遍面临较大的财政压力，无力推进长期目标，也很难实施短期逆周期政策。受贸易条件恶化影响，拉美国家财政收入下降，债务负担持续加大，平均利息支出的GDP占比从2010年的的1.7%增到2019年2.7%，巴西和牙买加利息支出占GDP的5%以上，使得总预算赤字规模扩大。据拉美经委会统计，2019年仅有格林纳达、巴巴多斯和圣卢西亚三国保有财政盈余，其余拉美国家均出现财政赤字，其中苏里南(10.9%)、巴西(6.4%)、哥斯达黎加(6.4%)、圭亚那(4.9%)、厄瓜多尔(4.7%)、安提瓜和巴布达(4.2%)和阿根廷(3.9%)的赤字率超过了3%。在此种财政状况下，拉美多数国家过去五年的重点是财政整饬，降低公共投资成为主要的首要选项，这使平均资本支出已降至GDP的3.1%的历史低点，对生产能力和未来增长产生负面影响。因此，对于多数拉美国家而言，财政政策已经失去了逆周期能力，而地区广泛推行的财政紧缩政策对经济增长形成反向作用，也使得地区各国无法以教育、基础设施等投资及财政转移支付等手段消除经济和社会结构中的结构性问题。

　　就货币政策而言，货币宽松是多数拉美国家有限的经济激励政策选项，但政策能力受到外部环境制约。2019年，由于通胀压力和货币贬值压力在多数国家得到了阶段性缓解，拉美多国中央银行采取了扩大货币供给或降低货币政策利率手段来刺激经济。但是，拉美国家的货币政策空间已所剩不多，一方面，由于持续调低货币政策利率，巴西、智利、秘鲁、玻利维亚、牙买加、巴拉圭和危地马拉等拉美国家的政策利率已接近或达到历史低点，进一步下调的余地不大;另一方面，在美日欧同步大幅降息(甚至实施负利率政策)的背景下，拉美国家货币宽松的效用往往会被稀释，还有可能带来资本的流出，增加汇率波动，增大经济波动风向。

　　四 、拉美2020展望

　　本世纪以来，拉美发展以2014年为分界线。此前，相对稳定而快速的经济增长为左翼政府的社会政策提供了基础，形成了一定程度的包容式增长;此后，增量不足，地区的结构性矛盾开始放大与积聚。2019年，拉美在政治、经济和社会领域出现的明显动荡是这种矛盾积累的反应，也是全球经济低迷和政治思潮转换下，形成的地区共振。尽管相较于本世纪早期的发展，拉美似乎进入20年来最困难的时期，但在国际比较视野下，拉美仅有经济“超幅”下滑，而政治和社会形势与世界波动大体同步，其综合社会动荡指数尚未坠入全球最坏区间。2020年，拉美还将面临较大的内外部风险。

　　经济风险主要来自外部冲击。拉美经济的外部依赖性高且政策能力不足，难以阻断外部不利冲击。2020年之初，在原有的贸易条件持续走低和贸易环境受到保护主义威胁之外，新冠肺炎疫情、美股急跌和原油价格暴跌“三只黑天鹅”齐飞，对拉美经济形成了极大的冲击。随着疫情蔓延至拉美本土，地区将依次经历中国经济放缓、美欧经济减速和本土停工停产三轮冲击，不利影响从贸易逐渐扩大至生产，而疫情下跨国人员流动的强行停滞会对地区旅游业和投资形成直接冲击。受此影响，拉美近期经济进一步下滑探底已几成定局，巴西、墨西哥等受疫情影响较重国家的下行风险也在加剧。

　　政治风险聚集于后超级大选周期的调整。2020年，除了加勒比多国的总统选举外，地区还将举行玻利维亚总统选举、巴西市政选举、委内瑞拉议会选举等，存在局部政治波动的可能性。同时，拉美超级大选周期结束后的调整和地区对政治结构脆弱性的完善，使得地区修宪和改革的范围扩大，而在此当中的利益博弈会加大政治波动。

　　社会风险则主要来自社会指标的可能恶化以及供需结构性失衡加剧。在经济和政治风险加大的同时，社会不满情绪也在不断放大，社会紧张局势存在因政局动荡或经济不确定加剧而进一步加剧的可能性。

　　整体而言，拉美当前仍处于综合性风险高发期，外部的负面冲击会放大原有的内部冲突，而现有改革尚无法消除地区发展中的结构痼疾，地区各国所拥有的政策工具也面临空间和效力的局限性。2020年，拉美暂时还无以摆脱低增长和动荡高发的困境，新一轮“失去的十年”已经在逐步展开。未来，唯有通过深层次的政治经济改革，形成地区增长的新动力，提升民众对政府和政策的信心，寻找社会供求之间的新稳态，拉美才有望走出困境。

　　作者系中国社科院拉丁美洲研究所经济室研究员，经济研究室主任。主要研究领域为拉美经济、国际贸易与投资。本文选自拉美黄皮书：《拉丁美洲和加勒比发展报告(2018-2019)》，原题《美形势与前景：再陷“失去的十年”?》