周志伟 ：巴西外交调整——意识形态化下的选择尴尬

 　　“政治素人”博索纳罗在巴西政坛的崛起体现了巴西社会的“求变”决心，而博索纳罗的“变革者”身份则使巴西的内政外交面临着较大的不确定性。在对外政策领域，不管是博索纳罗总统本人，还是其他主要外交决策者，言行之间已释放较多调整信号，与新世纪以来巴西外交形成较大反差。事实上，博索纳罗总统及阿劳若外长曾多次批判左翼劳工党执政周期(2003年～2016年)的对外政策的“意识形态”色彩过强，但从目前来看，巴西的外交偏好在博索纳罗任内有可能走向另一个极端——实质也是一种“意识形态化”操作。尤其是博索纳罗在竞选纲领中将左翼政府、社会主义和马克思主义置于批判对象的位置，这更加强化了外界对巴西外交存在“大调整”的判断。但是，考虑到巴西国家综合实力和国际影响力的局限性，可以预见，巴西外交在体现博索纳罗个人的意识形态偏好的同时，保持一定的务实性和灵活性或将是“迫不得已”的选择。

　　外交政策紧随美国

　　博索纳罗在对外政策上采取紧跟美国的做法，这不仅体现在其本人和外交决策团队在改迁驻以色列使馆、反全球主义、退出联合国相关多边机制等议题上的表态，而且还能从近期美巴两国间的高频互动得到充分印证。2018年竞选期间，博索纳罗竞选团队与美国之间的密切沟通就曾引起外界的广泛关注，尤其是博索纳罗的儿子卡洛斯·博索纳罗(联邦众议员)曾专程赴美向曾任特朗普首席战略分析师的班农求教。博索纳罗胜选后，班农就做出了“美巴关系面临转机”的判断。而美国前副国务卿、前驻巴西大使托马斯·香农在接受BBC采访时甚至抛出了“促成巴西加入北约”的提议。

　　2018年11月底，美国总统国家安全事务助理博尔顿访问巴西，在与博索纳罗会面时对他发出了访美邀请。博尔顿还通过媒体表示，博索纳罗的当选是巴西和美国在安全、经济及其他问题上合作的“历史性机遇”。自2019年元旦就职以来，博索纳罗政府的外交立场就体现出了紧随美国的态势，比如巴西退出联合国《移民问题全球契约》，明确表态反对全球主义，将驻以色列使馆迁址耶路撒冷的动议或被落实，对古巴、委内瑞拉等拉美左翼政府采取坚决的排斥态度，等等。在美巴双边关系层面，军事合作成为近期的重要议题，除上文提到的北约邀请之外，有关美国在巴西建设军事基地以及允许美使用巴西阿尔坎塔拉火箭发射基地(全球距离赤道最近的火箭发射基地)之类的消息见诸巴西各大媒体。毫无疑问，博索纳罗政府的诸多言行均表现出了对美国的示好信号。正因为如此，博尔顿在2月初通过社交媒体表示“现在美国与巴西的关系比以往任何时期都更加密切”。

　　但是，巴美关系还存在一个不确定性，那就是特朗普对巴西的主动示好将采取怎样的政策回应。从经贸关系来看，美国的政策空间并不大。一方面，特朗普在贸易和投资问题上都持保护主义立场，这与博索纳罗所期待的“开放的美国”完全不符。且2017年巴西与美国的贸易额在美的贸易伙伴中仅排名12位，加之经济互补度并不高，两国贸易短期内不太可能实现较大突破。另一方面，近几年，巴西在对美贸易中基本处于逆差水平，虽然对美出口产品附加值相对较高，但在特朗普“制造业回归”和保护主义政策的驱动下，巴西制成品很可能在美国遭遇更大阻力，对美贸易赤字存在扩大的可能。如此来看，博索纳罗政府所倡导的经济自由主义方案至少在特朗普任内很难得到同向而行的政策回应，这与上个世纪90年代巴西经济改革与美国当时主推的“华盛顿共识”之间的匹配性截然相反。从目前来看，巴美关系的可能突破口是在军事及其技术领域，近期两国军方互动频率也超出以往。尤其考虑到博索纳罗总统与军方的关系、军方背景人员在新内阁中的高占比、博索纳罗追求的社会军事化治理和军事现代化建设等因素，巴美两国军购关系或将迎来转机。与此同时，涉及地区和西半球安全问题，两国之间也有可能形成某种战略配合。

　　对华外交凸显务实性和灵活性

　　在中美关系日趋复杂化的局面下，任何国家的外交决策者通常都会对中、美两国做相应的政策评估，而分析家也惯于比较分析第三国与中、美两国的互动关系。在与中国关系的问题上，博索纳罗的态度在过去几个月间出现了明显缓和，从最初践踏“一个中国”原则到最近强调“中国是伟大的合作伙伴”。这其中既有巴西国内利益集团集体施压的原因，也归功于中国外交的积极作为，但最关键的还是巴西对华经济依赖的现实。单从意识形态和价值观来看，中巴关系找不到什么利好因素。简单地说，要让一个公开坚定“反社会主义和反马克思主义”的巴西当局与坚定走社会主义道路的中国之间深化战略互信、开展战略协作的难度还是较大的。就好比2019年初，博索纳罗所在的社会自由党几位议员访华后，就遭到了党内要员的抨击，这就反映出巴西执政党极端的意识形态化使得中巴关系的政治环境并不利好。

　　尽管如此，中巴关系依然具备往前走的基础，尤其是高度活跃的中巴双边经贸关系是博索纳罗当局兑现“经济增长”承诺不得不重视的外部动力。从中巴贸易层面来看，在量价齐升的带动下，中巴双边贸易止住了前几年连续下滑的颓势。根据巴西官方统计，2018年中巴贸易额(含巴西与香港、澳门贸易)达到了1024亿美元，创下了历史峰值，巴西也成为拉美首个对华贸易额超过1000亿美元的国家。目前，中国是巴西的第一大贸易伙伴，第一大出口目的地国和第一大进口来源国。对中国出口占巴西总出口的比重高达27.9%，从中国进口占巴西总进口的比重为19.6%，远高于美国所占的比重(分别为12%和16%)。对巴西而言尤其重要的是，巴西在对华贸易中基本处于顺差，2017年顺差规模约为310亿美元，约占其全年外贸总顺差的53%。如此看来，中国是巴西外贸的“稳定器”，其重要性是任何国家都不可替代的。尤其在巴西经济持续低迷的局面下，与中国的经济联系对巴西当局应对财政亏空、债务高企、金融动荡等困境至关重要。与此同时，中国投资进入巴西的加速度更是引发广泛关注。根据巴西规划、发展和管理部的统计，2003～2018年，中国对巴西实际投资额约为692亿美元，而2003年的起点仅为5400万美元。可以说，在全球资本流动性萎缩的局面下，中国投资的逆势递增对于博索纳罗政府的经济改革(尤其是私有化计划)绝对算是求之不得的机遇。正是基于经济利益考虑，博索纳罗政府在意识形态方面保持强硬的同时，在对华态度上体现了出较强的务实性和灵活性。

　　对待地区、多边合作态度消极

　　如果将中巴关系仅仅定性为供需驱动下的经贸关系的话，那巴西政治生态的变化的确不会带来太大冲击。甚至从某种程度上说，博索纳罗政府迄今为止释放出的经济开放和务实合作的信号或许更能激活中巴经贸合作的潜力。但是，恰恰在过去十几年时间里，中巴关系的维度早已超出双边范畴，具有多边、跨区域、全球等多个维度。尤其是通过中拉整体合作、二十国集团、金砖国家、基础四国等多边平台，巴西不仅成为中国发展中国家外交体系的重要支点，而且中国与包括巴西在内的新兴大国合作对全球体系改革释放出了很强的正向推动作用，对以欧美为主导的旧体系施加了巨大的改革压力。如果考虑到这一点，那么博索纳罗政府所体现出的极端意识形态化、亲美态度、弱化南南合作、淡化多边主义的政策趋势对中国外交还是会形成一定的冲击。比如对于金砖国家合作，博索纳罗政府不太可能做出立即退出的决定，但对金砖合作的积极性极有可能减弱。在这种局面下，金砖合作的议程和节奏需要适时调整。另外，如果博索纳罗政府在中美两国之间还去努力保持“平衡”的话，那么在美俄博弈升级的情况下，博索纳罗政府或许就有可能采取“一边倒”倾向美国的立场。2019年初，博索纳罗就对俄罗斯参与委内瑞拉军演表示不满。巴俄关系可能的“转冷”或将对金砖国家合作构成严重冲击，而我们需要针对这个风险提前做好预案。

　　2018年12月28日，巴西里约热内卢，以色列总理内塔尼亚胡访问巴西，会见博索纳罗，他还出席了博索纳罗的就职典礼。

　　如果说巴西当局对域外大国、全球议题尚存有顾忌的话，那么在地区事务上的顾忌就少得多。尽管对地区经济的引领与其地区第一大国地位不太相符，但从体量来看，由于拥有拉美整个地区国土面积、人口、国内生产总值均约四成的规模，巴西在拉美地区(尤其是南美洲)事务中的影响力举足轻重。自上任以来，博索纳罗对地区邻国和地区事务的态度非常干脆：直接叫停与古巴的医疗合作，承认委内瑞拉议会主席、反对派代表瓜伊多为“临时总统”，明确表示不重视南方共同市场，附和美国指责古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜，等等。但是，在委内瑞拉危机中，博索纳罗政府并未发挥地区大国的调停角色，更没有提出“一揽子”解决方案，这也折射出了巴西地区战略所面临的困境：巴西是地区核心国家，但却在地区事务中欠缺建设性作用。另外，巴西当局还体现出某种脱离地区制度约束的政策苗头，尤其是在贸易谈判问题上，巴西存在打破南共市“集体谈判”的规则推动与主要贸易伙伴谈判的倾向。另外，由于拉美国家政治左右摇摆周期的不同步，意识形态对立将会给拉美地区一体化造成很大冲击。继南美洲国家联盟现已陷入名存实亡的局面之后，拉美及加勒比共同体(简称“拉共体”)或将面临相似的困境。在这种局面下，包括中国在内的域外大国与拉美的整体合作将面临严峻挑战。与此同时，拉美地区在全球化浪潮中有可能进一步“被边缘化”。

　　从巴西外交的历史承继来看，博索纳罗政府所带来的改变成分更多，比如意识形态和价值观的转向、地区战略的调整，尤其是意在改变巴西自20世纪初以来的多边主义外交路线。事实上，伴随着这些调整，巴西的国家身份也处在重新界定过程之中，这些改变对巴西国家发展和相关国际议程到底会带来怎样的影响，还需要时间的检验。与此同时，博索纳罗政府在大国之间的平衡外交在巴西历史上并不少见，比如第二次世界大战前期，当时的瓦加斯政府在美德之间采取平衡对策，既确保了与德国的贸易收入，又通过美国的援助奠定了本国重工业的基础，进而持续推进了巴西长达半个世纪的工业化进程。从目前来看，瓦加斯时期的外交安排或将被博索纳罗政府效仿，这或许也是现今巴西外交最理性的选择。

 　　“政治素人”博索纳罗在巴西政坛的崛起体现了巴西社会的“求变”决心，而博索纳罗的“变革者”身份则使巴西的内政外交面临着较大的不确定性。在对外政策领域，不管是博索纳罗总统本人，还是其他主要外交决策者，言行之间已释放较多调整信号，与新世纪以来巴西外交形成较大反差。事实上，博索纳罗总统及阿劳若外长曾多次批判左翼劳工党执政周期(2003年～2016年)的对外政策的“意识形态”色彩过强，但从目前来看，巴西的外交偏好在博索纳罗任内有可能走向另一个极端——实质也是一种“意识形态化”操作。尤其是博索纳罗在竞选纲领中将左翼政府、社会主义和马克思主义置于批判对象的位置，这更加强化了外界对巴西外交存在“大调整”的判断。但是，考虑到巴西国家综合实力和国际影响力的局限性，可以预见，巴西外交在体现博索纳罗个人的意识形态偏好的同时，保持一定的务实性和灵活性或将是“迫不得已”的选择。

　　外交政策紧随美国

　　博索纳罗在对外政策上采取紧跟美国的做法，这不仅体现在其本人和外交决策团队在改迁驻以色列使馆、反全球主义、退出联合国相关多边机制等议题上的表态，而且还能从近期美巴两国间的高频互动得到充分印证。2018年竞选期间，博索纳罗竞选团队与美国之间的密切沟通就曾引起外界的广泛关注，尤其是博索纳罗的儿子卡洛斯·博索纳罗(联邦众议员)曾专程赴美向曾任特朗普首席战略分析师的班农求教。博索纳罗胜选后，班农就做出了“美巴关系面临转机”的判断。而美国前副国务卿、前驻巴西大使托马斯·香农在接受BBC采访时甚至抛出了“促成巴西加入北约”的提议。

　　2018年11月底，美国总统国家安全事务助理博尔顿访问巴西，在与博索纳罗会面时对他发出了访美邀请。博尔顿还通过媒体表示，博索纳罗的当选是巴西和美国在安全、经济及其他问题上合作的“历史性机遇”。自2019年元旦就职以来，博索纳罗政府的外交立场就体现出了紧随美国的态势，比如巴西退出联合国《移民问题全球契约》，明确表态反对全球主义，将驻以色列使馆迁址耶路撒冷的动议或被落实，对古巴、委内瑞拉等拉美左翼政府采取坚决的排斥态度，等等。在美巴双边关系层面，军事合作成为近期的重要议题，除上文提到的北约邀请之外，有关美国在巴西建设军事基地以及允许美使用巴西阿尔坎塔拉火箭发射基地(全球距离赤道最近的火箭发射基地)之类的消息见诸巴西各大媒体。毫无疑问，博索纳罗政府的诸多言行均表现出了对美国的示好信号。正因为如此，博尔顿在2月初通过社交媒体表示“现在美国与巴西的关系比以往任何时期都更加密切”。

　　但是，巴美关系还存在一个不确定性，那就是特朗普对巴西的主动示好将采取怎样的政策回应。从经贸关系来看，美国的政策空间并不大。一方面，特朗普在贸易和投资问题上都持保护主义立场，这与博索纳罗所期待的“开放的美国”完全不符。且2017年巴西与美国的贸易额在美的贸易伙伴中仅排名12位，加之经济互补度并不高，两国贸易短期内不太可能实现较大突破。另一方面，近几年，巴西在对美贸易中基本处于逆差水平，虽然对美出口产品附加值相对较高，但在特朗普“制造业回归”和保护主义政策的驱动下，巴西制成品很可能在美国遭遇更大阻力，对美贸易赤字存在扩大的可能。如此来看，博索纳罗政府所倡导的经济自由主义方案至少在特朗普任内很难得到同向而行的政策回应，这与上个世纪90年代巴西经济改革与美国当时主推的“华盛顿共识”之间的匹配性截然相反。从目前来看，巴美关系的可能突破口是在军事及其技术领域，近期两国军方互动频率也超出以往。尤其考虑到博索纳罗总统与军方的关系、军方背景人员在新内阁中的高占比、博索纳罗追求的社会军事化治理和军事现代化建设等因素，巴美两国军购关系或将迎来转机。与此同时，涉及地区和西半球安全问题，两国之间也有可能形成某种战略配合。

　　对华外交凸显务实性和灵活性

　　在中美关系日趋复杂化的局面下，任何国家的外交决策者通常都会对中、美两国做相应的政策评估，而分析家也惯于比较分析第三国与中、美两国的互动关系。在与中国关系的问题上，博索纳罗的态度在过去几个月间出现了明显缓和，从最初践踏“一个中国”原则到最近强调“中国是伟大的合作伙伴”。这其中既有巴西国内利益集团集体施压的原因，也归功于中国外交的积极作为，但最关键的还是巴西对华经济依赖的现实。单从意识形态和价值观来看，中巴关系找不到什么利好因素。简单地说，要让一个公开坚定“反社会主义和反马克思主义”的巴西当局与坚定走社会主义道路的中国之间深化战略互信、开展战略协作的难度还是较大的。就好比2019年初，博索纳罗所在的社会自由党几位议员访华后，就遭到了党内要员的抨击，这就反映出巴西执政党极端的意识形态化使得中巴关系的政治环境并不利好。

　　尽管如此，中巴关系依然具备往前走的基础，尤其是高度活跃的中巴双边经贸关系是博索纳罗当局兑现“经济增长”承诺不得不重视的外部动力。从中巴贸易层面来看，在量价齐升的带动下，中巴双边贸易止住了前几年连续下滑的颓势。根据巴西官方统计，2018年中巴贸易额(含巴西与香港、澳门贸易)达到了1024亿美元，创下了历史峰值，巴西也成为拉美首个对华贸易额超过1000亿美元的国家。目前，中国是巴西的第一大贸易伙伴，第一大出口目的地国和第一大进口来源国。对中国出口占巴西总出口的比重高达27.9%，从中国进口占巴西总进口的比重为19.6%，远高于美国所占的比重(分别为12%和16%)。对巴西而言尤其重要的是，巴西在对华贸易中基本处于顺差，2017年顺差规模约为310亿美元，约占其全年外贸总顺差的53%。如此看来，中国是巴西外贸的“稳定器”，其重要性是任何国家都不可替代的。尤其在巴西经济持续低迷的局面下，与中国的经济联系对巴西当局应对财政亏空、债务高企、金融动荡等困境至关重要。与此同时，中国投资进入巴西的加速度更是引发广泛关注。根据巴西规划、发展和管理部的统计，2003～2018年，中国对巴西实际投资额约为692亿美元，而2003年的起点仅为5400万美元。可以说，在全球资本流动性萎缩的局面下，中国投资的逆势递增对于博索纳罗政府的经济改革(尤其是私有化计划)绝对算是求之不得的机遇。正是基于经济利益考虑，博索纳罗政府在意识形态方面保持强硬的同时，在对华态度上体现了出较强的务实性和灵活性。

　　对待地区、多边合作态度消极

　　如果将中巴关系仅仅定性为供需驱动下的经贸关系的话，那巴西政治生态的变化的确不会带来太大冲击。甚至从某种程度上说，博索纳罗政府迄今为止释放出的经济开放和务实合作的信号或许更能激活中巴经贸合作的潜力。但是，恰恰在过去十几年时间里，中巴关系的维度早已超出双边范畴，具有多边、跨区域、全球等多个维度。尤其是通过中拉整体合作、二十国集团、金砖国家、基础四国等多边平台，巴西不仅成为中国发展中国家外交体系的重要支点，而且中国与包括巴西在内的新兴大国合作对全球体系改革释放出了很强的正向推动作用，对以欧美为主导的旧体系施加了巨大的改革压力。如果考虑到这一点，那么博索纳罗政府所体现出的极端意识形态化、亲美态度、弱化南南合作、淡化多边主义的政策趋势对中国外交还是会形成一定的冲击。比如对于金砖国家合作，博索纳罗政府不太可能做出立即退出的决定，但对金砖合作的积极性极有可能减弱。在这种局面下，金砖合作的议程和节奏需要适时调整。另外，如果博索纳罗政府在中美两国之间还去努力保持“平衡”的话，那么在美俄博弈升级的情况下，博索纳罗政府或许就有可能采取“一边倒”倾向美国的立场。2019年初，博索纳罗就对俄罗斯参与委内瑞拉军演表示不满。巴俄关系可能的“转冷”或将对金砖国家合作构成严重冲击，而我们需要针对这个风险提前做好预案。

　　2018年12月28日，巴西里约热内卢，以色列总理内塔尼亚胡访问巴西，会见博索纳罗，他还出席了博索纳罗的就职典礼。

　　如果说巴西当局对域外大国、全球议题尚存有顾忌的话，那么在地区事务上的顾忌就少得多。尽管对地区经济的引领与其地区第一大国地位不太相符，但从体量来看，由于拥有拉美整个地区国土面积、人口、国内生产总值均约四成的规模，巴西在拉美地区(尤其是南美洲)事务中的影响力举足轻重。自上任以来，博索纳罗对地区邻国和地区事务的态度非常干脆：直接叫停与古巴的医疗合作，承认委内瑞拉议会主席、反对派代表瓜伊多为“临时总统”，明确表示不重视南方共同市场，附和美国指责古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜，等等。但是，在委内瑞拉危机中，博索纳罗政府并未发挥地区大国的调停角色，更没有提出“一揽子”解决方案，这也折射出了巴西地区战略所面临的困境：巴西是地区核心国家，但却在地区事务中欠缺建设性作用。另外，巴西当局还体现出某种脱离地区制度约束的政策苗头，尤其是在贸易谈判问题上，巴西存在打破南共市“集体谈判”的规则推动与主要贸易伙伴谈判的倾向。另外，由于拉美国家政治左右摇摆周期的不同步，意识形态对立将会给拉美地区一体化造成很大冲击。继南美洲国家联盟现已陷入名存实亡的局面之后，拉美及加勒比共同体(简称“拉共体”)或将面临相似的困境。在这种局面下，包括中国在内的域外大国与拉美的整体合作将面临严峻挑战。与此同时，拉美地区在全球化浪潮中有可能进一步“被边缘化”。

　　从巴西外交的历史承继来看，博索纳罗政府所带来的改变成分更多，比如意识形态和价值观的转向、地区战略的调整，尤其是意在改变巴西自20世纪初以来的多边主义外交路线。事实上，伴随着这些调整，巴西的国家身份也处在重新界定过程之中，这些改变对巴西国家发展和相关国际议程到底会带来怎样的影响，还需要时间的检验。与此同时，博索纳罗政府在大国之间的平衡外交在巴西历史上并不少见，比如第二次世界大战前期，当时的瓦加斯政府在美德之间采取平衡对策，既确保了与德国的贸易收入，又通过美国的援助奠定了本国重工业的基础，进而持续推进了巴西长达半个世纪的工业化进程。从目前来看，瓦加斯时期的外交安排或将被博索纳罗政府效仿，这或许也是现今巴西外交最理性的选择。