任雪飞：中印城镇化轨迹及城市开发治理的差异

　　中印城市治理比较

　　从两国的城市治理来看，有几个关键因素是必须要看到的：两国在治理方面的主要差别就是当地的市政府的权力，在印度，市政府没有实权，也没有特别多的资源，要在住房、土地使用规划等方面，市政府没办法做决定，权力在印度各州，因为印度有州政府、市政府，土地使用的城市规划的相应决定必须由州政府作出。另外，国家实力方面，中国是大政府，而印度政府的效力相对较弱，另外就是土地所有权也有很大的差别。在中国所有的城市用地都是政府所有，城市的财政收入很多时候靠卖地获取，而印度有私人的土地所有权也是政府土地所有权，而这个土地有州政府的、联邦政府的，也有市级政府的，所以印度的土地所有权相对比较繁杂。比如说要把土地从老百姓手上买下来，在印度是比较麻烦的，可能会引起很多争端，但中国就没有这样的麻烦，因为地主就是政府，所以政府要把你的地拿走，相对容易很多。政治体制也不一样，这也会影响到国家的城市治理。

　　尤其要注意的是，中国是以地域为单位的，而印度是以结社为单位的。在中国有很多基于地域的组织，比如说我们的户口制度、城乡土地集体所有权等，这种基于地域的机制发挥了非常大的作用，影响了城市或者城市区域被治理的方式。而在印度没有这种基于地域的相应的机制，比如说你要推动一个项目、推动一个计划或者规划，更多的是大家达成同盟，像一个协会一样，公司开展合作，只要我们达成一致，大家一起往前走就可以了。

　　很多时候我们在比较这两个国家的时候，没有看到这一点。城市治理方面的差别是可以归于这些不同的因素的。

　　我在孟买和广州做过实地田野调查，广州冼村在天河CBD的正中心，其中很多土地被征用了，人们在这个过程中获得了什么样的补偿?在中国就是靠户口，你是外地务工者，你没有户口，在决策过程中就没有影响。而印度有一个时间点，也就是说你能证明你在这个时间点在这里住了，你就可以拿到赔偿，否则就不行。当时我找了一个贫民窟来做研究，它靠近孟买国际机场，当地有很多居民在当地住了很长时间，他们和住房组织就可以谈判，获得更好的赔偿，这是印度基于共识的协会制治理方式。参见图4。

图 4 孟买贫民窟VS广州冼村

　　另外，我比较了北京和德里的空气治理。在北京怎么治理空气污染?首先是市政府牵头，之后使用一系列的具体系统或者体制——有针对性的问责制，给每个区、每个企业都下一个指标，比如说2013—2017年之间北京整体上的空气污染的治理目标是要减少30%的PM2.5排放，再将这个目标分给下面各个区，要其达成制定的个体目标，这就是我们讲的一种基于地域形式所开展的环境治理。在德里就不一样了，靠的不是政府牵头，而是一些环境的非政府组织来做，与环境保护非政府组织合作的包括中央污染控制局以及州一级的污染控制局，他们相互协调，而不是政府说了算。参见图5。

　　图 5 北京和德里的空气治理主体比较

　　今天，我想跟大家谈谈我做的项目中所获得的一些启发。我主要看了土地、房屋和环境三方面的政策，比较中印两个大国在非正式住房、土地使用和以空气污染为代表的环境方面的政策差异，即中印是怎样去管理这三个不同要素的。

　　我的演讲主要谈三点：一、中国和印度两个国家城市化的主要发展轨迹和要素;二、城市治理;三、案例研究：城市再开发、城市中的空气污染控制、如何进行超级区域的规划以及中印两国在规划过程中的异同。

　　中印城镇化的发展轨迹和要素

　　从两国统计局提供的人口统计数据可以看到，中国的城镇化率其实比印度要高得多。2016年，中国有56%的人口生活在城市(城市和城镇)，而印度的比例只有33%(图1)。但你不能只是从字面来解读这两个数字，之所以这么说，是因为这两个国家在计算或者说在核算城市或者城市人口方面用的定义不相同，中国拿印度的定义或者印度拿中国的定义来计算，我相信这个结果肯定会有很大的差异。

　　图 1 中印城镇化率比较

　　我们再来看看城镇的空间分布。在印度，可以说全国上下的城镇化率都是比较普遍的，而中国就是集中在其中一个区域——东部地区(图2)。

　　图 2 中印城镇的空间分布比较

　　再来看看城镇化的驱动因素。就中国而言，最主要的城镇化驱动因素就是农村的居民来城市打工，迁移到城市。现在大概在城镇里面有3亿人是农民工，他们是来自于农村的进城务工者。在印度，其驱动因素相对来说更多，比如说有自然人口增长带来的人口迁移、由于当地条件出现的，比如说住的地方原来是一个村、镇后来变成城市，自然变成城镇人口(图3)。

　　图 3 印度主要的城镇化驱动因素

　　中印城市治理比较

　　从两国的城市治理来看，有几个关键因素是必须要看到的：两国在治理方面的主要差别就是当地的市政府的权力，在印度，市政府没有实权，也没有特别多的资源，要在住房、土地使用规划等方面，市政府没办法做决定，权力在印度各州，因为印度有州政府、市政府，土地使用的城市规划的相应决定必须由州政府作出。另外，国家实力方面，中国是大政府，而印度政府的效力相对较弱，另外就是土地所有权也有很大的差别。在中国所有的城市用地都是政府所有，城市的财政收入很多时候靠卖地获取，而印度有私人的土地所有权也是政府土地所有权，而这个土地有州政府的、联邦政府的，也有市级政府的，所以印度的土地所有权相对比较繁杂。比如说要把土地从老百姓手上买下来，在印度是比较麻烦的，可能会引起很多争端，但中国就没有这样的麻烦，因为地主就是政府，所以政府要把你的地拿走，相对容易很多。政治体制也不一样，这也会影响到国家的城市治理。

　　尤其要注意的是，中国是以地域为单位的，而印度是以结社为单位的。在中国有很多基于地域的组织，比如说我们的户口制度、城乡土地集体所有权等，这种基于地域的机制发挥了非常大的作用，影响了城市或者城市区域被治理的方式。而在印度没有这种基于地域的相应的机制，比如说你要推动一个项目、推动一个计划或者规划，更多的是大家达成同盟，像一个协会一样，公司开展合作，只要我们达成一致，大家一起往前走就可以了。

　　很多时候我们在比较这两个国家的时候，没有看到这一点。城市治理方面的差别是可以归于这些不同的因素的。

　　我在孟买和广州做过实地田野调查，广州冼村在天河CBD的正中心，其中很多土地被征用了，人们在这个过程中获得了什么样的补偿?在中国就是靠户口，你是外地务工者，你没有户口，在决策过程中就没有影响。而印度有一个时间点，也就是说你能证明你在这个时间点在这里住了，你就可以拿到赔偿，否则就不行。当时我找了一个贫民窟来做研究，它靠近孟买国际机场，当地有很多居民在当地住了很长时间，他们和住房组织就可以谈判，获得更好的赔偿，这是印度基于共识的协会制治理方式。参见图4。

图 4 孟买贫民窟VS广州冼村

　　另外，我比较了北京和德里的空气治理。在北京怎么治理空气污染?首先是市政府牵头，之后使用一系列的具体系统或者体制——有针对性的问责制，给每个区、每个企业都下一个指标，比如说2013—2017年之间北京整体上的空气污染的治理目标是要减少30%的PM2.5排放，再将这个目标分给下面各个区，要其达成制定的个体目标，这就是我们讲的一种基于地域形式所开展的环境治理。在德里就不一样了，靠的不是政府牵头，而是一些环境的非政府组织来做，与环境保护非政府组织合作的包括中央污染控制局以及州一级的污染控制局，他们相互协调，而不是政府说了算。参见图5。

　　图 5 北京和德里的空气治理主体比较

　　超级区域的规划

　　我为这次大会准备论文时，也读了超级区域的规划。这两个国家对超级区域进行规划时，其背后逻辑没有像城市治理那么大的差别。我们接下来看看中印是如何规划超级区域，以及如何开展超级区域的具体规划执行的。在中国，是由市政府来牵头做这个事情，而在印度是州政府，同时采用公私合营的方法。中国的目标肯定是建立这样一个超级区域，因为中国的中央政府希望把产业链进行升级，从低端升级到高端，而且有一个比较宏大的抱负，希望协调区域的开发，提高区域的竞争力。在印度搞超级区域的规划也非常重要，主要是因为印度的中央政府希望能够有效地推动一些具有战略意义的地区进一步发展，吸引更多外资。所以在这样的情况下，两国的超级区域的规划都是由中央政府在背后推动的。见图6。

图 6 中印超级区域规划比较

　　珠三角应该是世界上排前六的超级区域之一了，而且是其中唯一一个位于发展中国家的。广深工业走廊是一个比较新的倡议，希望能够把珠三角的城市连在一起。这两个城市已经通过高铁、快速路等有效连接在一起，在未来，我们希望沿着这个走廊，有更多的项目建设。我记得应该会有20多个工业园区建立起来，还有科技园区，其出发点就是能够增强该区域的竞争力。在这个情况下，广州市政府和深圳市政府扮演了最重要的角色。

　　而德里和孟买的工业走廊的规模会更大，因为两个城市之间的间距较远，大概达到1500公里，其主要目标是要吸引更多的外资，这是印度中央政府出台的一个项目，在未来的20年，印度希望能够沿着德里和孟买的工业长廊建立大概20多个新的工业城镇和新的工业园区，这有点像中国特区的做法。但是其资金渠道不一样，49%是中央政府拨款，26%来自日本的开发银行，其他的资金来自私营企业。见图7。

　　图 7 德里和孟买工业走廊的资金来源

　　而且在德里和孟买的工业走廊规划的过程中，你看不到城市的角色，就是不同的部委、私人部门、投资公司、公私合营，没有城市的角色，市政府在这里好像是没有作用的。

　　至于挑战方面，中国和印度的挑战是很不一样的。中国的市政府太强势，没有机制上的框架在规模上避免城市之间的竞争，也就是说没办法让城市不要这么积极地互相竞争，但是印度基本上是反过来的，市政府的力量太薄弱了，德里、孟买这个走廊的活动肯定会改变他们的城市面貌。

　　小 结

　　我们是不是要进入超级区域的时代?如果是这样，对市民会有什么影响?我在阅读时看到一段话，觉得非常有意思：我们不能被超级区域的分析所诱惑，其实政策制定者需要各个层级、各个规模的规划以达到一个可持续社会的发展愿景，超级区域还是其中一个小部分，重点还是应该放在地方和区域上。也就是说，超级区域的确很重要，但是超级区域的规划必须要和其他规模、其他层级上的规划联合进行。

　　（本文是密歇根州立大学任雪飞副教授在2018年IPP国际会议上的演讲速记稿。原题为《拆迁补偿背后的中印城市化比较》）