张沱生：中美应怎样管理东亚军控问题

　　近年来，东亚地区的安全热点此起彼伏，军事安全摩擦不断上升，安全形势严重恶化，地区内已隐现军备竞赛的态势。在此形势下，无论是从东亚各国自身的安全考虑，还是从整个地区层面的安全考虑，对东亚各国、特别是对地区安全影响最大的中美两国来说，开展军备控制已经成为一项紧迫而重要的任务。

　　一、东亚地区的主要军控问题

　　一是如何实现朝鲜半岛无核化、防止地区核扩散。朝核问题产生的深刻背景是美韩与朝鲜的长期敌对。1992年首次朝核危机爆发以来，有关各方曾就此举行多次、多种形式的对话谈判，距今最近的是2018年重启的美朝核对话，但这些谈判都以失败告终。当前，朝鲜已彻底跨越核门槛，初步拥有核武器;日韩两国也不时出现要求发展或部署核武器的声音，地区核扩散的形势十分严峻。

　　二是如何缓和台海军事对峙、防止台海发生军事冲突。两岸军事对峙是中国内战遗留下来的问题，因冷战初期美协防台湾而不断加剧。中美建交后台海军事对峙的局面曾趋于缓和。冷战结束后，特别是在蔡英文出任台湾地区领导人及特朗普当选美国总统后，岛内“台独”势力进一步发展，加之美国日益背离“一中原则”，台海军事对峙再次升级，发生军事摩擦和冲突的风险大增。

　　三是如何消除东海军事对峙和避免南海军事化。东亚多国间长期存在岛礁与海洋权益争议，但在冷战结束后较长一段时间里，这一争议带来的安全摩擦并不突出。然而，近10多年来，随着争议各国加大主权声索和海洋开发，加之美国公开、全面介入地区争议，中日在东海业已形成军事对峙，南海军事化的趋势亦加速发展。东海、南海已成为新的地区安全热点。

　　四是如何保持东亚战略稳定。战略稳定历来是国际军控的核心。进入新世纪后，美国不顾中俄强烈反对，大力发展、部署国家及战区反导系统，给全球与地区战略稳定带来了严重挑战。在东亚，相关挑战突出地表现在美国与地区盟国开展反导合作、建立地区反导系统上。这一做法不仅损害中美战略稳定，迫使中国采取反制措施，而且加剧了中日、中韩间的安全摩擦。

　　五是如何避免中美在东亚、西太发生军备竞赛。近10年来，随着海空力量、导弹及各种军事能力的现代化，中国在东亚已形成较强的反介入/区域拒止能力(A2/AD)。美国则先后提出“空海一体战”“联合全域作战”等新作战理念，不断加强在东亚、西太的海空力量、反导部署及网络、太空作战能力，并计划在亚太部署陆基中导。中美双方在上述军事领域的竞争愈演愈烈，已有军备竞赛的态势。

　　二、中美对东亚地区军控问题的看法与政策

　　近年来，虽然东亚军控的必要性、紧迫性日益突显，但由于中美两国对地区军控问题的看法、政策存在严重分歧，双方在军控合作方面几无任何进展。

　　在如何实现朝鲜半岛无核化、防止地区核扩散问题上，中国主张通过和平对话，均衡解决有关各方主要安全关切，以同步、渐进的方式实现半岛无核化和建立半岛和平机制，最终建立半岛无核区;美国则坚持把对朝军事施压与制裁放在第一位，坚持只有朝鲜首先弃核才考虑解决其它问题，并决心永久保持对日韩的核保护。

　　在如何缓和台海军事对峙、防止台海发生军事冲突问题上，中方认为，台湾是中国的领土，中国大陆保持对台军事优势是对“台独”势力挑起台海危机与军事冲突的有力威慑，美国必须停止对中国内政的干涉、减少以至停止对台军售并减少在台海的军事活动;美方却认为其有义务维护台湾安全，美对台军售和在台海的军事活动有助维持两岸军力平衡、防止中国大陆对台“动武”，有利于维护台海和平稳定。

　　在如何减缓东海军事对峙和避免南海军事化问题上，中方认为正确途径应是地区内有关各国开展外交安全对话，坚持不以武力解决争端的原则，建立双边与多边信心措施、行为准则，和平解决争议，而域外国家不应介入、干涉;美方却将介入地区争议、强化军事存在、加强与盟国及伙伴国的军事合作视为解决问题的主要途径，力图以此迫使中国在主权权益上做出退让。近年来，美国的干涉政策已使其成为东海军事对峙和南海军事化趋势不断深化的主要推手。

　　在如何保持地区战略稳定问题上，中方认为，美与盟国建立与加强战区反导系统将引发地区局部对抗甚至军备竞赛，破坏中美战略稳定和地区战略稳定，因而强烈要求美停止一切反导部署;美方却声称地区反导部署并非针对中国，其对维护美国及盟国安全十分必要。此外，近年来美国还出现了降低核门槛、以低当量核武器应对中国在东亚拥有的常规军事优势的声音。

　　在如何避免中美在东亚、西太发生军备竞赛的问题上，中方认为其海空力量、导弹都驻扎在本土，完全是防御性的，这与美国在中国“家门口”部署、加强军事力量的性质完全不同，美应逐步减少或至少不应强化在东亚的军事部署;中方还坚决反对外空武器化和进行网络战。美方则认为，保持与加强美在东亚军事存在是基于其盟国及伙伴国的要求，是维持美地区军事主导权的需要，在新形势下美日军事合作还将向外空与网络领域拓展。

　　在东亚军控问题上，中美唯一有较多共识的是双方都认为应该加强危机管理，但对危机产生的根源仍存在严重分歧。

　　此外，还应指出的一点是，近年来中美两国对待国际军控的态度已形成鲜明对比。在历史上，美国是国际军控体系的主要参与者、推动者，中国则是后来者。然而，近年来，中国对国际军控持积极态度，而美国的态度却越来越消极，甚至不断退约，遭到国际社会的广泛批评。如若美国不尽快扭转对国际军控的消极态度，未来中美在东亚军控问题上开展合作将非常困难。

　　三、相应的政策建议

　　2021年1月，拜登出任新一任美国总统。从目前看，虽然拜登政府的对外政策与特朗普政府有很强的延续性，但也有一些明显的不同点：如希望避免与中国陷入“新冷战”、冲突与对抗，愿意与中国开展必要的对话合作，较为重视国际军控等。这为稳定和改善中美关系，使其脱离冷战边缘提供了一线机会。

　　在此形势下，中美双方应抓住这一机会窗口，在安全领域推动东亚军控合作，为避免发生地区军备竞赛与中美军事冲突而共同努力。

　　首先，在实现朝鲜半岛无核化、防止地区核扩散问题上，建议中美首先开展两项合作：一是坚持半岛“双暂停”;二是带头恢复并支持有关各方与朝鲜恢复双边对话。在此基础上，双方应努力推动重启四方或六方会谈，由多方共同商定实现半岛无核化和建立半岛和平机制的路线图。这三项合作的开展有望对未来逐步实现半岛无核化、防止地区核扩散起到有力促进作用。

　　其次，在缓和台海军事对峙、防止台海发生军事冲突问题上，建议中美双方从两点做起：一是切实加强危机管理机制建设，将危机管理认真落实到危机防范与危机控制的全过程。二是为消除在台湾问题上日益加剧的战略互疑，双方应尽快恢复战略沟通，在“一中原则”基础上重建战略互信。只有上述两点取得实质性进展，严峻的台海形势和军事对峙才有望得到缓解，台海居高不下的军事冲突风险才可能下降。

　　第三，在缓和东海军事对峙问题上，近年来中日两国已经做出一些重要努力，取得了某些积极进展。未来，坚持不以武力解决争端的原则，进一步加强危机管理机制建设和各种安全对话，重启东海共同开发谈判，将是中日双方继续努力的方向。美国应对中日缓和军事对峙的努力予以积极支持，而非不断重申《美日安保条约》适用钓鱼岛。中日安全关系的逐步改善将减少中美因第三方因素卷入军事冲突的可能性，符合中美两国的共同利益。

　　第四，在避免南海军事化问题上，当务之急是中美在加强危机管理、防止意外冲突发生的同时，就避免南海安全困境和南海军事化举行战略磋商。磋商中，两国应就均不谋求南海霸权及与东盟国家共同致力于将南海建成和平、友好、合作之海达成共识，从而为双方在南海逐步减少军事活动打开大门。此外，美国表态支持中国与东盟国家以“双轨思路”解决南海争端、维护南海稳定，中国表示愿与美国共同维护南海海上通道安全，这些也将对避免南海军事化产生积极影响。

　　第五，在维护地区战略稳定问题上，当前最重要的是美国不继续扩大地区反导部署和不在东亚部署低当量核武器。与此同时，中美应尽快启动高层双边战略稳定对话，把保持地区战略稳定作为对话的一项重要内容。中美战略稳定对话可能涉及的诸多议题都与地区战略稳定息息相关，其启动并取得进展将对促进东亚战略稳定带来积极影响。

　　最后，在避免中美在东亚、西太发生军备竞赛的问题上，中美可首先做出两项努力，一是把有关问题置于双方将重启的外交安全对话和两军对话之中;二是通过对话，争取在增加军事透明度和建立军事信心措施方面首先取得突破。这两项进展将为双方下一步采取更实质性的军控措施创造必要条件。此外，如果美国近期放弃在亚太国家部署陆基中导的计划，显然将对缓和中美军事竞争带来积极影响。

　　有必要特别指出一点，不同于冷战期间美苏两大阵营之间的军备竞赛，在近年来东亚地区的军事竞争中，包括中美在内的有关国家之间尚未形成敌对关系，而且各国的军费开支、军事活动也远未达到美苏那种针锋相对的程度。中美及东亚各国应共同努力，决不重蹈当年冷战双方先持续扩军、开展军备竞赛、而后又不得不进行军备控制的覆辙。早日把军控提上日程，管控、解决好地区热点问题，防止军事危机与军事冲突的发生，避免地区内出现军备竞赛——这应是中美及东亚各国共同努力的方向。

　　作者系北京大学国际战略研究院理事、国观智库学术委员会主任

　　近年来，东亚地区的安全热点此起彼伏，军事安全摩擦不断上升，安全形势严重恶化，地区内已隐现军备竞赛的态势。在此形势下，无论是从东亚各国自身的安全考虑，还是从整个地区层面的安全考虑，对东亚各国、特别是对地区安全影响最大的中美两国来说，开展军备控制已经成为一项紧迫而重要的任务。

　　一、东亚地区的主要军控问题

　　一是如何实现朝鲜半岛无核化、防止地区核扩散。朝核问题产生的深刻背景是美韩与朝鲜的长期敌对。1992年首次朝核危机爆发以来，有关各方曾就此举行多次、多种形式的对话谈判，距今最近的是2018年重启的美朝核对话，但这些谈判都以失败告终。当前，朝鲜已彻底跨越核门槛，初步拥有核武器;日韩两国也不时出现要求发展或部署核武器的声音，地区核扩散的形势十分严峻。

　　二是如何缓和台海军事对峙、防止台海发生军事冲突。两岸军事对峙是中国内战遗留下来的问题，因冷战初期美协防台湾而不断加剧。中美建交后台海军事对峙的局面曾趋于缓和。冷战结束后，特别是在蔡英文出任台湾地区领导人及特朗普当选美国总统后，岛内“台独”势力进一步发展，加之美国日益背离“一中原则”，台海军事对峙再次升级，发生军事摩擦和冲突的风险大增。

　　三是如何消除东海军事对峙和避免南海军事化。东亚多国间长期存在岛礁与海洋权益争议，但在冷战结束后较长一段时间里，这一争议带来的安全摩擦并不突出。然而，近10多年来，随着争议各国加大主权声索和海洋开发，加之美国公开、全面介入地区争议，中日在东海业已形成军事对峙，南海军事化的趋势亦加速发展。东海、南海已成为新的地区安全热点。

　　四是如何保持东亚战略稳定。战略稳定历来是国际军控的核心。进入新世纪后，美国不顾中俄强烈反对，大力发展、部署国家及战区反导系统，给全球与地区战略稳定带来了严重挑战。在东亚，相关挑战突出地表现在美国与地区盟国开展反导合作、建立地区反导系统上。这一做法不仅损害中美战略稳定，迫使中国采取反制措施，而且加剧了中日、中韩间的安全摩擦。

　　五是如何避免中美在东亚、西太发生军备竞赛。近10年来，随着海空力量、导弹及各种军事能力的现代化，中国在东亚已形成较强的反介入/区域拒止能力(A2/AD)。美国则先后提出“空海一体战”“联合全域作战”等新作战理念，不断加强在东亚、西太的海空力量、反导部署及网络、太空作战能力，并计划在亚太部署陆基中导。中美双方在上述军事领域的竞争愈演愈烈，已有军备竞赛的态势。

　　二、中美对东亚地区军控问题的看法与政策

　　近年来，虽然东亚军控的必要性、紧迫性日益突显，但由于中美两国对地区军控问题的看法、政策存在严重分歧，双方在军控合作方面几无任何进展。

　　在如何实现朝鲜半岛无核化、防止地区核扩散问题上，中国主张通过和平对话，均衡解决有关各方主要安全关切，以同步、渐进的方式实现半岛无核化和建立半岛和平机制，最终建立半岛无核区;美国则坚持把对朝军事施压与制裁放在第一位，坚持只有朝鲜首先弃核才考虑解决其它问题，并决心永久保持对日韩的核保护。

　　在如何缓和台海军事对峙、防止台海发生军事冲突问题上，中方认为，台湾是中国的领土，中国大陆保持对台军事优势是对“台独”势力挑起台海危机与军事冲突的有力威慑，美国必须停止对中国内政的干涉、减少以至停止对台军售并减少在台海的军事活动;美方却认为其有义务维护台湾安全，美对台军售和在台海的军事活动有助维持两岸军力平衡、防止中国大陆对台“动武”，有利于维护台海和平稳定。

　　在如何减缓东海军事对峙和避免南海军事化问题上，中方认为正确途径应是地区内有关各国开展外交安全对话，坚持不以武力解决争端的原则，建立双边与多边信心措施、行为准则，和平解决争议，而域外国家不应介入、干涉;美方却将介入地区争议、强化军事存在、加强与盟国及伙伴国的军事合作视为解决问题的主要途径，力图以此迫使中国在主权权益上做出退让。近年来，美国的干涉政策已使其成为东海军事对峙和南海军事化趋势不断深化的主要推手。

　　在如何保持地区战略稳定问题上，中方认为，美与盟国建立与加强战区反导系统将引发地区局部对抗甚至军备竞赛，破坏中美战略稳定和地区战略稳定，因而强烈要求美停止一切反导部署;美方却声称地区反导部署并非针对中国，其对维护美国及盟国安全十分必要。此外，近年来美国还出现了降低核门槛、以低当量核武器应对中国在东亚拥有的常规军事优势的声音。

　　在如何避免中美在东亚、西太发生军备竞赛的问题上，中方认为其海空力量、导弹都驻扎在本土，完全是防御性的，这与美国在中国“家门口”部署、加强军事力量的性质完全不同，美应逐步减少或至少不应强化在东亚的军事部署;中方还坚决反对外空武器化和进行网络战。美方则认为，保持与加强美在东亚军事存在是基于其盟国及伙伴国的要求，是维持美地区军事主导权的需要，在新形势下美日军事合作还将向外空与网络领域拓展。

　　在东亚军控问题上，中美唯一有较多共识的是双方都认为应该加强危机管理，但对危机产生的根源仍存在严重分歧。

　　此外，还应指出的一点是，近年来中美两国对待国际军控的态度已形成鲜明对比。在历史上，美国是国际军控体系的主要参与者、推动者，中国则是后来者。然而，近年来，中国对国际军控持积极态度，而美国的态度却越来越消极，甚至不断退约，遭到国际社会的广泛批评。如若美国不尽快扭转对国际军控的消极态度，未来中美在东亚军控问题上开展合作将非常困难。

　　三、相应的政策建议

　　2021年1月，拜登出任新一任美国总统。从目前看，虽然拜登政府的对外政策与特朗普政府有很强的延续性，但也有一些明显的不同点：如希望避免与中国陷入“新冷战”、冲突与对抗，愿意与中国开展必要的对话合作，较为重视国际军控等。这为稳定和改善中美关系，使其脱离冷战边缘提供了一线机会。

　　在此形势下，中美双方应抓住这一机会窗口，在安全领域推动东亚军控合作，为避免发生地区军备竞赛与中美军事冲突而共同努力。

　　首先，在实现朝鲜半岛无核化、防止地区核扩散问题上，建议中美首先开展两项合作：一是坚持半岛“双暂停”;二是带头恢复并支持有关各方与朝鲜恢复双边对话。在此基础上，双方应努力推动重启四方或六方会谈，由多方共同商定实现半岛无核化和建立半岛和平机制的路线图。这三项合作的开展有望对未来逐步实现半岛无核化、防止地区核扩散起到有力促进作用。

　　其次，在缓和台海军事对峙、防止台海发生军事冲突问题上，建议中美双方从两点做起：一是切实加强危机管理机制建设，将危机管理认真落实到危机防范与危机控制的全过程。二是为消除在台湾问题上日益加剧的战略互疑，双方应尽快恢复战略沟通，在“一中原则”基础上重建战略互信。只有上述两点取得实质性进展，严峻的台海形势和军事对峙才有望得到缓解，台海居高不下的军事冲突风险才可能下降。

　　第三，在缓和东海军事对峙问题上，近年来中日两国已经做出一些重要努力，取得了某些积极进展。未来，坚持不以武力解决争端的原则，进一步加强危机管理机制建设和各种安全对话，重启东海共同开发谈判，将是中日双方继续努力的方向。美国应对中日缓和军事对峙的努力予以积极支持，而非不断重申《美日安保条约》适用钓鱼岛。中日安全关系的逐步改善将减少中美因第三方因素卷入军事冲突的可能性，符合中美两国的共同利益。

　　第四，在避免南海军事化问题上，当务之急是中美在加强危机管理、防止意外冲突发生的同时，就避免南海安全困境和南海军事化举行战略磋商。磋商中，两国应就均不谋求南海霸权及与东盟国家共同致力于将南海建成和平、友好、合作之海达成共识，从而为双方在南海逐步减少军事活动打开大门。此外，美国表态支持中国与东盟国家以“双轨思路”解决南海争端、维护南海稳定，中国表示愿与美国共同维护南海海上通道安全，这些也将对避免南海军事化产生积极影响。

　　第五，在维护地区战略稳定问题上，当前最重要的是美国不继续扩大地区反导部署和不在东亚部署低当量核武器。与此同时，中美应尽快启动高层双边战略稳定对话，把保持地区战略稳定作为对话的一项重要内容。中美战略稳定对话可能涉及的诸多议题都与地区战略稳定息息相关，其启动并取得进展将对促进东亚战略稳定带来积极影响。

　　最后，在避免中美在东亚、西太发生军备竞赛的问题上，中美可首先做出两项努力，一是把有关问题置于双方将重启的外交安全对话和两军对话之中;二是通过对话，争取在增加军事透明度和建立军事信心措施方面首先取得突破。这两项进展将为双方下一步采取更实质性的军控措施创造必要条件。此外，如果美国近期放弃在亚太国家部署陆基中导的计划，显然将对缓和中美军事竞争带来积极影响。

　　有必要特别指出一点，不同于冷战期间美苏两大阵营之间的军备竞赛，在近年来东亚地区的军事竞争中，包括中美在内的有关国家之间尚未形成敌对关系，而且各国的军费开支、军事活动也远未达到美苏那种针锋相对的程度。中美及东亚各国应共同努力，决不重蹈当年冷战双方先持续扩军、开展军备竞赛、而后又不得不进行军备控制的覆辙。早日把军控提上日程，管控、解决好地区热点问题，防止军事危机与军事冲突的发生，避免地区内出现军备竞赛——这应是中美及东亚各国共同努力的方向。

　　作者系北京大学国际战略研究院理事、国观智库学术委员会主任