周德武：拜登政府对中国的定位越来越明朗

 　　3月3日，美国总统拜登发表了他上任以来最具份量的《美国国家安全战略临时指南》，作为新政府评估现有政策和制定新方针的指引。在此报告正式发布前，国务卿布林肯在国务院首次发表了对外政策讲话，既是为《临时指南》吹风，也有率先将这份纲要具体化之意。如果说《临时指南》是“纲”，那么国务卿的演讲则是“目”，从而起到纲举目张的作用。布林肯称，“临时指南为国家安全机构提供了初步指导，以便能够立即开展工作，同时在未来几个月制定出更深入的国家安全战略”。

　　根据1986年美国国会通过的相关法案，总统每年须向国会提交一份《国家安全战略报告》，但数十年来，只有克林顿政府做到了这一点。近20年来，各届政府基本是每四年提交一次。小布什政府分别于2002年和2006年提交;奥巴马政府则于2010年和2015年提交了报告。而特朗普上任当年就火速提交了此报告，被视为中美关系“自由落体”的分水岭。

　　本世纪以来，美国在国家安全主要威胁的判断方面，也是经历了几次重大调整。911事件发生后，美国停止了“中国是潜在战略竞争者”的争论，迅速将恐怖主义视为美国的头号威胁，小布什称，“谁不和我们站在一起，谁就是我们的敌人”。为此，2002年的《美国国家安全战略报告》提出了对 “流氓国家”和“暴政前哨”采取“先发制人”打击策略，伊拉克战争便是在这个背景下爆发。此间，中、俄被美国视为“反恐合作伙伴”。2006年小布什政府发布了第二份《国家安全战略报告》，将2005年由副国务卿佐立克提出的“中方要做一个负责任的利益攸关方”的概念上升到战略高度，同时美国也提出了对华“两面下注”(Hedge)的政策，即积极引导中国向有利于美国的方向演变，而对中国的消极面则采取对冲的办法，迫使中国知难而退。

　　奥巴马上任后，美国充分意识到俄、中等传统大国的迅速复兴或崛起对美构成重大安全威胁，于是2010年出台的《美国国家安全战略》，将反恐与防范中、俄的崛起视为同等重要的战略任务。但当时美国深陷金融危机，需要中国伸出援手。正如奥巴马在回忆录中所言，美国需要中国的合作，不大可能出台更严厉的对华经济及贸易政策。奥巴马政府强调，“应对暴力主义、大规模杀伤性武器扩散和全球经济危机，需继续深化与21世纪其他影响力中心(包括中、印、俄)的合作”。2015年奥巴马第二任发布的《国家安全战略报告》仍强调，合作是中美关系的主轴，即“美中在一些领域出现了竞争关系，但两国的合作范围前所未有”，“美国欢迎一个稳定和平繁荣的中国崛起”，同时“对中国军事现代化保持警觉，拒绝用恐吓的手段解决领土争端”，“须用强势地位管控竞争”等。

　　虽然拜登出台正式的《国家安全战略报告》尚需时日，但这份《临时指南》无疑为正式报告搭建了基本框架。《临时指南》强调，“美国不能假装世界可以简单地恢复到75年、30年甚至4年以前的样子，我们已经回不到过去”。在威胁源的判断上，《临时指南》强调，疫情、气候变化及科技网络、核扩散等问题超越了边界及高墙;包括美国在内的全球民主受挫;国际秩序、同盟体系受到新威胁;“中国是唯一一个有可能将其经济、外交、军事和技术力量结合起来、对稳定和开放的国际体系提出持续挑战的竞争对手”。

　　《临时指南》称，靠美国单打独斗无法解决上述问题，但美国不能袖手旁观，必须依靠民主及盟友的力量，“寻求志同道合国家和有影响力的非国家行为体一起”，共同应对挑战。

　　与特朗普的《国家安全战略报告》相比，《临时指南》有以下几个重大动向和提法：

　　第一，将中国的位置大大前移。中国已超越俄罗斯，成为美国最大的竞争对手。正像布林肯所言，“中美关系成为必须管控的21世纪最大地缘政治考验”。而俄罗斯则属于与伊朗、朝鲜一类的第二层次威胁。

　　第二，“视国内安全和国际安全为一个整体”。国内问题解决得不好，容易被威权国家利用。《临时指南》强调，“扩大经济繁荣的机会，必须从工薪家庭的生计，而不是企业利润、国家财富总量的角度重新定义美国的经济利益”。“经济安全就是国家安全”，美要继续扩大美国中产阶级的力量，认为这是美国长期以来的优势和支柱，必须保护所有美国人而不仅仅是少数特权阶层的利益。贸易政策必须是增加中产阶级，创造新的更好就业机会为导向。

　　第三，强调团结盟友的重要性，声称建立有效的国际规则，“确保美国而不是中国制定国际议程”。《临时指南》重申与北约盟国及澳大利亚、日本和韩国等盟国关系的重要性，同时也要加强像新西兰、新加坡、越南和其他东盟国家等伙伴国的关系。在抗击新冠疫情方面，强调与联合国、七国集团、20国集团、欧盟和其他国际组织合作，通过全球卫生议程;建立一个药品医疗和关键材料的供应链，使之不会过度依赖容易中断的海外网络;与志同道合的民主国家一道，打造可信的关键供应链和技术基础设施。

　　第四，将外交手段放在第一位，而军事手段是最后的选项。承诺不轻易卷入战争，“负责任地结束美国在阿富汗最长时间的战争”。在消减战略核武器方面，确保美国对盟国的长期威慑承诺，与俄罗斯和中国进行有意义的对话。

　　特朗普上台后发布的《国家安全战略报告》，彻底改变了对华定位，将中、俄同时定义为“修正主义国家”，强调美国迎来与中国竞争的新时代，即“与中国开展一场全面的政治、经济和科技竞赛”。中美贸易战、科技战就是在这个大背景下全面开打。

　　第五，强调民主价值的重要性。声称美国内正受到极端主义的挑战， 国际上面临威权主义的威胁，振兴民主是美国的力量源泉，要保护人权，使用经济工具，共同推进民主议程。《临时指南》称，“从长远来看，美国要想战胜一个更加自信和威权主义的中国，最有效的办法就是投资于我们的人民、我们的经济和我们的民主，通过恢复美国的信誉和全球领导地位与其他国家一道，制定新的全球准则和协议，促进我们的利益，反映我们的价值观，通过支持和捍卫我们无与伦比的伙伴网络以及进行明智的国防投资，以阻止中国对美国安全、繁荣和民主生活方式的威胁”;“确保美国公司在中国做生意时不会牺牲美国的价值观”。

　　第六，竞合并存是中美关系的新常态。“战略竞争并不会也不应该排除在符合我们国家利益的情况下与中国合作。我们将于北京开展务实、注重实效的外交，努力降低误判和误解的风险，欢迎中国政府在气候变化、全球卫生安全、军备控制和防扩散等领域与美国合作。

　　总之，这份《临时指南》虽然冠之以“临时”两字，但实质上是拜登政府执政思路的总体体现。《华盛顿邮报》评论认为，这部临时指南是“特朗普‘美国优先’政策的温和版”。从布林肯八项外交政策优先事项可以看出，“应对中国挑战”作为八大任务之一，与《临时指南》一脉相承。布林肯声称，美对华政策将秉持“该竞争时竞争，能合作的时候合作，须对抗时就对抗(adversarial when it must be)”的原则。可见，竞争、合作、对抗三位一体，共同构成了美国对华政策的立体架构。在笔者看来，竞争是常态，合作有条件，对抗全方位将成为拜登政府与中国打交道的主要方式。由此观之，拜登对华政策的大致轮廓已然成形。

 　　3月3日，美国总统拜登发表了他上任以来最具份量的《美国国家安全战略临时指南》，作为新政府评估现有政策和制定新方针的指引。在此报告正式发布前，国务卿布林肯在国务院首次发表了对外政策讲话，既是为《临时指南》吹风，也有率先将这份纲要具体化之意。如果说《临时指南》是“纲”，那么国务卿的演讲则是“目”，从而起到纲举目张的作用。布林肯称，“临时指南为国家安全机构提供了初步指导，以便能够立即开展工作，同时在未来几个月制定出更深入的国家安全战略”。

　　根据1986年美国国会通过的相关法案，总统每年须向国会提交一份《国家安全战略报告》，但数十年来，只有克林顿政府做到了这一点。近20年来，各届政府基本是每四年提交一次。小布什政府分别于2002年和2006年提交;奥巴马政府则于2010年和2015年提交了报告。而特朗普上任当年就火速提交了此报告，被视为中美关系“自由落体”的分水岭。

　　本世纪以来，美国在国家安全主要威胁的判断方面，也是经历了几次重大调整。911事件发生后，美国停止了“中国是潜在战略竞争者”的争论，迅速将恐怖主义视为美国的头号威胁，小布什称，“谁不和我们站在一起，谁就是我们的敌人”。为此，2002年的《美国国家安全战略报告》提出了对 “流氓国家”和“暴政前哨”采取“先发制人”打击策略，伊拉克战争便是在这个背景下爆发。此间，中、俄被美国视为“反恐合作伙伴”。2006年小布什政府发布了第二份《国家安全战略报告》，将2005年由副国务卿佐立克提出的“中方要做一个负责任的利益攸关方”的概念上升到战略高度，同时美国也提出了对华“两面下注”(Hedge)的政策，即积极引导中国向有利于美国的方向演变，而对中国的消极面则采取对冲的办法，迫使中国知难而退。

　　奥巴马上任后，美国充分意识到俄、中等传统大国的迅速复兴或崛起对美构成重大安全威胁，于是2010年出台的《美国国家安全战略》，将反恐与防范中、俄的崛起视为同等重要的战略任务。但当时美国深陷金融危机，需要中国伸出援手。正如奥巴马在回忆录中所言，美国需要中国的合作，不大可能出台更严厉的对华经济及贸易政策。奥巴马政府强调，“应对暴力主义、大规模杀伤性武器扩散和全球经济危机，需继续深化与21世纪其他影响力中心(包括中、印、俄)的合作”。2015年奥巴马第二任发布的《国家安全战略报告》仍强调，合作是中美关系的主轴，即“美中在一些领域出现了竞争关系，但两国的合作范围前所未有”，“美国欢迎一个稳定和平繁荣的中国崛起”，同时“对中国军事现代化保持警觉，拒绝用恐吓的手段解决领土争端”，“须用强势地位管控竞争”等。

　　虽然拜登出台正式的《国家安全战略报告》尚需时日，但这份《临时指南》无疑为正式报告搭建了基本框架。《临时指南》强调，“美国不能假装世界可以简单地恢复到75年、30年甚至4年以前的样子，我们已经回不到过去”。在威胁源的判断上，《临时指南》强调，疫情、气候变化及科技网络、核扩散等问题超越了边界及高墙;包括美国在内的全球民主受挫;国际秩序、同盟体系受到新威胁;“中国是唯一一个有可能将其经济、外交、军事和技术力量结合起来、对稳定和开放的国际体系提出持续挑战的竞争对手”。

　　《临时指南》称，靠美国单打独斗无法解决上述问题，但美国不能袖手旁观，必须依靠民主及盟友的力量，“寻求志同道合国家和有影响力的非国家行为体一起”，共同应对挑战。

　　与特朗普的《国家安全战略报告》相比，《临时指南》有以下几个重大动向和提法：

　　第一，将中国的位置大大前移。中国已超越俄罗斯，成为美国最大的竞争对手。正像布林肯所言，“中美关系成为必须管控的21世纪最大地缘政治考验”。而俄罗斯则属于与伊朗、朝鲜一类的第二层次威胁。

　　第二，“视国内安全和国际安全为一个整体”。国内问题解决得不好，容易被威权国家利用。《临时指南》强调，“扩大经济繁荣的机会，必须从工薪家庭的生计，而不是企业利润、国家财富总量的角度重新定义美国的经济利益”。“经济安全就是国家安全”，美要继续扩大美国中产阶级的力量，认为这是美国长期以来的优势和支柱，必须保护所有美国人而不仅仅是少数特权阶层的利益。贸易政策必须是增加中产阶级，创造新的更好就业机会为导向。

　　第三，强调团结盟友的重要性，声称建立有效的国际规则，“确保美国而不是中国制定国际议程”。《临时指南》重申与北约盟国及澳大利亚、日本和韩国等盟国关系的重要性，同时也要加强像新西兰、新加坡、越南和其他东盟国家等伙伴国的关系。在抗击新冠疫情方面，强调与联合国、七国集团、20国集团、欧盟和其他国际组织合作，通过全球卫生议程;建立一个药品医疗和关键材料的供应链，使之不会过度依赖容易中断的海外网络;与志同道合的民主国家一道，打造可信的关键供应链和技术基础设施。

　　第四，将外交手段放在第一位，而军事手段是最后的选项。承诺不轻易卷入战争，“负责任地结束美国在阿富汗最长时间的战争”。在消减战略核武器方面，确保美国对盟国的长期威慑承诺，与俄罗斯和中国进行有意义的对话。

　　特朗普上台后发布的《国家安全战略报告》，彻底改变了对华定位，将中、俄同时定义为“修正主义国家”，强调美国迎来与中国竞争的新时代，即“与中国开展一场全面的政治、经济和科技竞赛”。中美贸易战、科技战就是在这个大背景下全面开打。

　　第五，强调民主价值的重要性。声称美国内正受到极端主义的挑战， 国际上面临威权主义的威胁，振兴民主是美国的力量源泉，要保护人权，使用经济工具，共同推进民主议程。《临时指南》称，“从长远来看，美国要想战胜一个更加自信和威权主义的中国，最有效的办法就是投资于我们的人民、我们的经济和我们的民主，通过恢复美国的信誉和全球领导地位与其他国家一道，制定新的全球准则和协议，促进我们的利益，反映我们的价值观，通过支持和捍卫我们无与伦比的伙伴网络以及进行明智的国防投资，以阻止中国对美国安全、繁荣和民主生活方式的威胁”;“确保美国公司在中国做生意时不会牺牲美国的价值观”。

　　第六，竞合并存是中美关系的新常态。“战略竞争并不会也不应该排除在符合我们国家利益的情况下与中国合作。我们将于北京开展务实、注重实效的外交，努力降低误判和误解的风险，欢迎中国政府在气候变化、全球卫生安全、军备控制和防扩散等领域与美国合作。

　　总之，这份《临时指南》虽然冠之以“临时”两字，但实质上是拜登政府执政思路的总体体现。《华盛顿邮报》评论认为，这部临时指南是“特朗普‘美国优先’政策的温和版”。从布林肯八项外交政策优先事项可以看出，“应对中国挑战”作为八大任务之一，与《临时指南》一脉相承。布林肯声称，美对华政策将秉持“该竞争时竞争，能合作的时候合作，须对抗时就对抗(adversarial when it must be)”的原则。可见，竞争、合作、对抗三位一体，共同构成了美国对华政策的立体架构。在笔者看来，竞争是常态，合作有条件，对抗全方位将成为拜登政府与中国打交道的主要方式。由此观之，拜登对华政策的大致轮廓已然成形。