陆钢：一带一路”倡议面临三个战略制约，应对其进行合理“瘦身”

　　2019年是“一带一路”倡议实施的第6个年头，4月将在北京举行第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。如何在确保中国利益的同时，让沿线国家甚或更多的国家获利，以便更好地推进“一带一路”倡议，是当下应该考虑的重要问题。为此，需要对过去5年中推进的“一带一路”建设进行某种战略审视，以便发现问题，探究其根源，提出解决方案，使“一带一路”建设得到健康和平稳地发展。

　　一、“一带一路”倡议在实施中存在的主要问题

　　习近平主席在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上指出：“共建‘一带一路’顺应了全球治理体系变革的内在要求，彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识，为完善全球治理体系变革提供了新思路新方案。”“一带一路”建设是构建人类命运共同体的重大举措，在世界范围内特别是发展中国家中广受欢迎和响应。在取得重大成就的同时，“一带一路”倡议在实施中也出现了一些值得注意的问题。

　　首先，要防止“一带一路”倡议可能出现的泛化、“空心化”和政治化的发展趋势，防止出现原有边界逐渐模糊、摊子越铺越大的现象。“一带一路”倡议实施初期有个约定俗成的划定，大约65个国家属于沿线国家，基本上分布在欧亚大陆腹地以及边缘两大地缘板块，并以“丝绸之路”贯穿起来。换成另一个角度，“一带一路”的边界也可以作为中国大周边地区的另一种表达。在此基础上中国与沿线国家开展经济合作广受欢迎，这也是包括美国和欧盟在内的西方大国初期对“一带一路”持观望态度的原因。然而，随着专家学者对“一带一路”的诠释日趋多元，沿线囊括的国家越来越多，从60多个国家增至100多个，几乎涵盖了世界所有的地缘政治板块，而实施的内容也从经济合作扩展到诸多领域。其所导致的负面效应也逐步显现出来：一是某些人对倡议的解读包罗万象，缺乏聚焦点和核心区域;二是长远战略规划不甚明确，陷入政策层面的苦战;三是引发美欧大国的警惕。

　　其次，需要防止“一带一路”建设战线过长、基建投入过大、外汇储备消耗过多的现象。据国资委统计，“一带一路”倡议推进5年来，仅央企就在沿线国家承担了3116个项目，分布在185个国家，新签对外承包工程合同额超过5000亿美元，境外总资产超过1万亿美元。如此覆盖广阔、规模巨大的投资已经远远超过当年的“马歇尔计划”，对国际政治经济格局产生了一定的冲击力。中国的对外投入大部分集中于基础设施建设，利润稀薄，回报时间长，难以转移，很可能留在沿线国家成为“公共物品”(商务部副部长钱克明语)。“一带一路”前5年出击力度之所以强大，主要依赖于我国雄厚的外汇储备，这是改革开放40年中不断积累的财富。在和平时期，外汇储备就是国家硬实力的弹药库，本可用于国家的战略急需上。过快消耗外汇储备可能导致国家竞争的后劲不足，并引发其他战略缺失。

　　再次，美欧大国态度转变以及沿线国家政局的变化，对“一带一路”推进造成巨大的阻力。随着“一带一路”倡议在覆盖国家和实施内容上的延伸扩大，美欧等大国转变了最初对“一带一路”所持的观望态度。在它们看来，中国借助于“一带一路”倡议，在全球范围内全面出击，严重挑战西方主导的世界秩序。因此它们开始采取反制措施，利用沿线国家政局的变化，阻扰“一带一路”的进展。在此背景下，随着斯里兰卡、希腊、马来西亚、巴基斯坦和波兰等国出现政局变化，“一带一路”开始面临严峻考验。沿线国家的一些新当政者开始质疑与中国签订的合作协议。国际舆论界也出现了“中国债务陷阱论”的论调。

　　二、“一带一路”倡议面临的战略制约

　　在当前的国际背景下，“一带一路”倡议的实施存在三个战略制约。如果漠视这些战略制约，不顾一切地盲目推进，必然会在沿线地区乃至整个国际社会引起反弹，造成国家利益的重大损失。这三个战略制约是：

　　第一是主权至上原则的制约。“一带一路”沿线国家大部分是战后独立的新兴国家，非常珍惜国家主权和民族独立，坚决反对外来干涉。这就意味着任何大国都难以长期左右这些国家的政局变化。中国的合作项目与巨大投入很可能因为一个政权的倒台或政策改变而遭受损失。另外，“一带一路”沿线国家的政府也有可能无力偿还债务，使得中国付出的成本无法按时收回。

　　第二是大国间战略博弈的制约。“一带一路”涵盖的范围包括大国博弈最为激烈的几个区域，如印太地区和中亚地区。以中亚地区为例，参与这一地区大国博弈的国家，除了美俄两个全球性大国外，还有印度、沙特和土耳其等地区性大国。特别值得指出的是土耳其，它利用突厥民族文化与地缘相近的优势对中亚地区进行渗透，在当地经营了深厚的根基。这些情况表明，中国在推动“一带一路”时将会面临一连串的竞争对手，局面复杂，可能难以招架。

　　第三是国际经济秩序规则的制约。具体指两个方面，一是美元霸权的制约;二是美欧国际市场的制约。“一带一路”沿线国家，哪怕是最落后的国家，若想以独立国家身份融入国际社会，就必须遵守现有的国际经济秩序，而这个国际经济秩序目前仍然是建立在美元霸权基础上的，美欧国际市场则是确保美元霸权的基础。中国虽然经济体量大，但仍在一定程度上受制于美欧。目前中国进入美国市场的形势比较严峻，同时，欧洲市场也不太乐观。美欧一旦协调成功，欧洲大门也可能随时对中国关闭。

　　三、应对之策

　　发现“一带一路”倡议存在的问题及其战略制约后，应如何进行战略调整以规避战略风险呢?笔者在这里提出如下思考：

　　第一，要明确“一带一路”的终极目标。笔者认为，我们主要有三大战略目标：(1)实现人民币国际化，使之成为区域性(并非全球性)的流通货币，以便人民币获得部分国际货币的功能与信用;(2)建立中国主导的国际市场，使之成为美欧之后的世界第三大国际市场;(3)在前两者的基础上建立局部的国际经济规则，其宗旨并非是要推翻美国主导的国际规则体系，而是在原有的国际经济秩序中提升中国的话语权。

　　第二，要确定“一带一路”的边界和范围。“一带一路”倡议的最初目标是确保西部安全，向欧亚地区腹地拓展战略空间，但之后它的外延不断扩大，超越了中亚地区，将东南亚、南亚、西亚、中亚、俄罗斯、中欧、东欧、北非、东非都囊括其中，还要拉入拉美国家，等于拓展到了全球。这种无限制的全球性投入，按中国目前的实力是不堪承受的，因此需要重新厘清“一带一路”的边界与核心区。

　　笔者认为，中亚地区是“一带一路”倡议的理想目标区，应将其定位为“一带一路”的核心区域。这一地区是新兴的地缘政治板块，发展水平较低，急需邻近大国的援助。对于中国来说，投入较低的经济成本就可获得颇为丰厚的政治收益。因此，在推进“一带一路”倡议的过程中，与其四处撒网，不如在中亚地区进行深耕细作。

　　第三，建设“一带一路”核心区域的消费市场枢纽。“一带一路”同新疆的发展稳定有着密切的关系。我们需要借助“一带一路”的推进，通过建设新疆的消费市场来解决其经济出路的问题。

　　新疆乃至大中亚地区，其发展模式依然是传统的工业化模式。在现代经济产业链中，它本身仅仅作为原料供应基地或最多上升为出口加工基地。然而，受制于远离国际市场和出海口的地缘经济环境，这一地区的发展异常困难。如果我们转变思维方式，把发展消费市场作为建设“一带一路”核心区的抓手，或许更加适合当地的状况。

　　新疆与中亚地区具备一定的发展消费市场的基础。它们拥有一批具有一定人口规模的城市，而且都靠近在交通干线上。尽管城市规模难以企及上海等国际大都市，但是它们可以就地发展消费市场，避开交通的瓶颈，让交通干线上的城市形成一个广阔的消费市场网络，前景还是相当可观的。当然困难还是有的，受地理位置所限，与外界的交通还是最大的发展瓶颈。因此，“一带一路”核心地区的建设无法照搬内地的工业化发展模式。它必须结合当地经济水平和民生状况，通过培育消费市场，逐渐提升现代化的程度。

　　中国在这方面可以借鉴俄罗斯的经验。俄罗斯通过影响中亚的消费市场(如为中亚国家提供劳务市场等)保持了在这一地区的主导地位。中国也应该从消费市场着手，通过两个方面发展“一带一路”的消费市场：一是更多购买中亚国家的产品和服务，甚至为其提供劳务市场，借此扩大人民币的影响;二是将新疆培育成为“一带一路”核心地区的消费市场枢纽，让新疆成为中亚国家和内地进行产品和服务贸易的“中转站”。

　　当前，在“一带一路”倡议的具体实施中，战略规划思维不仅没有摆脱旧有的格局，反而可能加深中国及其沿线国家对西方市场的依赖。中国应该收缩力量，突出重点，加大对中亚核心区域的战略投入，自力更生地建设中国主导的国际市场，并充分利用其他区域性合作框架对“一带一路”进行合理“瘦身”。

　　作者系华东师范大学国际问题研究所所长、中亚研究中心主任；原题《反思“一带一路”：问题与应对》

　　2019年是“一带一路”倡议实施的第6个年头，4月将在北京举行第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。如何在确保中国利益的同时，让沿线国家甚或更多的国家获利，以便更好地推进“一带一路”倡议，是当下应该考虑的重要问题。为此，需要对过去5年中推进的“一带一路”建设进行某种战略审视，以便发现问题，探究其根源，提出解决方案，使“一带一路”建设得到健康和平稳地发展。

　　一、“一带一路”倡议在实施中存在的主要问题

　　习近平主席在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上指出：“共建‘一带一路’顺应了全球治理体系变革的内在要求，彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识，为完善全球治理体系变革提供了新思路新方案。”“一带一路”建设是构建人类命运共同体的重大举措，在世界范围内特别是发展中国家中广受欢迎和响应。在取得重大成就的同时，“一带一路”倡议在实施中也出现了一些值得注意的问题。

　　首先，要防止“一带一路”倡议可能出现的泛化、“空心化”和政治化的发展趋势，防止出现原有边界逐渐模糊、摊子越铺越大的现象。“一带一路”倡议实施初期有个约定俗成的划定，大约65个国家属于沿线国家，基本上分布在欧亚大陆腹地以及边缘两大地缘板块，并以“丝绸之路”贯穿起来。换成另一个角度，“一带一路”的边界也可以作为中国大周边地区的另一种表达。在此基础上中国与沿线国家开展经济合作广受欢迎，这也是包括美国和欧盟在内的西方大国初期对“一带一路”持观望态度的原因。然而，随着专家学者对“一带一路”的诠释日趋多元，沿线囊括的国家越来越多，从60多个国家增至100多个，几乎涵盖了世界所有的地缘政治板块，而实施的内容也从经济合作扩展到诸多领域。其所导致的负面效应也逐步显现出来：一是某些人对倡议的解读包罗万象，缺乏聚焦点和核心区域;二是长远战略规划不甚明确，陷入政策层面的苦战;三是引发美欧大国的警惕。

　　其次，需要防止“一带一路”建设战线过长、基建投入过大、外汇储备消耗过多的现象。据国资委统计，“一带一路”倡议推进5年来，仅央企就在沿线国家承担了3116个项目，分布在185个国家，新签对外承包工程合同额超过5000亿美元，境外总资产超过1万亿美元。如此覆盖广阔、规模巨大的投资已经远远超过当年的“马歇尔计划”，对国际政治经济格局产生了一定的冲击力。中国的对外投入大部分集中于基础设施建设，利润稀薄，回报时间长，难以转移，很可能留在沿线国家成为“公共物品”(商务部副部长钱克明语)。“一带一路”前5年出击力度之所以强大，主要依赖于我国雄厚的外汇储备，这是改革开放40年中不断积累的财富。在和平时期，外汇储备就是国家硬实力的弹药库，本可用于国家的战略急需上。过快消耗外汇储备可能导致国家竞争的后劲不足，并引发其他战略缺失。

　　再次，美欧大国态度转变以及沿线国家政局的变化，对“一带一路”推进造成巨大的阻力。随着“一带一路”倡议在覆盖国家和实施内容上的延伸扩大，美欧等大国转变了最初对“一带一路”所持的观望态度。在它们看来，中国借助于“一带一路”倡议，在全球范围内全面出击，严重挑战西方主导的世界秩序。因此它们开始采取反制措施，利用沿线国家政局的变化，阻扰“一带一路”的进展。在此背景下，随着斯里兰卡、希腊、马来西亚、巴基斯坦和波兰等国出现政局变化，“一带一路”开始面临严峻考验。沿线国家的一些新当政者开始质疑与中国签订的合作协议。国际舆论界也出现了“中国债务陷阱论”的论调。

　　二、“一带一路”倡议面临的战略制约

　　在当前的国际背景下，“一带一路”倡议的实施存在三个战略制约。如果漠视这些战略制约，不顾一切地盲目推进，必然会在沿线地区乃至整个国际社会引起反弹，造成国家利益的重大损失。这三个战略制约是：

　　第一是主权至上原则的制约。“一带一路”沿线国家大部分是战后独立的新兴国家，非常珍惜国家主权和民族独立，坚决反对外来干涉。这就意味着任何大国都难以长期左右这些国家的政局变化。中国的合作项目与巨大投入很可能因为一个政权的倒台或政策改变而遭受损失。另外，“一带一路”沿线国家的政府也有可能无力偿还债务，使得中国付出的成本无法按时收回。

　　第二是大国间战略博弈的制约。“一带一路”涵盖的范围包括大国博弈最为激烈的几个区域，如印太地区和中亚地区。以中亚地区为例，参与这一地区大国博弈的国家，除了美俄两个全球性大国外，还有印度、沙特和土耳其等地区性大国。特别值得指出的是土耳其，它利用突厥民族文化与地缘相近的优势对中亚地区进行渗透，在当地经营了深厚的根基。这些情况表明，中国在推动“一带一路”时将会面临一连串的竞争对手，局面复杂，可能难以招架。

　　第三是国际经济秩序规则的制约。具体指两个方面，一是美元霸权的制约;二是美欧国际市场的制约。“一带一路”沿线国家，哪怕是最落后的国家，若想以独立国家身份融入国际社会，就必须遵守现有的国际经济秩序，而这个国际经济秩序目前仍然是建立在美元霸权基础上的，美欧国际市场则是确保美元霸权的基础。中国虽然经济体量大，但仍在一定程度上受制于美欧。目前中国进入美国市场的形势比较严峻，同时，欧洲市场也不太乐观。美欧一旦协调成功，欧洲大门也可能随时对中国关闭。

　　三、应对之策

　　发现“一带一路”倡议存在的问题及其战略制约后，应如何进行战略调整以规避战略风险呢?笔者在这里提出如下思考：

　　第一，要明确“一带一路”的终极目标。笔者认为，我们主要有三大战略目标：(1)实现人民币国际化，使之成为区域性(并非全球性)的流通货币，以便人民币获得部分国际货币的功能与信用;(2)建立中国主导的国际市场，使之成为美欧之后的世界第三大国际市场;(3)在前两者的基础上建立局部的国际经济规则，其宗旨并非是要推翻美国主导的国际规则体系，而是在原有的国际经济秩序中提升中国的话语权。

　　第二，要确定“一带一路”的边界和范围。“一带一路”倡议的最初目标是确保西部安全，向欧亚地区腹地拓展战略空间，但之后它的外延不断扩大，超越了中亚地区，将东南亚、南亚、西亚、中亚、俄罗斯、中欧、东欧、北非、东非都囊括其中，还要拉入拉美国家，等于拓展到了全球。这种无限制的全球性投入，按中国目前的实力是不堪承受的，因此需要重新厘清“一带一路”的边界与核心区。

　　笔者认为，中亚地区是“一带一路”倡议的理想目标区，应将其定位为“一带一路”的核心区域。这一地区是新兴的地缘政治板块，发展水平较低，急需邻近大国的援助。对于中国来说，投入较低的经济成本就可获得颇为丰厚的政治收益。因此，在推进“一带一路”倡议的过程中，与其四处撒网，不如在中亚地区进行深耕细作。

　　第三，建设“一带一路”核心区域的消费市场枢纽。“一带一路”同新疆的发展稳定有着密切的关系。我们需要借助“一带一路”的推进，通过建设新疆的消费市场来解决其经济出路的问题。

　　新疆乃至大中亚地区，其发展模式依然是传统的工业化模式。在现代经济产业链中，它本身仅仅作为原料供应基地或最多上升为出口加工基地。然而，受制于远离国际市场和出海口的地缘经济环境，这一地区的发展异常困难。如果我们转变思维方式，把发展消费市场作为建设“一带一路”核心区的抓手，或许更加适合当地的状况。

　　新疆与中亚地区具备一定的发展消费市场的基础。它们拥有一批具有一定人口规模的城市，而且都靠近在交通干线上。尽管城市规模难以企及上海等国际大都市，但是它们可以就地发展消费市场，避开交通的瓶颈，让交通干线上的城市形成一个广阔的消费市场网络，前景还是相当可观的。当然困难还是有的，受地理位置所限，与外界的交通还是最大的发展瓶颈。因此，“一带一路”核心地区的建设无法照搬内地的工业化发展模式。它必须结合当地经济水平和民生状况，通过培育消费市场，逐渐提升现代化的程度。

　　中国在这方面可以借鉴俄罗斯的经验。俄罗斯通过影响中亚的消费市场(如为中亚国家提供劳务市场等)保持了在这一地区的主导地位。中国也应该从消费市场着手，通过两个方面发展“一带一路”的消费市场：一是更多购买中亚国家的产品和服务，甚至为其提供劳务市场，借此扩大人民币的影响;二是将新疆培育成为“一带一路”核心地区的消费市场枢纽，让新疆成为中亚国家和内地进行产品和服务贸易的“中转站”。

　　当前，在“一带一路”倡议的具体实施中，战略规划思维不仅没有摆脱旧有的格局，反而可能加深中国及其沿线国家对西方市场的依赖。中国应该收缩力量，突出重点，加大对中亚核心区域的战略投入，自力更生地建设中国主导的国际市场，并充分利用其他区域性合作框架对“一带一路”进行合理“瘦身”。

　　作者系华东师范大学国际问题研究所所长、中亚研究中心主任；原题《反思“一带一路”：问题与应对》