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2010 年 11 月,前总统吉米·卡特来到我在白宫的办公室,当时我刚刚出任国家安全顾问。这可以说是一次重逢:22 岁时,我就开始为卡特工作,但远离国际事务,担任白宫国会关系办公室的一名职员。后来,我负责筹备1980 年民主党全国代表大会,卡特在大会上击败了参议员泰德·肯尼迪的挑战,然后,在那年秋天总统在选举中失败后,我帮助他回归到乔治亚州亚特兰大的私人生活。
美国前总统卡特
三十年后,当我在卡特办公室时,我惊讶地发现,我们讨论的许多挑战与他在总统任期内面临的挑战相同,包括与中东、中国和俄罗斯有关的挑战。卡特在推进美国在各个领域的利益方面做出的贡献也令我震惊。卡特加强了以色列并将其与该地区联系起来。他实现了微妙的平衡以维护台海的和平。他为美国与苏联竞争的决定性阶段奠定了胜利的基础。事实证明,今天的决策者仍然站在卡特奠定的基础上。
这一现实常常被忽视。在公众的记忆中,卡特的单一任期很少与外交政策联系在一起;大多数人首先想到的是经济低迷。而当人们想起卡特的外交政策时,他们回忆的也是失败——伊朗人质危机就是其中最失败的。但在我自己的政府生涯中以及之后,我看到了卡特对美国外交政策的贡献的根本性。这位前总统于 12 月 29 日去世,享年 100 岁,他的一生服务范围从他所在的佐治亚州社区延伸到世界的各个角落,这是一个值得我们去欣赏和重新评价他的时候。
和平使者
戴维营协议以及随后以色列和埃及之间的和平条约是美国总统个人外交的典范。卡特 1977 年上任时,以色列仍处于战争状态:过去 30 年间,以色列与阿拉伯邻国打了四场大战,但与任何阿拉伯邻国都没有外交关系。卡特意识到以色列的脆弱性。尽管“几乎每位顾问都告诉他不要插手中东局势”,但卡特在上任第一天就宣布中东是他的优先事项。
1978 年 9 月,卡特在马里兰州山区的总统度假胜地召集了以色列和埃及的领导人。当时,美国经济陷入困境,伊朗正走向革命,中期选举迫在眉睫。然而,卡特放下一切,在戴维营呆了 13 天。在那里,他利用一切手段,促成了以色列总理梅纳赫姆·贝京和埃及总统安瓦尔·萨达特之间的协议。他试图施加压力,威胁停止美国援助。他认识到美国理想的力量,试图激励他们,把两位领导人带到葛底斯堡战场,让他们深刻体会战争的恐怖和和平的可能性。正是在那里,贝京主动背诵了葛底斯堡演说,卡特后来表示,这一刻是他记忆最深刻的时刻。
卡特采取了一种非常个人化的方式。他告诉即将结束谈判的萨达特,离开将失去卡特的友谊和尊重。卡特与贝京亲密地谈论了他们的家庭,并表示希望在贝京的孙子孙女的照片上签名,并写上:“这是我和你祖父给中东带来和平的时刻。”这一提议让贝京在又一个几乎失败的时刻回到了谈判桌上。最后,尽管贝京和萨达特几乎拒绝直接谈判,但卡特的个人努力占了上风,1978 年 9 月 17 日,戴维营协议得以签署。
卡特的工作并未就此止步。从协议框架到正式条约的转变过程十分艰难。卡特和贝京对所达成的协议存在根本分歧,尤其是涉及以色列在约旦河西岸的定居点。原本只需几天就能完成的事情最终却耗费了数月时间。1979 年 3 月,为了打破僵局,卡特在无法保证成功的前提下,往返于耶路撒冷和开罗之间,进行了数天紧张的个人谈判。最终,在戴维营会议六个月后的 3 月 26 日,贝京和萨达特携手卡特,站在白宫北草坪签署了埃及-以色列和平条约。
该条约至今仍然有效,这是数十年来阿以和平努力取得的最重大成就。以色列和埃及之间的关系仍然牢固而稳定。加沙持续不断的战争以及战争给埃及带来的经济压力可能会考验两国关系,但即使埃及强人穆巴拉克于 2011 年下台,穆斯林兄弟会领导的政府崛起,两国关系也没有因此破裂。作为条约谈判的一部分,美国向以色列和埃及提供了经济和军事援助,这些承诺一直有效。事实上,自那时起,这两个国家一直是美国军事援助的最大年度接受国之一。
不幸的是,令卡特极为沮丧的是,和平条约和随后的谈判未能解决以色列和巴勒斯坦之间的问题,而这些问题至今仍是该地区紧张局势的核心。卡特启动了一项进程,以寻求一个可行的解决方案;事实上,1991 年的马德里会议以及 1993 年和 1995 年的奥斯陆协议都借鉴了戴维营协议来处理以巴谈判。但由于巴勒斯坦人拒绝参加戴维营,卡特式的解决方案始终不太可能实现。2023 年 10 月 7 日,哈马斯袭击以色列以及随后发生的人道主义悲剧清楚地提醒了这一点。
重塑地区事务
卡特战略性地将美国的外交政策转向中东。伊朗革命导致石油价格飙升,苏联因此致富,并鼓励他们在阿富汗进行冒险,而卡特则面临着能源成本上升和苏联影响力不断扩大的问题。他把确保波斯湾石油的自由流通放在了首位。敌对势力控制中东可能会削弱美国及其盟友的经济。因此,卡特在 1980 年的国情咨文演讲中宣布了一条新的底线:“任何外部势力试图控制波斯湾地区的行为都将被视为对美国重大利益的侵犯,美国将不惜一切代价予以反击,包括军事力量。”这赢得了两党的支持,为了确保这一承诺,卡特建立了一支快速部署部队,这支部队最终成为美国中央司令部,即当今美国在中东和中亚的主要军事存在。
几十年来,卡特主义一直是美国对波斯湾政策的基础,既保护了美国利益,又允许地区大国发展自己的安全能力。奥巴马政府期间,我曾多次援引这一政策,包括 2012 年伊朗威胁关闭霍尔木兹海峡时。
卡特在中东的履历中最令人痛心的画面是沙漠中坠毁的飞机残骸,这是 1980 年失败的行动的结果,该行动被称为“鹰爪行动”,旨在营救被关押在德黑兰的 53 名美国人质。回顾卡特政府与伊朗的遭遇令人痛心——包括革命之初的情报不力、外交失误以及最终导致八名军人丧生的行动中的缺陷。这次失败的任务损害了美国的声誉,从政治上讲,它注定了卡特总统任期的失败。
但卡特政府从这次失败的救援行动中吸取了教训:五角大楼对这次失败的救援行动的评估表明,需要一个专门的特种作战部队来整合各军种的能力。为此,卡特于 1980 年 12 月成立了联合特种作战司令部。联合特种作战司令部旨在整合美国全军的情报、训练和战术,打造一支“最优秀”的司令部,能够在危险的地方秘密执行复杂的任务。
联合特种作战司令部成立 30 年后,其组成部队之一的海豹突击队六队在巴基斯坦阿伯塔巴德击毙了奥萨马·本·拉登。伊朗行动和巴基斯坦行动的相似之处显而易见:美国军方再次希望通过低空飞行的直升机将美军潜入一个国家,实施高风险、高回报的袭击。在美国总统巴拉克·奥巴马考虑是否批准这次袭击时,战情室里回响着历史的旋律。事实上,一些曾参与 1980 年行动的官员也参与了此次行动,其中包括国防部长罗伯特·盖茨。盖茨曾担任卡特政府中央情报局局长斯坦斯菲尔德·特纳的助手,鹰爪行动当晚他就在白宫。
奥巴马面临的决定尤其艰难,因为没有直接证据表明本·拉登在阿伯塔巴德;总统收到的信息都是分析性的、间接的。事实上,奥巴马的顾问们对是否继续行动意见不一。奥巴马最终决定继续行动。我认为决定性因素是他对联合特种作战司令部的信心——这是总统在 2011 年而不是 1980 年可以利用的一项独特的美国资产。
2010 年 11 月,前总统吉米·卡特来到我在白宫的办公室,当时我刚刚出任国家安全顾问。这可以说是一次重逢:22 岁时,我就开始为卡特工作,但远离国际事务,担任白宫国会关系办公室的一名职员。后来,我负责筹备1980 年民主党全国代表大会,卡特在大会上击败了参议员泰德·肯尼迪的挑战,然后,在那年秋天总统在选举中失败后,我帮助他回归到乔治亚州亚特兰大的私人生活。
美国前总统卡特
三十年后,当我在卡特办公室时,我惊讶地发现,我们讨论的许多挑战与他在总统任期内面临的挑战相同,包括与中东、中国和俄罗斯有关的挑战。卡特在推进美国在各个领域的利益方面做出的贡献也令我震惊。卡特加强了以色列并将其与该地区联系起来。他实现了微妙的平衡以维护台海的和平。他为美国与苏联竞争的决定性阶段奠定了胜利的基础。事实证明,今天的决策者仍然站在卡特奠定的基础上。
这一现实常常被忽视。在公众的记忆中,卡特的单一任期很少与外交政策联系在一起;大多数人首先想到的是经济低迷。而当人们想起卡特的外交政策时,他们回忆的也是失败——伊朗人质危机就是其中最失败的。但在我自己的政府生涯中以及之后,我看到了卡特对美国外交政策的贡献的根本性。这位前总统于 12 月 29 日去世,享年 100 岁,他的一生服务范围从他所在的佐治亚州社区延伸到世界的各个角落,这是一个值得我们去欣赏和重新评价他的时候。
和平使者
戴维营协议以及随后以色列和埃及之间的和平条约是美国总统个人外交的典范。卡特 1977 年上任时,以色列仍处于战争状态:过去 30 年间,以色列与阿拉伯邻国打了四场大战,但与任何阿拉伯邻国都没有外交关系。卡特意识到以色列的脆弱性。尽管“几乎每位顾问都告诉他不要插手中东局势”,但卡特在上任第一天就宣布中东是他的优先事项。
1978 年 9 月,卡特在马里兰州山区的总统度假胜地召集了以色列和埃及的领导人。当时,美国经济陷入困境,伊朗正走向革命,中期选举迫在眉睫。然而,卡特放下一切,在戴维营呆了 13 天。在那里,他利用一切手段,促成了以色列总理梅纳赫姆·贝京和埃及总统安瓦尔·萨达特之间的协议。他试图施加压力,威胁停止美国援助。他认识到美国理想的力量,试图激励他们,把两位领导人带到葛底斯堡战场,让他们深刻体会战争的恐怖和和平的可能性。正是在那里,贝京主动背诵了葛底斯堡演说,卡特后来表示,这一刻是他记忆最深刻的时刻。
卡特采取了一种非常个人化的方式。他告诉即将结束谈判的萨达特,离开将失去卡特的友谊和尊重。卡特与贝京亲密地谈论了他们的家庭,并表示希望在贝京的孙子孙女的照片上签名,并写上:“这是我和你祖父给中东带来和平的时刻。”这一提议让贝京在又一个几乎失败的时刻回到了谈判桌上。最后,尽管贝京和萨达特几乎拒绝直接谈判,但卡特的个人努力占了上风,1978 年 9 月 17 日,戴维营协议得以签署。
卡特的工作并未就此止步。从协议框架到正式条约的转变过程十分艰难。卡特和贝京对所达成的协议存在根本分歧,尤其是涉及以色列在约旦河西岸的定居点。原本只需几天就能完成的事情最终却耗费了数月时间。1979 年 3 月,为了打破僵局,卡特在无法保证成功的前提下,往返于耶路撒冷和开罗之间,进行了数天紧张的个人谈判。最终,在戴维营会议六个月后的 3 月 26 日,贝京和萨达特携手卡特,站在白宫北草坪签署了埃及-以色列和平条约。
该条约至今仍然有效,这是数十年来阿以和平努力取得的最重大成就。以色列和埃及之间的关系仍然牢固而稳定。加沙持续不断的战争以及战争给埃及带来的经济压力可能会考验两国关系,但即使埃及强人穆巴拉克于 2011 年下台,穆斯林兄弟会领导的政府崛起,两国关系也没有因此破裂。作为条约谈判的一部分,美国向以色列和埃及提供了经济和军事援助,这些承诺一直有效。事实上,自那时起,这两个国家一直是美国军事援助的最大年度接受国之一。
不幸的是,令卡特极为沮丧的是,和平条约和随后的谈判未能解决以色列和巴勒斯坦之间的问题,而这些问题至今仍是该地区紧张局势的核心。卡特启动了一项进程,以寻求一个可行的解决方案;事实上,1991 年的马德里会议以及 1993 年和 1995 年的奥斯陆协议都借鉴了戴维营协议来处理以巴谈判。但由于巴勒斯坦人拒绝参加戴维营,卡特式的解决方案始终不太可能实现。2023 年 10 月 7 日,哈马斯袭击以色列以及随后发生的人道主义悲剧清楚地提醒了这一点。
重塑地区事务
卡特战略性地将美国的外交政策转向中东。伊朗革命导致石油价格飙升,苏联因此致富,并鼓励他们在阿富汗进行冒险,而卡特则面临着能源成本上升和苏联影响力不断扩大的问题。他把确保波斯湾石油的自由流通放在了首位。敌对势力控制中东可能会削弱美国及其盟友的经济。因此,卡特在 1980 年的国情咨文演讲中宣布了一条新的底线:“任何外部势力试图控制波斯湾地区的行为都将被视为对美国重大利益的侵犯,美国将不惜一切代价予以反击,包括军事力量。”这赢得了两党的支持,为了确保这一承诺,卡特建立了一支快速部署部队,这支部队最终成为美国中央司令部,即当今美国在中东和中亚的主要军事存在。
几十年来,卡特主义一直是美国对波斯湾政策的基础,既保护了美国利益,又允许地区大国发展自己的安全能力。奥巴马政府期间,我曾多次援引这一政策,包括 2012 年伊朗威胁关闭霍尔木兹海峡时。
卡特在中东的履历中最令人痛心的画面是沙漠中坠毁的飞机残骸,这是 1980 年失败的行动的结果,该行动被称为“鹰爪行动”,旨在营救被关押在德黑兰的 53 名美国人质。回顾卡特政府与伊朗的遭遇令人痛心——包括革命之初的情报不力、外交失误以及最终导致八名军人丧生的行动中的缺陷。这次失败的任务损害了美国的声誉,从政治上讲,它注定了卡特总统任期的失败。
但卡特政府从这次失败的救援行动中吸取了教训:五角大楼对这次失败的救援行动的评估表明,需要一个专门的特种作战部队来整合各军种的能力。为此,卡特于 1980 年 12 月成立了联合特种作战司令部。联合特种作战司令部旨在整合美国全军的情报、训练和战术,打造一支“最优秀”的司令部,能够在危险的地方秘密执行复杂的任务。
联合特种作战司令部成立 30 年后,其组成部队之一的海豹突击队六队在巴基斯坦阿伯塔巴德击毙了奥萨马·本·拉登。伊朗行动和巴基斯坦行动的相似之处显而易见:美国军方再次希望通过低空飞行的直升机将美军潜入一个国家,实施高风险、高回报的袭击。在美国总统巴拉克·奥巴马考虑是否批准这次袭击时,战情室里回响着历史的旋律。事实上,一些曾参与 1980 年行动的官员也参与了此次行动,其中包括国防部长罗伯特·盖茨。盖茨曾担任卡特政府中央情报局局长斯坦斯菲尔德·特纳的助手,鹰爪行动当晚他就在白宫。
奥巴马面临的决定尤其艰难,因为没有直接证据表明本·拉登在阿伯塔巴德;总统收到的信息都是分析性的、间接的。事实上,奥巴马的顾问们对是否继续行动意见不一。奥巴马最终决定继续行动。我认为决定性因素是他对联合特种作战司令部的信心——这是总统在 2011 年而不是 1980 年可以利用的一项独特的美国资产。
管理美中关系
卡特后来表示,他担任总统期间最重要的决定是 1979 年与中国建立外交关系。七年前,理查德·尼克松总统和国家安全顾问亨利·基辛格已将美国引向关系正常化的道路,但两国关系仍然有限。由于台湾问题上的分歧、共和党的反对以及越南战争的干扰和悲剧,全面关系正常化的进程陷入停滞。尼克松的辞职和中国领导人的去世使这一进程失去了活力。卡特上任时,两国关系停滞不前。两国领导人最后一次会面是在 1975 年 12 月,当时杰拉尔德·福特总统在北京拜访了中国领导人。
卡特决心完成尼克松未竟的事业。1978 年 12 月 15 日,他宣布与中华人民共和国达成关系正常化协议。卡特亲自主持了最后的谈判,向美国特使发出了详细的指示。为了达成协议,他取得了关键的平衡。他提出“一个中国”政策作为中美关系正常化的基础。卡特随后签署了《台湾关系法》,加强了美国与台湾之间的非官方关系,并承诺美国向台湾提供必要的自卫手段。这些政策措施的结合仍然是美国今天政策的基石。它为处理与中华人民共和国和台湾的复杂关系创造了持久的政治共识。
卡特是在特定的地缘政治背景下达成这项协议的:冷战愈演愈烈。与当时美国的大部分外交政策一样,美国与中国接触的目的并不局限于亚洲;相反,这是制衡日益咄咄逼人的苏联的努力的一部分。中美关系正常化对苏联造成了打击。两个主要共产主义国家比以往任何时候都更加分裂——这一发展是美国所促成的。中国甚至同意设立联合情报站来监视苏联的核试验和导弹试验设施。
在中国要改变现状之际,需要强调的是,卡特制定的框架为台海两岸带来了 40 多年的和平。
对抗莫斯科
卡特最被低估的外交政策举措或许是他在确保苏联最终垮台方面所发挥的作用。在任期即将结束时,卡特对苏联采取了更具对抗性的政策。尽管他的继任者罗纳德·里根因结束冷战而受到赞誉,但卡特为随后十年的强硬反苏政策奠定了基础。正如曾在里根手下担任代理中央情报局局长的盖茨在回忆录中指出的那样,卡特“迈出了第一步,揭开了苏联崛起的面具,利用了苏联脆弱的现实。”
卡特公开、持续地挑战苏联统治的合法性。他抨击莫斯科侵犯人权的行为,并扩大了无数质疑其道德权威的异见人士证词的影响力。他针对苏联侵犯人权的行为实施了新的制裁,特别是在著名异见人士纳坦·夏兰斯基和亚历山大·金兹堡受审之后。解密的中情局报告显示,卡特重视苏联异见人士的个人行为特别令苏联当局感到不安。
除了言辞之外,卡特还开创了对抗苏联的新经济和军事能力。他发起了对美国军队的大规模现代化,以应对苏联的威胁。他扭转了越战后美国国防开支下降的趋势,为里根时期通常提到的国防建设奠定了基础。卡特在总统任期的最后几天发布的 1982 财年预算请求是美国自越南战争结束以来最大的国防预算(经通胀调整后)。即使是里根的年度增长也并不总是能达到卡特的目标。
卡特还改变了美国的国家安全战略,使军队、动员和通信手段现代化;升级北约军队和装备以对抗华沙条约组织;改进美国核武库的指挥和控制系统;并加速隐形飞机技术的研发。五角大楼历史学家爱德华·基弗写道:“卡特开启了里根政府的大部分工作”,并补充道,“里根的国防革命始于卡特执政期间。”就连在 1980 年总统竞选期间一直批评卡特军费开支的里根,最终也赞扬了他对军事准备的关注。在世界各地,卡特也进行了不懈的努力来对抗莫斯科,最引人注目的是在阿富汗,近十年的战争泥潭最终导致了苏联的解体。
持久的政治遗产
卡特在任四年间成功塑造了美国四十年的外交政策。他的遗产可以从他的继任者对中东、北京和莫斯科采取的政策中看出,但他的遗产远不止于此。他与西半球建立了联系。他在美国外交政策中提升了人权地位。他推动建立了美国大屠杀纪念博物馆,这是对种族灭绝恐怖的一个有力而持久的提醒。他加强了美国的能源安全,成立了能源部,并加速了战略石油储备的发展。
卡特凭借能力和远见应对了他所处的时代所面临的挑战。在他百年的人生中,他留下了持久的遗产。其中应该包括他对美国国家安全的贡献。
作者简介:汤姆·多尼隆(Tom Donilon)曾于2010年至2013年担任美国国家安全顾问。他是外交关系委员会的杰出研究员。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。