理查德·霍尔西：国家正在分裂，但对缅甸人来说，结果未必是灾难性的

　　缅甸的冲突进入第四个年头，已造成数千名平民丧生，300多万人流离失所。自2021年2月推翻民主选举产生的昂山素季政府以来，敏昂莱将军领导的军政府未能巩固其权威。在过去的七个月里，军政府接连遭受羞辱性失败。

　　缅甸正在分裂：该国的大部分地区，包括缅甸大部分边境地区，现在处于各种民族武装团体的控制之下。这些团体正在扩大对其民族家园的控制，并建立自治小国。但这并不一定意味着这个国家正走向灾难性的崩溃，像其他分裂的国家(如20世纪90年代的南斯拉夫)那样，出现了混乱的群体间暴力。

2024年4月，缅甸妙瓦底郊区，一名克伦民族解放军士兵携带火箭炮

　　与此同时，分裂大大削弱了在缅甸建立联邦的前景。要做到这一点，就需要地方统治者将部分权力交给中央政府，并让非国家力量解除武装，而这两种情况都不太可能实现。外部参与者应该接受混乱的现实，而不是试图为当前的冲突制定一个宏大的政治解决方案。考虑到最可能的走向——旷日持久的冲突，军事统治的巩固，或者两者兼而有之——分散对国家不同地区的控制可能是破坏性最小的结果。

　　军方政变之后

　　在2021年政变后不久，军方对和平抗议活动的残酷镇压迫使全国各地的人们组建武装抵抗组织。这些组织中有许多都加入了与缅甸政府作战数十年的少数民族军队。暴力已经席卷了这个国家的大部分地区，政府军与数百个抵抗组织展开对抗，从小型部队到装备现代轻武器的有组织民兵。

　　新成立的反叛组织缺乏攻击军事基地或其他防御严密的阵地所必需的重型武器，也没有一定的协调能力。尽管如此，他们仍然对军事车队和数百个其他目标，如检查站、行政办公室和与军事有关的企业进行了有效的伏击;他们还对所谓的线人进行法外处决。

　　最初，缅甸的许多少数民族武装组织都保持观望，等待事态发展，然后再采取行动。但去年10月下旬，当缅甸最强大的三个少数民族军队组成的联盟发动进攻时，情况发生了戏剧性的变化。缅甸民族民主联盟军(Myanmar National Democratic Alliance Army)、塔昂民族解放军(Ta’ang National Liberation Army)和若开军(Arakan Army)对与中国接壤的掸邦北部的城镇和军事基地发动了闪电战。他们装备精良，经验丰富，迅速给缅甸军方带来了一系列耻辱性的失败，将其赶出了大片领土。占领边境城镇和运输路线扰乱了与中国的贸易，阻断了军政府的重要收入来源。这些胜利暴露了缅甸军方的弱点，激发了其他少数民族武装组织和联合抵抗力量加入到缅甸周边地区的进攻中来。

　　在西部，若开军已经控制了若开邦的大部分地区，包括与孟加拉国的边界。很快，它可能会占领首府实兑，以及皎漂的深水港和安附近的军事地区指挥部。在遥远的北部克钦邦，克钦独立军已经占领了战略基地和一个重要的边境贸易站，进一步削弱了与中国的贸易，现在距离克钦邦首府密支那只有一步之遥。在东南部与泰国接壤的地方，克伦民族联盟(Karen National Union)大幅扩大了其领土，切断了与泰国的大部分陆路贸易。今年4月，缅甸政府军在一个克伦族敌对派系的帮助下重新占领了缅甸边境城镇妙瓦底。在其他地方，军政府未能收复大部分失地。由于数千人向反叛组织投降或逃离，政府军也在努力补充部队。今年2月，军政府决定实施征兵法，这暴露了它的绝望。

　　地方的离心力正在增加

　　缅甸军方在战场上的失败，加上该国日益加深的经济危机，导致缅甸精英阶层普遍对敏昂莱不满。他作为军政府领导人的日子可能已经屈指可数了，尽管目前还不清楚谁将取代他，或者何时取代他。军队本身还没有到崩溃的边缘。它最强大的对手是在缅甸周边地区活动的少数民族军队，他们不太可能试图把战争带到首都内比都或缅甸大部分人口居住的仰光-曼德勒走廊。主要的少数民族武装组织并没有试图推翻军政府，而是专注于巩固对新扩张领土的控制。

　　他们寻求的是建立永久的民族家园，在某些情况下，明确效仿佤邦——一个位于中国边境的自治飞地。佤邦领导人承认他们的领土是缅甸的一部分，但他们实行自治，维持着一支强大的军队，足以阻止任何将该地区置于国家控制之下的企图。其他族群效仿佤邦模式的愿望，部分原因是他们曾在缅族占多数的连续专制政府统治下生活过。在某种程度上，这些团体也只是想把自己与缅甸中部政变后的混乱隔绝开来。一些观察人士希望，削弱中央军事控制和建立分散的权力结构，可以开启一个“自下而上的联邦制”进程，最终实现稳定的国家治理。另一些人则认为这是一种令人担忧的巴尔干化的趋势，在这种趋势中，多个小国陷入了竞争暴力的循环。这两种观点都忽略了一些至关重要的东西。

　　地区层面的国家建设进程使得在国家向联邦制迈进更具挑战性。在经历了几十年未解决的少数民族不满和内战后，任何联邦解决方案——这是许多缅甸人的愿望——都需要少数民族政府将部分权力移交给国家政府。以生命和资源的巨大代价控制了其民族家园的武装团体不太可能做出这样的妥协。他们将不愿意放弃他们现在享有的权力，包括对自己武装部队的控制，来进行一场动荡的联邦民主实验。

　　这些团体的目标是维持他们的军队来保护他们的自治权，在某些情况下，保持对利润丰厚的自然资源(如玉石、宝石和矿物)和非法收入来源(如毒品生产、赌场和诈骗中心)的控制。这种对民族自治地方联盟的偏好，不仅限于少数民族地区。即使在一些缅族占多数的地区，事实上的自治的想法也在不断升温，当地社区、组织和武装抵抗组织也开始建立行政基础。所有这些都有可能使缅甸成为一个以残余政府为中心的小国集合体。

　　反联邦主义势力崛起

　　尽管“一国多制”的出现可能与联邦制不相容，但它也不一定会导致灾难性的巴尔干化。缅甸并不是一个运转良好的国家突然分裂的。自1948年独立以来，它一直处于局部崩溃的状态。高原的大片地区是少数民族的家园，从未受到任何中央政府的控制，长期以来一直控制着他们之间的争端。例如，在克伦民族联盟(Karen National Union)和克钦独立组织(Kachin Independence Organization)武装团体控制的地区，随着民间社会的蓬勃发展，复杂的治理结构在过去几十年里不断发展。更多新生的少数民族武装团体政府——比如掸邦的塔昂民族解放军、若开邦的阿拉干军和克伦尼邦的克伦尼武装——正在从这些自治模式中汲取教训和灵感。

　　从中期来看，诸多准独立小国的出现可能是缅甸最不坏的结果。毕竟，最有可能的选择不是联邦民主制度下的和平，而是残酷的战争。在当前的冲突和政治危机中，任何试图通过谈判达成一项宏大的解决方案来解决该国失败的国家建设进程，都可能导致更多的暴力，而不是减少。和解既会产生赢家，也会产生输家，而输家肯定会有办法发动武装反击。

　　这并不是质疑就缅甸众多分歧性政治问题达成共识的价值。自政变以来出现的公民社会和反对派团体的工作可以帮助促进未来的国家建设。但在短期内，重要的是要认识到，让缅甸不同的政治参与者就联邦结构达成一致一直是一项棘手的任务，随着该国政治自政变以来的分裂，这一任务变得更加困难。

　　邻国、西方援助国和多边机构需要接受缅甸是一个分裂国家的现实。他们必须愿意与少数民族武装团体政府接触，提供关键的人道主义和发展援助，同时注意不要在这一过程中引发冲突。国际援助者还必须根据武装团体遵守基本人权准则的意愿，如尊重其控制地区的少数民族，谨慎调整其参与方式。说服外部行为者，尤其是邻国，与缅甸非国家当局合作并非易事。除了长期与边境地区的武装组织接触的中国之外，缅甸的其他邻国都担心，与地方政府发展更深层次的关系可能会激怒军政府。他们还担心这会破坏国家主权的原则，而且这种外交姿态可能会向他们自己的叛乱或分裂组织发出信号。这种担忧在印度最为严重，孟加拉国、老挝和泰国也有同样的担忧，这些国家都经历过民族叛乱。

　　然而，随着缅甸军政府看起来越来越脆弱，并失去对该国大部分边境的控制，缅甸的邻国已经开始调整他们的政策。孟加拉国明白，如果没有若开军的同意，它收容的100多万罗兴亚难民是不能被遣返的。目前，若开军负责监管罗兴亚人被驱逐出的地区，以及他们将返回的地区。今年2月，印度宣布结束一项长期以来允许边境社区居民在两国之间自由流动的政策;它还开始建造耗资1000英里的边境围栏。这两项举措都表明，印度政府与缅甸军政府的密切关系，已不再有助于确保印度东北部边境的安全。多个印度叛乱组织在那里活动。泰国总理斯雷塔·塔维辛公开表示，缅甸政权正在“输掉”巩固对国家控制的斗争。今年4月缅甸军方在边境城镇妙瓦底暂时失败后，他的政府加强了与克伦民族联盟(Karen National Union)的接触。

　　缅甸军政府对这些国家开始两面下注感到不满，但它对这种局面无能为力。除了俄罗斯之外，它几乎没有其他国际盟友。俄罗斯正忙于乌克兰战争，无法提供多少切实的支持。北京方面不喜欢敏昂莱，认为他的政权无能，也无意伸出援助之手。由于缅甸军方被孤立，其他国家与非国家政府的接触不太可能以某种方式改变冲突的局面。这些地方政府几乎肯定会继续存在下去。因此，与他们合作是帮助改善他们控制地区人民生活的唯一可行途径。

　　以民族国家关系为首要基础的国际体系对于当今处理缅甸问题来说，过于局限。外国政府和国际机构必须与非政府组织接触，以解决紧迫的人道主义需求并改善治理。缅甸的分裂可能是不可避免的，但对缅甸人来说，这并不一定是灾难性的。

　　作者简介：理查德·霍尔西(Richard Horsey)是国际危机组织缅甸问题高级顾问。本文译自《外交事务》网站。

　　缅甸的冲突进入第四个年头，已造成数千名平民丧生，300多万人流离失所。自2021年2月推翻民主选举产生的昂山素季政府以来，敏昂莱将军领导的军政府未能巩固其权威。在过去的七个月里，军政府接连遭受羞辱性失败。

　　缅甸正在分裂：该国的大部分地区，包括缅甸大部分边境地区，现在处于各种民族武装团体的控制之下。这些团体正在扩大对其民族家园的控制，并建立自治小国。但这并不一定意味着这个国家正走向灾难性的崩溃，像其他分裂的国家(如20世纪90年代的南斯拉夫)那样，出现了混乱的群体间暴力。

2024年4月，缅甸妙瓦底郊区，一名克伦民族解放军士兵携带火箭炮

　　与此同时，分裂大大削弱了在缅甸建立联邦的前景。要做到这一点，就需要地方统治者将部分权力交给中央政府，并让非国家力量解除武装，而这两种情况都不太可能实现。外部参与者应该接受混乱的现实，而不是试图为当前的冲突制定一个宏大的政治解决方案。考虑到最可能的走向——旷日持久的冲突，军事统治的巩固，或者两者兼而有之——分散对国家不同地区的控制可能是破坏性最小的结果。

　　军方政变之后

　　在2021年政变后不久，军方对和平抗议活动的残酷镇压迫使全国各地的人们组建武装抵抗组织。这些组织中有许多都加入了与缅甸政府作战数十年的少数民族军队。暴力已经席卷了这个国家的大部分地区，政府军与数百个抵抗组织展开对抗，从小型部队到装备现代轻武器的有组织民兵。

　　新成立的反叛组织缺乏攻击军事基地或其他防御严密的阵地所必需的重型武器，也没有一定的协调能力。尽管如此，他们仍然对军事车队和数百个其他目标，如检查站、行政办公室和与军事有关的企业进行了有效的伏击;他们还对所谓的线人进行法外处决。

　　最初，缅甸的许多少数民族武装组织都保持观望，等待事态发展，然后再采取行动。但去年10月下旬，当缅甸最强大的三个少数民族军队组成的联盟发动进攻时，情况发生了戏剧性的变化。缅甸民族民主联盟军(Myanmar National Democratic Alliance Army)、塔昂民族解放军(Ta’ang National Liberation Army)和若开军(Arakan Army)对与中国接壤的掸邦北部的城镇和军事基地发动了闪电战。他们装备精良，经验丰富，迅速给缅甸军方带来了一系列耻辱性的失败，将其赶出了大片领土。占领边境城镇和运输路线扰乱了与中国的贸易，阻断了军政府的重要收入来源。这些胜利暴露了缅甸军方的弱点，激发了其他少数民族武装组织和联合抵抗力量加入到缅甸周边地区的进攻中来。

　　在西部，若开军已经控制了若开邦的大部分地区，包括与孟加拉国的边界。很快，它可能会占领首府实兑，以及皎漂的深水港和安附近的军事地区指挥部。在遥远的北部克钦邦，克钦独立军已经占领了战略基地和一个重要的边境贸易站，进一步削弱了与中国的贸易，现在距离克钦邦首府密支那只有一步之遥。在东南部与泰国接壤的地方，克伦民族联盟(Karen National Union)大幅扩大了其领土，切断了与泰国的大部分陆路贸易。今年4月，缅甸政府军在一个克伦族敌对派系的帮助下重新占领了缅甸边境城镇妙瓦底。在其他地方，军政府未能收复大部分失地。由于数千人向反叛组织投降或逃离，政府军也在努力补充部队。今年2月，军政府决定实施征兵法，这暴露了它的绝望。

　　地方的离心力正在增加

　　缅甸军方在战场上的失败，加上该国日益加深的经济危机，导致缅甸精英阶层普遍对敏昂莱不满。他作为军政府领导人的日子可能已经屈指可数了，尽管目前还不清楚谁将取代他，或者何时取代他。军队本身还没有到崩溃的边缘。它最强大的对手是在缅甸周边地区活动的少数民族军队，他们不太可能试图把战争带到首都内比都或缅甸大部分人口居住的仰光-曼德勒走廊。主要的少数民族武装组织并没有试图推翻军政府，而是专注于巩固对新扩张领土的控制。

　　他们寻求的是建立永久的民族家园，在某些情况下，明确效仿佤邦——一个位于中国边境的自治飞地。佤邦领导人承认他们的领土是缅甸的一部分，但他们实行自治，维持着一支强大的军队，足以阻止任何将该地区置于国家控制之下的企图。其他族群效仿佤邦模式的愿望，部分原因是他们曾在缅族占多数的连续专制政府统治下生活过。在某种程度上，这些团体也只是想把自己与缅甸中部政变后的混乱隔绝开来。一些观察人士希望，削弱中央军事控制和建立分散的权力结构，可以开启一个“自下而上的联邦制”进程，最终实现稳定的国家治理。另一些人则认为这是一种令人担忧的巴尔干化的趋势，在这种趋势中，多个小国陷入了竞争暴力的循环。这两种观点都忽略了一些至关重要的东西。

　　地区层面的国家建设进程使得在国家向联邦制迈进更具挑战性。在经历了几十年未解决的少数民族不满和内战后，任何联邦解决方案——这是许多缅甸人的愿望——都需要少数民族政府将部分权力移交给国家政府。以生命和资源的巨大代价控制了其民族家园的武装团体不太可能做出这样的妥协。他们将不愿意放弃他们现在享有的权力，包括对自己武装部队的控制，来进行一场动荡的联邦民主实验。

　　这些团体的目标是维持他们的军队来保护他们的自治权，在某些情况下，保持对利润丰厚的自然资源(如玉石、宝石和矿物)和非法收入来源(如毒品生产、赌场和诈骗中心)的控制。这种对民族自治地方联盟的偏好，不仅限于少数民族地区。即使在一些缅族占多数的地区，事实上的自治的想法也在不断升温，当地社区、组织和武装抵抗组织也开始建立行政基础。所有这些都有可能使缅甸成为一个以残余政府为中心的小国集合体。

　　反联邦主义势力崛起

　　尽管“一国多制”的出现可能与联邦制不相容，但它也不一定会导致灾难性的巴尔干化。缅甸并不是一个运转良好的国家突然分裂的。自1948年独立以来，它一直处于局部崩溃的状态。高原的大片地区是少数民族的家园，从未受到任何中央政府的控制，长期以来一直控制着他们之间的争端。例如，在克伦民族联盟(Karen National Union)和克钦独立组织(Kachin Independence Organization)武装团体控制的地区，随着民间社会的蓬勃发展，复杂的治理结构在过去几十年里不断发展。更多新生的少数民族武装团体政府——比如掸邦的塔昂民族解放军、若开邦的阿拉干军和克伦尼邦的克伦尼武装——正在从这些自治模式中汲取教训和灵感。

　　从中期来看，诸多准独立小国的出现可能是缅甸最不坏的结果。毕竟，最有可能的选择不是联邦民主制度下的和平，而是残酷的战争。在当前的冲突和政治危机中，任何试图通过谈判达成一项宏大的解决方案来解决该国失败的国家建设进程，都可能导致更多的暴力，而不是减少。和解既会产生赢家，也会产生输家，而输家肯定会有办法发动武装反击。

　　这并不是质疑就缅甸众多分歧性政治问题达成共识的价值。自政变以来出现的公民社会和反对派团体的工作可以帮助促进未来的国家建设。但在短期内，重要的是要认识到，让缅甸不同的政治参与者就联邦结构达成一致一直是一项棘手的任务，随着该国政治自政变以来的分裂，这一任务变得更加困难。

　　邻国、西方援助国和多边机构需要接受缅甸是一个分裂国家的现实。他们必须愿意与少数民族武装团体政府接触，提供关键的人道主义和发展援助，同时注意不要在这一过程中引发冲突。国际援助者还必须根据武装团体遵守基本人权准则的意愿，如尊重其控制地区的少数民族，谨慎调整其参与方式。说服外部行为者，尤其是邻国，与缅甸非国家当局合作并非易事。除了长期与边境地区的武装组织接触的中国之外，缅甸的其他邻国都担心，与地方政府发展更深层次的关系可能会激怒军政府。他们还担心这会破坏国家主权的原则，而且这种外交姿态可能会向他们自己的叛乱或分裂组织发出信号。这种担忧在印度最为严重，孟加拉国、老挝和泰国也有同样的担忧，这些国家都经历过民族叛乱。

　　然而，随着缅甸军政府看起来越来越脆弱，并失去对该国大部分边境的控制，缅甸的邻国已经开始调整他们的政策。孟加拉国明白，如果没有若开军的同意，它收容的100多万罗兴亚难民是不能被遣返的。目前，若开军负责监管罗兴亚人被驱逐出的地区，以及他们将返回的地区。今年2月，印度宣布结束一项长期以来允许边境社区居民在两国之间自由流动的政策;它还开始建造耗资1000英里的边境围栏。这两项举措都表明，印度政府与缅甸军政府的密切关系，已不再有助于确保印度东北部边境的安全。多个印度叛乱组织在那里活动。泰国总理斯雷塔·塔维辛公开表示，缅甸政权正在“输掉”巩固对国家控制的斗争。今年4月缅甸军方在边境城镇妙瓦底暂时失败后，他的政府加强了与克伦民族联盟(Karen National Union)的接触。

　　缅甸军政府对这些国家开始两面下注感到不满，但它对这种局面无能为力。除了俄罗斯之外，它几乎没有其他国际盟友。俄罗斯正忙于乌克兰战争，无法提供多少切实的支持。北京方面不喜欢敏昂莱，认为他的政权无能，也无意伸出援助之手。由于缅甸军方被孤立，其他国家与非国家政府的接触不太可能以某种方式改变冲突的局面。这些地方政府几乎肯定会继续存在下去。因此，与他们合作是帮助改善他们控制地区人民生活的唯一可行途径。

　　以民族国家关系为首要基础的国际体系对于当今处理缅甸问题来说，过于局限。外国政府和国际机构必须与非政府组织接触，以解决紧迫的人道主义需求并改善治理。缅甸的分裂可能是不可避免的，但对缅甸人来说，这并不一定是灾难性的。

　　作者简介：理查德·霍尔西(Richard Horsey)是国际危机组织缅甸问题高级顾问。本文译自《外交事务》网站。