理查德·桑德斯：民粹主义治理模式走到尽头，阿根廷能否走出困境?

　　阿根廷将于秋季举行大选，其关键经济指标全部亮红灯。年通货膨胀率达到115%。随着外汇储备从银行系统流出，比索日益贬值，自新年以来，比索对美元的汇率已经贬值40%。阿根廷欠国际货币基金组织440亿美元;它一直无法完成最近的再融资计划，并一直在努力谈判新的再融资计划。在这个曾经是世界第十富裕的国家，贫困率徘徊在40%左右。

当地时间8月13日早8时，阿根廷2023年大选初选拉开帷幕。阿全国约3500万登记选民将在当天投票选出参加将于今年10月22日举行的总统、议会和部分地方选举的正式候选人。初选的初步统计结果预计将于13日夜间至14日凌晨期间揭晓。

　　在这种灾难性的情况下，与已故庇隆主义总统内斯托尔·基什内尔、他的遗孀兼继任者克里斯蒂娜·费尔南德斯·德基什内尔以及现任总统阿尔贝托·费尔南德斯相关的左翼民粹主义治理模式似乎已经走到了尽头。所有主要总统候选人都有可能或多或少地实施更为保守的经济政策转变。

　　候选人向右走

　　经济部长塞尔吉奥·马萨已成为公认的庇隆主义总统候选人。(这将在8月13日的初选中得到确认。大选将于10月22日举行。作为一名老练的政治家，他务实而非意识形态化，与商界以及国际政府和金融界关系良好。

　　尽管如此，他作为经济部长的任期，在被视为非常严峻的环境下，被认为是成功的，因为他避免了彻底崩溃，并能够与国际货币基金组织谈判达成协议。这使得该国避免了违约，并避免了2001年的那种政治和经济危机。2001年的危机导致时任总统费尔南多•德拉鲁阿提前辞职，并乘坐直升机从总统府搬离，以避开愤怒的人群。

　　尽管阿根廷经济表现疲软，但庇隆主义者支持马萨，而不是认同民粹主义的基什内尔方针的人，这表明该党认为公众正在转向政治右翼。他的支持者认为，马萨一个人就能给国家带来必要的稳定。

　　如果说庇隆主义者在面对阿根廷的经济危机时正在转向右翼，那么反对派已经在那里了。“共同变革”联盟将在初选中选择布宜诺斯艾利斯市市长奥拉西奥·罗德里格斯·拉雷塔或帕特里夏·布尔里奇。她曾在毛里西奥·马克里执政期间担任安全部长，马克里在2015年至2019年担任总统期间短暂地摆脱了民粹主义，但他的渐进式改革政策无法获得支持，导致现任总统阿尔贝托·费尔南德斯领导下的庇隆主义复辟。

　　罗德里格斯·拉雷塔把自己塑造成一个温和派，他会就一揽子改革方案达成共识;他认为，考虑到该国尖锐的政治和社会分歧，这一点至关重要。布尔里奇年轻时是一名极左的庇隆主义者，她采取了更强硬的立场，强调有必要迅速而深入地进行经济改革。她还对犯罪采取了强硬立场，犯罪是仅次于经济的第二大问题。两人在竞选中都表现得很强硬，但在表面之下，他们的经济计划都是关于回归正统经济的。

　　更偏右的是，经济学家和媒体人哈维尔·米莱领导着他自己的政党“自由进步党”。他通过采取“反政治”立场，谴责阿根廷的政治“种姓”来获得支持。在经济上，他提议实行美元化，废除中央银行，并立即大幅削减开支。虽然他的言辞吸引了年轻选民，但鉴于他的极端立场和古怪举止，他获取的支持度已经见顶。

　　扭曲之上再扭曲

　　很明显，无论谁在十月大选中获胜，都将远离基什内尔主义的政策，尽管程度和速度还有待观察。作为经济部长，马萨的职责主要是找到限制支出(如削减家庭能源补贴)的最低限度措施，并在短期内调整国际货币基金组织将接受的汇率，而将全面计划留到选举之后。

　　但是，任何新政府都需要摆脱目前由央行印钞提供资金的高支出政策，这种政策会引发通货膨胀，而货币一旦印出来就会贬值。与此同时，它还需要解决近年来为弥补阿根廷货币疲软所造成的巨大扭曲。

　　为了支撑官方汇率被高估的比索，阿根廷维持着广泛的外汇管制。这已经产生了阻止资金进入该国的效果，特别是来自关键出口农业部门的收入，该部门希望将其汇回的任何美元兑换成更多比索。因此，政府不得不定期创造特殊的、更优惠的利率，称为“大豆美元”，以吸引这种关键商品的出口商把他们的收入带回来。

　　类似的特殊税率也适用于葡萄酒(“马尔贝克美元”)和其他出口产品。外汇管制已经放宽，允许某些关键商品如信息技术的进口，不过，当然是以较高的汇率(“技术美元”)。去年夏天，外汇管制甚至被取消，允许阿根廷游客参加阿根廷国家队获胜的世界杯(“卡塔尔美元”)。

　　长期以来，国际货币基金组织一直敦促将摇摇欲坠的外汇管制体系与多种可自由支配的汇率统一起来，这样做将是任何严肃改革计划的关键要素。但几乎可以肯定的是，在这个已经遭受严重经济阵痛的国家，随着价格调整到更现实的汇率，这将导致最初的通货膨胀爆发。

　　任何严肃的改革努力都需要废除阿根廷同样摇摇欲坠的价格控制体系，这一事实将加剧这种痛苦。阿根廷的价格控制体系旨在保持低收入家庭在面对通胀时的购买力。尤其敏感的是对主要肉类价格的控制，这在一个肉食国家具有重要的政治意义。

　　除了实施价格控制外，阿根廷还将高效的农业部门视为摇钱树。这一部门一直被征收出口税，实际上就像对待石油一样——这是一种资源租金，资金可以被转移到公众的口袋里——给经济中最具活力、最具生产力的元素造成了持续的拖累。

　　因此，随着时间的推移，尽管土壤肥沃，但阿根廷的农业已经失去了巴西和其他竞争对手的优势。而农业生产者也被庇隆主义极左党妖魔化了，他们最近仅仅因为马萨出现在农业行业标志性的年度博览会“农村”上就谴责了他。

　　解除多重汇率、价格管制和出口税的组合对任何新政府的长期成功都至关重要。如何安排这些步骤将是关键问题。例如，布尔里奇主张迅速废除外汇管制，而拉雷塔则主张将其保留一年。而马萨则回避谈论他的选举后计划。

　　一个正在衰败的福利国家

　　任何改革方案都必须解决在调整期间保留什么样的社会保障网络的问题。自庇隆(他第一次获得政治声望是作为劳工部长)时代以来，阿根廷一直维持着广泛的福利制度。这包括PAMI(相当于医疗保险)和ANSES(管理退休支付、未成年人补贴、残疾和失业补偿)。

　　现实情况是，阿根廷运转不佳的经济已经无法维持这些机构——阿根廷医生的收入很低，为了过上体面的生活，他们经常不得不做三份不同的工作。经常有报道称，他们移民到西班牙等国家，在这些国家，阿根廷的医疗证书得到了很好的认可。此外，福利官僚机构被政治化，而且经常腐败。(PAMI是庇隆主义内部基什内尔主义“La Campora”运动的堡垒。)

　　事实上，随着经济的衰退，基什内尔政府极大地扩大了为失业者提供的最低福利支付体系，即所谓的“社会计划”。在很大程度上，它们不是由政府直接管理的，而是由“社会组织”管理的——这些非政府实体可以向执政的庇隆主义者提供或拒绝支持，并与各党派有关系。他们有能力让大批抗议者(“piqueteros”)走上街头，使布宜诺斯艾利斯和其他城市陷入瘫痪。一个以胡安·庇隆的著名妻子命名的社会组织“艾薇塔运动”的负责人在社会发展部担任高级职务。

　　当有报道称福利名单上填满了实际上没有资格领取福利的活动人士时，他们的力量得到了证明;当社会发展部长保证要清除这些人的名单时，社会组织反驳说，这些指控被严重夸大了。部长退缩了，丑闻最终从人们的视野中消失了。

　　公众对私有化的长期怀疑

　　改革的另一个关键领域是阿根廷臃肿的国有企业。虽然在卡洛斯·梅内姆担任总统期间进行了认真的私有化努力，但有多项指控称私有化是以不透明的形式进行的，资产以低价转让给受惠的商人，这引起了公众对私有化的长期怀疑，这需要克服。

　　基什内尔夫妇扭转了一些私有化进程，特别是从大股东手中买回了国有石油生产商YPF的控制权。(这一过程导致少数股东的诉讼仍在审理中。)最初出售给西班牙利益集团的阿根廷航空公司(Aerolineas Argentinas)也被重新收归国有，目前仍是一个长期亏损的公司。而国家铁路公司，早前部分私有化，后来又重新归国家所有，仍然严重人手过剩，雇员超过3万人，比阿根廷任何一家私营企业都要大。

　　可能的阻力

　　宏观经济稳定、福利国家合理化和国有企业治理的任务是艰巨的。有很多理由可以支持这样一种观点，如果要这样做，就需要在反对意见形成之前尽快完成。休克疗法——梅内姆在改革时期称之为“没有麻醉的手术”——有利于在国内外投资者中建立信誉。

　　下任总统无疑会记住毛里西奥·马克里，他的政府被证明只是民粹主义政府之间的一个点缀。他一开始表现强劲，结果发现，当他放松通胀目标时，投资者的信心立即消失，他被迫向国际货币基金组织寻求巨额贷款。

　　国际货币基金组织本身，在本届政府中一直不得不与政府谈判还款计划，而政府的主要目标是将尽可能多的痛苦推迟到选举之后，因此国际货币基金组织本身将渴望采取更严肃的做法。就继续为阿根廷的债务展期而言，国际货币基金组织可能会表示支持，尽管它可能会发现，任何额外贷款的请求都太过分了，至少在有证据表明阿根廷实施了真正的改革之前是如此。

　　但任何一位新总统都会发现，基什内尔政府的天才之处在于，如果可以这样说的话，他们创造了强大的力量来制衡任何试图瓦解庞大的阿根廷政府的努力。由他们管理的国家福利制度资助的“社会运动”能够使大量的人长时间走上街头。

　　可以想象，如果改革福利制度并取消价格管制，阿根廷可能会出现一场持续的抵抗运动，就像智利和哥伦比亚发生的持续数月的“社会爆炸”一样。此外，阿根廷的工会历来强大，尽管随着经济衰退而削弱，但仍是不可忽视的力量。阿根廷僵化的劳动法的私有化和改革可能使他们加入任何反政府运动。

　　这种对抗的一个迹象可能出现在西北部胡胡伊省，该省行政长官格拉尔多·莫拉莱斯也是奥拉西奥·拉雷塔的竞选伙伴，他一直与抗议者就宪法改革进行对抗，这将限制他们从事破坏性活动的能力。

　　他们设置了一系列持续的路障，似乎得到了庇隆主义中央政府的支持，费尔南德斯总统谴责莫拉莱斯所谓的威权主义。当一名妇女因路障而无法获得所需的医疗并导致死亡时，这一事件成为头条新闻。

　　准备好改变了吗?

　　任何改革运动的关键要素都需要立法行动。这在很大程度上取决于国会的组成。如果“共同变革”联盟拥有多数席位，或许还有来自米莱的自由主义者的代表，下一届政府或许能够通过立法。但最终，这将取决于阿根廷人民的潜在舆论氛围。

　　如果近年来的高通胀和经济停滞带来的痛苦，让公众觉得他们无法再承受短期的痛苦，那么改革就会失败。但是，如果公众真的开始认识到，需要真正的变革，而不仅仅是为度过当前的危机而做最低限度的努力，那么它可能有机会。玛格丽特•撒切尔在为保守主义改革的标志性努力辩护时，喜欢说:“别无选择。”保守主义改革至今仍是英国在上世纪80年代进行的改革。阿根廷公众是否也得出了类似的结论，还有待观察。

　　作者简介：理查德·桑德斯 (Richard M. Sanders)，美国国家利益中心西半球高级研究员。他也是伍德罗·威尔逊国际学者中心的全球研究员。他曾是美国国务院高级外交事务处的成员，曾担任巴西和南锥体事务办公室主任以及拉丁美洲各国大使馆的主任。本文译自《国家利益》网站。

　　阿根廷将于秋季举行大选，其关键经济指标全部亮红灯。年通货膨胀率达到115%。随着外汇储备从银行系统流出，比索日益贬值，自新年以来，比索对美元的汇率已经贬值40%。阿根廷欠国际货币基金组织440亿美元;它一直无法完成最近的再融资计划，并一直在努力谈判新的再融资计划。在这个曾经是世界第十富裕的国家，贫困率徘徊在40%左右。

当地时间8月13日早8时，阿根廷2023年大选初选拉开帷幕。阿全国约3500万登记选民将在当天投票选出参加将于今年10月22日举行的总统、议会和部分地方选举的正式候选人。初选的初步统计结果预计将于13日夜间至14日凌晨期间揭晓。

　　在这种灾难性的情况下，与已故庇隆主义总统内斯托尔·基什内尔、他的遗孀兼继任者克里斯蒂娜·费尔南德斯·德基什内尔以及现任总统阿尔贝托·费尔南德斯相关的左翼民粹主义治理模式似乎已经走到了尽头。所有主要总统候选人都有可能或多或少地实施更为保守的经济政策转变。

　　候选人向右走

　　经济部长塞尔吉奥·马萨已成为公认的庇隆主义总统候选人。(这将在8月13日的初选中得到确认。大选将于10月22日举行。作为一名老练的政治家，他务实而非意识形态化，与商界以及国际政府和金融界关系良好。

　　尽管如此，他作为经济部长的任期，在被视为非常严峻的环境下，被认为是成功的，因为他避免了彻底崩溃，并能够与国际货币基金组织谈判达成协议。这使得该国避免了违约，并避免了2001年的那种政治和经济危机。2001年的危机导致时任总统费尔南多•德拉鲁阿提前辞职，并乘坐直升机从总统府搬离，以避开愤怒的人群。

　　尽管阿根廷经济表现疲软，但庇隆主义者支持马萨，而不是认同民粹主义的基什内尔方针的人，这表明该党认为公众正在转向政治右翼。他的支持者认为，马萨一个人就能给国家带来必要的稳定。

　　如果说庇隆主义者在面对阿根廷的经济危机时正在转向右翼，那么反对派已经在那里了。“共同变革”联盟将在初选中选择布宜诺斯艾利斯市市长奥拉西奥·罗德里格斯·拉雷塔或帕特里夏·布尔里奇。她曾在毛里西奥·马克里执政期间担任安全部长，马克里在2015年至2019年担任总统期间短暂地摆脱了民粹主义，但他的渐进式改革政策无法获得支持，导致现任总统阿尔贝托·费尔南德斯领导下的庇隆主义复辟。

　　罗德里格斯·拉雷塔把自己塑造成一个温和派，他会就一揽子改革方案达成共识;他认为，考虑到该国尖锐的政治和社会分歧，这一点至关重要。布尔里奇年轻时是一名极左的庇隆主义者，她采取了更强硬的立场，强调有必要迅速而深入地进行经济改革。她还对犯罪采取了强硬立场，犯罪是仅次于经济的第二大问题。两人在竞选中都表现得很强硬，但在表面之下，他们的经济计划都是关于回归正统经济的。

　　更偏右的是，经济学家和媒体人哈维尔·米莱领导着他自己的政党“自由进步党”。他通过采取“反政治”立场，谴责阿根廷的政治“种姓”来获得支持。在经济上，他提议实行美元化，废除中央银行，并立即大幅削减开支。虽然他的言辞吸引了年轻选民，但鉴于他的极端立场和古怪举止，他获取的支持度已经见顶。

　　扭曲之上再扭曲

　　很明显，无论谁在十月大选中获胜，都将远离基什内尔主义的政策，尽管程度和速度还有待观察。作为经济部长，马萨的职责主要是找到限制支出(如削减家庭能源补贴)的最低限度措施，并在短期内调整国际货币基金组织将接受的汇率，而将全面计划留到选举之后。

　　但是，任何新政府都需要摆脱目前由央行印钞提供资金的高支出政策，这种政策会引发通货膨胀，而货币一旦印出来就会贬值。与此同时，它还需要解决近年来为弥补阿根廷货币疲软所造成的巨大扭曲。

　　为了支撑官方汇率被高估的比索，阿根廷维持着广泛的外汇管制。这已经产生了阻止资金进入该国的效果，特别是来自关键出口农业部门的收入，该部门希望将其汇回的任何美元兑换成更多比索。因此，政府不得不定期创造特殊的、更优惠的利率，称为“大豆美元”，以吸引这种关键商品的出口商把他们的收入带回来。

　　类似的特殊税率也适用于葡萄酒(“马尔贝克美元”)和其他出口产品。外汇管制已经放宽，允许某些关键商品如信息技术的进口，不过，当然是以较高的汇率(“技术美元”)。去年夏天，外汇管制甚至被取消，允许阿根廷游客参加阿根廷国家队获胜的世界杯(“卡塔尔美元”)。

　　长期以来，国际货币基金组织一直敦促将摇摇欲坠的外汇管制体系与多种可自由支配的汇率统一起来，这样做将是任何严肃改革计划的关键要素。但几乎可以肯定的是，在这个已经遭受严重经济阵痛的国家，随着价格调整到更现实的汇率，这将导致最初的通货膨胀爆发。

　　任何严肃的改革努力都需要废除阿根廷同样摇摇欲坠的价格控制体系，这一事实将加剧这种痛苦。阿根廷的价格控制体系旨在保持低收入家庭在面对通胀时的购买力。尤其敏感的是对主要肉类价格的控制，这在一个肉食国家具有重要的政治意义。

　　除了实施价格控制外，阿根廷还将高效的农业部门视为摇钱树。这一部门一直被征收出口税，实际上就像对待石油一样——这是一种资源租金，资金可以被转移到公众的口袋里——给经济中最具活力、最具生产力的元素造成了持续的拖累。

　　因此，随着时间的推移，尽管土壤肥沃，但阿根廷的农业已经失去了巴西和其他竞争对手的优势。而农业生产者也被庇隆主义极左党妖魔化了，他们最近仅仅因为马萨出现在农业行业标志性的年度博览会“农村”上就谴责了他。

　　解除多重汇率、价格管制和出口税的组合对任何新政府的长期成功都至关重要。如何安排这些步骤将是关键问题。例如，布尔里奇主张迅速废除外汇管制，而拉雷塔则主张将其保留一年。而马萨则回避谈论他的选举后计划。

　　一个正在衰败的福利国家

　　任何改革方案都必须解决在调整期间保留什么样的社会保障网络的问题。自庇隆(他第一次获得政治声望是作为劳工部长)时代以来，阿根廷一直维持着广泛的福利制度。这包括PAMI(相当于医疗保险)和ANSES(管理退休支付、未成年人补贴、残疾和失业补偿)。

　　现实情况是，阿根廷运转不佳的经济已经无法维持这些机构——阿根廷医生的收入很低，为了过上体面的生活，他们经常不得不做三份不同的工作。经常有报道称，他们移民到西班牙等国家，在这些国家，阿根廷的医疗证书得到了很好的认可。此外，福利官僚机构被政治化，而且经常腐败。(PAMI是庇隆主义内部基什内尔主义“La Campora”运动的堡垒。)

　　事实上，随着经济的衰退，基什内尔政府极大地扩大了为失业者提供的最低福利支付体系，即所谓的“社会计划”。在很大程度上，它们不是由政府直接管理的，而是由“社会组织”管理的——这些非政府实体可以向执政的庇隆主义者提供或拒绝支持，并与各党派有关系。他们有能力让大批抗议者(“piqueteros”)走上街头，使布宜诺斯艾利斯和其他城市陷入瘫痪。一个以胡安·庇隆的著名妻子命名的社会组织“艾薇塔运动”的负责人在社会发展部担任高级职务。

　　当有报道称福利名单上填满了实际上没有资格领取福利的活动人士时，他们的力量得到了证明;当社会发展部长保证要清除这些人的名单时，社会组织反驳说，这些指控被严重夸大了。部长退缩了，丑闻最终从人们的视野中消失了。

　　公众对私有化的长期怀疑

　　改革的另一个关键领域是阿根廷臃肿的国有企业。虽然在卡洛斯·梅内姆担任总统期间进行了认真的私有化努力，但有多项指控称私有化是以不透明的形式进行的，资产以低价转让给受惠的商人，这引起了公众对私有化的长期怀疑，这需要克服。

　　基什内尔夫妇扭转了一些私有化进程，特别是从大股东手中买回了国有石油生产商YPF的控制权。(这一过程导致少数股东的诉讼仍在审理中。)最初出售给西班牙利益集团的阿根廷航空公司(Aerolineas Argentinas)也被重新收归国有，目前仍是一个长期亏损的公司。而国家铁路公司，早前部分私有化，后来又重新归国家所有，仍然严重人手过剩，雇员超过3万人，比阿根廷任何一家私营企业都要大。

　　可能的阻力

　　宏观经济稳定、福利国家合理化和国有企业治理的任务是艰巨的。有很多理由可以支持这样一种观点，如果要这样做，就需要在反对意见形成之前尽快完成。休克疗法——梅内姆在改革时期称之为“没有麻醉的手术”——有利于在国内外投资者中建立信誉。

　　下任总统无疑会记住毛里西奥·马克里，他的政府被证明只是民粹主义政府之间的一个点缀。他一开始表现强劲，结果发现，当他放松通胀目标时，投资者的信心立即消失，他被迫向国际货币基金组织寻求巨额贷款。

　　国际货币基金组织本身，在本届政府中一直不得不与政府谈判还款计划，而政府的主要目标是将尽可能多的痛苦推迟到选举之后，因此国际货币基金组织本身将渴望采取更严肃的做法。就继续为阿根廷的债务展期而言，国际货币基金组织可能会表示支持，尽管它可能会发现，任何额外贷款的请求都太过分了，至少在有证据表明阿根廷实施了真正的改革之前是如此。

　　但任何一位新总统都会发现，基什内尔政府的天才之处在于，如果可以这样说的话，他们创造了强大的力量来制衡任何试图瓦解庞大的阿根廷政府的努力。由他们管理的国家福利制度资助的“社会运动”能够使大量的人长时间走上街头。

　　可以想象，如果改革福利制度并取消价格管制，阿根廷可能会出现一场持续的抵抗运动，就像智利和哥伦比亚发生的持续数月的“社会爆炸”一样。此外，阿根廷的工会历来强大，尽管随着经济衰退而削弱，但仍是不可忽视的力量。阿根廷僵化的劳动法的私有化和改革可能使他们加入任何反政府运动。

　　这种对抗的一个迹象可能出现在西北部胡胡伊省，该省行政长官格拉尔多·莫拉莱斯也是奥拉西奥·拉雷塔的竞选伙伴，他一直与抗议者就宪法改革进行对抗，这将限制他们从事破坏性活动的能力。

　　他们设置了一系列持续的路障，似乎得到了庇隆主义中央政府的支持，费尔南德斯总统谴责莫拉莱斯所谓的威权主义。当一名妇女因路障而无法获得所需的医疗并导致死亡时，这一事件成为头条新闻。

　　准备好改变了吗?

　　任何改革运动的关键要素都需要立法行动。这在很大程度上取决于国会的组成。如果“共同变革”联盟拥有多数席位，或许还有来自米莱的自由主义者的代表，下一届政府或许能够通过立法。但最终，这将取决于阿根廷人民的潜在舆论氛围。

　　如果近年来的高通胀和经济停滞带来的痛苦，让公众觉得他们无法再承受短期的痛苦，那么改革就会失败。但是，如果公众真的开始认识到，需要真正的变革，而不仅仅是为度过当前的危机而做最低限度的努力，那么它可能有机会。玛格丽特•撒切尔在为保守主义改革的标志性努力辩护时，喜欢说:“别无选择。”保守主义改革至今仍是英国在上世纪80年代进行的改革。阿根廷公众是否也得出了类似的结论，还有待观察。

　　作者简介：理查德·桑德斯 (Richard M. Sanders)，美国国家利益中心西半球高级研究员。他也是伍德罗·威尔逊国际学者中心的全球研究员。他曾是美国国务院高级外交事务处的成员，曾担任巴西和南锥体事务办公室主任以及拉丁美洲各国大使馆的主任。本文译自《国家利益》网站。