凯利·加拉格尔：中美气候合作的正确途径——两国需要抓住再次走向合作的机会

　　美国气候特使约翰·克里上个月前往北京与中国领导人进行了为期三天的会谈后，他表达了谨慎的乐观态度。克里认为，这次访问没有达成新的协议，但访问本身就是向前迈出的一步。他的判断突显出，美国和中国之间的合作空间已经缩小了多少，即使是在气候变化这样紧迫的问题上。

　　对于那些希望中美两国采取更多行动解决气候问题的人来说，最近的形势并不乐观。当高温、洪水、干旱和海平面上升等问题席卷全球时，世界上最大的两个经济体的领导人并没有就此会晤。然而，克里此行开辟了一条道路，如果继续下去，可能会让两国重新合作，共同应对这些关乎生死存亡的威胁。

　　有一个领域尤其有希望：华盛顿和北京可以联合——或者至少是协调——向贫穷国家提供应对气候变化的财政援助。美国和中国已经各自提供了此类援助;联合起来将使它们能够最大限度地发挥其影响，并为低碳经济发展、减少贫困和增强应对气候变化的能力奠定更坚实的基础。帮助快速增长但负债累累的发展中国家实现这些目标符合美国和中国的自身利益，与试图在技术等有争议的问题上进行双边合作相比，与第三方国家合作追求共同的气候目标本身就没有什么政治风险。一个共享的中美气候融资平台——一个协调、整合和引导公共和私人资源用于绿色发展的非正式机制——将在克里访问所创造的势头的基础上进一步发展，并提供一条务实的合作发展之路。

　　7月19日，美国总统气候问题特使克里，在全球热浪汹涌之际结束为期四天的访华之旅，所谈焦点正是“气候变化问题”

　　合作需要弥合分歧

　　2014年，中美在共同气候目标上的合作达到了顶峰。2014年11月，两国领导人在一次峰会上共同宣布了基于各自经济的一系列雄心勃勃的排放目标。他们的声明为《巴黎气候变化协议》的谈判定下了基调，该协定在接下来的一年里在全球范围内确立了同样雄心勃勃的目标。如果华盛顿和北京没有设法弥合技术竞争、人权和网络安全等诸多领域的严重分歧，并致力于合作解决问题，那么该协议就不可能达成。

　　但美国在2017年退出了巴黎协定。(值得赞扬的是，中国坚持了自己的路线，并正在按计划实现它在协定中为自己设定的目标。)此后，特朗普政府对中国的贸易战，以及大流行期间和之后地缘政治紧张局势的升级，埋葬了仅存的一点信任，包括在气候政策领域。克里在2021年促成气候对话的初步突破被证明是短暂的。2022年8月，美国众议院议长南希·佩洛西访问台湾后，中方再次暂停对话，直到上个月克里访问北京后才得以恢复。

　　共同化解化石燃料债务陷阱

　　中国目前是世界上最大的温室气体排放国，自工业时代开始以来，最大的累积排放量来自美国。但在未来的几十年里，全球排放排名很可能会发生戏剧性的变化。例如，非洲和东南亚的低收入发展中国家目前的全球碳排放量并不大——它们太穷，经济太不发达，无法产生重大影响。然而，它们决心要发展，而且由于其无法负担低碳、环境适应性强的发展模式的长期投资，这些国家中的大多数继续押注于化石燃料。如果它们继续照着现在模式发展，到2050年，这些国家作为一个集团，可能会在碳排放方面成为“领头羊”。

　　即使低收入国家没有发展到这种程度，到本世纪中叶，它们可能会排放更多的温室气体，而不是更少，而此时正是世界需要达到净零排放以避免更具灾难性的变暖水平的时刻。在此过程中，贫穷国家将需要应对日益恶化的气候条件造成的代价高昂的损失，而富裕国家将需要继续伸出援手，帮助贫穷国家在气候灾难后恢复。目前，60%的低收入发展中国家已经承受着不可持续的债务负担。为了从反复发生的气候灾害中恢复过来，需要背负更多债务，这将使许多国家陷入几十年来一直试图摆脱的贫困和负债的恶性循环之中。

　　来自富裕国家的积极和战略性融资可以帮助这些国家摆脱这种恶性循环。美国和中国作为世界上最大的两个经济体，在提供帮助方面具有独特的优势。然而，首先，它们必须在绿色发展融资方面实现一定程度的合作。联合国现有的气候机制已经以绿色气候基金的形式为此类合作提供了一个潜在的平台。绿色气候基金成立于2010年，旨在支持发展中国家应对气候变化。然而，由于牵涉到众多利益相关者，该基金充满了官僚主义和政治化色彩，而且中国拒绝向该基金捐款，因为它担心这样做会危及自己在气候公约下的发展中国家地位。与此同时，由于国会的反对，美国自2015年以来只向该基金提供了20亿美元。

　　相反，每个国家都在各自为战，考虑到所涉及的不透明的会计做法，结果好坏参半，有时还不清楚效果究竟如何。中国生态环境部声称已向发展中国家提供了100亿美元的气候资金，但既没有具体说明具体时间，也没有解释这一数字的具体内容，也没有办法独立核实其准确性。尽管中国领导人在2015年承诺，中国将为发展中国家设立30亿美元气候基金，但北京方面承认，截至去年，中国只提供了3.1亿美元。其他渠道包括中国的“一带一路”倡议，该倡议为发展中国家的许多基础设施项目提供了资金，但目前尚不清楚其中有多少可以归类为气候融资。直到2021年，作为“一带一路”的一部分，中国一直在为海外燃煤电厂提供融资。

　　与此同时，美国正在努力动员和提供大规模的气候资金。美国总统拜登在2021年承诺，美国将增加对发展中国家建立气候变化适应能力的支持，到2024年，每年的支持总额将超过110亿美元。但国会拒绝拨款，部分原因是它希望看到中国提供更多慷慨的捐款(还有部分原因是共和党普遍反对为“联合国”提供资金，并在国内有迫切需要的情况下向海外投入更多资金)。目前政府估计，美国的双边和多边气候融资每年不到10亿美元，与拜登设想的110亿美元相去甚远。与中国的情况一样，美国未能兑现承诺有可能导致其在国际上的声誉受到重大损害。

　　除了数量不足之外，这些并行的气候融资努力有时也无法惠及合适的接受者。华盛顿和北京都在地缘政治上争夺它们认为经济状况尚可的发展中国家，作为借款国和受援国，但这些国家的正变得越来越少，这意味着低风险投资机会所剩无几。因此，很少有气候资金能够到达那些最需要资金的低收入国家。

　　为了更好地支持欠发达国家的绿色发展，华盛顿和北京可以建立一个联合金融平台，在这个平台上，两国的公共和私营部门可以在非政治化和务实的背景下制定解决方案。这并不需要建立一个有复杂官僚机构和治理结构的成熟机构。相反，一个在各个国家或每个项目的基础上灵活运作的非正式合作论坛就足够了。每个参与机构只有在符合自身利益的情况下才会与其他机构合作——例如在工作组或个别融资会议上。随着两国的各种公共和私人行为者习惯于共同努力并从这些经验中学习，他们可能希望建立更一致或定期进行共同筹资的机制。

　　必要的组成部分已经到位。两国都有援助机构和相关的公共和商业银行基础设施。两国已经作为亚洲开发银行(Asian development Bank)和美洲开发银行(Inter-American development Bank)等多边开发银行的成员合作。两国都拥有能够提供清洁技术和服务的强大国内产业，以及能够提供技术援助的世界一流大学。它们所缺少的只是共同支持绿色发展的政治祈愿。

　　如果没有实质性的合作，两国至少应该协调各自的气候融资工作。当它们在同一个发展中国家活跃时，它们可以开展相互补充的项目，共同在该国产生更大的影响：例如，中国可以资助并建造一条超高压输电线路，然后可以很容易地与美国资助和建造的风力发电场相连。

　　务实的合作发展之路

　　在气候融资方面的合作将给援助国带来许多好处。双方都可以在有限的公共资源下取得更大的成就。金融风险将分散到更多的行为体和国家。在美国，如果国会议员知道中国也有份，他们就没有理由抵制拨款或优惠贷款了。联合融资还将使两国的捐助者和贷方能够更好地了解和信任彼此的偏好和混合公共和私人融资的方法。与此同时，包括美国和中国公司在内的竞争性招标程序可以确保两国的私营部门都不会不公平地获得利益。

　　气候融资平台不必完全是双边的。事实上，邀请少量额外的合作伙伴——例如，中东主权财富基金——可以通过引入一些中立的参与者，并带来更多的资金，避免这一平台招致更多政治方面的质疑。

　　美国和中国或许有机会与其他合作伙伴一道，开创一种为全球南方国家绿色发展融资的新方式。两国将为世界树立榜样，就像它们在2014年所做的那样，当时两国开创了设定排放目标的新方法。一个联合融资平台是务实的，也是急需的，它将使两国再次走向合作之路。

　　作者简介：凯利·西姆斯·加拉格尔(Kelly Sims Gallagher)，美国塔夫茨大学弗莱彻学院(The Fletcher School， Tufts University.)学术院长和能源与环境政策教授。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。

　　美国气候特使约翰·克里上个月前往北京与中国领导人进行了为期三天的会谈后，他表达了谨慎的乐观态度。克里认为，这次访问没有达成新的协议，但访问本身就是向前迈出的一步。他的判断突显出，美国和中国之间的合作空间已经缩小了多少，即使是在气候变化这样紧迫的问题上。

　　对于那些希望中美两国采取更多行动解决气候问题的人来说，最近的形势并不乐观。当高温、洪水、干旱和海平面上升等问题席卷全球时，世界上最大的两个经济体的领导人并没有就此会晤。然而，克里此行开辟了一条道路，如果继续下去，可能会让两国重新合作，共同应对这些关乎生死存亡的威胁。

　　有一个领域尤其有希望：华盛顿和北京可以联合——或者至少是协调——向贫穷国家提供应对气候变化的财政援助。美国和中国已经各自提供了此类援助;联合起来将使它们能够最大限度地发挥其影响，并为低碳经济发展、减少贫困和增强应对气候变化的能力奠定更坚实的基础。帮助快速增长但负债累累的发展中国家实现这些目标符合美国和中国的自身利益，与试图在技术等有争议的问题上进行双边合作相比，与第三方国家合作追求共同的气候目标本身就没有什么政治风险。一个共享的中美气候融资平台——一个协调、整合和引导公共和私人资源用于绿色发展的非正式机制——将在克里访问所创造的势头的基础上进一步发展，并提供一条务实的合作发展之路。

　　7月19日，美国总统气候问题特使克里，在全球热浪汹涌之际结束为期四天的访华之旅，所谈焦点正是“气候变化问题”

　　合作需要弥合分歧

　　2014年，中美在共同气候目标上的合作达到了顶峰。2014年11月，两国领导人在一次峰会上共同宣布了基于各自经济的一系列雄心勃勃的排放目标。他们的声明为《巴黎气候变化协议》的谈判定下了基调，该协定在接下来的一年里在全球范围内确立了同样雄心勃勃的目标。如果华盛顿和北京没有设法弥合技术竞争、人权和网络安全等诸多领域的严重分歧，并致力于合作解决问题，那么该协议就不可能达成。

　　但美国在2017年退出了巴黎协定。(值得赞扬的是，中国坚持了自己的路线，并正在按计划实现它在协定中为自己设定的目标。)此后，特朗普政府对中国的贸易战，以及大流行期间和之后地缘政治紧张局势的升级，埋葬了仅存的一点信任，包括在气候政策领域。克里在2021年促成气候对话的初步突破被证明是短暂的。2022年8月，美国众议院议长南希·佩洛西访问台湾后，中方再次暂停对话，直到上个月克里访问北京后才得以恢复。

　　共同化解化石燃料债务陷阱

　　中国目前是世界上最大的温室气体排放国，自工业时代开始以来，最大的累积排放量来自美国。但在未来的几十年里，全球排放排名很可能会发生戏剧性的变化。例如，非洲和东南亚的低收入发展中国家目前的全球碳排放量并不大——它们太穷，经济太不发达，无法产生重大影响。然而，它们决心要发展，而且由于其无法负担低碳、环境适应性强的发展模式的长期投资，这些国家中的大多数继续押注于化石燃料。如果它们继续照着现在模式发展，到2050年，这些国家作为一个集团，可能会在碳排放方面成为“领头羊”。

　　即使低收入国家没有发展到这种程度，到本世纪中叶，它们可能会排放更多的温室气体，而不是更少，而此时正是世界需要达到净零排放以避免更具灾难性的变暖水平的时刻。在此过程中，贫穷国家将需要应对日益恶化的气候条件造成的代价高昂的损失，而富裕国家将需要继续伸出援手，帮助贫穷国家在气候灾难后恢复。目前，60%的低收入发展中国家已经承受着不可持续的债务负担。为了从反复发生的气候灾害中恢复过来，需要背负更多债务，这将使许多国家陷入几十年来一直试图摆脱的贫困和负债的恶性循环之中。

　　来自富裕国家的积极和战略性融资可以帮助这些国家摆脱这种恶性循环。美国和中国作为世界上最大的两个经济体，在提供帮助方面具有独特的优势。然而，首先，它们必须在绿色发展融资方面实现一定程度的合作。联合国现有的气候机制已经以绿色气候基金的形式为此类合作提供了一个潜在的平台。绿色气候基金成立于2010年，旨在支持发展中国家应对气候变化。然而，由于牵涉到众多利益相关者，该基金充满了官僚主义和政治化色彩，而且中国拒绝向该基金捐款，因为它担心这样做会危及自己在气候公约下的发展中国家地位。与此同时，由于国会的反对，美国自2015年以来只向该基金提供了20亿美元。

　　相反，每个国家都在各自为战，考虑到所涉及的不透明的会计做法，结果好坏参半，有时还不清楚效果究竟如何。中国生态环境部声称已向发展中国家提供了100亿美元的气候资金，但既没有具体说明具体时间，也没有解释这一数字的具体内容，也没有办法独立核实其准确性。尽管中国领导人在2015年承诺，中国将为发展中国家设立30亿美元气候基金，但北京方面承认，截至去年，中国只提供了3.1亿美元。其他渠道包括中国的“一带一路”倡议，该倡议为发展中国家的许多基础设施项目提供了资金，但目前尚不清楚其中有多少可以归类为气候融资。直到2021年，作为“一带一路”的一部分，中国一直在为海外燃煤电厂提供融资。

　　与此同时，美国正在努力动员和提供大规模的气候资金。美国总统拜登在2021年承诺，美国将增加对发展中国家建立气候变化适应能力的支持，到2024年，每年的支持总额将超过110亿美元。但国会拒绝拨款，部分原因是它希望看到中国提供更多慷慨的捐款(还有部分原因是共和党普遍反对为“联合国”提供资金，并在国内有迫切需要的情况下向海外投入更多资金)。目前政府估计，美国的双边和多边气候融资每年不到10亿美元，与拜登设想的110亿美元相去甚远。与中国的情况一样，美国未能兑现承诺有可能导致其在国际上的声誉受到重大损害。

　　除了数量不足之外，这些并行的气候融资努力有时也无法惠及合适的接受者。华盛顿和北京都在地缘政治上争夺它们认为经济状况尚可的发展中国家，作为借款国和受援国，但这些国家的正变得越来越少，这意味着低风险投资机会所剩无几。因此，很少有气候资金能够到达那些最需要资金的低收入国家。

　　为了更好地支持欠发达国家的绿色发展，华盛顿和北京可以建立一个联合金融平台，在这个平台上，两国的公共和私营部门可以在非政治化和务实的背景下制定解决方案。这并不需要建立一个有复杂官僚机构和治理结构的成熟机构。相反，一个在各个国家或每个项目的基础上灵活运作的非正式合作论坛就足够了。每个参与机构只有在符合自身利益的情况下才会与其他机构合作——例如在工作组或个别融资会议上。随着两国的各种公共和私人行为者习惯于共同努力并从这些经验中学习，他们可能希望建立更一致或定期进行共同筹资的机制。

　　必要的组成部分已经到位。两国都有援助机构和相关的公共和商业银行基础设施。两国已经作为亚洲开发银行(Asian development Bank)和美洲开发银行(Inter-American development Bank)等多边开发银行的成员合作。两国都拥有能够提供清洁技术和服务的强大国内产业，以及能够提供技术援助的世界一流大学。它们所缺少的只是共同支持绿色发展的政治祈愿。

　　如果没有实质性的合作，两国至少应该协调各自的气候融资工作。当它们在同一个发展中国家活跃时，它们可以开展相互补充的项目，共同在该国产生更大的影响：例如，中国可以资助并建造一条超高压输电线路，然后可以很容易地与美国资助和建造的风力发电场相连。

　　务实的合作发展之路

　　在气候融资方面的合作将给援助国带来许多好处。双方都可以在有限的公共资源下取得更大的成就。金融风险将分散到更多的行为体和国家。在美国，如果国会议员知道中国也有份，他们就没有理由抵制拨款或优惠贷款了。联合融资还将使两国的捐助者和贷方能够更好地了解和信任彼此的偏好和混合公共和私人融资的方法。与此同时，包括美国和中国公司在内的竞争性招标程序可以确保两国的私营部门都不会不公平地获得利益。

　　气候融资平台不必完全是双边的。事实上，邀请少量额外的合作伙伴——例如，中东主权财富基金——可以通过引入一些中立的参与者，并带来更多的资金，避免这一平台招致更多政治方面的质疑。

　　美国和中国或许有机会与其他合作伙伴一道，开创一种为全球南方国家绿色发展融资的新方式。两国将为世界树立榜样，就像它们在2014年所做的那样，当时两国开创了设定排放目标的新方法。一个联合融资平台是务实的，也是急需的，它将使两国再次走向合作之路。

　　作者简介：凯利·西姆斯·加拉格尔(Kelly Sims Gallagher)，美国塔夫茨大学弗莱彻学院(The Fletcher School， Tufts University.)学术院长和能源与环境政策教授。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。