车维德：打破外交僵局，避免新一轮危机，美国需要考虑对朝人道援助

　　上周，朝鲜的武器试验结束了半岛局势异常平静的一段时期，这对拜登政府是一种提醒，朝鲜这个国家对核武器的热情最终会引起白宫的关注。

　　朝鲜通常会在美国新一届政府上台后的一段时间，进行一些弹道导弹或核试验。这是因为平壤的金氏政权喜欢考验新当选的美国领导人。事实上，朝鲜的挑衅活动总是集中在美国总统和国会中期选举期间，在过去几个选举周期中，这一点尤其明显。还记得特朗普总统和日本首相安倍晋三在海湖庄园共进晚餐时，朝鲜导弹试验的消息传来时的情景吗?同样，2009年4月，奥巴马在担任总统后的第一个阵亡将士纪念日的周末迎来了朝鲜的火箭试射，随后又迎来了核试验。直到上周，拜登总统还没有面对过这些问题，尽管美国参与了一些会令朝鲜不安的常规活动，比如最近几个月与韩国举行峰会和联合军事演习。

朝鲜官媒朝中社9月13日)报道称，朝鲜已在上周末成功测试一枚新型“远程巡航导弹”，并表示试射成功

　　而朝鲜领导人金正恩此前并没有按照“剧本”行事，原因可能与COVID-19有关，外界对大流行对朝鲜的影响基本上一无所知。尽管如此，拜登政府不应因为朝鲜一段时间没怎么对其挑衅而感到庆幸。尽管朝鲜对其武力威胁表现出了克制，但随着平壤继续悄悄开发可能威胁美国的武器系统，一场危机正在酝酿之中。

　　朝鲜上周测试的武器似乎不能打击到美国本土，但仍应认真对待。朝鲜官方新闻将其发射的一枚低空巡航导弹描述为“战略武器”，暗示了金正恩部署核巡航导弹的野心，目前只有少数国家拥有这种导弹。9月15日，朝鲜还从轨道车平台上发射了一枚短程弹道导弹。这表明它具有公路机动发射能力，再加上固体燃料推进剂(朝鲜已经生产了)，将使美国更难在导弹发射前先发制人地进行打击。所有这些都使朝鲜的核威慑更可信，且不受美国首次打击的影响。

　　但这些测试并不是唯一令人不安的迹象。国际原子能机构(International Atomic Energy Agency)总干事拉斐尔·格罗西(Rafael Grossi)本周证实，朝鲜的核武器项目正在“全力推进”。战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies)在3月份拍摄并分析的热卫星图像较早地佐证了这一点。

　　这些图像显示了宁边核设施的热信号，表明朝鲜已经恢复了对钚和浓缩铀的再加工，用于制造核弹。朝鲜目前大概拥有20到40枚核弹。专家们现在正观察另外两点：演示配备多弹头的导弹，以及从潜艇上发射的作战弹道导弹。发展方向很明确：朝鲜希望拥有一支能够进行核战争的现代力量，能够用携带多弹头、不受弹道导弹防御系统影响的导弹威胁美国，并能够在美国先发制人的一次打击后，生存下来，进行可信的报复。如果实现了这些目标，那么朝鲜的核武器发展将永远不会逆转，即使是通过武力。

　　因此，拜登政府最终必须在朝鲜越过这一门槛之前，决定如何阻止它。摆脱这种困境有两条途径。它可以等待一场危机的到来，冒着特朗普在2017年面临战争一触即发的局面再现的风险。或者，可以现在就采取行动，通过人道主义援助，包括美国COVID-19疫苗和粮食援助，使美朝外交回到正轨。这两种援助都是美国需要进行的。

　　朝核问题的现状

　　目前尚不清楚拜登政府将如何应对这一困境，其对朝政策一直刻意保持低调，既没有表现出紧迫性，也没有表现出重拾以前协议、寻找外交途径推进的热情。这在很大程度上是因为拜登的国家安全团队对朝鲜的无核化意图深表怀疑，目前有很多其他问题要处理。拜登的国家安全团队是在奥巴马总统任期内就开始研究这个问题的。

　　到目前为止，还没有哪位拜登政府官员发表演讲，对其对朝政策进行全面阐述，只有白宫新闻秘书珍·帕莎其承诺，拜登不会追求特朗普式的电视峰会或继续奥巴马那种战略耐心。美国朝鲜问题特使金成虽然表示愿意“随时随地”与朝鲜方面进行会晤，但华盛顿的大部分人认为，在对朝问题上，美国政府表现出的不是热情，而是谨慎。此外，由于美国在阿富汗的军事行动已经结束，美国国务院领导层将全部精力集中在对阿富汗的外交任务上，这意味着高层没有时间对朝鲜进行太多关注。除非是要与他们讨论阿富汗问题，否则来访的外国官员无法与国务院或国家安全委员会的高级官员有太多的时间会面。

　　朝鲜领导人也有他自己的当务之急。由于洪水和由大流行引发的长达21个月的中朝边境关闭，经济形势的紧张促使平壤将注意力集中在国内。朝鲜也认为文在寅已经是一个跛脚鸭总统，没有兴趣回应，韩国方面呼吁进行的接触。此外，在推进外交方面，中国也没有什么举动。如果说有什么不同的话，那就是中国将在朝鲜问题上的合作与美国在双边关系上的让步联系在一起，这意味着中国不会主动打破僵局。在短期内，这些都给拜登提供了把朝鲜放在次要地位的空间。

　　但这种相对平静的局面最迟可能在今年年底前被进一步打破，因为金正恩很可能会回到他的老路上。毕竟，胁迫政治是朝鲜与外部世界互动的常规方式。过去，美国一直依靠外交手段来缓和紧张局势。然而，这一次可能不一样。因为随着朝鲜一步步接近完成其核能力发展的目标，挑衅行为可能会变得更加严重和危险。例如，朝鲜可能会获得并测试一种多重独立目标再入飞行器，它可以避开美国的防御系统;进行洲际弹道导弹或者是潜射弹道导弹试射。拜登团队也不愿在没有实质性进展的情况下缓和局势，当然也不会对挑衅姿态做出回应，不会举行国家元首峰会，也不会向金正恩私下示好。为了避免被指责外交上太软弱，拜登政府可能觉得有必要作出有力回应：例如，通过封锁来强化不扩散。但朝鲜不会让步。这将意味着更多的试验，更多的挑衅性军事演习，以及一场类似于特朗普执政第一年爆发的危机。

　　在下一次危机出现之前打破僵局

　　这个问题的应对方案通常是对朝鲜实施更多的制裁，以迫使朝鲜停止其武器计划，即使是暂时的。这一选择可能会在华盛顿带来良好的政治效果，但它是无效的，主要是因为朝鲜从2020年1月起关闭了与中国的边境，以防止COVID-19的传播，等同于对自身进行了史上最严厉的制裁。在制裁变得毫无意义的情况下，遏制核威胁的唯一办法是外交。而到达那里的最佳途径是通过人道主义援助，这将帮助朝鲜阻止COVID-19的传播，并缓解困扰朝鲜长期粮食短缺的痛苦。只要有适当的核查程序，人道主义援助就可以不违背联合国安理会决议和美国法律对朝鲜的任何现行制裁。

　　目前尚不清楚朝鲜有多少COVID-19 病例或死亡人数。到目前为止，朝鲜的报告为零，美国和韩国官员对这个数字持怀疑态度。但朝鲜为阻止病毒进入而采取的隔离措施对该国人口造成了极其严重的打击。与中国的贸易下降了90%，食品价格也在上涨。但朝鲜领导人已经拒绝了通过“2019冠状病毒病疫苗实施计划”(COVAX)获得约300万支中国制造疫苗的提议，并且声称，朝鲜不像那些受灾严重的国家那样需要它们。据报道，朝鲜对中国的疫苗不感兴趣，是因为对其有效性存在疑问。今年夏天，朝鲜领导人以同样的理由拒绝了约200万剂牛津-阿斯利康疫苗，原因是担心可能产生副作用。这可能为美国带来了机会，美国的疫苗由辉瑞、莫德纳和强生公司生产，被认为是最安全、最有效的。

　　朝鲜的粮食安全问题也为外交提供了机会。边境贸易封锁和严重的季节性洪水影响了朝鲜的粮食储备。据联合国粮食农业组织预测，今年朝鲜将出现85万吨的粮食短缺，甚至有媒体报道说，公共粮食分配系统已经崩溃。韩国可能为其提供粮食和化肥，韩国政府迫切希望改善朝韩关系，这是文在寅在其执政的最后7个月里想要巩固的“遗产”。

　　疫苗和食品的捐助看起来像是在无核化弯路上滚动的小球，但人道主义援助将解决朝鲜人民的迫切需求，促进朝鲜与韩国的团结，并降低其进行重大武器试验挑衅的可能性。更重要的是，如果美国能够提供援助，将会削弱中国在平壤的影响力。最后，它可能会为进一步的外交创造一些动力。

　　如果美国不愿意寻求这样的援助，那么它可以孤注一掷，等待朝鲜下一次核试验，并希望传统的外交手段能够挽救局面。但考虑到拜登需要处理的其他事情，他已经无暇应对另一场危机了。

　　车维德(VICTOR CHA)：韩裔美国人，美国乔治城大学埃德蒙·A·沃尔什外事学院教授、战略与国际研究中心韩国研究主任，美国学者及作者，长期专著于美韩关系及美国对两韩的外交政策。他曾出任白宫国安会亚洲事务主任，主理有关日本、南北朝鲜、澳大利亚及新西兰的事务，在小布什执政期间担任北朝鲜事务首席顾问。本文译自《外交事务》。

　　上周，朝鲜的武器试验结束了半岛局势异常平静的一段时期，这对拜登政府是一种提醒，朝鲜这个国家对核武器的热情最终会引起白宫的关注。

　　朝鲜通常会在美国新一届政府上台后的一段时间，进行一些弹道导弹或核试验。这是因为平壤的金氏政权喜欢考验新当选的美国领导人。事实上，朝鲜的挑衅活动总是集中在美国总统和国会中期选举期间，在过去几个选举周期中，这一点尤其明显。还记得特朗普总统和日本首相安倍晋三在海湖庄园共进晚餐时，朝鲜导弹试验的消息传来时的情景吗?同样，2009年4月，奥巴马在担任总统后的第一个阵亡将士纪念日的周末迎来了朝鲜的火箭试射，随后又迎来了核试验。直到上周，拜登总统还没有面对过这些问题，尽管美国参与了一些会令朝鲜不安的常规活动，比如最近几个月与韩国举行峰会和联合军事演习。

朝鲜官媒朝中社9月13日)报道称，朝鲜已在上周末成功测试一枚新型“远程巡航导弹”，并表示试射成功

　　而朝鲜领导人金正恩此前并没有按照“剧本”行事，原因可能与COVID-19有关，外界对大流行对朝鲜的影响基本上一无所知。尽管如此，拜登政府不应因为朝鲜一段时间没怎么对其挑衅而感到庆幸。尽管朝鲜对其武力威胁表现出了克制，但随着平壤继续悄悄开发可能威胁美国的武器系统，一场危机正在酝酿之中。

　　朝鲜上周测试的武器似乎不能打击到美国本土，但仍应认真对待。朝鲜官方新闻将其发射的一枚低空巡航导弹描述为“战略武器”，暗示了金正恩部署核巡航导弹的野心，目前只有少数国家拥有这种导弹。9月15日，朝鲜还从轨道车平台上发射了一枚短程弹道导弹。这表明它具有公路机动发射能力，再加上固体燃料推进剂(朝鲜已经生产了)，将使美国更难在导弹发射前先发制人地进行打击。所有这些都使朝鲜的核威慑更可信，且不受美国首次打击的影响。

　　但这些测试并不是唯一令人不安的迹象。国际原子能机构(International Atomic Energy Agency)总干事拉斐尔·格罗西(Rafael Grossi)本周证实，朝鲜的核武器项目正在“全力推进”。战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies)在3月份拍摄并分析的热卫星图像较早地佐证了这一点。

　　这些图像显示了宁边核设施的热信号，表明朝鲜已经恢复了对钚和浓缩铀的再加工，用于制造核弹。朝鲜目前大概拥有20到40枚核弹。专家们现在正观察另外两点：演示配备多弹头的导弹，以及从潜艇上发射的作战弹道导弹。发展方向很明确：朝鲜希望拥有一支能够进行核战争的现代力量，能够用携带多弹头、不受弹道导弹防御系统影响的导弹威胁美国，并能够在美国先发制人的一次打击后，生存下来，进行可信的报复。如果实现了这些目标，那么朝鲜的核武器发展将永远不会逆转，即使是通过武力。

　　因此，拜登政府最终必须在朝鲜越过这一门槛之前，决定如何阻止它。摆脱这种困境有两条途径。它可以等待一场危机的到来，冒着特朗普在2017年面临战争一触即发的局面再现的风险。或者，可以现在就采取行动，通过人道主义援助，包括美国COVID-19疫苗和粮食援助，使美朝外交回到正轨。这两种援助都是美国需要进行的。

　　朝核问题的现状

　　目前尚不清楚拜登政府将如何应对这一困境，其对朝政策一直刻意保持低调，既没有表现出紧迫性，也没有表现出重拾以前协议、寻找外交途径推进的热情。这在很大程度上是因为拜登的国家安全团队对朝鲜的无核化意图深表怀疑，目前有很多其他问题要处理。拜登的国家安全团队是在奥巴马总统任期内就开始研究这个问题的。

　　到目前为止，还没有哪位拜登政府官员发表演讲，对其对朝政策进行全面阐述，只有白宫新闻秘书珍·帕莎其承诺，拜登不会追求特朗普式的电视峰会或继续奥巴马那种战略耐心。美国朝鲜问题特使金成虽然表示愿意“随时随地”与朝鲜方面进行会晤，但华盛顿的大部分人认为，在对朝问题上，美国政府表现出的不是热情，而是谨慎。此外，由于美国在阿富汗的军事行动已经结束，美国国务院领导层将全部精力集中在对阿富汗的外交任务上，这意味着高层没有时间对朝鲜进行太多关注。除非是要与他们讨论阿富汗问题，否则来访的外国官员无法与国务院或国家安全委员会的高级官员有太多的时间会面。

　　朝鲜领导人也有他自己的当务之急。由于洪水和由大流行引发的长达21个月的中朝边境关闭，经济形势的紧张促使平壤将注意力集中在国内。朝鲜也认为文在寅已经是一个跛脚鸭总统，没有兴趣回应，韩国方面呼吁进行的接触。此外，在推进外交方面，中国也没有什么举动。如果说有什么不同的话，那就是中国将在朝鲜问题上的合作与美国在双边关系上的让步联系在一起，这意味着中国不会主动打破僵局。在短期内，这些都给拜登提供了把朝鲜放在次要地位的空间。

　　但这种相对平静的局面最迟可能在今年年底前被进一步打破，因为金正恩很可能会回到他的老路上。毕竟，胁迫政治是朝鲜与外部世界互动的常规方式。过去，美国一直依靠外交手段来缓和紧张局势。然而，这一次可能不一样。因为随着朝鲜一步步接近完成其核能力发展的目标，挑衅行为可能会变得更加严重和危险。例如，朝鲜可能会获得并测试一种多重独立目标再入飞行器，它可以避开美国的防御系统;进行洲际弹道导弹或者是潜射弹道导弹试射。拜登团队也不愿在没有实质性进展的情况下缓和局势，当然也不会对挑衅姿态做出回应，不会举行国家元首峰会，也不会向金正恩私下示好。为了避免被指责外交上太软弱，拜登政府可能觉得有必要作出有力回应：例如，通过封锁来强化不扩散。但朝鲜不会让步。这将意味着更多的试验，更多的挑衅性军事演习，以及一场类似于特朗普执政第一年爆发的危机。

　　在下一次危机出现之前打破僵局

　　这个问题的应对方案通常是对朝鲜实施更多的制裁，以迫使朝鲜停止其武器计划，即使是暂时的。这一选择可能会在华盛顿带来良好的政治效果，但它是无效的，主要是因为朝鲜从2020年1月起关闭了与中国的边境，以防止COVID-19的传播，等同于对自身进行了史上最严厉的制裁。在制裁变得毫无意义的情况下，遏制核威胁的唯一办法是外交。而到达那里的最佳途径是通过人道主义援助，这将帮助朝鲜阻止COVID-19的传播，并缓解困扰朝鲜长期粮食短缺的痛苦。只要有适当的核查程序，人道主义援助就可以不违背联合国安理会决议和美国法律对朝鲜的任何现行制裁。

　　目前尚不清楚朝鲜有多少COVID-19 病例或死亡人数。到目前为止，朝鲜的报告为零，美国和韩国官员对这个数字持怀疑态度。但朝鲜为阻止病毒进入而采取的隔离措施对该国人口造成了极其严重的打击。与中国的贸易下降了90%，食品价格也在上涨。但朝鲜领导人已经拒绝了通过“2019冠状病毒病疫苗实施计划”(COVAX)获得约300万支中国制造疫苗的提议，并且声称，朝鲜不像那些受灾严重的国家那样需要它们。据报道，朝鲜对中国的疫苗不感兴趣，是因为对其有效性存在疑问。今年夏天，朝鲜领导人以同样的理由拒绝了约200万剂牛津-阿斯利康疫苗，原因是担心可能产生副作用。这可能为美国带来了机会，美国的疫苗由辉瑞、莫德纳和强生公司生产，被认为是最安全、最有效的。

　　朝鲜的粮食安全问题也为外交提供了机会。边境贸易封锁和严重的季节性洪水影响了朝鲜的粮食储备。据联合国粮食农业组织预测，今年朝鲜将出现85万吨的粮食短缺，甚至有媒体报道说，公共粮食分配系统已经崩溃。韩国可能为其提供粮食和化肥，韩国政府迫切希望改善朝韩关系，这是文在寅在其执政的最后7个月里想要巩固的“遗产”。

　　疫苗和食品的捐助看起来像是在无核化弯路上滚动的小球，但人道主义援助将解决朝鲜人民的迫切需求，促进朝鲜与韩国的团结，并降低其进行重大武器试验挑衅的可能性。更重要的是，如果美国能够提供援助，将会削弱中国在平壤的影响力。最后，它可能会为进一步的外交创造一些动力。

　　如果美国不愿意寻求这样的援助，那么它可以孤注一掷，等待朝鲜下一次核试验，并希望传统的外交手段能够挽救局面。但考虑到拜登需要处理的其他事情，他已经无暇应对另一场危机了。

　　车维德(VICTOR CHA)：韩裔美国人，美国乔治城大学埃德蒙·A·沃尔什外事学院教授、战略与国际研究中心韩国研究主任，美国学者及作者，长期专著于美韩关系及美国对两韩的外交政策。他曾出任白宫国安会亚洲事务主任，主理有关日本、南北朝鲜、澳大利亚及新西兰的事务，在小布什执政期间担任北朝鲜事务首席顾问。本文译自《外交事务》。