《外交事务》：国际秩序溃败的重要原因是中美竞争，而不仅仅是疫情冲击

　　托马斯·皮克林(THOMAS R. PICKERING)、阿特曼·特里维迪(ATMAN M. TRIVEDI)

　　新冠疫情在世界各地大流行，国际组织在努力控制病毒传播的同时，似乎失去昔日的效用。联合国安理会五个常任理事国未能就协调应对病毒问题举行一次虚拟峰会。二十国集团和七国集团甚至无法就全球经济复苏达成基本共识。最令人惊讶的是，负责领导国际社会防控疫情的世界卫生组织(WHO)在病毒问题被激烈政治化的背景下行动迟缓。

　　此次疫情使多边组织暴露出的体制脆弱性是真实存在的。但如果将这些漏洞归咎于机构本身缺乏努力或专业知识，那就错了。问题的核心是，世界主要大国，首先是美国和中国，未能对多边体系给予足够支持。华盛顿的疏漏和北京的失责，使得能够帮助结束疫情的国际机构被漠然视之。

　　全球协作没有战胜新冠病毒，并不意味着国际机构应该被扔进历史的垃圾箱，或者被认为是这场危机里的主要角色来承担罪责。

　　从联合国安理会到二十国集团再到世卫组织，这些国际机构对有效应对冠状病毒大流行及其造成的经济损失至关重要。但在没有美国或中国提供领导力的情况下，其他国家——尤其是欧盟成员国和亚洲民主国家——将承担起更新这些机构和参与领导的责任，以便它们能够更好地应对大流行和其他即将到来的危机的紧迫挑战。

　　权威性不足

　　在疫情爆发的最初几周，中国阻止了任何遏制疫情的合作行动。北京方面让疫中地区的医生保持沉默，并向美国疾控中心、世卫组织和本国人民隐瞒了有关病毒传播能力的信息。自那以来，中国一直在努力弥补这些失误，在援助受灾国家的同时，却又不断进行宣传和提供不确切的信息。这让许多国家对中国的意图持谨慎态度。正如德国外长海科•马斯对《明镜周刊》所说，“我只能发出警告，不要让任何人上当。”

　　与此同时，美国一直没有意愿做出动员国际行动的努力。迄今为止，它做得最显眼的事的是指出病毒起源于中国。上个月，美国总统特朗普把矛头指向了一个新目标，暂停向世卫组织提供资金，原因是该组织被指对疫情爆发反应冷淡，而且与北京关系密切。特朗普也许是对的，世卫组织最初过于信任中国，但世卫组织并不是唯一一个这样做：特朗普经常在1月和2月赞扬中国的反应，声称他正在与中国国家领导人合作应对疫情。

　　特朗普似乎也忘记了世卫组织在抗击疫情方面的重要性。世卫组织总部的十几位美国专家提供了有关病毒发现和在中国传播的实时(即使有限)数据，美国资深科学家今年2月随该组织前往武汉收集信息。切断对世卫组织的资金支持，削弱了发展中国家应对这种病毒的有限能力:也门发生了持续不断的可怕的人道灾难，它是世卫组织发挥不可或缺作用的最好例证。指责世卫组织，降低它的应对能力，会增加病毒从那些应对疫情能力薄弱的国家传播到美国的风险，从而使美国人的安全性进一步降低。

　　同样令人担忧的是，暂停美国对世卫组织的支持将使中国对其的影响力增加。美国对该组织的出资预算仍然远远超过中国，但北京一直在增加它的出资份额。在特朗普撤出美国援助后，中国向世界卫生组织的捐款增加了3000万美元。

　　美国的犹疑不决和中国的暗中谋划也有可能使其他国际机构陷入瘫痪，首当其冲的就是联合国安理会。安理会直到4月9日才召开第一次虚拟会议，这是安理会10个非常任理事国中的9个提出的，而由不是美国或中国。3月初，当中国担任安理会轮值主席国时，它拒绝根据《联合国宪章》(UN Charter)发布大流行是对国际和平与安全威胁的声明，以尽量使危机最小化，减轻中国在应对时的责任。在西非爆发埃博拉病毒危机期间，这一声明被用来作为采取有力应对措施的理由，并可能表明应对当前疫情的决心。

　　由于美国和中国之间的争端，联合国被边缘化，各国转而求助于二十国集团。在应对冠状病毒可能带来的经济影响方面，二十国集团比其他组织做得更好，但起步却很迟缓。2月23日，二十国集团财长试图淡化大流行对经济增长的风险，尽管病毒当时已经蔓延到近30个国家。

　　造成这种混乱局面的因素在中美两国，中国只派出一名地区大使，而不是外交部长，而美国则在一份公报中极力反对提及气候变化。此后，二十国集团承诺拿出5.4万亿美元的经济刺激计划，并同意拨款对发展中国家的债务负担进行临时救济。然而，二十国集团国家的贸易部长们表现不佳。3月30日，他们同意确保重要医疗用品、防护设备和其他必需品的流通。但截至4月，至少有75个国家，包括美国和中国，已经完全禁止或限制这些必需品的出口。

　　甚至连七国集团也无法达成共识。美国目前担任该机构的主席，并有责任起草一份联合公报，将民主国家团结起来应对疫情。但是，美国国务院今年3月坚持把冠状病毒称为“武汉病毒”的做法造成了分歧，阻碍了七国集团发表联合声明。在今年四月的一次七国集团领导人视频通话中，分歧再次出现，在对世卫组织的批评立场上，白宫基本上处于孤立状态。

　　需要加紧努力

　　华盛顿和北京都没有顾全大局：世界各国政府都在集中精力控制疫情，拯救生命，恢复经济。他们不太关心美中竞争的变化，但都越来越相信，这是两国进行必要合作的障碍。与其坐等美国和中国使国际政治服从于其更大的利益，欧洲的民主国家和志同道合的亚洲伙伴们需要自身来解决问题。

　　最紧迫的是，各国应在世卫组织的协调下寻求更深入的合作。由欧盟和日本领导的联盟应该协调推进国际科学组织和私营部门的努力，以更快、更准确、更大规模地进行测试。这些国家还应将世卫组织的资源集中于以科学为基础的方法来应对大流行，利用该机构的常驻专家来确认治疗药物的有效性，并支持全世界努力寻找疫苗。

　　反过来，世卫组织成员国需要认识到被忽视的全球卫生风险可能造成更大的危险，需要提供足够的资金来解决这些危险，并扩大情报收集和共享以防止未来的疫情。他们还应该在世界卫生大会(WHO的主要决策机构)上推动恢复在此次应对大流行方面表现出色的台湾的地位。

　　与此同时，成员国需要考虑到政治、法律和财政上的限制，鼓励世卫组织进行建设性改革。世卫组织的挑战早在新冠病毒出现之前就已存在，正如其在2014年埃博拉疫情的应对不力上所显示的那样。为防止政治化的国家调查并迅速改善状况，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯应授权一个由外部专家组成的独立小组，审查迄今取得的经验教训和最佳做法。

　　在联合国，法国应坚持不懈的努力，以弥合分裂的安理会。法国一直在努力与其他四个常任理事国谈判一项决议，以支持苏丹等国的停火和和平倡议。这些国家的武装人员最初表示愿意暂停战火。古特雷斯和列支敦士登、突尼斯等国的领导人也试图一道努力促成和平，他们在3月份呼吁全球停火。如果法国和突尼斯能够得到足够的支持来最终敲定一项决议，这将发出一个令人鼓舞的信息，表明大国之间有能力进行合作。

　　时机至关重要：在美国和中国就停火决议问题争论不休之际，也门的战斗又开始了，哥伦比亚和菲律宾的武装人员拒绝将停火延长到4月30日以后。

　　二十国集团还需要采取进一步的金融措施，以支持陷入困境的全球经济并确保复苏。该组织应与世界银行(World Bank)和国际货币基金组织(IMF)达成协议，向世界上的穷人和弱势群体提供更多救助。随着越来越多的西方国家部分恢复经济，二十国集团也可以为基于科学的战略做出贡献，承诺为世卫组织提供资金，并为检测、治疗和疫苗研发方面提供资金。二十国集团国家一旦满足了国内需求，就应该取消对重要医疗产品和基本食品的出口限制。当疫苗被开发出来后，该组织可以帮助确保疫苗在全世界公平地共享。

　　随着大流行助长民族主义、保护主义和仇外情绪，世界比以往任何时候都更需要运转良好的国际机构。但是，如果完全排除美中合作，那将会是难以想象的挫败。美中两国在抗击2003年的非典和禽流感、2009年的猪流感以及2014年的埃博拉病毒方面进行了合作研究并分享了信息。冷战期间，莫斯科和华盛顿在小儿麻痹症和天花疫苗研究上进行了低调合作。为此，中美领导人和其他国家领导人应该共同抗击病毒，即使他们在5G、先进技术和贸易上展开激烈竞争。最近，美国在美中贸易协定方面的进展对两国开展合作带来了一线希望。在单打独斗遭遇了种种弊病后，现在的主要大国应该知道，合作是唯一的选择。

　　托马斯·皮克林(THOMAS R. PICKERING)是Hills & Company的副董事长，曾担任美国外交官超过40年，任职包括负责政治事务的副国务卿和驻联合国大使;阿特曼·特里维迪(ATMAN M. TRIVEDI)是Hills & Company的董事总经理，也是太平洋论坛的兼职研究员。本文译自美国《外交事务》官网，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2020-05-14/international-order-didnt-fail-pandemic-alone

　　托马斯·皮克林(THOMAS R. PICKERING)、阿特曼·特里维迪(ATMAN M. TRIVEDI)

　　新冠疫情在世界各地大流行，国际组织在努力控制病毒传播的同时，似乎失去昔日的效用。联合国安理会五个常任理事国未能就协调应对病毒问题举行一次虚拟峰会。二十国集团和七国集团甚至无法就全球经济复苏达成基本共识。最令人惊讶的是，负责领导国际社会防控疫情的世界卫生组织(WHO)在病毒问题被激烈政治化的背景下行动迟缓。

　　此次疫情使多边组织暴露出的体制脆弱性是真实存在的。但如果将这些漏洞归咎于机构本身缺乏努力或专业知识，那就错了。问题的核心是，世界主要大国，首先是美国和中国，未能对多边体系给予足够支持。华盛顿的疏漏和北京的失责，使得能够帮助结束疫情的国际机构被漠然视之。

　　全球协作没有战胜新冠病毒，并不意味着国际机构应该被扔进历史的垃圾箱，或者被认为是这场危机里的主要角色来承担罪责。

　　从联合国安理会到二十国集团再到世卫组织，这些国际机构对有效应对冠状病毒大流行及其造成的经济损失至关重要。但在没有美国或中国提供领导力的情况下，其他国家——尤其是欧盟成员国和亚洲民主国家——将承担起更新这些机构和参与领导的责任，以便它们能够更好地应对大流行和其他即将到来的危机的紧迫挑战。

　　权威性不足

　　在疫情爆发的最初几周，中国阻止了任何遏制疫情的合作行动。北京方面让疫中地区的医生保持沉默，并向美国疾控中心、世卫组织和本国人民隐瞒了有关病毒传播能力的信息。自那以来，中国一直在努力弥补这些失误，在援助受灾国家的同时，却又不断进行宣传和提供不确切的信息。这让许多国家对中国的意图持谨慎态度。正如德国外长海科•马斯对《明镜周刊》所说，“我只能发出警告，不要让任何人上当。”

　　与此同时，美国一直没有意愿做出动员国际行动的努力。迄今为止，它做得最显眼的事的是指出病毒起源于中国。上个月，美国总统特朗普把矛头指向了一个新目标，暂停向世卫组织提供资金，原因是该组织被指对疫情爆发反应冷淡，而且与北京关系密切。特朗普也许是对的，世卫组织最初过于信任中国，但世卫组织并不是唯一一个这样做：特朗普经常在1月和2月赞扬中国的反应，声称他正在与中国国家领导人合作应对疫情。

　　特朗普似乎也忘记了世卫组织在抗击疫情方面的重要性。世卫组织总部的十几位美国专家提供了有关病毒发现和在中国传播的实时(即使有限)数据，美国资深科学家今年2月随该组织前往武汉收集信息。切断对世卫组织的资金支持，削弱了发展中国家应对这种病毒的有限能力:也门发生了持续不断的可怕的人道灾难，它是世卫组织发挥不可或缺作用的最好例证。指责世卫组织，降低它的应对能力，会增加病毒从那些应对疫情能力薄弱的国家传播到美国的风险，从而使美国人的安全性进一步降低。

　　同样令人担忧的是，暂停美国对世卫组织的支持将使中国对其的影响力增加。美国对该组织的出资预算仍然远远超过中国，但北京一直在增加它的出资份额。在特朗普撤出美国援助后，中国向世界卫生组织的捐款增加了3000万美元。

　　美国的犹疑不决和中国的暗中谋划也有可能使其他国际机构陷入瘫痪，首当其冲的就是联合国安理会。安理会直到4月9日才召开第一次虚拟会议，这是安理会10个非常任理事国中的9个提出的，而由不是美国或中国。3月初，当中国担任安理会轮值主席国时，它拒绝根据《联合国宪章》(UN Charter)发布大流行是对国际和平与安全威胁的声明，以尽量使危机最小化，减轻中国在应对时的责任。在西非爆发埃博拉病毒危机期间，这一声明被用来作为采取有力应对措施的理由，并可能表明应对当前疫情的决心。

　　由于美国和中国之间的争端，联合国被边缘化，各国转而求助于二十国集团。在应对冠状病毒可能带来的经济影响方面，二十国集团比其他组织做得更好，但起步却很迟缓。2月23日，二十国集团财长试图淡化大流行对经济增长的风险，尽管病毒当时已经蔓延到近30个国家。

　　造成这种混乱局面的因素在中美两国，中国只派出一名地区大使，而不是外交部长，而美国则在一份公报中极力反对提及气候变化。此后，二十国集团承诺拿出5.4万亿美元的经济刺激计划，并同意拨款对发展中国家的债务负担进行临时救济。然而，二十国集团国家的贸易部长们表现不佳。3月30日，他们同意确保重要医疗用品、防护设备和其他必需品的流通。但截至4月，至少有75个国家，包括美国和中国，已经完全禁止或限制这些必需品的出口。

　　甚至连七国集团也无法达成共识。美国目前担任该机构的主席，并有责任起草一份联合公报，将民主国家团结起来应对疫情。但是，美国国务院今年3月坚持把冠状病毒称为“武汉病毒”的做法造成了分歧，阻碍了七国集团发表联合声明。在今年四月的一次七国集团领导人视频通话中，分歧再次出现，在对世卫组织的批评立场上，白宫基本上处于孤立状态。

　　需要加紧努力

　　华盛顿和北京都没有顾全大局：世界各国政府都在集中精力控制疫情，拯救生命，恢复经济。他们不太关心美中竞争的变化，但都越来越相信，这是两国进行必要合作的障碍。与其坐等美国和中国使国际政治服从于其更大的利益，欧洲的民主国家和志同道合的亚洲伙伴们需要自身来解决问题。

　　最紧迫的是，各国应在世卫组织的协调下寻求更深入的合作。由欧盟和日本领导的联盟应该协调推进国际科学组织和私营部门的努力，以更快、更准确、更大规模地进行测试。这些国家还应将世卫组织的资源集中于以科学为基础的方法来应对大流行，利用该机构的常驻专家来确认治疗药物的有效性，并支持全世界努力寻找疫苗。

　　反过来，世卫组织成员国需要认识到被忽视的全球卫生风险可能造成更大的危险，需要提供足够的资金来解决这些危险，并扩大情报收集和共享以防止未来的疫情。他们还应该在世界卫生大会(WHO的主要决策机构)上推动恢复在此次应对大流行方面表现出色的台湾的地位。

　　与此同时，成员国需要考虑到政治、法律和财政上的限制，鼓励世卫组织进行建设性改革。世卫组织的挑战早在新冠病毒出现之前就已存在，正如其在2014年埃博拉疫情的应对不力上所显示的那样。为防止政治化的国家调查并迅速改善状况，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯应授权一个由外部专家组成的独立小组，审查迄今取得的经验教训和最佳做法。

　　在联合国，法国应坚持不懈的努力，以弥合分裂的安理会。法国一直在努力与其他四个常任理事国谈判一项决议，以支持苏丹等国的停火和和平倡议。这些国家的武装人员最初表示愿意暂停战火。古特雷斯和列支敦士登、突尼斯等国的领导人也试图一道努力促成和平，他们在3月份呼吁全球停火。如果法国和突尼斯能够得到足够的支持来最终敲定一项决议，这将发出一个令人鼓舞的信息，表明大国之间有能力进行合作。

　　时机至关重要：在美国和中国就停火决议问题争论不休之际，也门的战斗又开始了，哥伦比亚和菲律宾的武装人员拒绝将停火延长到4月30日以后。

　　二十国集团还需要采取进一步的金融措施，以支持陷入困境的全球经济并确保复苏。该组织应与世界银行(World Bank)和国际货币基金组织(IMF)达成协议，向世界上的穷人和弱势群体提供更多救助。随着越来越多的西方国家部分恢复经济，二十国集团也可以为基于科学的战略做出贡献，承诺为世卫组织提供资金，并为检测、治疗和疫苗研发方面提供资金。二十国集团国家一旦满足了国内需求，就应该取消对重要医疗产品和基本食品的出口限制。当疫苗被开发出来后，该组织可以帮助确保疫苗在全世界公平地共享。

　　随着大流行助长民族主义、保护主义和仇外情绪，世界比以往任何时候都更需要运转良好的国际机构。但是，如果完全排除美中合作，那将会是难以想象的挫败。美中两国在抗击2003年的非典和禽流感、2009年的猪流感以及2014年的埃博拉病毒方面进行了合作研究并分享了信息。冷战期间，莫斯科和华盛顿在小儿麻痹症和天花疫苗研究上进行了低调合作。为此，中美领导人和其他国家领导人应该共同抗击病毒，即使他们在5G、先进技术和贸易上展开激烈竞争。最近，美国在美中贸易协定方面的进展对两国开展合作带来了一线希望。在单打独斗遭遇了种种弊病后，现在的主要大国应该知道，合作是唯一的选择。

　　托马斯·皮克林(THOMAS R. PICKERING)是Hills & Company的副董事长，曾担任美国外交官超过40年，任职包括负责政治事务的副国务卿和驻联合国大使;阿特曼·特里维迪(ATMAN M. TRIVEDI)是Hills & Company的董事总经理，也是太平洋论坛的兼职研究员。本文译自美国《外交事务》官网，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2020-05-14/international-order-didnt-fail-pandemic-alone