刘卫东：美国雾霾治理的政治与社会经验

 　　雾霾是国家工业化过程中难以回避的一种气候现象。作为一百多年来GDP始终维持在世界首位的发达国家，美国也曾为其经济发展付出过惨重的环境代价，空气质量一度达到过骇人听闻的程度，芝加哥、底特律、纽约、休斯敦这些大城市都曾雾霾肆虐，1950年代导致400多人死亡的洛杉矶光化学烟雾事件，更是成为世界环境保护史上的一个经典案例。那时的美国也曾暗无天日、空气刺鼻。但是几十年后的今天，那些以往的霾城都已发生了天翻地覆的变化，当年空气污染最重的南加州地区，现在已经成为成功治理雾霾的典范，根据环保部门的统计，洛杉矶发布一级污染警报(非常不健康)的天数从1977年的121天下降到1999年的零天。美国还于1997年在全球首次提出了PM2.5的概念和健康标准，要求各州年均PM2.5值不得超过15微克/立方米，日均值不超过65微克/立方米;2006年，日均值被进一步收紧至35微克/立方米。为了取得这样的成绩，美国也曾走过了一条艰辛曲折的道路，其中的经验和教训都值得我们借鉴。

　　美国治理雾霾的成功经验

　　美国治霾是多部门、多群体共同努力的结果，这就像一场社会运动，政府和社会各个层面的相关方都积极参与或被卷入其中，最终的成就可以说是政治热情的体现和集体智慧的结晶。

　　第一，政府部门的关注。政府的支持无疑是治理雾霾不可或缺的基本条件。美国政府对于空气污染问题的关注始于20世纪初，但真正将其纳入议事日程是在1960年代后，各种相关法律不断被颁布实施，空气污染治理也成为各方博弈碰撞的重要议题。美国国会具有立法职能，由于国会议员必须重视本选区民众的意见才可能当选，因而国会也成为最接地气的政治机构。美国国会为改善空气质量举行了大量听证会，并通过了很多相关立法，最为引人注目的就是1970年修订通过的《清洁空气法》，首次明确了设立空气质量标准必须以公众健康而不是工业成本和技术能力为依据，确立了美国空气污染治理的公众健康优先原则，彻底划定了发展与环保的优先关系;该法还确立了公民诉讼制度，规定任何个人都可以对违反环保法律行为的主体，包括美国政府、公司或个人提起诉讼。依照该法还成立了专司环保事务的美国环境保护局。该法经过多次修订后覆盖更广、可操作性更强，因而也成为美国空气保护领域的“宪法”。美国行政部门则主要通过联邦环保局制定相关法律的实施细则，并监督各州的具体执行;各级法院不仅通过对相关法律的适当解释来推进治理污染举措的实施，还借助于大量的诉状和案例，表达了对空气污染治理的理解和支持。

　　第二，非政府组织的推动。非政府组织是向政府施压和普及公民教育的重要力量，据不完全统计，当前美国专门关注环境问题的非政府组织超过一万个。保护自然资源委员会和美国环保协会是世界上最有影响力的环保组织，前者有100万会员，仅在2004年就参与了200多件法律诉讼，曾针对第104届国会的反环保行为进行跟踪和统计，并将结果公之于众;还曾与其他团体合作，动员了100多万人在一项“环境权提案”上签名并递交国会，对其施压。美国环保协会的会员超过40万，致力于将企业、政府和社区的力量联合起来，共同解决环境问题。自然保护选民联合会则会根据国会议员的环境投票记录每年公布“最差12人”，并公开帮助支持环保的候选人竞选。此外，非政府组织还采用各种方式进行公民教育，定期公布空气污染和人身伤害数据，帮助大众提升环保意识，动员公众组织起来向政府和排污方施压。

　　第三，基金会的支持。美国有大量关注各类环保行动的基金会。1987年成立的环境保护捐助者协会有213家基金会参加，注册资金总数800亿美元，2000年共捐给环保项目40亿美元。洛克菲勒基金会、麦克阿瑟基金会和皮尤慈善信托基金于1991年以保护自然为名，共同建立了能源基金会，捐资1亿美元。戈德曼夫妇则创立了戈德曼环境基金会，每年从全球选出六名环保英雄，在世界地球日当天颁奖，奖品包括一尊铜雕和一笔奖金，还会在华盛顿的国家地理学会为此举办招待会，获奖者时常会被美国国会、世界银行等组织邀请前往作证或演讲，并曾受到100多个国家首脑的赞赏，这一世界范围内表彰草根活动的最大奖项常被誉为环保领域的诺贝尔奖。基金会主要通过向非政府组织和研究机构提供资助的方式，支持社会力量参与雾霾治理活动，帮助其进行独立的、不受干扰的社会动员和科学探索工作。

　　第四，公众参与的压力。美国公众非常热衷于参加各类政治活动，这不仅是因为宪法赋予了其相关权利，而且也缘于公众对政府天然的不信任，因而期待通过自身的参与来影响决策。1970年4月22日，2000万民众在全美各地举行了世界上最早的大规模群众性环保游行，一万所小学和中学、两千所大学，以及大量社区民众参加了这次重大活动。它促使美国通过了《清洁空气法》的修正案，成立了美国国家环境保护局，还催生了1972年联合国第一次人类环境大会。后来这一天被美国政府定为“地球日”，随后又成为“世界地球日”。美国公众为了保护自身权益进行了大量斗争，示威游行在美国是家常便饭，其中很多都是以环境保护为主题。美国法律规定，公众在环境方面有知情权和监督权，可以全面参与和监督空气质量标准的制定和实施，还可以以个人名义对政府和企业提起诉讼和司法审查。公众对环境问题的关注和不满经常可以通过媒体的传播报道而产生强大的社会舆论影响力，迫使政府和相关企业不得不重视并加以改进。

　　第五，制度创新与科技进步的保障。治理雾霾要有政策，更要有对策，美国强大的制度创新能力和科技实力为此提供了不可或缺的规则和技术保障。在确定加州空气污染的真实来源时，各方一开始普遍认为化工厂是罪魁祸首，但进一步的研究发现汽车尾气、垃圾焚烧、家庭排放都与雾霾的形成有直接关系。1952年加州理工学院一位化学家首次提出，在强烈光照下汽车尾气与臭氧结合形成了洛杉矶的雾霾，这与美国东部污染主要来自燃煤和重油产生的二氧化硫有明显不同。他的结论此后逐步成为指导雾霾治理的权威认识。为了有效推动企业自我减排，美国在世界上首次提出了污染物排放交易机制，1990年修订的《清洁空气法》鼓励全国范围内的相关企业加入空气污染物交易机制，治理成本较低的企业可以在环保局的监督下，向治理成本较高的企业出售排污权指标，从而形成一种争相降低污染的经济压力。从科技领域来看，美国各界一直关注如何通过技术手段来实现减排目标，高效除尘、清洁能源、油品优化、低排放汽车、防风固沙等各项技术均走在世界前列，美国生产的PM2.5检测设备也成为很多国家官方环保机构的标配。尽管1970年以来洛杉矶的私家车数量增长了3倍，但尾气排放却降低了75%，这不能不说主要是科技进步带来的成效。

 　　雾霾是国家工业化过程中难以回避的一种气候现象。作为一百多年来GDP始终维持在世界首位的发达国家，美国也曾为其经济发展付出过惨重的环境代价，空气质量一度达到过骇人听闻的程度，芝加哥、底特律、纽约、休斯敦这些大城市都曾雾霾肆虐，1950年代导致400多人死亡的洛杉矶光化学烟雾事件，更是成为世界环境保护史上的一个经典案例。那时的美国也曾暗无天日、空气刺鼻。但是几十年后的今天，那些以往的霾城都已发生了天翻地覆的变化，当年空气污染最重的南加州地区，现在已经成为成功治理雾霾的典范，根据环保部门的统计，洛杉矶发布一级污染警报(非常不健康)的天数从1977年的121天下降到1999年的零天。美国还于1997年在全球首次提出了PM2.5的概念和健康标准，要求各州年均PM2.5值不得超过15微克/立方米，日均值不超过65微克/立方米;2006年，日均值被进一步收紧至35微克/立方米。为了取得这样的成绩，美国也曾走过了一条艰辛曲折的道路，其中的经验和教训都值得我们借鉴。

　　美国治理雾霾的成功经验

　　美国治霾是多部门、多群体共同努力的结果，这就像一场社会运动，政府和社会各个层面的相关方都积极参与或被卷入其中，最终的成就可以说是政治热情的体现和集体智慧的结晶。

　　第一，政府部门的关注。政府的支持无疑是治理雾霾不可或缺的基本条件。美国政府对于空气污染问题的关注始于20世纪初，但真正将其纳入议事日程是在1960年代后，各种相关法律不断被颁布实施，空气污染治理也成为各方博弈碰撞的重要议题。美国国会具有立法职能，由于国会议员必须重视本选区民众的意见才可能当选，因而国会也成为最接地气的政治机构。美国国会为改善空气质量举行了大量听证会，并通过了很多相关立法，最为引人注目的就是1970年修订通过的《清洁空气法》，首次明确了设立空气质量标准必须以公众健康而不是工业成本和技术能力为依据，确立了美国空气污染治理的公众健康优先原则，彻底划定了发展与环保的优先关系;该法还确立了公民诉讼制度，规定任何个人都可以对违反环保法律行为的主体，包括美国政府、公司或个人提起诉讼。依照该法还成立了专司环保事务的美国环境保护局。该法经过多次修订后覆盖更广、可操作性更强，因而也成为美国空气保护领域的“宪法”。美国行政部门则主要通过联邦环保局制定相关法律的实施细则，并监督各州的具体执行;各级法院不仅通过对相关法律的适当解释来推进治理污染举措的实施，还借助于大量的诉状和案例，表达了对空气污染治理的理解和支持。

　　第二，非政府组织的推动。非政府组织是向政府施压和普及公民教育的重要力量，据不完全统计，当前美国专门关注环境问题的非政府组织超过一万个。保护自然资源委员会和美国环保协会是世界上最有影响力的环保组织，前者有100万会员，仅在2004年就参与了200多件法律诉讼，曾针对第104届国会的反环保行为进行跟踪和统计，并将结果公之于众;还曾与其他团体合作，动员了100多万人在一项“环境权提案”上签名并递交国会，对其施压。美国环保协会的会员超过40万，致力于将企业、政府和社区的力量联合起来，共同解决环境问题。自然保护选民联合会则会根据国会议员的环境投票记录每年公布“最差12人”，并公开帮助支持环保的候选人竞选。此外，非政府组织还采用各种方式进行公民教育，定期公布空气污染和人身伤害数据，帮助大众提升环保意识，动员公众组织起来向政府和排污方施压。

　　第三，基金会的支持。美国有大量关注各类环保行动的基金会。1987年成立的环境保护捐助者协会有213家基金会参加，注册资金总数800亿美元，2000年共捐给环保项目40亿美元。洛克菲勒基金会、麦克阿瑟基金会和皮尤慈善信托基金于1991年以保护自然为名，共同建立了能源基金会，捐资1亿美元。戈德曼夫妇则创立了戈德曼环境基金会，每年从全球选出六名环保英雄，在世界地球日当天颁奖，奖品包括一尊铜雕和一笔奖金，还会在华盛顿的国家地理学会为此举办招待会，获奖者时常会被美国国会、世界银行等组织邀请前往作证或演讲，并曾受到100多个国家首脑的赞赏，这一世界范围内表彰草根活动的最大奖项常被誉为环保领域的诺贝尔奖。基金会主要通过向非政府组织和研究机构提供资助的方式，支持社会力量参与雾霾治理活动，帮助其进行独立的、不受干扰的社会动员和科学探索工作。

　　第四，公众参与的压力。美国公众非常热衷于参加各类政治活动，这不仅是因为宪法赋予了其相关权利，而且也缘于公众对政府天然的不信任，因而期待通过自身的参与来影响决策。1970年4月22日，2000万民众在全美各地举行了世界上最早的大规模群众性环保游行，一万所小学和中学、两千所大学，以及大量社区民众参加了这次重大活动。它促使美国通过了《清洁空气法》的修正案，成立了美国国家环境保护局，还催生了1972年联合国第一次人类环境大会。后来这一天被美国政府定为“地球日”，随后又成为“世界地球日”。美国公众为了保护自身权益进行了大量斗争，示威游行在美国是家常便饭，其中很多都是以环境保护为主题。美国法律规定，公众在环境方面有知情权和监督权，可以全面参与和监督空气质量标准的制定和实施，还可以以个人名义对政府和企业提起诉讼和司法审查。公众对环境问题的关注和不满经常可以通过媒体的传播报道而产生强大的社会舆论影响力，迫使政府和相关企业不得不重视并加以改进。

　　第五，制度创新与科技进步的保障。治理雾霾要有政策，更要有对策，美国强大的制度创新能力和科技实力为此提供了不可或缺的规则和技术保障。在确定加州空气污染的真实来源时，各方一开始普遍认为化工厂是罪魁祸首，但进一步的研究发现汽车尾气、垃圾焚烧、家庭排放都与雾霾的形成有直接关系。1952年加州理工学院一位化学家首次提出，在强烈光照下汽车尾气与臭氧结合形成了洛杉矶的雾霾，这与美国东部污染主要来自燃煤和重油产生的二氧化硫有明显不同。他的结论此后逐步成为指导雾霾治理的权威认识。为了有效推动企业自我减排，美国在世界上首次提出了污染物排放交易机制，1990年修订的《清洁空气法》鼓励全国范围内的相关企业加入空气污染物交易机制，治理成本较低的企业可以在环保局的监督下，向治理成本较高的企业出售排污权指标，从而形成一种争相降低污染的经济压力。从科技领域来看，美国各界一直关注如何通过技术手段来实现减排目标，高效除尘、清洁能源、油品优化、低排放汽车、防风固沙等各项技术均走在世界前列，美国生产的PM2.5检测设备也成为很多国家官方环保机构的标配。尽管1970年以来洛杉矶的私家车数量增长了3倍，但尾气排放却降低了75%，这不能不说主要是科技进步带来的成效。

　　政治文化因素发挥的作用

　　跟世界各国应对空气污染时所遭遇的情形一样，美国治理雾霾的过程也绝非一帆风顺，广大民众要求呼吸干净的空气，坚决反对以损害人类健康和自然环境为代价来发展经济;大企业和私人业主则不愿为了满足高标准空气指标而大幅提升获益成本和部分放弃处置个人资产的自由;而美国政府则需要维持经济效益和环境保护之间的基本平衡，以保护多数人的权益。时至今日美国治霾的成效并非是哪一方的胜利，而是各方利益基本得到平衡的折中产物，否则相关博弈就不可能以稳定而非激进的方式展开，空气质量也不可能得到稳步改善。能够取得这种在利益平衡基础上的渐进性改良，实际上得益于美国特殊的政治文化，首先是宗教赋予了人与自然和谐相处的社会意识，这从根本上促成了大众对改善空气质量的坚定追求;其次是权利意识和公民自由保障了社会可就此展开不受干涉的讨论和研究，使真相不断显露，并为治霾指明了方向;再次是政治架构和法律规定确保了各方利益的大致平衡，由此也为治霾提供了稳定的动力;而实干精神则从行动上填补了治霾的最后一环。

　　(一)宗教：政治正确的源泉

　　基督教和美国的政治与社会生活密不可分。华盛顿认为：“理智和经验告诉我们，若无宗教原则，便无法维护国民道德。”托克维尔的观察表明：“法律虽然允许美国人自行决定一切，但宗教却阻止他们想入非非，并禁止他们恣意妄为。”在治理雾霾的过程中，宗教也发挥着潜移默化的重要影响，在上帝的安排中人与自然是平等的，和谐相处是一种使命，这就为治理雾霾的政治正确提供了依据。

　　第一，平等对待并尊重自然。基督教认为，受造物是属于上帝的，所有的活物都是上帝立约的伙伴，自然作为其创造物，必须按照上帝的正义标准而不是人类的价值观来对待，虐待自然是对上帝的冒犯，而关怀地球则是一项宗教使命，这体现了基督教伦理对待自然的基本精神。《创世记》说：“耶和华神将那人安置在伊甸园，使他修理看守。”“使他们管理海里的鱼、空中的鸟、地上的牲畜和植物，并地上所爬的一切昆虫。”可见自然只是上帝交给人类代管的，人类与万物是平等的，人没有权利去为所欲为，否则就会受到上帝的惩罚。近年来教会也为保护自然进行了切实的努力，1970年代中期，由主流派教会组成的全美基督教团结会发布了《帮助拯救地球的101种方法》，并多次举办了讨论环境政策和生态神学的会议。普世基督教会委员会第六届全会的四个分会场则全部围绕生态神学和伦理学展开讨论。宗教机构把保护自然列入了自己的议事日程，这必然会影响到美国大众对环境问题的认识。

　　第二，关注公共利益。美国具有典型的双重政治文化精神。一方面极为重视个人权利不容侵犯的原则，主张把政府和社会对私人空间的干预限制到最小程度;另一方面则强调公共责任观念，重视道德文化，相信如果对公共利益和社会幸福是必要的，政府和社会可以干涉私人行为，而这也能从基督教义中找到依据。《新约全书》的使徒书信内保罗关于信徒们是同一个身体的比喻，就符合团体精神，也谋求社会公益。《基督徒博爱的典范》一书中说，所有私人利益都必须让步于公共利益，私人产业无法在公众受损害的前提下存留。约翰•温斯罗普是登上美洲大陆的第一批清教徒之一，后被选为马萨诸塞湾殖民地首任总督。1630年在塞勒姆港舍舟登岸之际，他宣读了一篇题为《基督仁爱之楷模》的布道书，以之为建立“山巅之城”的原则，“吾辈当团结如一人，建立兄弟般的感情”，“吾辈务须互悦互爱，为他人设身处地，有愉同欢，有哀同举，同劳作共患难，视他人为手足，待全民如一体”。可见关注公共利益是基督教义赋予教徒的一种责任，这与个人主义原则并不冲突，当个人行为危害他人利益如随意排污使人致命时，以公共利益为导向就成为不二的信念和选择，这一点连排污企业也并不否认。

　　第三，契约和法治精神。基督教相信人与上帝之间存在一种盟约，这不是协商的结果，而是上帝单方面确立的，上帝会把守约者视为自己的选民，对其给予恩典和眷顾，对违约者则进行惩罚。“如果你遵守上帝颁布的诫律，那你就可存活。”契约精神从神的信实那里来，神所说即所是，而神人关系是人际关系的基础，人际关系是神人关系的体现。亚当、夏娃因失信于神而犯下原罪，表明人都缺乏一种道德和信用上的完美，但因有上帝的见证所以必须遵守诺言，而人间的律法也因着神的在场、见证和信实而得到了成全。因此，人间律法的约束力是来自于神，律法本身是神圣的，守法即是信神，这构成基督文化的一个重要特征。作为美国宪法蓝本的《五月花号公约》宣称：“我们在上帝面前共同立誓签约，自愿结为民众自治团体。为使上述目的能得到更好实施、维护和发展，将来不时依此而制定颁布的被认为是这个殖民地全体人民都最适合、最方便的法律、法规、条令、宪章和公职，我们都保证遵守和服从。”由于法律被当成社会唯一的权威和个人心中的标尺，因此在治理雾霾时法律可以发挥其预期的作用，不会出现无法可依、有法不依的情形。

　　(二)政治架构：以相互制约来求得权利平衡

　　(1)限权政府与公民自由

　　自由在《独立宣言》中属于个人“不言而喻”、“不可让渡”的权利，政府不能以法律的名义予以剥夺，自由也是美国诸多价值观中唯一被印刷在每一张美钞上的美国核心政治理想。它意味着只要没有侵犯他人的同等权利，每个人都有权按照自己的意愿自由行动和思考。自由的价值强调不盲从权威，不承认唯一真理，崇尚多元主义，不强调意识形态的忠诚，只以宪法为准绳，而宪法不仅不规定法定意识形态，还禁止统一思想，禁止规定国教，保障公民的思想、言论、出版等权益。归根结底，宪法就是要在个人与政府之间达成保护个人自由基础上的权利平衡。

　　公民享有自由权在美国治霾过程中发挥了多方面的作用。首先，公民可以针对空气污染问题展开独立自由的调查研究，可以自由结社、集会、出版、示威以及在网络上不受干涉地发布自己的主张，可以公开质疑政府的检测数据和企业的排污报表，可以不受限制和歧视地起诉各种不尽职的政治和社会行为体;其次，美国独立的媒体为社会就空气污染问题展开自由讨论提供了广泛的平台，各种各样的声音都可以在媒体上自由碰撞，而不会受到政治因素的干扰压制，事实真相会逐步脱颖而出并形成社会基本共识，好莱坞也可以自由出品以揭露政府和企业排污伤人为主题的影视剧，有些还获得了奥斯卡奖;再次，自由的环境为创新提供了不可替代的外部条件，在美国挑战权威受到鼓励，学术自由得到倡导，奇思妙想层出不穷，追求真理而非服从高层早已成为日常行为的基本原则，制度与技术创新可以不受阻碍地自我发展，治理雾霾的能力也不断得以提高。

　　(2)三权分立的联邦制度制衡

　　立法、司法与行政是美国政府的三个分支，实行分权和制衡的原则，这就保证了任何一方都无法不受限制地为所欲为。在环境治理方面，美国政府三权之间并非没有分歧，里根上台后推崇小政府战略，为削减赤字并与苏联对抗而采取了重经济、轻环保的政策。但在国会的抵制下，行政部门提出的绝大多数环境法律修正提案均未能在国会通过，国会对环保局局长伯福特和内政部长沃特的批评和指责最终也迫使两人辞职。克林顿上台后，第104届国会掀起了反环保运动的高潮，在七个预算法案中附加了50多个反环保条款，试图以此方式放松对水质和有毒气体排放的管制。以副总统戈尔为代表的环保力量和其进行了坚决的斗争，努力降低其带来的负面影响。司法系统也是环境博弈中不可或缺的部分，在处理就某些环境立法展开的诉讼时，法院往往会在确保立法基本原则的基础上兼顾双方利益，如在1980年代三次驳回铅工业协会提出的关于环保局必须考虑治污成本的诉讼，同时也出台了一些同情大企业的判决，但最高法院一直支持《清洁空气法》，并不允许将制定国家空气质量标准时需考虑成本因素作为基本原则。从历史上看，美国政府的三个分支都曾出现过阻碍环境保护的行为，但其即时倾向并不一致，基本都会偏重不同群体的利益诉求，这就从根本上保证了不会出现一方利益彻底受损而全为他方得利的情况。

　　第三，联邦与州的分权。美国是联邦制国家，宪法规定州政府具有相对独立的立法和执法权。各州环保局隶属于州政府，除有特别规定外，一般按照州法独立履行职责，负责人和预算由州长提名，经州议会批准，与联邦环保局没有隶属关系，但受其监督。联邦环保局可通过提供资助、授予特许地位、禁批新的公共交通建设项目、调整处罚力度等手段来制约州政府的行为。依据《清洁空气法》的规定，联邦环保局要建立全国空气质量标准，各州政府在负责监督执行的同时，也具备地方立法权，但地方标准只能高于或等同于全国标准。由于州政府不仅肩负执行国家空气质量标准的责任，也有权结合本州实际情况制定管理计划和实施细则，还可以与企业联合对联邦机构施压，所以他们具有更大的积极性和主动性去开展工作，这对于更妥善、更有效地治理空气污染非常有利。尤其是1977年对《清洁空气法》的修订更多考虑到州政府在环保标准和整顿限期方面的合理要求，此后联邦与州在治理雾霾方面的合作取得了更大成效。

　　(三)民主、宪政与妥协精神：公民以合法博弈求得共识

　　民主旨在令普通人在政府中享有重要的发言权，以确保公民参政议政的能力;宪政本质上是以宪法体系约束政府权力、保护公民权利的一种制度性安排。民主与宪政是美国政治的主要规则，美国公民可以通过宪法赋予的权利，以各种形式参政议政，而政府不得加以干涉阻挠，代表大企业和个体利益的利益集团、代表普通人的环保组织和全体公民都可以通过合法渠道向政府施压，争取取得有利于自身的政策。但是双方的这种博弈并不是你死我活的，而是经常要做出必要的妥协。民调显示，多数美国人都同意，妥协在民主国家中是必要的也是可取的，尽管他们依然要为此争论不休。美国的妥协精神源远流长，制宪过程中参众两院的设立、联邦与州的分权均是妥协的结果，当前在立法过程中的妥协也是诸多法律最终得以通过的必由之选。妥协一般从寻找基本共识开始，由于在达成妥协前有关各方要经过漫长的、充分的博弈，最终结果往往是双方均能接受的。美国不同集团围绕着《清洁空气法》的设立和两次修订就展开了长期的博弈，最终的版本基本能反映各方的需求。

　　(四)实用主义哲学：以实效论成败

　　实用主义首先是一种方法论，“不是去看最先的事物、原则、范畴和假定是必需的东西，而是去看最后的事物、收获、效果和事实”。实用主义不追求原始的、抽象的、绝对的原则和封闭的理论体系，而是认为哲学必须以人为中心。强调行动，注重效果，提倡开拓进取，这是美国实用主义哲学三个主要特征。实用主义哲学的代表人物多为美国人，其活动中心也一直在美国。实用主义与个人主义密不可分，它认为世界在不断变化，永远不会终止，鼓励人们发挥个性，不断探索，大胆创新。从治理雾霾的角度来看，一旦其被列入议事日程，美国各界就投入大量资源和精力真抓实干，迅速确立了质量标准、整改期限和阶段性目标，在短期内取得实效。

　　美国政治文化的复杂影响

　　美国的政治文化对于其雾霾治理发挥了明显的积极作用，但在某些方面也显现出一些消极影响，导致美国的治霾过程一波三折，虽然一直在前行，但时至今日也还没有跟上世界卫生组织的推荐标准，这与美国政治文化造成的负面影响息息相关。

　　(一)政治文化的积极作用

　　首先，美国民众成熟的参政意识为雾霾治理提供了坚实的社会支持。所谓成熟包含多方面内容，如积极追求宪法赋予的个人权利，对政府根深蒂固的不信任带来的强烈希望通过自身参与去改变现实的主动性，组建和参加能够反映自身政治诉求的组织团体的明显意识，对各种相关法律法规条款的熟悉并加以熟练运用的能力，等等。他们不会坐视自身权益受到侵犯而无动于衷，而是懂得应团结起来积极参与各种政治博弈。民众的积极参与不仅为美国的环保事业提供了持续的动力，同时也通过影响舆论塑造并强化了尊崇环境保护的社会氛围。

　　其次，民意往往能够成为政府决策的终极推动力。美国法律赋予了民众充分的权利来制约政府，除了通过写信见面、示威游行、民意调查等软性方式影响决策外，选票是他们手中最有效的武器。虽然利益集团财大气粗，可一旦形成主流民意，在社会传媒的渲染下民意就会展现出压倒一切的气势，1970年的《清洁空气法》之所以能够顶住压力迅速获得通过，就与席卷全国的民众游行和媒体关注密不可分。

　　再次，政治结构和社会文化使得常识总能脱颖而出。利益博弈是欧美社会发展过程中的常见现象，歪曲事实、掩盖真相、封锁消息、暗箱操作等丑恶现象也屡见不鲜。但是，美国开放的社会体系使得各种思想认识、个人见解、研究成果、组织诉求都可以通过自由媒体、国会听证会、网络传播、示威游行等方式，基本不受监管地表达出来，并影响舆论。最终常识总会打破虚假信息的干扰脱颖而出。于是对雾霾真实来源的认定就不会再各说各话，必须依靠减排而非责怪地形、无风等因素也会成为社会共识，这对于雾霾的治本意义重大。

　　第四，法治精神在很大程度上保证了治霾的实际效果。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究在美国并非单纯的口号，而是不言而喻的行为准则。法治精神和契约精神早已深入人心，法律面前人人平等，每个人都要对自己的行为负责，违法则必须承担责任，法律的权威性充分保证了其实施效果的可预期性。美国各界在治理空气污染问题上的博弈主要发生在立法之前，一旦法律生效，依法办事的原则就可以有效保证其得到严格执行。

　　(二)政治文化的消极影响

　　首先，对自由和人权的重视制约了治理效果。调查发现，在工业化国家，绝大多数民众都支持环保事业，即使在一定程度上这意味着经济增长的放缓和失业人数的增加。相对而言，美国民众接受这种选择的意愿排在加拿大、英国、德国和日本之后，这也意味着美国人以牺牲部分个人利益来换取公众利益的意愿相对薄弱。美国的核心价值观包括自由、平等和自治，而当自由与平等出现冲突时，前者往往会受到更多的重视。在美国自由仅受制于明显侵犯他人权益的行为，由于空气是一种公共资源，而不专属于任何个人，很难界定向空气中排污所导致的明确受害对象，所以受害者争取自身权益的斗争往往不易成功。历史上曾有很多大公司以维权的名义将政府和环保组织告上法庭，也曾严重制约国会的相关立法进程。只是在污染治理成为社会共识之后，要求自由呼吸新鲜空气的呼声才压倒了自由排污的声音，但随着政府更替和经济状况的演变，治霾过程中的波折仍不断以保护自由和人权的面目出现。

　　其次，权力分立和党派政治导致了大量的争执、低效和反复。美国政府的分权制衡是促使空气治理取得进展的有效保障，但换一个角度看，这一政治体制也带来了很多内耗与反复，一旦某个权力部门试图推行经济至上的政策，治理空气污染的进程几乎肯定会受到干扰。政治体制影响环境政策的两个典型事例是1980年代初里根政府推行“反环境”政策和1994年后第104届国会发动削弱环保法规和预算的行动。他们或是出于支持小政府的理念以及与苏联争霸的战略需要，或是为迎合企业集团和其他保守派人士的诉求，均对环境治理采取了消极甚至敌视的态度和政策，导致相关努力在这一阶段明显受挫。此外，在环境治理中的党派政治色彩也很浓厚。民主党信奉政府干预以求得公平的治国理念，共和党青睐于市场自我调节以维护个人自由的政治哲学，所以两者在离不开政府监管的环境治理问题上的政策存在差异。有学者曾就两党对待环保问题的立场和态度做过研究，发现民主党较共和党明显更倾向于支持环境保护。另据自然资源保护者联盟发布的一项报告，1995年两党在环境治理问题上的投票得分悬殊，众议院共和党人的支持率为15%，而民主党为76%;参议院共和党人和民主党人的支持率分别为11%和89%。两党的相互掣肘会造成争执与低效。

　　再次，金钱政治干扰决策。金钱是政治的母乳，在美国早已被政治化的空气污染治理问题自然也无法回避金钱的影响。大企业的投资能力远远超出一般的环保组织，他们通过资助竞选、院外游说、媒体宣传等方式投入大笔资金来影响决策。1989至1994年这五年间，埃克森石油公司和道尔化学公司为阻止《清洁空气法》效力的加强，分别向国会候选人捐赠100多万美元。1990年国会选举期间，环境组织代表接受的资助仅为65万美元，而化工行业代表接受的资助为167万美元，石油天然气领域的代表则得到600万美元的资助。而在游说人员的数量和经费支出方面，工业与环境团体的比例高达10比1。1990 年工业公司仅反环境的公关预算就达五亿美元，如此悬殊的投入差距会影响产出的结果。从1970年代末开始，大企业重新夺回了空气污染治理的话语权和政治活动的创制权，并随后引发了府会间、两党间的激烈对抗，甚至改变了环境治理的总体思路。由于金钱可以通过完全合法的手段来影响政治，那么有钱的一方就占据了优势。

　　总结

　　当前在治理雾霾的问题上，美国与发展中国家明显不处于一个层面。首先，环境学中有关库兹涅茨曲线的理论认为，伴随着一个社会经济水平的发展，环境质量将先恶化后改善。美国的污染物排放早已越过顶点而处于下降阶段，所以理论上说与处于上升阶段的发展中国家不具有可比性。其次，几十年的环境治理同样也是一个基层动员的过程，美国公众对于雾霾治理的原则已经具备了基本共识，拥有了普遍关注空气质量和积极自我维权的明确意识，已经形成了坚定支持治理污染以公众健康优先为原则的稳定民意基础，政府或其他势力很难改变这一总体趋势。再次，美国空气质量管理的法律法规体系已经基本构建完成，这为雾霾治理提供了全面可靠的保障，今后只需进一步充实完善现有法律使其更为合理有效，这一法律体系基础将为今后继续治理雾霾发挥压舱石般的作用。第四，美国设定PM2.5的健康标准是以最敏感的个体也不会出现最轻微的反应为依据，这一标准已经坚持了20年以上，美国的工农业生产体系为适应其要求基本已调整改善到位，即使这一标准今后继续收紧，美国产业界也不需要为适应它而付出难以承受的代价。因此，总的来看，美国的空气质量将会在维持现有水平的基础上继续不断得到提高。

　　客观来说，在治理雾霾的过程中，美国的政治文化发挥的积极作用远大于消极作用;之所以能够取得目前的成功，归根结底是因为美国选择了一条在追求更高空气质量原则下的利益平衡之路。相较于发展中国家，美国的政治文化强调公平胜过效率，虽然重大的国家项目常常受制于没完没了的群体争议或某些个体的阻碍，但在法律保障下的充分公开博弈和严防强权暴政的政权结构最终往往会收获尽可能双赢的有利结局，因而也不断促进在稳定基础上的社会改良。由于治理空气污染是同时涉及生存和发展的复杂问题，这时公平就比效率展现出更大的价值，而这一切就是美国治霾努力取得稳步进展的核心保证。只要这一核心不变，就没有理由怀疑美国会继续走在世界的前面。

        刘卫东，中国社会科学院美国研究所研究员。