《中国的未来：展望2025年》之中欧关系

 　  作者华玉洁(Gudrun Wacker)，德国国际政策和安全研究所(SWP)亚洲部高级研究员

        引言：过去与当下

　　过去三十年间，中欧互动的模式一直相当稳定：双方在贸易和投资领域建立起了相当紧密的关系，这些关系又逐渐延伸至经济以外的领域。直到2008/2009年的金融危机爆发前，欧盟是这段关系的主要推动者，制定议程，并提出在“部门对话”中将要讨论的问题。在这段时期内，尽管偶有波折，但欧盟一直在加深一体化和推进扩大化。另一方面，中国经历了史无前例的经济高速增长，并逐渐融入了成形于二战之后、由西方支配的国际体系。一直以来，欧盟成员国与中国之间在政治制度上的差异并未被忽视，但也并未成为合作的重大障碍。许多欧洲人甚至相信，中国的现代化进程终将令其与西方汇合(通过经济自由化、社会多元化，以及要求参与政治的中产阶级的扩大)。

　　在全球金融危机爆发之后，上述模式逐渐发生了或许是不可逆转的改变。欧盟深受打击，迄今仍未渡过欧元区债务危机;但中国在巨型财政刺激计划帮助下迅速实现了复苏，并且将接近两位数的增长率又维持了一段时间。自从2011年以来，经济增长率下降至7%，但这被视为是向消费驱动的发展路径转型过程中不可避免的阵痛。

　　如今，欧盟成员国及邻近国家成为中国投资的主要目的地。然而，作为区域一体化的成功样板和在政治上制衡美国这一冷战后唯一超级大国的潜在力量，欧盟对中国的吸引力已是大不如前。英国脱欧公投造成的冲击，疑欧情绪在其他成员国的兴起，以及在欧盟周边出现的众多危机，甚至令人怀疑欧盟是否还能以当下这种形式继续存在下去。在未来数年，中国固然也面临着严峻的国内挑战，但其在世界舞台和国际秩序中的分量却不太可能下跌。恰恰相反的是，在现任领导人领导下，中国在全球舞台上变得更加积极了——无论是在G20等既存的论坛内，还是通过建立亚洲基础设施投资银行等新机构。

　　特朗普当选为美国总统——这至少像英国脱欧一样令人感到震惊——更加增添了欧盟(乃至全世界)的不确定性，令基于规则的“西方”秩序的未来更受质疑。尽管要预测特朗普总统任期会造成何种影响还为时尚早，但提出某些假设似乎还是有把握的。就遏制气候变化而言，美国不再是可靠的合作伙伴;欧盟与美国之间的自由贸易协定TTIP在近期内很难有重大进展;在强调“美国优先”的这份议事日程上，人权和民主价值观将不再是排在前列的优先项目。

　　考虑到美国可能转向保护主义和反全球化，中国领导人表示自己愿意且准备好了挺身而出，承担起更多的国际责任，包括捍卫全球化和自由主义贸易秩序。然而就国内而言，中国的议事日程仍是相当保护主义的。和其他强国一样，中国也是根据自己的国家利益，谨慎地挑选自己愿意加大投入的领域。

　　2025年前的这段时间：如何与更临近、更雄心勃勃的中国打交道

　　在接下来的十年间，欧盟是否能、如何能克服多重危机，对于其与中国的关系有着至关重要的影响。五年之内，英国脱欧进程将完结，剩下的27个成员国则将要么全盘加深政治一体化，要么加深核心国家之间的一体化。就本章节的目的而言，我们需假定到了2025年时欧盟在外交和安全领域仍然颇有分量。中国最优先考虑的目标有可能仍然是保持现有体制，其外交政策和全球定位则要服从于这一目标。正如本报告的其他章节所述，中国也面临着诸多紧迫的国内挑战。此外，外部形势的改变也可能危及中国渴望的“和平环境”。

　　在接下来的十年间，欧盟需要与一个全球影响力日益增强的中国打交道;中国在推动“一带一路”等倡议，在海外加大投资，在其他国家促进中国的商业利益，巩固自己创建的亚洲基础设施投资银行等机构，并且介入网络空间等迄今为止未加治理或治理不足领域的管理工作。如果“一带一路”倡议按照计划的那样顺利推进，那么欧洲与中国的基础设施联系也将加强。届时中国在欧洲国家中的经济存在感要比现在更强，而且更具竞争力。

　　在未来数年，中国或许还会对创建更多类似于“16+1”这样的地区性机构感兴趣。“16+1方案”于2012年提出，中国将与16个中欧和东欧国家一道召开年度峰会，就投资和基础设施建设展开讨论。由于这其中的5个国家尚不是欧盟成员国，这一机构也就不完全归欧盟监管。在未来数年中国可能还会采取类似的方式，在“一带一路”倡议框架内与斯堪的纳维亚国家、东南欧国家，或是地中海国家展开合作。中国认为这样的机构对于中欧关系有着互补作用，并期待实现共赢;但这却对欧洲的凝聚力提出了额外的挑战。

　　可能出现的另类场景：改革或是停滞

　　中国自身的结构性改革可能出现两种结果。迄今为止，中国的走向反映出了这样一项基本矛盾：在表示要向外部世界二度开放的同时，国内的动向却显得在走向封闭，例如限制外国投资，批评西方文化影响，通过新的安全法律，以及收缩公民社会的活动空间。

　　十九大之后，中国领导人将进一步巩固自己的权力，有可能开启此前宣布的改革议程。这将包括为中国市场引入更多竞争，并将服务业向外国投资开放。这与达沃斯论坛上将中国称为全球化和自由贸易捍卫者的表态是一致的。

　　如果现实真的照此发展，那么中国与欧盟之间停滞已久的双边投资协定将达成。这将增加双方在2025年之前达成更加全面的自由贸易协定的可能性。中国在欧盟国家的投资遇到的限制很少，但中国市场在许多领域却依然不对欧洲资本开放。因此，中国并没有多少动机作出让步，令更多外国直接投资进入中国。特朗普的当选加之“美国优先”的态度以及起初对于中国的经济威胁可能会促使中国改变自己的立场。但归根结底，是否让市场在管理经济中发挥更大作用是一个国内政治问题，取决于中国领导人对于这会对社会和政治稳定造成何种影响的评估。

　　相反，如果保护主义、加强国企、限制外国行为体进入市场的趋势持续存在，那么结构性改革的无法完成会导致长久的停滞。这样一来，欧盟与中国打起交道来不会更加容易。关于投资协定的谈判仍将僵持不下，自由贸易协定更是遥遥无期——尤其是因为欧盟成员国国内对于受补贴的中国竞争者导致本国产业崩溃和失去工作岗位的前景感到担忧。在欧盟成员国内，兴起的不只有疑欧情绪，还有对全球化的负面观点。和其他国家不同的是，中国同时感受到了全球化正反两方面的影响。通过开放和融入全球经济，中国在减少贫困上取得了巨大成功，但环境恶化以及社会经济不平等的问题也极为严重。欧洲各国政府和欧盟需要对反全球化及反华情绪可能对中欧合作造成的影响有所考虑。

　　增强合作的前景

　　即使中国真的继续推行保护主义政策，如果欧盟清晰地给出自我定位，并变得更加主动，就仍有机会与中国进行接触。例如，“一带一路”倡议就将欧洲列为一大终端。欧盟不只对在欧洲境内与中国就此展开合作感兴趣，还对在第三方或其他地区联合开发项目感兴趣。进行此类合作的制度性框架已经就位，但中国是否会突破当下主要采用的双边方式，打造设想中的经济走廊，并遵从欧盟所重视的那些标准，仍然不得而知。如果“一带一路”倡议的目标真的在于令各种标准与程序变得和谐一致，并且创建出跨国基础设施网络和经济走廊，那么欧盟就此类合作框架进行谈判的经验将是有助益且会受到欢迎的。

　　欧盟还将试图在全球问题上与中国加强合作，尤其是美国可能会撒手不管的问题。首当其冲的问题要数气候变化，也就是贯彻《巴黎气候协定》，以及维系在世界贸易组织下经由(多边)自由贸易协定而存在的全球贸易体系。此外在维和行动方面中欧也可能加强合作。欧盟在发展援助方面也可以加强与中国的协调——毫无疑问，这绝非特朗普政府的当务之急。

　　2015年12月签署的《巴黎气候协定》之所以能够成形，归功于中美在此前便达成了一致，由此突破了相互指责的僵局。经过了一段不确定的时期之后，特朗普正式宣布退出该协定。对于在2006年已成为温室气体排放头号大国的中国而言，兼顾经济发展和减少碳排放这两大目标固然是个挑战，但却不太可能也弃《巴黎气候协定》于不顾。对于欧盟而言，这为加强与中国合作提供了机会——自从中欧于2005年签署了关于气候变化的共同声明之后，这便登上了中欧的议事日程。

　　在联合国框架内的维和行动——自2013年以来的马里维和行动，以及2009年以来在亚丁湾的反海盗行动——是中欧正展开合作的另一大领域。此外，中国领导人还在2015年的联合国大会发言中表示，中国将从资金、培训和部队等方面加大对维和行动的贡献。

　　数年以来，欧洲一直试图加强在发展援助领域与中国的合作，令其更加接近经济合作与发展组织的标准。迄今为止，除了在中欧对话机制内对此加以讨论之外，成效有限。双方的主要分歧在于，一方要求附加实行良好治理这一条件，另一方则主张无条件地增加援助。这一分歧很难弥合。在未来十年，“一带一路”倡议内的联合行动或许会为双方创造机会，令其在中亚等地区达成一致，兼顾当地的状况和需求，并对环境和劳工状况加以考虑。

　　在其他全球治理问题上，要与更加自信、寻求更大话语权的中国达成一致，将是十分困难的。例子之一是网络空间。中国在努力争取国际社会对于自己提出的“网络主权”概念的支持。西方及欧洲国家并不反对对网络空间加以一定的管理，但并不支持对网络主权概念进行狭隘的、以国家为中心的解读。如果不考虑这一分歧，那么在网络犯罪、经济间谍和网络立法等领域与中国进行合作仍然是必要的，因为网络信息技术对于组织和便利经济、政治及社会行为的作用正变得越来越大。在大多数交流行动中，网络安全都是最受人关注的问题;因此，欧盟必须准备好表明自己对于与中国就何为网络空间中的负责任行为达成谅解及与对方展开长期合作的严肃性。在此类中欧存在分歧的问题上——例如恐怖主义的定义——对欧盟来说至关重要的是，要避免为了与中国合作就忽视差异的存在。

　　中国常常表示可以与欧盟加强和深化在创新及技术领域的合作。为了推进这方面的工作，欧盟必须关注中国为2025年之前这段时期所设定的目标。

　　结论

　　在与中国打交道的过程中，欧盟不应放弃自己的规范与价值观——在过去，这是欧盟的指导性原则。基于规则的国际秩序并不是固定的、一成不变的，通过各个成员国分别加入亚洲基础设施投资银行等举动，欧盟向中国表明了自己乐于接受并支持中国在国际社会发挥更大的作用并享有更大的话语权。对于国际体系的变革，只要不违背根本价值观和信念，欧盟就应该保持这样的开放性。

　　特朗普政府为这一秩序的未来增添了新的不确定性。在美国的外交政策变得更趋交易性的背景下，欧盟应当肩负起更多保卫国际规范、标准和条约义务的责任。中国是既存国际制度和基于规则的秩序的受益方，尽管有时对该秩序的某些方面有所微词。在未来数年，欧盟有大量机会深化与中国在全球问题上和在国际机构内的合作，但与此同时必须应对这一根本挑战：如何在合作的同时不放弃欧盟的核心信念。

 　  作者华玉洁(Gudrun Wacker)，德国国际政策和安全研究所(SWP)亚洲部高级研究员

        引言：过去与当下

　　过去三十年间，中欧互动的模式一直相当稳定：双方在贸易和投资领域建立起了相当紧密的关系，这些关系又逐渐延伸至经济以外的领域。直到2008/2009年的金融危机爆发前，欧盟是这段关系的主要推动者，制定议程，并提出在“部门对话”中将要讨论的问题。在这段时期内，尽管偶有波折，但欧盟一直在加深一体化和推进扩大化。另一方面，中国经历了史无前例的经济高速增长，并逐渐融入了成形于二战之后、由西方支配的国际体系。一直以来，欧盟成员国与中国之间在政治制度上的差异并未被忽视，但也并未成为合作的重大障碍。许多欧洲人甚至相信，中国的现代化进程终将令其与西方汇合(通过经济自由化、社会多元化，以及要求参与政治的中产阶级的扩大)。

　　在全球金融危机爆发之后，上述模式逐渐发生了或许是不可逆转的改变。欧盟深受打击，迄今仍未渡过欧元区债务危机;但中国在巨型财政刺激计划帮助下迅速实现了复苏，并且将接近两位数的增长率又维持了一段时间。自从2011年以来，经济增长率下降至7%，但这被视为是向消费驱动的发展路径转型过程中不可避免的阵痛。

　　如今，欧盟成员国及邻近国家成为中国投资的主要目的地。然而，作为区域一体化的成功样板和在政治上制衡美国这一冷战后唯一超级大国的潜在力量，欧盟对中国的吸引力已是大不如前。英国脱欧公投造成的冲击，疑欧情绪在其他成员国的兴起，以及在欧盟周边出现的众多危机，甚至令人怀疑欧盟是否还能以当下这种形式继续存在下去。在未来数年，中国固然也面临着严峻的国内挑战，但其在世界舞台和国际秩序中的分量却不太可能下跌。恰恰相反的是，在现任领导人领导下，中国在全球舞台上变得更加积极了——无论是在G20等既存的论坛内，还是通过建立亚洲基础设施投资银行等新机构。

　　特朗普当选为美国总统——这至少像英国脱欧一样令人感到震惊——更加增添了欧盟(乃至全世界)的不确定性，令基于规则的“西方”秩序的未来更受质疑。尽管要预测特朗普总统任期会造成何种影响还为时尚早，但提出某些假设似乎还是有把握的。就遏制气候变化而言，美国不再是可靠的合作伙伴;欧盟与美国之间的自由贸易协定TTIP在近期内很难有重大进展;在强调“美国优先”的这份议事日程上，人权和民主价值观将不再是排在前列的优先项目。

　　考虑到美国可能转向保护主义和反全球化，中国领导人表示自己愿意且准备好了挺身而出，承担起更多的国际责任，包括捍卫全球化和自由主义贸易秩序。然而就国内而言，中国的议事日程仍是相当保护主义的。和其他强国一样，中国也是根据自己的国家利益，谨慎地挑选自己愿意加大投入的领域。

　　2025年前的这段时间：如何与更临近、更雄心勃勃的中国打交道

　　在接下来的十年间，欧盟是否能、如何能克服多重危机，对于其与中国的关系有着至关重要的影响。五年之内，英国脱欧进程将完结，剩下的27个成员国则将要么全盘加深政治一体化，要么加深核心国家之间的一体化。就本章节的目的而言，我们需假定到了2025年时欧盟在外交和安全领域仍然颇有分量。中国最优先考虑的目标有可能仍然是保持现有体制，其外交政策和全球定位则要服从于这一目标。正如本报告的其他章节所述，中国也面临着诸多紧迫的国内挑战。此外，外部形势的改变也可能危及中国渴望的“和平环境”。

　　在接下来的十年间，欧盟需要与一个全球影响力日益增强的中国打交道;中国在推动“一带一路”等倡议，在海外加大投资，在其他国家促进中国的商业利益，巩固自己创建的亚洲基础设施投资银行等机构，并且介入网络空间等迄今为止未加治理或治理不足领域的管理工作。如果“一带一路”倡议按照计划的那样顺利推进，那么欧洲与中国的基础设施联系也将加强。届时中国在欧洲国家中的经济存在感要比现在更强，而且更具竞争力。

　　在未来数年，中国或许还会对创建更多类似于“16+1”这样的地区性机构感兴趣。“16+1方案”于2012年提出，中国将与16个中欧和东欧国家一道召开年度峰会，就投资和基础设施建设展开讨论。由于这其中的5个国家尚不是欧盟成员国，这一机构也就不完全归欧盟监管。在未来数年中国可能还会采取类似的方式，在“一带一路”倡议框架内与斯堪的纳维亚国家、东南欧国家，或是地中海国家展开合作。中国认为这样的机构对于中欧关系有着互补作用，并期待实现共赢;但这却对欧洲的凝聚力提出了额外的挑战。

　　可能出现的另类场景：改革或是停滞

　　中国自身的结构性改革可能出现两种结果。迄今为止，中国的走向反映出了这样一项基本矛盾：在表示要向外部世界二度开放的同时，国内的动向却显得在走向封闭，例如限制外国投资，批评西方文化影响，通过新的安全法律，以及收缩公民社会的活动空间。

　　十九大之后，中国领导人将进一步巩固自己的权力，有可能开启此前宣布的改革议程。这将包括为中国市场引入更多竞争，并将服务业向外国投资开放。这与达沃斯论坛上将中国称为全球化和自由贸易捍卫者的表态是一致的。

　　如果现实真的照此发展，那么中国与欧盟之间停滞已久的双边投资协定将达成。这将增加双方在2025年之前达成更加全面的自由贸易协定的可能性。中国在欧盟国家的投资遇到的限制很少，但中国市场在许多领域却依然不对欧洲资本开放。因此，中国并没有多少动机作出让步，令更多外国直接投资进入中国。特朗普的当选加之“美国优先”的态度以及起初对于中国的经济威胁可能会促使中国改变自己的立场。但归根结底，是否让市场在管理经济中发挥更大作用是一个国内政治问题，取决于中国领导人对于这会对社会和政治稳定造成何种影响的评估。

　　相反，如果保护主义、加强国企、限制外国行为体进入市场的趋势持续存在，那么结构性改革的无法完成会导致长久的停滞。这样一来，欧盟与中国打起交道来不会更加容易。关于投资协定的谈判仍将僵持不下，自由贸易协定更是遥遥无期——尤其是因为欧盟成员国国内对于受补贴的中国竞争者导致本国产业崩溃和失去工作岗位的前景感到担忧。在欧盟成员国内，兴起的不只有疑欧情绪，还有对全球化的负面观点。和其他国家不同的是，中国同时感受到了全球化正反两方面的影响。通过开放和融入全球经济，中国在减少贫困上取得了巨大成功，但环境恶化以及社会经济不平等的问题也极为严重。欧洲各国政府和欧盟需要对反全球化及反华情绪可能对中欧合作造成的影响有所考虑。

　　增强合作的前景

　　即使中国真的继续推行保护主义政策，如果欧盟清晰地给出自我定位，并变得更加主动，就仍有机会与中国进行接触。例如，“一带一路”倡议就将欧洲列为一大终端。欧盟不只对在欧洲境内与中国就此展开合作感兴趣，还对在第三方或其他地区联合开发项目感兴趣。进行此类合作的制度性框架已经就位，但中国是否会突破当下主要采用的双边方式，打造设想中的经济走廊，并遵从欧盟所重视的那些标准，仍然不得而知。如果“一带一路”倡议的目标真的在于令各种标准与程序变得和谐一致，并且创建出跨国基础设施网络和经济走廊，那么欧盟就此类合作框架进行谈判的经验将是有助益且会受到欢迎的。

　　欧盟还将试图在全球问题上与中国加强合作，尤其是美国可能会撒手不管的问题。首当其冲的问题要数气候变化，也就是贯彻《巴黎气候协定》，以及维系在世界贸易组织下经由(多边)自由贸易协定而存在的全球贸易体系。此外在维和行动方面中欧也可能加强合作。欧盟在发展援助方面也可以加强与中国的协调——毫无疑问，这绝非特朗普政府的当务之急。

　　2015年12月签署的《巴黎气候协定》之所以能够成形，归功于中美在此前便达成了一致，由此突破了相互指责的僵局。经过了一段不确定的时期之后，特朗普正式宣布退出该协定。对于在2006年已成为温室气体排放头号大国的中国而言，兼顾经济发展和减少碳排放这两大目标固然是个挑战，但却不太可能也弃《巴黎气候协定》于不顾。对于欧盟而言，这为加强与中国合作提供了机会——自从中欧于2005年签署了关于气候变化的共同声明之后，这便登上了中欧的议事日程。

　　在联合国框架内的维和行动——自2013年以来的马里维和行动，以及2009年以来在亚丁湾的反海盗行动——是中欧正展开合作的另一大领域。此外，中国领导人还在2015年的联合国大会发言中表示，中国将从资金、培训和部队等方面加大对维和行动的贡献。

　　数年以来，欧洲一直试图加强在发展援助领域与中国的合作，令其更加接近经济合作与发展组织的标准。迄今为止，除了在中欧对话机制内对此加以讨论之外，成效有限。双方的主要分歧在于，一方要求附加实行良好治理这一条件，另一方则主张无条件地增加援助。这一分歧很难弥合。在未来十年，“一带一路”倡议内的联合行动或许会为双方创造机会，令其在中亚等地区达成一致，兼顾当地的状况和需求，并对环境和劳工状况加以考虑。

　　在其他全球治理问题上，要与更加自信、寻求更大话语权的中国达成一致，将是十分困难的。例子之一是网络空间。中国在努力争取国际社会对于自己提出的“网络主权”概念的支持。西方及欧洲国家并不反对对网络空间加以一定的管理，但并不支持对网络主权概念进行狭隘的、以国家为中心的解读。如果不考虑这一分歧，那么在网络犯罪、经济间谍和网络立法等领域与中国进行合作仍然是必要的，因为网络信息技术对于组织和便利经济、政治及社会行为的作用正变得越来越大。在大多数交流行动中，网络安全都是最受人关注的问题;因此，欧盟必须准备好表明自己对于与中国就何为网络空间中的负责任行为达成谅解及与对方展开长期合作的严肃性。在此类中欧存在分歧的问题上——例如恐怖主义的定义——对欧盟来说至关重要的是，要避免为了与中国合作就忽视差异的存在。

　　中国常常表示可以与欧盟加强和深化在创新及技术领域的合作。为了推进这方面的工作，欧盟必须关注中国为2025年之前这段时期所设定的目标。

　　结论

　　在与中国打交道的过程中，欧盟不应放弃自己的规范与价值观——在过去，这是欧盟的指导性原则。基于规则的国际秩序并不是固定的、一成不变的，通过各个成员国分别加入亚洲基础设施投资银行等举动，欧盟向中国表明了自己乐于接受并支持中国在国际社会发挥更大的作用并享有更大的话语权。对于国际体系的变革，只要不违背根本价值观和信念，欧盟就应该保持这样的开放性。

　　特朗普政府为这一秩序的未来增添了新的不确定性。在美国的外交政策变得更趋交易性的背景下，欧盟应当肩负起更多保卫国际规范、标准和条约义务的责任。中国是既存国际制度和基于规则的秩序的受益方，尽管有时对该秩序的某些方面有所微词。在未来数年，欧盟有大量机会深化与中国在全球问题上和在国际机构内的合作，但与此同时必须应对这一根本挑战：如何在合作的同时不放弃欧盟的核心信念。