中美未来的海洋危机可否管控——2016年“水下无人潜航器事件”的回顾与评析

　　三、“UUV事件”透露出国际法在无人系统法律规定方面存在局限

　　此次“UUV事件”最终在中美间低调解决了。美国官方和学者始终没有说明，美方所指控的中国所“违反”的国际法究竟指向的是哪些法律。国际法关于无人系统的讨论，更早源自美国“反恐战争”中使用无人机攻击作战目标触发的法律问题，这涉及交战规则和国际人道法领域若干条约的适用，国际法学界争议很大;而和平时期对无人水下潜航器的使用，则主要涉及《联合国海洋法公约》(简称“《海洋法公约》”)。这对于至今仍未加入该公约的美国而言，是无法回避的尴尬话题。对这个问题，美国学者在公开和不公开场合，大多会主张《海洋法公约》的规则已经成为国际习惯法，美国即使没有加入该公约，在南海的行动适用公约也没有问题。但深入探究来看，UUV是近些年才引发关注的热点，即使在《海洋法公约》框架下，关于UUV的法律地位和法律规则，国际法学界还处于探索阶段，存在不少“灰色区域”。

　　首先，美方称，“操作UUV的是‘鲍迪奇号’上的民间人士，但UUV是‘享有豁免权的美国船只(a sovereign immune vessel of the United States)’”，从而指责中国“违反国际法”。这涉及UUV的定性及其法律地位问题，也就是说，UUV应定性为《海洋法公约》定义下的“军舰”、“船只”还是“科学研究设备”?UUV显然不能与搭载它的军舰——“鲍迪奇号”画等号，而“船只”又强调“载人”的要素，笔者认为，UUV定性成《海洋法公约》下的“军舰”或“船只”都是不恰当的。那么可否定性成“科学研究设备”呢?“科学研究设备”的概念见于《海洋法公约》第13部分(海洋科学研究)。从水下滑翔机的作业方式看，“科学研究设备”的规定是否可以直接适用于水下滑翔机是存在很大疑问的。在自身法律定位并不明晰、其法律适用都成问题的情况下，又何来美国对中国指责的“法律依据”呢?

　　其次，关于事件发生海域，各方说法并不一致。五角大楼发言人杰夫•戴维斯上尉说在菲律宾苏比克湾西北约50海里(92.5公里)处，而五角大楼新闻秘书彼得•库克(Peter Cook)又说离苏比克湾有100英里(约160公里)。不过美方统一口径都说发生在“国际海域”。菲媒报道称，事件发生在菲宣称的“专属经济区”。菲律宾国防部长表示，事发后美方才通知菲律宾驻美大使。中国军方称，事件发生在中国“南海有关海域”。其实，美国所称的“国际水域”(international waters)并不是法律术语，是美国的一家之辞，目的是排除在南海实施“航行自由计划”的障碍包括法律障碍。关键是，美国并不承认中国在南海的“九段线”权利主张，更不承认苏比克湾外的海域(这次潜航器所在海域)属于中国的专属经济区。

　　再次，此次释放UUV的“鲍迪奇号”在南海海域活动的正当性本身就值得探讨。美国长期以来在南海的军事侦察活动欠缺《海洋法公约》依据，却又力图使其具有国际法合法性。一国在他国专属经济区内从事军事调查等军事活动的合法性，是《海洋法公约》悬而未决的问题。《海洋法公约》规定“沿海国在专属经济区内有”对“海洋科学研究”的管辖权。在过去“无瑕”号等类似事件中，中国主张，外军从事“军事测量”等活动应归于“海洋科学研究”，属于沿海国专属管辖范围，应经过沿海国批准，并且前提应是和平利用、不得危害沿岸国的安全和主权;而美国主张，“军事调查”和《海洋法公约》的“科学研究”的服务目的不同，不能等同，军事调查无需沿海国的事先批准。《海洋法公约》将外国在一国领海内“任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为”和“研究或测量活动”视为对沿海国安全利益的威胁，这可以说明公约也将军事调查行为视为对他国安全利益的威胁，并要求各国尊重沿海国的安全利益。而美国没有加入《海洋法公约》，也不承认该公约对专属经济区权利的规定。

　　可见，法律相较于科技的滞后性是不争的事实，国际法在无人系统的法律规范方面存在局限性。此次发生在南海的“UUV事件”，并非美国所说测量水温盐度数据那么简单，实际一为刺探中国南沙岛礁建设情报、监视黄岩岛动态，二是探测中国在南海的潜艇航路等。

路透社8月10日引述匿名美国官员的话称，美国海军驱逐舰“麦凯恩”号周四(10日)在南海进行“自由航行行动”，进入美济礁12海里，以挑战中国对此的领土声索。报道称，这是特朗普政府上台后美国海军在南海的第三次“自由航行行动”

　　四、“UUV事件”一方面表明未来在南海与东海等争议海域无人系统的角色势必日益吃重，另一方面更说明中美管控海洋危机的必要性和重要性

　　美国长期在中国周边海域开展侦察活动。海军战争学院网站信息显示，随着南海紧张情势加剧，美国改变战术，自2015年起开始大规模在南海布置无人水下潜航器作为“新武器”，还加强如全球鹰等无人机在相关海域的侦察。关于无人水下潜航器在未来海战的作用，美国《国家利益》杂志2015年曾刊登海军战争学院战略学教授詹姆斯•霍姆斯的文章。文中指出，在某些地理节点部署无人潜航器可以扩大美国的存在。如果技术允许，可通过远程操作来进攻，这将会支撑起舰队行动、海上拒止、海洋封锁等任务，控制住重要的海洋航线。就此意义而言，UUV和舰载无人机在未来海战中的作用不相上下，对今后中美海洋博弈的潜在影响不可小觑。

　　另一方面，相较于载人设备，无人设备如无人水下潜航器引发的冲突相对容易谈判、协调和管控，但如何管控中美今后的海洋危机则是更大的课题。2016年末的“UUV事件”是美军在南海的一系列行动累积的事件。政治学家格伦•斯奈德和保罗•迪辛关于国际危机的著作中，提出对“低级别军事行动”如何管控，从而不至于使危机失控、局势升级。此次事件中，中方在与美方保证沟通的前提下管控与美方的潜在冲突，这更凸显出中美两国管控危机的必要性。此外，发生在美国政权交替阶段的“UUV事件”，实际已经起到对特朗普南海态度“试金石”的作用。针对该事件，特朗普在社交媒体推送的言论，不仅加剧了中美在南海的博弈程度，也预示着他入主白宫后南海、东海政策的不确定性。可预见的是，特朗普执政后，美国对南海的军事介入只会增强不会减弱。今后，中国更需要和美国加强沟通，从而减少中美间的战略误判，管控危机。

　　相关简介：刘丹，上海交通大学凯原法学院海洋法治研究中心研究人员。刊于《新视角》第75期

　　一、事件概况

　　2016年12月15日，中国海军在南海捕获一艘美国无人水下潜航器。水下无人潜航器(Unmanned Underwater Vehicle，简称UUV)，是一种主要以潜艇或水面舰船为支援平台、能长时间在水下自主远程航行的智能化装置，它可以携带多种传感器、专用设备或武器，执行特定的使命和任务，被视为现代海军的“力量倍增器”。与世界上其他十几个研制UUV的国家相比，美国海军处于领先地位。涉事的UUV是“水下滑翔机”，严格说是航速不到1节的海洋环境数据探测器，数据早已传回美国海军，但这样的长期数据采集对未来海战至关重要。使用多个水下滑翔器共同编队航行的话，可以大范围测量海底地形和水文情况。

　　美国国防部官员12月16日称，事发地点为距离苏比克湾西北方向50英里的“国际水域”，美方无人水下潜航器在南海“国际海域”进行的是合法军事测量，享受主权豁免。美方要求中国遵守国际法义务，马上归还无人潜航器。17日晚，中国国防部新闻发言人杨宇军确认中国海军救生船南海海域发现“不明装置”的情况。称“为防止该装置对过往船舶的航行安全和人员安全产生危害，中方救生船对该装置进行识别查证，为美方无人潜航器”。在对美军舰机在中国海域频繁抵近侦察和军事测量活动表示反对的同时，他还透露，“中方决定通过适当方式移交美方”。20日中午，中方将无人潜航器交还美国，中美“UUV事件”很快落幕。

中美双方经协商，于2016年12月20日中午在南海有关海域顺利完成美无人机潜航器的移交工作

　　二、中美学界对“UUV事件”的意见分歧较大

　　针对此次“UUV事件”，美国军方、智库分别从国际法、中美关系、航行自由等多个角度分析此次无人潜航器事件，将此次事件称为中美南海博弈加剧的表现。多数美国学者认为，中国在“国际水域”内捕获美国无人潜航器违反国际法，也有部分学者认为无人系统海洋活动的国际法尚存空白，中方行为并未违法。美国智库战略与国际研究中心(CSIS)中国问题专家葛来仪表示，此次事件是中方深思熟虑的行动，借此警告候任总统特朗普，不能期待在挑战中国核心利益的同时而不伤及自身。“海洋意识项目”首席调查官Taylor Fravel以事件发生在苏比克湾西北50海里为由，认为该地点介于中国南海断续线和菲律宾领海之间即所谓的“国际水域”，因此中国的做法违反国际法。美国海军战争学院新闻网编辑Sam LaGrone认为，“中方释放小型船只取走美国无人潜航器的做法是非法且不专业的”。夏威夷亚太安全研究中心越南专家吴翁认为，潜航器并不是重点，重要的是公海“自由航行”原则以及中国是否正“企图径自订立南海的游戏规则”。

　　但是，也有美国学者持相反意见。《纽约时报》记者Jane Perlez和Matthew Rosenberg援引美国海军战争学院副教授莱尔•J•戈尔茨坦的观点，认为国际社会对无人潜航器时代的战争和监视行动并没有公认的规则，因此难以认定中方行为违法。2016年12月23日《华盛顿邮报》刊登哥伦比亚大学林亦立的评论文章，从国际冲突管控的角度指出，袭击远程控制设备(比如无人设备)可能成为一些国家强制外交的一种新手段，使得各国可以挑战对手，而不会让对方的军事人员受到伤害，而且也不会使局势升级。

　　另一方面，中国官方和学者都强调，此次“UUV事件”是美国以航行自由之名、多年来对南海抵近侦察活动的延续，这严重威胁到中国的海洋安全。“UUV事件”之前，美国在南海的侦察活动早已不是秘密，回顾近年来中美海洋博弈历程，类似的代表性事件包括：2009年3月初，中国指责美国侦测船“无瑕”号非法侵入中国南海专属经济区进行海洋测量活动，并派出5艘中国船只对其进行驱赶。此前美方声称“无瑕”号在该地区进行的是海洋非涉密测量的“日常作业”，随后五角大楼官员承认“无瑕”号实际是在收集军事情报。2009年5月6日，中国外交部发言人马朝旭称美国“胜利”号在未经许可下进入黄海中国专属经济区活动。2015年8月25日，海南渔民在三亚打捞到可疑装置，经国家安全部门鉴定确认是有水下照相和光纤传输、卫星通信功能的美国无人潜航器。南海研究院院长吴士存接受采访时称，水下潜航器是美军新的侦察方式，故中方的扣留是有道理的。12月19日，外交部发言人华春莹就“UUV事件”答记者问时说，“中国海军本着负责任和专业的态度进行识别查证，目的是为了防止装置对过往船舶的航行安全和人员安全产生危害”。

　　三、“UUV事件”透露出国际法在无人系统法律规定方面存在局限

　　此次“UUV事件”最终在中美间低调解决了。美国官方和学者始终没有说明，美方所指控的中国所“违反”的国际法究竟指向的是哪些法律。国际法关于无人系统的讨论，更早源自美国“反恐战争”中使用无人机攻击作战目标触发的法律问题，这涉及交战规则和国际人道法领域若干条约的适用，国际法学界争议很大;而和平时期对无人水下潜航器的使用，则主要涉及《联合国海洋法公约》(简称“《海洋法公约》”)。这对于至今仍未加入该公约的美国而言，是无法回避的尴尬话题。对这个问题，美国学者在公开和不公开场合，大多会主张《海洋法公约》的规则已经成为国际习惯法，美国即使没有加入该公约，在南海的行动适用公约也没有问题。但深入探究来看，UUV是近些年才引发关注的热点，即使在《海洋法公约》框架下，关于UUV的法律地位和法律规则，国际法学界还处于探索阶段，存在不少“灰色区域”。

　　首先，美方称，“操作UUV的是‘鲍迪奇号’上的民间人士，但UUV是‘享有豁免权的美国船只(a sovereign immune vessel of the United States)’”，从而指责中国“违反国际法”。这涉及UUV的定性及其法律地位问题，也就是说，UUV应定性为《海洋法公约》定义下的“军舰”、“船只”还是“科学研究设备”?UUV显然不能与搭载它的军舰——“鲍迪奇号”画等号，而“船只”又强调“载人”的要素，笔者认为，UUV定性成《海洋法公约》下的“军舰”或“船只”都是不恰当的。那么可否定性成“科学研究设备”呢?“科学研究设备”的概念见于《海洋法公约》第13部分(海洋科学研究)。从水下滑翔机的作业方式看，“科学研究设备”的规定是否可以直接适用于水下滑翔机是存在很大疑问的。在自身法律定位并不明晰、其法律适用都成问题的情况下，又何来美国对中国指责的“法律依据”呢?

　　其次，关于事件发生海域，各方说法并不一致。五角大楼发言人杰夫•戴维斯上尉说在菲律宾苏比克湾西北约50海里(92.5公里)处，而五角大楼新闻秘书彼得•库克(Peter Cook)又说离苏比克湾有100英里(约160公里)。不过美方统一口径都说发生在“国际海域”。菲媒报道称，事件发生在菲宣称的“专属经济区”。菲律宾国防部长表示，事发后美方才通知菲律宾驻美大使。中国军方称，事件发生在中国“南海有关海域”。其实，美国所称的“国际水域”(international waters)并不是法律术语，是美国的一家之辞，目的是排除在南海实施“航行自由计划”的障碍包括法律障碍。关键是，美国并不承认中国在南海的“九段线”权利主张，更不承认苏比克湾外的海域(这次潜航器所在海域)属于中国的专属经济区。

　　再次，此次释放UUV的“鲍迪奇号”在南海海域活动的正当性本身就值得探讨。美国长期以来在南海的军事侦察活动欠缺《海洋法公约》依据，却又力图使其具有国际法合法性。一国在他国专属经济区内从事军事调查等军事活动的合法性，是《海洋法公约》悬而未决的问题。《海洋法公约》规定“沿海国在专属经济区内有”对“海洋科学研究”的管辖权。在过去“无瑕”号等类似事件中，中国主张，外军从事“军事测量”等活动应归于“海洋科学研究”，属于沿海国专属管辖范围，应经过沿海国批准，并且前提应是和平利用、不得危害沿岸国的安全和主权;而美国主张，“军事调查”和《海洋法公约》的“科学研究”的服务目的不同，不能等同，军事调查无需沿海国的事先批准。《海洋法公约》将外国在一国领海内“任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为”和“研究或测量活动”视为对沿海国安全利益的威胁，这可以说明公约也将军事调查行为视为对他国安全利益的威胁，并要求各国尊重沿海国的安全利益。而美国没有加入《海洋法公约》，也不承认该公约对专属经济区权利的规定。

　　可见，法律相较于科技的滞后性是不争的事实，国际法在无人系统的法律规范方面存在局限性。此次发生在南海的“UUV事件”，并非美国所说测量水温盐度数据那么简单，实际一为刺探中国南沙岛礁建设情报、监视黄岩岛动态，二是探测中国在南海的潜艇航路等。

路透社8月10日引述匿名美国官员的话称，美国海军驱逐舰“麦凯恩”号周四(10日)在南海进行“自由航行行动”，进入美济礁12海里，以挑战中国对此的领土声索。报道称，这是特朗普政府上台后美国海军在南海的第三次“自由航行行动”

　　四、“UUV事件”一方面表明未来在南海与东海等争议海域无人系统的角色势必日益吃重，另一方面更说明中美管控海洋危机的必要性和重要性

　　美国长期在中国周边海域开展侦察活动。海军战争学院网站信息显示，随着南海紧张情势加剧，美国改变战术，自2015年起开始大规模在南海布置无人水下潜航器作为“新武器”，还加强如全球鹰等无人机在相关海域的侦察。关于无人水下潜航器在未来海战的作用，美国《国家利益》杂志2015年曾刊登海军战争学院战略学教授詹姆斯•霍姆斯的文章。文中指出，在某些地理节点部署无人潜航器可以扩大美国的存在。如果技术允许，可通过远程操作来进攻，这将会支撑起舰队行动、海上拒止、海洋封锁等任务，控制住重要的海洋航线。就此意义而言，UUV和舰载无人机在未来海战中的作用不相上下，对今后中美海洋博弈的潜在影响不可小觑。

　　另一方面，相较于载人设备，无人设备如无人水下潜航器引发的冲突相对容易谈判、协调和管控，但如何管控中美今后的海洋危机则是更大的课题。2016年末的“UUV事件”是美军在南海的一系列行动累积的事件。政治学家格伦•斯奈德和保罗•迪辛关于国际危机的著作中，提出对“低级别军事行动”如何管控，从而不至于使危机失控、局势升级。此次事件中，中方在与美方保证沟通的前提下管控与美方的潜在冲突，这更凸显出中美两国管控危机的必要性。此外，发生在美国政权交替阶段的“UUV事件”，实际已经起到对特朗普南海态度“试金石”的作用。针对该事件，特朗普在社交媒体推送的言论，不仅加剧了中美在南海的博弈程度，也预示着他入主白宫后南海、东海政策的不确定性。可预见的是，特朗普执政后，美国对南海的军事介入只会增强不会减弱。今后，中国更需要和美国加强沟通，从而减少中美间的战略误判，管控危机。

　　相关简介：刘丹，上海交通大学凯原法学院海洋法治研究中心研究人员。刊于《新视角》第75期