日本福利体制重组的两个潮流

 　　20世纪90年代后半期，日本政府开始不断推进福利体制的重组。人口的老龄化、家庭的变化、生活方式的变化、泡沫破裂后经济恢复的迟缓都加快了福利体制的重组。福利体制的重组不只是单纯地缩小支出规模或削减项目，还包括对体制本身进行重组。这一过程在几种不同的言论或潮流的并行、对立、渗透中展开。日本也不例外，其中我们可以梳理出多种流派。但是福利体制重组大体上可以归纳成以下两种潮流。

东京街景

　　第一，强调财政的紧迫、降低支付水平和增加个人负担的潮流。有关年金和医疗的制度改革基本上就是在这样的潮流中进行的。对于生活保障和儿童抚养补助，受美国和英国的福利改革的影响，该潮流批判对公共福利的依赖，更强调自立和自助。

　　第二，以普遍主义制度为目标的潮流。在日本的生活保障中，雇佣体制的作用很大，而福利体制的作用却有限，特别是在社会服务方面。该潮流试图将对象只限定于一部分贫困人群，这种分类主义倾向尤其明显。其表现之一是将社会服务的提供定位为行政处理。与之相对，这里所说的普遍主义是指如北欧等国家那样，将所有人都划为社会保障和社会福利的对象。

　　以上对福利国家的重组方式进行了区分，但实际上二者又是相互渗透的。

　　试图向普遍主义制度转变的潮流是作为福利削减的对抗路线而被提出的，但是政府很快就以增加服务供给的总量为目标，选择将民间赢利组织纳入服务供给，并让使用者个人负担费用。但只要保险费或使用费等个人负担部分不断增加的话，无法承受这一负担的低收入层就会被排除在外。这样在实质上就抑制了公共支出，向普遍主义制度的转变只会流于形式，其结果就是第二种潮流向第一种潮流靠近。

　　相反，也可以考虑从普遍主义立场追求“自立支援”。“自立支援”论的现状基本上是以自立支援的名义抑制对生活保障或儿童抚养补助的支付。也就是说，和“小政府”志向的抑制支付论有着很明显的一致性。但是尽管如此，也不是说“自立支援”的目标和抑制支付论就是不可分割的。像北欧那样系统化地制定积极的劳动市场政策、将成本投在对就业的支援上时，就会出现与普遍主义立场的“社会包容”论、男女共同参与论等重叠的部分。

人口老龄化加快了日本福利体制的重组

 　　20世纪90年代后半期，日本政府开始不断推进福利体制的重组。人口的老龄化、家庭的变化、生活方式的变化、泡沫破裂后经济恢复的迟缓都加快了福利体制的重组。福利体制的重组不只是单纯地缩小支出规模或削减项目，还包括对体制本身进行重组。这一过程在几种不同的言论或潮流的并行、对立、渗透中展开。日本也不例外，其中我们可以梳理出多种流派。但是福利体制重组大体上可以归纳成以下两种潮流。

东京街景

　　第一，强调财政的紧迫、降低支付水平和增加个人负担的潮流。有关年金和医疗的制度改革基本上就是在这样的潮流中进行的。对于生活保障和儿童抚养补助，受美国和英国的福利改革的影响，该潮流批判对公共福利的依赖，更强调自立和自助。

　　第二，以普遍主义制度为目标的潮流。在日本的生活保障中，雇佣体制的作用很大，而福利体制的作用却有限，特别是在社会服务方面。该潮流试图将对象只限定于一部分贫困人群，这种分类主义倾向尤其明显。其表现之一是将社会服务的提供定位为行政处理。与之相对，这里所说的普遍主义是指如北欧等国家那样，将所有人都划为社会保障和社会福利的对象。

　　以上对福利国家的重组方式进行了区分，但实际上二者又是相互渗透的。

　　试图向普遍主义制度转变的潮流是作为福利削减的对抗路线而被提出的，但是政府很快就以增加服务供给的总量为目标，选择将民间赢利组织纳入服务供给，并让使用者个人负担费用。但只要保险费或使用费等个人负担部分不断增加的话，无法承受这一负担的低收入层就会被排除在外。这样在实质上就抑制了公共支出，向普遍主义制度的转变只会流于形式，其结果就是第二种潮流向第一种潮流靠近。

　　相反，也可以考虑从普遍主义立场追求“自立支援”。“自立支援”论的现状基本上是以自立支援的名义抑制对生活保障或儿童抚养补助的支付。也就是说，和“小政府”志向的抑制支付论有着很明显的一致性。但是尽管如此，也不是说“自立支援”的目标和抑制支付论就是不可分割的。像北欧那样系统化地制定积极的劳动市场政策、将成本投在对就业的支援上时，就会出现与普遍主义立场的“社会包容”论、男女共同参与论等重叠的部分。

人口老龄化加快了日本福利体制的重组

　　对于第一种潮流，即降低社会保障支付水平或限制支付条件的潮流，笔者下面将以年金和医疗为中心进行探讨。

　　首先就年金问题进行说明。自导入基础年金后，政府在1989年的国会上提出了《年金制度修改方案》，其中包括推迟厚生年金开始支付的年龄等。但时值导入消费税的混乱当中，因此这一方案成为悬案。同年7月自民党在参议院选举中败北，继宇野宗佑内阁之后海部俊树执政，政府于12月决定以被用者年金间的财政调整来救济铁路共济年金。但是对于推迟始付年龄问题，由于在野党的强烈抵抗，没有取得任何进展。

　　在自由民主党、日本社会党和先驱新党联合执政的村山富市政权下，1994年11月政府决定将厚生年金的始付年龄推迟到65岁，并决定以男性自2001年起每三年延长一岁、女性比男性晚五年的形式进行转变。与这一决定相对应，政府导人了60~64岁的年金。同时政府还对60~64岁的在职老年人年金进行了调整，为了调动这一代人的就业热情，政府规定增加工资从而不使工资和年金的总额减少，1999年对于报酬比例部分也将始付年龄定在了65岁。

　　抑制支付年金的第二大步是在2004年小泉政权下的年金改革中导入固定保险费的方式。政府修改了每隔五年对财政进行调整的方式，确定了最终的保险费，根据物价、人口和平均剩余寿命等决定保险费范围内的支付额度。为此而导入的就是名为“宏观经济浮动”的调整机制。“宏观经济浮动”是指从物价上升率中减去人口(公共年金受保人的减少率)和平均剩余寿命的增长率，然后再决定支付额度。

　　厚生年金的保险费从2004年8月的13.5%逐渐提高，将在2017年固定为18.3%。根据厚生劳动省的测算，到2023年，包括家庭主妇在内的“模范样板家庭”，其所得替代率将从2004年的59.3%降低到50.2%，实际价值将下降15%左右。但是这一计算的前提是0.9%的浮动调整率，被认为过于乐观。

　　1984年健康保险制度规定个人负担一成，之后1997年政府对《健康保险法》进行了修改，受保者的咨询费用从一成增加到了三成。另外，在老年人保健制度上，门诊患者和住院患者的个人负担均有所增加。在自新先驱政权期间，政府延长了基础年金的始付年龄。对于医疗费用，因社会党(1996年3月起改为社会民主党)成了执政党，因此在没有强烈的政治抵抗下政府削减了支付费用。

　　小泉政权自2003年起，把受保人原本负担的两成与家属的住院费用等一起提高到了三成。70岁以上的老年人的住院和门诊负担从1984年住院1天300日元、门诊400日元，之后逐年提高，自2002年10月起改为一成。收入与在职人员相当的老年人家庭则负担两成。

　　2005年12月，政府、执政党的医疗改革协议会制定了“医疗制度改革大纲”。大纲规定，自2008年10月起，凡70岁以上且收入与在职人员相当的人的门诊负担从二成增加到三成;自2008年起，在此之前一直是自己负担一成的老年人也将负担两成。负担限额也被提高了。大纲还明确表示，自2008年起将创设以75岁以上人群为对象的新的老年人医疗制度，以此来代替老年人保健制度。这一制度的前提是预计到2025年，随着老龄化的加速，医疗费用支出将达到56万亿日元。而改革的主旨是要通过改革，将这一支出限制在49万亿日元以下。2006年6月，以这一大纲为基础的医疗制度改革相关法律得以成立。

　　另外，被称为小泉结构改革司令塔的经济财政咨询会议则要求以更加市场主义化的方式进一步削减公共医疗费用。例如，在2001年“骨太方针”的第一个方案中，以“医疗机构经营的近代化、效率化”的名义提倡导入由股份公司运营医疗机构的体制。此外，作为“对公共医疗保险的重新审视”，方针提出减少对所谓的混合诊疗的规定。在2005年的“骨太方针”中，提议将社会保障费用的增加限制在“宏观指标”的范围内，并提出将GDP的增长率与老龄化的加速相结合的“老龄化修正GDP”作为指标。

　　虽然至少到现在这种彻底的市场主义改革还没有完全实现，但是通过提高一系列的个人负担，一直以来大部分国民能够轻松享用的日本医疗服务正在变质。个人负担所占国民医疗费的比例从1984年的11.6%升到了2003年的15.7%。医疗支出在低收入者的收入中所占比例也提高了，而且其逆进性比英国等国家还要强。

　　在公共扶助和残疾人福利领域，抑制支付潮流与提倡自立、自助的言论结合在一起。这一点从这一领域中接连出现的以“自立支援”为名的制度改革中便可窥视一二。

　　可以说，这些改革相当于在美国或英国进行的工作福利制系列的改革。工作福利制是指解除人们对社会保障的“依赖”，用就业来代替福利支付。在各个福利国家政治的重组过程中，随着劳动力市场的流动化，长期失业人员和公共扶助领取人员的增加成为结构性问题，为了解决这一问题，工作福利制主张得到推广。

隅田川，午休时间的上班族

　　在工作福利制中，如果提供包括保育服务在内的足够的就业支援，并且通过工资水平等来确保工作的对等价值，是有可能帮助人们实现真正自立的。但是在各国的实际情况中，很多工作福利制被用来抑制福利支付。而且，工作福利制的制定还带有获得中产阶级对社会保障政策支持这样的意图。因为社会保障支出将对象只集中于贫困阶层，而这具有很强的分类主义倾向，所以同样面临多种风险的纳税人就会产生不满。而针对这一问题，如果政府能够将扶助领取人员的就业自立义务化，则更容易得到纳税人的支持。

　　日本的工作福利制改革的经过如下。2002年厚生劳动省总结了“母子家庭等自立支援对策大纲”，并修改了《母子以及寡妇福利法》和《儿童抚养补助法》。在新的《儿童抚养补助法》中，增加了第二条“接受儿童抚养补助的母亲须主动争取自立”，并规定当补助的支付时间达到5年以上时将停止支付一部分补助。2002年又制定了《支援无家可归者自立特别措施法》，对国家的综合对策和流浪人员提出了要求。

　　长期以来，在发达国家中日本的生活保护受助人员超过了人口的1%。因此随着受助家庭超过了100万户，政府不得不于2005年对生活保护基准重新考虑，并以英国的福利新政等为模板，导入了“生活保护自立支援项目”。生活保护自立支援项目通过强化福利事务所与 Hello Work的合作，为有劳动能力的生活保护受助人员提供就业指导和咨询服务。在下一节中也会提到，自2006年4月起日本实施了倡导推动残疾人就业自立的《残疾人自立支援法》。

　　在美国或英国的工作福利制中，如果受助人员不就业或拒绝参加职业培训项目时，政府会以停止保护来进行惩罚。到目前为止，日本还没有走到停止公共扶助受助权这一步。从这个意义上来说，日本的工作福利制和美国的硬性工作福利制之间是有一些不同的。

　　但是，在2006年10月全国知事会、市长会发表的《新的保障体系研讨会》报告中出现了通过模仿美国的改革来追求更加硬性的工作福利制的动向，例如提议将“现役一代”的受助年限定为5年。