张业亮：特朗普为美国近海油气开采开绿灯

　　由美国导演彼得·博格执导、2016年上映的灾难大片《深海浩劫》(Deepwater Horizon)是根据发生在2010年4月美国墨西哥湾原油泄漏的真实事件改编。该片讲述了“深海地平线”石油钻进平台上的工作人员在这场特大事故中历经生死劫难的故事。“深海地平线”是隶属于英国石油公司的一个近海钻井平台，2010年4月20日发生爆炸。这起美国历史上最大的原油泄漏事件，造成11人死亡，约有400万桶原油在之后的三个月里源源不断地泄漏到墨西哥湾，造成严重的环境和生态灾难，并对当地渔业和就业造成巨大的损失。事故的惨痛记忆还没有从人们的脑海中消失，特朗普政府就于今年5月2日在路易斯安那州距事故现场不远的地方，颁布了对美国近海油气钻探的新规章，对奥巴马政府在事故发生后制定的规章进行修改，放松了联邦政府对近海油气钻探安全生产的监管，从而为美国石化企业在近海的油气开采活动大开绿灯。此举充分反映了特朗普政府欲通过增加国内油气产量实现“美国能源主导”的政策主张，将对海洋环境和生态、国际原油供应和价格产生一定的影响。

　　奥巴马政府对油气开发亮起红灯

　　美国内政部管辖的沿海外层大陆架有17亿英亩，这片海域预计蕴藏着900亿桶石油和327万亿立方英尺天然气，约占美国国内原油生产总量的18%、国内天然气供应总量的4%，向来是美国油气企业关注的重点。

“深海地平线”钻井平台爆炸事故现场。

　　美国是世界上最大的能源消费国，对外能源依赖长期以来一直是美国经济的短板，实现能源自主是美国历届政府能源政策的主要目标。小布什政府执政时期，为解决国内的能源需求，在2006年国情咨文中提出到2025年替代75%的中东石油进口的目标，签署了民主党控制的国会于次年通过《能源独立与安全法》(the Energy Independence and Security Act)，并开放美国一些近海区域用于油气勘探，但成效不大。

　　奥巴马上台后，把提高能源效率、减少石化燃料生产作为解决美国能源短缺、应对气候变化的一个主要途径，对联邦土地上的油气开发亮起红灯。在2010年“深海地平线”爆炸事故和石油泄漏事故发生后，奥巴马政府对这场灾难进行了调查，于2016年制定《油井控制规则》(the 2016 Well Control Rule)，加强了联邦政府对近海油气开发的监管。奥巴马政府还宣布中止墨西哥湾的离岸租赁，并减少了联邦离岸油气勘探和租赁拍卖，使该公共土地上钻探的新油井从2008年他就任前的5004口，直线下降到离任时(2016财年)的847口，联邦政府近海能源租赁收入也从180亿美元下降到28亿美元。

　　特朗普经济战略的支柱和能源政策的关键组成部分

　　特朗普就任以来，把推动美国经济增长、增加制造业就业岗位作为其经济政策的中心和目标，扩大近海油气开采是特朗普经济战略的一个支柱和能源政策的关键组成部分。

　　与奥巴马相反，特朗普在美国能源政策上的基本主张是扩大石化燃料的生产，通过加大能源供给来减少美国对外能源依赖，同时促进经济增长和带动就业。为此，特朗普把恢复煤炭生产、扩大包括近海油气等公共土地矿产租赁开采、复兴核能等作为其能源政策的主要措施。在特朗普看来，美国“拥有令人难以置信的自然资源，包括丰富的近海石油和天然气资源”，但奥巴马政府一直禁止对美国近海94%的面积进行勘探和开采，这实际上是“剥夺了美国潜在的数十万个就业岗位和数千亿美元的财富”，扩大近海石油开采不仅能确保美国能源安全，而且有助于振兴美国制造业、带动高收入工作岗位的增长。因此，特朗普把扩大近海油气开采作为其经济战略的支柱之一和能源政策的关键组成部分，并采取了一系列措施。

　　早在2016年竞选总统时，特朗普就指责奥巴马时期制定的应对气候变化和禁止近海油气开采的规制对企业的限制太大，承诺当选后将废除联邦规制的阻碍，开放更多的公共土地用于租赁，释放美国石化燃料生产的潜力。就任后，特朗普采取了一系列措施，兑现竞选承诺：退出《巴黎协定》;指示联邦政府内政部对《美国水体规则》进行修订;解除奥巴马政府制定的在联邦土地上开采煤矿的临时禁令和火力发电厂处置煤粉尘废弃物的规定，冻结奥巴马政府制定的汽车燃油效率标准;在批准引发严重争议的美加输油管道建设等一系列政策行动的同时，还把开放美国近海和联邦土地的油气开采作为重建“美国能源主导”政策的关键组成部分。

　　2017年4月，特朗普签署了名为“美国优先近海能源战略”(America- First Offshore Energy Strategy)的总统令，提出了2019～2024年间美国海洋能源战略的五年计划，表示将开放北极水域和美国沿海外层大陆架的油气勘探和开采。特朗普在签署该行政令时称：“今天，我们解开了套在美国能源上的绳索，为创造成千上万个高收入就业岗位扫清了道路。”根据特朗普这一行政令，美国内政部制定并公布了开放美国沿海90%的海域用于油气勘探的计划，该计划建议在2019年到2024年这五年间，在 26个区域中开放25个区域的47个租赁项目用于油气勘探，其中阿拉斯加州沿海19个，太平洋地区7个，墨西哥湾12个，大西洋地区9个。这是美国历史上最大的一次沿海钻探活动计划，被时任内政部长瑞安·辛克(Ryan Zinke)称为“美国能源主导的开端”。特朗普的行政令还废除了奥巴马政府于2015年和2016年颁布的禁止在大西洋和北极广袤的地区进行钻探，以保护北极熊、海象、冰海豹这些海洋生物和依赖这些海洋生物的阿拉斯加当地土著村落的禁令。2018年3月，特朗普又颁布了行政命令，指示瑞安·辛克加快和扩大联邦油气租赁拍卖的范围，解除对能源产业的“规制负担”，以此作为其重建“美国能源主导地位”的一部分。特朗普认为，奥巴马政府的规制对近海油气开采企业“造成了不必要的负担”。可是在今年3月，阿拉斯加一联邦法院法官否决了特朗普2017年发布的行政令，这给了特朗普当头一击，特朗普政府中止了近海油气钻探的五年计划，但并没有放弃扩大美国近海油气勘探的努力。今年5月2日，特朗普政府内政部宣布放松对近海石油开采的规制，以《油井控制规则》存在技术缺陷为借口，废除了奥巴马政府规章中对钻井平台设备的安全和环保的一些强制性规定，对钻探作业的一些主要技术标准进行了修改，以期通过放松联邦政府的监管来达到推进美国近海油气开采的目的。特朗普政府新任内政部长戴维·伯恩哈特(David Bernhardt)称，新计划只是“消除不必要的规制负担，同时保持近海的安全和环境保护”，他仍将致力于实施特朗普在公共土地上扩大石化燃料生产的计划。特朗普政府内政部认为，对规则的修改将为近海油气企业在未来十年节省十亿美元。

　　由此可见，特朗普政府大力扩大近海油气开采的政策是为了实现推动美国经济增长、带动高薪就业和重建“美国能源主导”的双重目标。

　　油气产业利益集团推动的结果

　　特朗普放松对近海油气开采的监管不能不说是美国相关利益集团、特别是代表油气产业的利益集团“美国石油研究所”(the American Petroleum Institute)游说的结果。

　　联邦政府对企业经营活动的规制是利益集团游说活动的一个重要方面。长期以来，一些保守主义团体和大企业一直反对联邦政府对经济实行监管，国会和联邦政府行政部门是其游说活动的重点对象。特朗普的当选和就任为利益集团寻求废除和放松联邦规制提供了一个良机。

　　近十多年来，美国油气钻探主要采用的是液压破碎(hydraulic fracturing)的作业方法，每次作业需要用数百万吨的水，美环保团体认为这一作业方法违反了地下水管理的规则，要求联邦政府对此加以限制。奥巴马政府时期，制定了在联邦政府土地上油气开采作业的规则，对此进行规制，遭到油气产业利益集团的反对。代表油气产业利益的“美国石油研究所”和“西部能源联盟”(the Western Energy Alliance)一直试图阻挠该规则的实施。它们认为，奥巴马政府这一规则重复了州的规则，给石油企业带来不必要的、昂贵的负担。在它们的反对下，该规则原定于2015年生效，但在即将生效前被怀俄明州一家法院阻止。对奥巴马政府在“深海地平线”原油泄漏事故后制定的近海油气开采规章，油气产业利益集团认为，它们并没有使近海油井钻井作业更安全，反而给企业生产经营带来不必要的负担，要求修改这些规则。特朗普政府的新规章对某些安全措施的修改就是“听从”了这些建议，由油气产业利益集团“美国石油研究所”拟定的。油气产业集团还支持特朗普开放近海油气开采的行政令，认为此举不仅在未来的数十年可向消费者提供廉价的能源，还可向政府缴纳数十亿美元的税收，创造成千上万个就业，并强化美国的能源安全。

　　引发的争议及其影响

　　自上世纪70年代，减少对国外石油的依赖、实现能源自主和独立一直是美国能源政策的主要目标。特朗普政府为美国近海油气开采松绑的政策推动了油气企业的投资，提高油气产量，有助于减少美国对外能源依赖，确保能源安全和经济安全，实现能源独立。目前来看，特朗普放松对近海油气开采的效果还是明显的。根据美国内政部和能源部统计，2017年联邦钻探租赁拍卖的收入高达3.16亿美元，比2016年的1.96亿美元高出61%;美国西部和阿拉斯加在租赁的联邦土地约3200万英亩，钻探的油井10万多口，年产原油1.66亿桶，约占美国生产原油的5%，年产天然气3.2万亿立方英尺，约占美国年产量的11%。近海油气产量的提高，加上页岩油开采，以及沙特等产油国减产造成的高油价等诸因素的作用，使美国从国外进口的原油大幅下降。2017年美国从波斯湾进口的原油只有2000年进口量的一半，净进口占美国原油消费的38%，比2007年的66%大幅下降。据国际能源署数据，美国国内原油产量在2010年平均每天560万桶，到2017年底达到980万桶，2018年超过每天1000万桶，美国原油生产已上升到近50年来的最高水平。据国际能源署预计，美国将在五年后取代俄罗斯和沙特成为世界上最大的原油生产国。美国原油产量的上升和原油储备增加，还使美国能充当原油生产的“摇摆产油国”，通过迅速增加或减少产出来回应市场信号，调节国际油价，从而影响国际原油的供给。

　　特朗普政府开放美国近海油气勘探和放松监管的政策尽管受到能源州共和党人的欢迎，但也遭到国会两党不少议员、特别是沿海州议员以及自然资源保护者和环保组织的反对，他们认为此举增加了造成气候变化的石化燃料的供应和使用，破坏了海洋生态环境。根据美有关机构统计，美国的碳排放量经过三年多的连续下降后，2018年增加了3.4%，是近20年来增加第二多的年份。沿海州担心，原油泄漏造成的海滩污染将对当地旅游业产生影响。根据美国海洋能源管理局的资料，除了“深海地平线”事故外，在1964年到2015年间，墨西哥湾共发生2440起原油泄漏事件，造成约1200万加仑的原油泄漏到墨西哥湾。石油产业2016年的一份报告显示，美国一天平均发生23起原油泄漏事件。因此，在特朗普政府五年计划公布不久，多数沿海州的议员纷纷向特朗普政府游说，要求把他们州排除在近海石油开采开放的区域之外。此外，近年来国际原油市场相对低的油价也将使美国石化企业不愿意冒近海油气开采所带来的风险而盲目投资，这些都给特朗普政府扩大近海油气开采的政策带来一定的挑战。

　　(作者为清华大学中美关系研究中心学术委员会委员)

　　由美国导演彼得·博格执导、2016年上映的灾难大片《深海浩劫》(Deepwater Horizon)是根据发生在2010年4月美国墨西哥湾原油泄漏的真实事件改编。该片讲述了“深海地平线”石油钻进平台上的工作人员在这场特大事故中历经生死劫难的故事。“深海地平线”是隶属于英国石油公司的一个近海钻井平台，2010年4月20日发生爆炸。这起美国历史上最大的原油泄漏事件，造成11人死亡，约有400万桶原油在之后的三个月里源源不断地泄漏到墨西哥湾，造成严重的环境和生态灾难，并对当地渔业和就业造成巨大的损失。事故的惨痛记忆还没有从人们的脑海中消失，特朗普政府就于今年5月2日在路易斯安那州距事故现场不远的地方，颁布了对美国近海油气钻探的新规章，对奥巴马政府在事故发生后制定的规章进行修改，放松了联邦政府对近海油气钻探安全生产的监管，从而为美国石化企业在近海的油气开采活动大开绿灯。此举充分反映了特朗普政府欲通过增加国内油气产量实现“美国能源主导”的政策主张，将对海洋环境和生态、国际原油供应和价格产生一定的影响。

　　奥巴马政府对油气开发亮起红灯

　　美国内政部管辖的沿海外层大陆架有17亿英亩，这片海域预计蕴藏着900亿桶石油和327万亿立方英尺天然气，约占美国国内原油生产总量的18%、国内天然气供应总量的4%，向来是美国油气企业关注的重点。

“深海地平线”钻井平台爆炸事故现场。

　　美国是世界上最大的能源消费国，对外能源依赖长期以来一直是美国经济的短板，实现能源自主是美国历届政府能源政策的主要目标。小布什政府执政时期，为解决国内的能源需求，在2006年国情咨文中提出到2025年替代75%的中东石油进口的目标，签署了民主党控制的国会于次年通过《能源独立与安全法》(the Energy Independence and Security Act)，并开放美国一些近海区域用于油气勘探，但成效不大。

　　奥巴马上台后，把提高能源效率、减少石化燃料生产作为解决美国能源短缺、应对气候变化的一个主要途径，对联邦土地上的油气开发亮起红灯。在2010年“深海地平线”爆炸事故和石油泄漏事故发生后，奥巴马政府对这场灾难进行了调查，于2016年制定《油井控制规则》(the 2016 Well Control Rule)，加强了联邦政府对近海油气开发的监管。奥巴马政府还宣布中止墨西哥湾的离岸租赁，并减少了联邦离岸油气勘探和租赁拍卖，使该公共土地上钻探的新油井从2008年他就任前的5004口，直线下降到离任时(2016财年)的847口，联邦政府近海能源租赁收入也从180亿美元下降到28亿美元。

　　特朗普经济战略的支柱和能源政策的关键组成部分

　　特朗普就任以来，把推动美国经济增长、增加制造业就业岗位作为其经济政策的中心和目标，扩大近海油气开采是特朗普经济战略的一个支柱和能源政策的关键组成部分。

　　与奥巴马相反，特朗普在美国能源政策上的基本主张是扩大石化燃料的生产，通过加大能源供给来减少美国对外能源依赖，同时促进经济增长和带动就业。为此，特朗普把恢复煤炭生产、扩大包括近海油气等公共土地矿产租赁开采、复兴核能等作为其能源政策的主要措施。在特朗普看来，美国“拥有令人难以置信的自然资源，包括丰富的近海石油和天然气资源”，但奥巴马政府一直禁止对美国近海94%的面积进行勘探和开采，这实际上是“剥夺了美国潜在的数十万个就业岗位和数千亿美元的财富”，扩大近海石油开采不仅能确保美国能源安全，而且有助于振兴美国制造业、带动高收入工作岗位的增长。因此，特朗普把扩大近海油气开采作为其经济战略的支柱之一和能源政策的关键组成部分，并采取了一系列措施。

　　早在2016年竞选总统时，特朗普就指责奥巴马时期制定的应对气候变化和禁止近海油气开采的规制对企业的限制太大，承诺当选后将废除联邦规制的阻碍，开放更多的公共土地用于租赁，释放美国石化燃料生产的潜力。就任后，特朗普采取了一系列措施，兑现竞选承诺：退出《巴黎协定》;指示联邦政府内政部对《美国水体规则》进行修订;解除奥巴马政府制定的在联邦土地上开采煤矿的临时禁令和火力发电厂处置煤粉尘废弃物的规定，冻结奥巴马政府制定的汽车燃油效率标准;在批准引发严重争议的美加输油管道建设等一系列政策行动的同时，还把开放美国近海和联邦土地的油气开采作为重建“美国能源主导”政策的关键组成部分。

　　2017年4月，特朗普签署了名为“美国优先近海能源战略”(America- First Offshore Energy Strategy)的总统令，提出了2019～2024年间美国海洋能源战略的五年计划，表示将开放北极水域和美国沿海外层大陆架的油气勘探和开采。特朗普在签署该行政令时称：“今天，我们解开了套在美国能源上的绳索，为创造成千上万个高收入就业岗位扫清了道路。”根据特朗普这一行政令，美国内政部制定并公布了开放美国沿海90%的海域用于油气勘探的计划，该计划建议在2019年到2024年这五年间，在 26个区域中开放25个区域的47个租赁项目用于油气勘探，其中阿拉斯加州沿海19个，太平洋地区7个，墨西哥湾12个，大西洋地区9个。这是美国历史上最大的一次沿海钻探活动计划，被时任内政部长瑞安·辛克(Ryan Zinke)称为“美国能源主导的开端”。特朗普的行政令还废除了奥巴马政府于2015年和2016年颁布的禁止在大西洋和北极广袤的地区进行钻探，以保护北极熊、海象、冰海豹这些海洋生物和依赖这些海洋生物的阿拉斯加当地土著村落的禁令。2018年3月，特朗普又颁布了行政命令，指示瑞安·辛克加快和扩大联邦油气租赁拍卖的范围，解除对能源产业的“规制负担”，以此作为其重建“美国能源主导地位”的一部分。特朗普认为，奥巴马政府的规制对近海油气开采企业“造成了不必要的负担”。可是在今年3月，阿拉斯加一联邦法院法官否决了特朗普2017年发布的行政令，这给了特朗普当头一击，特朗普政府中止了近海油气钻探的五年计划，但并没有放弃扩大美国近海油气勘探的努力。今年5月2日，特朗普政府内政部宣布放松对近海石油开采的规制，以《油井控制规则》存在技术缺陷为借口，废除了奥巴马政府规章中对钻井平台设备的安全和环保的一些强制性规定，对钻探作业的一些主要技术标准进行了修改，以期通过放松联邦政府的监管来达到推进美国近海油气开采的目的。特朗普政府新任内政部长戴维·伯恩哈特(David Bernhardt)称，新计划只是“消除不必要的规制负担，同时保持近海的安全和环境保护”，他仍将致力于实施特朗普在公共土地上扩大石化燃料生产的计划。特朗普政府内政部认为，对规则的修改将为近海油气企业在未来十年节省十亿美元。

　　由此可见，特朗普政府大力扩大近海油气开采的政策是为了实现推动美国经济增长、带动高薪就业和重建“美国能源主导”的双重目标。

　　油气产业利益集团推动的结果

　　特朗普放松对近海油气开采的监管不能不说是美国相关利益集团、特别是代表油气产业的利益集团“美国石油研究所”(the American Petroleum Institute)游说的结果。

　　联邦政府对企业经营活动的规制是利益集团游说活动的一个重要方面。长期以来，一些保守主义团体和大企业一直反对联邦政府对经济实行监管，国会和联邦政府行政部门是其游说活动的重点对象。特朗普的当选和就任为利益集团寻求废除和放松联邦规制提供了一个良机。

　　近十多年来，美国油气钻探主要采用的是液压破碎(hydraulic fracturing)的作业方法，每次作业需要用数百万吨的水，美环保团体认为这一作业方法违反了地下水管理的规则，要求联邦政府对此加以限制。奥巴马政府时期，制定了在联邦政府土地上油气开采作业的规则，对此进行规制，遭到油气产业利益集团的反对。代表油气产业利益的“美国石油研究所”和“西部能源联盟”(the Western Energy Alliance)一直试图阻挠该规则的实施。它们认为，奥巴马政府这一规则重复了州的规则，给石油企业带来不必要的、昂贵的负担。在它们的反对下，该规则原定于2015年生效，但在即将生效前被怀俄明州一家法院阻止。对奥巴马政府在“深海地平线”原油泄漏事故后制定的近海油气开采规章，油气产业利益集团认为，它们并没有使近海油井钻井作业更安全，反而给企业生产经营带来不必要的负担，要求修改这些规则。特朗普政府的新规章对某些安全措施的修改就是“听从”了这些建议，由油气产业利益集团“美国石油研究所”拟定的。油气产业集团还支持特朗普开放近海油气开采的行政令，认为此举不仅在未来的数十年可向消费者提供廉价的能源，还可向政府缴纳数十亿美元的税收，创造成千上万个就业，并强化美国的能源安全。

　　引发的争议及其影响

　　自上世纪70年代，减少对国外石油的依赖、实现能源自主和独立一直是美国能源政策的主要目标。特朗普政府为美国近海油气开采松绑的政策推动了油气企业的投资，提高油气产量，有助于减少美国对外能源依赖，确保能源安全和经济安全，实现能源独立。目前来看，特朗普放松对近海油气开采的效果还是明显的。根据美国内政部和能源部统计，2017年联邦钻探租赁拍卖的收入高达3.16亿美元，比2016年的1.96亿美元高出61%;美国西部和阿拉斯加在租赁的联邦土地约3200万英亩，钻探的油井10万多口，年产原油1.66亿桶，约占美国生产原油的5%，年产天然气3.2万亿立方英尺，约占美国年产量的11%。近海油气产量的提高，加上页岩油开采，以及沙特等产油国减产造成的高油价等诸因素的作用，使美国从国外进口的原油大幅下降。2017年美国从波斯湾进口的原油只有2000年进口量的一半，净进口占美国原油消费的38%，比2007年的66%大幅下降。据国际能源署数据，美国国内原油产量在2010年平均每天560万桶，到2017年底达到980万桶，2018年超过每天1000万桶，美国原油生产已上升到近50年来的最高水平。据国际能源署预计，美国将在五年后取代俄罗斯和沙特成为世界上最大的原油生产国。美国原油产量的上升和原油储备增加，还使美国能充当原油生产的“摇摆产油国”，通过迅速增加或减少产出来回应市场信号，调节国际油价，从而影响国际原油的供给。

　　特朗普政府开放美国近海油气勘探和放松监管的政策尽管受到能源州共和党人的欢迎，但也遭到国会两党不少议员、特别是沿海州议员以及自然资源保护者和环保组织的反对，他们认为此举增加了造成气候变化的石化燃料的供应和使用，破坏了海洋生态环境。根据美有关机构统计，美国的碳排放量经过三年多的连续下降后，2018年增加了3.4%，是近20年来增加第二多的年份。沿海州担心，原油泄漏造成的海滩污染将对当地旅游业产生影响。根据美国海洋能源管理局的资料，除了“深海地平线”事故外，在1964年到2015年间，墨西哥湾共发生2440起原油泄漏事件，造成约1200万加仑的原油泄漏到墨西哥湾。石油产业2016年的一份报告显示，美国一天平均发生23起原油泄漏事件。因此，在特朗普政府五年计划公布不久，多数沿海州的议员纷纷向特朗普政府游说，要求把他们州排除在近海石油开采开放的区域之外。此外，近年来国际原油市场相对低的油价也将使美国石化企业不愿意冒近海油气开采所带来的风险而盲目投资，这些都给特朗普政府扩大近海油气开采的政策带来一定的挑战。

　　(作者为清华大学中美关系研究中心学术委员会委员)