章远：中东地区的核恐怖主义威胁与核安全

　　余论

　　目前看来，政界、学界和媒体反复担忧的都是核恐怖主义的可能性，但不能因为只是可能而无视其潜在的巨大威胁，因为核袭击的后果将严重到人类难以承担。中东是中国能源供应的重要地区，也是“一带一路”的关键节点，维护核安全，抑制中东核恐怖主义，是中国推进“一带一路”倡议的重要保障。中国支持在集体安全的框架内解决核恐怖主义问题。习近平主席在2016年华盛顿核安全峰会讲话中重申，应以联合国安理会为解决核安全议题的国际机制，倡导普遍遵约。

　　中国赞成防止核扩散、维护核安全的原则以及倡议，但是，中国也因在某些方面尚未与现行国际法接轨而在具体的反核恐怖主义手段上持一定的保留态度。中国的新安全观是在对国际、国内安全局势把握基础上的总体安全观。2015年通过的《国家安全法》定义国家安全是“国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”。习近平总书记在2014年4月15日中央国家安全委员会第一次全体会议讲话中提出，“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”，走中国特色国家安全道路。国家安全体系涵盖了“政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全”十一种多元安全领域。核安全关乎中国的国家安全，核恐怖主义是人类共同威胁，中国同样要在保障国家安全的前提下，积极参与反对核恐怖主义，致力于维护全球核安全。

　　核恐怖主义是以恐怖分子或者恐怖主义组织为行为主体，试图拥有以致使用或者威胁使用、引爆放射性物质以实施伤害的恐怖主义行为。联合国2005年《制止核恐怖主义行为国际公约》约定“核恐怖主义”定义中的“核”是指“放射性材料”、“核材料”、“核设施”和“核装置”。核恐怖主义对人的生命、自然环境、经济财产和共同安全都会造成严重伤害。本文将对恐怖主义组织和个人寻求获取核武器和核原料的行为进行理论探讨，但国家核恐怖主义不属于本文的论述范围。

　　中东地区既有事实核国家以色列，又有受核协议约束的伊朗。伊朗核问题全面协议(又称《共同全面行动计划》)是针对民用核能的核不扩散新标准，是对利用民用项目获得核武器技术危险的规避。联合国和各国际组织都力图在中东建立无核区，但阻力重重。中东也是恐怖组织和恐怖分子最集中、最活跃的地区，外界不乏对该地区会发生核恐怖主义的担忧。中国是石油等传统能源的消费大国，处在“一带一路”交汇点的中东是中国重要的能源利益相关地区。在中国强调总体国家安全观的今天，讨论反核恐怖主义对促进核安全有积极的现实意义。

　　中东恐怖组织与核恐怖主义

　　兰德公司(RAND)认为，出现“核恐怖主义”问题的时代背景始自苏东剧变。由于前苏联解体造成有核国家数量增加，但相关政府对核反应堆管控能力相对减弱，核恐怖主义逐渐成为世界范围普遍担忧的问题。以兰德公司为代表的智库对核恐怖主义的关注集中在核恐怖主义的威胁程度、评估核恐怖主义对全球安全环境的影响、做出反恐怖主义策略建议等领域。早在20世纪70年代，就有学者开始分析核恐怖主义在理论上的可能性。

　　近年来，中东地区恐怖组织在行为者意愿、交易关系、技术可行性和制造能力四个方面的表现确实可能形成核恐怖主义威胁。一旦恐怖组织获得核原料、核技术甚至现成的核武器，那些放射性武器的攻击目标将集中于本地区以及西方世界的繁华地带。核恐怖主义不仅危害地区国家的经济、财产和生命，更有严重的后续效应，还会引发新一轮的仿效袭击。

　　(一)中东恐怖组织掌握核武器的可能性

　　从数据上看，2014年以来，恐怖主义越来越集中于西亚、北非、撒哈拉以南非洲和南亚地区，恐怖主义袭击最频繁的国家几乎都位于西亚和北非地区。2015年全球44%致死的恐怖主义袭击事件发生在西亚和北非地区，其中超过70%是爆炸事件。在爆炸事件的绝对数量比上一年相对减少的同时，死亡率却提高了。恐怖袭击致死率提高的背后，是恐怖组织所掌握的武器效能比以往提升了。为实现更大的恐怖效应，恐怖组织愿意追求更具杀伤力的武器，这其中就包含对大规模杀伤性武器的兴趣。“基地”组织、“奥姆真理教”都曾表达过对获取放射性材料的努力。

　　1.意愿

　　至少从1947年开始，特别是20世纪50年代技术上实现“手提箱炸弹”之后，国际社会对恐怖分子、恐怖组织以及脆弱国家制造轻型核武器的担忧逐渐显现。中东地区军事化程度高的恐怖组织代表——“基地”组织和“伊斯兰国”组织都不吝公开接触核武器的意愿。

　　在反核武器的公共语境下，即便是被质疑可能寻求拥核的脆弱国家的政治家，也基本避免直接显露国家层面对核武器的欲望。比如利比亚曾经的领导人卡扎菲强调“人口炸弹”比核武器更有力。在他的表述中，提高在西方国家穆斯林社区的移民人口出生率远比获得核原料制作核武器更具威慑作用。相比之下，极端组织、恐怖组织反而更不在意宣告追求核武器的意愿。

　　多家媒体曾报道过“基地”组织尝试购买核原料、从巴基斯坦等地招募核专家的新闻。奥萨马·本·拉登(OsamabinLaden)个人也曾公开表达过对核武器的渴望。他在宣传中美化获得核原料行为，将核与宗教相挂钩，称获取核武器为“宗教义务”。极端组织“伊斯兰国”“建国”后不久，就在在线杂志中声称已经有足够的资金在黑市购买核相关设施。尽管大多数恐怖组织目前并不具备制作真正有效核武器的技术水平，但有财力支持的恐怖组织仍具备通过各种渠道购买而走向拥核的可能性。

　　应该承认，并非所有的恐怖组织都把核武器视为必须争取的战术手段。恐怖组织最常见的武装手段仍是取得常规武器，其次是自杀性爆炸。因为寻找愿意为了组织目标而牺牲自己生命充作人体炸弹的软性成本要高于购买常规武器的成本。但是，对恐怖组织而言，无论是购买还是研发以核武器为代表的大规模杀伤性武器的成本比前两者都要高得多。

　　2.核原料的地下交易市场

　　对反恐而言，一般通过追捕恐怖组织头目、打击有生力量、分解恐怖组织机构来有效破坏恐怖主义土壤。与此不同的是，反核恐怖主义的有效性与阻断核原料交易关系更密切。前苏联成员国被认为是地下放射性原料交易非法铀的来源地。另外，在朝鲜和巴基斯坦，核原料的走私网络同样活跃。核地下交易的所谓“核高速”(nuclearhighway)是一条从俄罗斯南下经过高加索山区、伊朗、土耳其直到曾经被“伊斯兰国”组织控制过的部分叙利亚和伊拉克领土的地理线路。这条地理路线串起了核地下交易的卖家和买家。

　　2015年的统计数据显示，五年间美国联邦调查局与东欧国家合作破获了四起向中东恐怖分子盗售放射性材料的案件。美国联邦调查局自认阻断了向中东极端分子出售放射性物质的走私交易。据信，那些与走私者接触的购买者中就有“伊斯兰国”组织背景的买家。来自摩尔多瓦基希纳乌(Chisinau)的卖家向潜在买家推销他们手中的核材料，促使那些来自中东的恐怖组织相信通过交易获得的核原料完全可以制造脏弹，以便让恐怖分子去实施攻击。核材料走私者有的是仇恨美国的人员，即便无法直接接触恐怖组织，他们也渴望通过中间人与“伊斯兰国”等极端组织联系，让那些恐怖组织能够间接购买到核材料，去制造针对美国的恐怖袭击。在西方记者的采访描述中，身份背景为前苏联成员国的核原料走私者，在情感上很愿意接触中东极端主义买家，他们希望中东买家最终将所购的核武器在共同敌视的西方国家引爆。

　　3.核技术人员的流动

　　目前主流的关于恐怖主义研究的数据库采集数据时，对恐怖主义组织所使用的武器类型涵盖了核武器、生物武器、化学武器、爆炸物、枪支等多种形式。总的来看，当前恐怖主义在技术手段上越来越走向杀手本土化、武器轻便化。核武器独特的设计、生产、贮藏、运输和使用的技术难度较高，复杂性大于常规武器，以往认为非国家行为体需要跨越的技术门槛太多，以至于不可能具有生产裂变材料的能力。但今天的恐怖组织不仅通过黑市贸易拥有了获得裂变材料的可能性，也因为有核国家核技术人员的流动而可能跨越制造手段的能力障碍。

　　有核国家里核武器技术持有者、核科学家对恐怖主义者具有技术吸引力。核科学家对国家安全而言不但非常重要而且还很敏感，以致美国在中东最警惕的对手伊朗2016年8月不得不处决有间谍嫌疑的归国核物理专家沙拉姆·阿米里(ShahramAmiri)。与此同时，伊朗的核科学家也面临因他国试图阻挠伊朗核研究而遭暗杀的危险。中东动荡的局势也催生了许多政治不稳定的国家，那些国家缺失对核专家及其所掌握的技术的监督和控制，让恐怖组织有了可乘之机。比如“伊斯兰国”组织的《达比克》(Dabiq)杂志2015年宣称该组织招募了萨达姆时代培养的物理与化工领域的核专家，并扬言他们完全可以在一年内从巴基斯坦购买第一件核武器。此外，网络时代的技术分享文化导致制造小型核武器门槛降低，正如《后院的爆炸》一文中所称:核原料和技术在网络时代是如此容易收集，以致一个月内就可以在自家后院制造核弹。

　　4.小型核武器的制作能力

　　发展和制作大型核武器需要成千上万的科学家支持，还需要庞大的物理规划，即便是制作成功了，也还需要准备持续的维护成本。军事战略意义上的核军火库需要规范的军事手段，要配备相应装备的军队，武器要有安全和可预测的性能。在核恐怖主义的研究学者格雷厄姆·阿利森(GrahamAllison)看来，恐怖组织面临太多的技术、政治、经济等问题的束缚，即便最终成功制作出核武器，也只能是极度粗糙、笨重、不安全且无效的。发动恐怖袭击不一定需要战略级别的核武器。“伊斯兰国”组织2014年占领摩苏尔时，就有情报显示其可能同时取得了留存在当地高校里的40克质量不高的核化合物。尽管后续新闻报道都通过采访相关权威人士后强调，“伊斯兰国”组织2014年即便真的拥有这些核材料也并不足以造成核扩散的重大安全后果。但不可否认的是，在接下来的三年里，至少在对外宣传上“伊斯兰国”组织没有放弃用寻求获取甚至自主制造的脏弹对西方进行核攻击。

　　在很长一段时间里，恐怖分子获得核武器等大规模杀伤性武器攻击关键城市的危险始终存在，还需要警惕恐怖分子使用常规武器攻击核电站引发核泄漏的严重后果。总的来看，中东恐怖组织在意愿、原料来源、技术人员、制作能力上都具备走向核恐怖主义的可能性。

　　(二)拥有核武器后的使用方式

　　首先，恐怖组织拥有核武器之后发动核恐怖主义的攻击目标主要是欧洲和美国具有一定规模城市的人口密集地区。许多恐怖袭击是试图以夺人眼球的严重事件换得外部关注乃至支持。“壮观的、戏剧化的恐怖主义事件会引来恐怖行为亲近者、经济支持者和仿效者。”恐怖分子总是希望自己制造的袭击影响越大越好，因而恐怖袭击目标的选址都力图满足这一要求。但恐怖分子并不仅以城市规模为唯一发动袭击的选址标准。比如恐怖分子也许会在曼哈顿最中心地段引爆一个核设施，但他们不会轻易在耶路撒冷发动核攻击。因为在耶路撒冷的核恐怖袭击会伤及太多的巴勒斯坦人，最终来自阿拉伯世界对袭击者的憎恶可能多于以色列。因此，如果想争取政治收益最大化，恐怖组织不会冒险在中东地区重要的争议城市使用核武器。尽管早期传统恐怖主义研究认为只有那些以攻击平民和非军事对象为目标的行为属于恐怖主义范畴，但随着恐怖组织能力的发展变化，对恐怖主义的追踪也扩大到攻击军事目标的暴力行为。面对军事实力悬殊的对立方，恐怖组织使用包括核武器在内的大规模杀伤性武器造成的冲突乃至战争也属于恐怖主义。恐怖组织使用核武器攻击军事目标，或者用常规武器乃至非常规武器攻击核设施都属于核恐怖主义带来的安全挑战。比如，据《2016年全球恐怖主义指数》(GlobalTerrorismIndex)的记录，震网病毒(Stuxnet)正是为了攻击伊朗的核设施而开发出来的恶意软件。蠕虫病毒这类数码武器可以让类似“伊斯兰国”这类恐怖组织用不多的经济成本买到。而因核反应堆系统技术复杂，很难保证绝对安全，导致其可能成为实体和网络双重攻击的对象。

　　其次，恐怖组织使用核武器的效果分事实效果和战略效果。事实效果损害生命、财产、环境和社会心理，而战略效果是扩大同一价值观人群在人力资源和经济资本上的资助，实现恐怖主义者的组织抱负。恐怖袭击对核武器的打击精确度要求不高。核恐怖主义发挥战略效果甚至不需要真的获得和使用核武器，仅仅凭借外界对其拥核的谣传和对可能性的猜测就可以具备。通过分析已发生的恐怖袭击可以发现，那些反复发生恐怖主义袭击的地方，因为更容易产生效果和引发关注，导致会有更多的恐怖分子持续在该地点反复制造后续连锁袭击。在恐怖主义集中地区(比如中东)之外的发达国家制造大规模的恐怖主义袭击存在技术和运输风险，所以事实上多数有效的恐怖袭击只能是小规模的。延展到核领域，恐怖组织能输送到发达国家引起破坏的核武器也基本只可能停留在放射性炸弹级别，而不太可能到核爆炸。恐怖组织背后的金主也明白恐袭规模、可操作性和事实效果之间的关系，因而虽然总是有对恐怖组织获得核武器的担忧，但至少到今天世界各地的恐怖组织们都尚未真正成功拥有能够进行核裂变的核武器。

　　第三，核恐怖主义可能引发后续恐袭循环。从最终效果来看，其实当前世界上所有的恐怖主义组织都很难最终达成组织的战略目标。这些组织却也往往是那些除了恐怖主义手段没有其他策略可以实现其战略目标的边缘群体集合。与其他国际关系中的常规理性行为体不同，恐怖组织除了使用恐怖、暴力手段，并不熟悉也不具备其他的政治交往能力。因此，一旦因追求某些目标的暴力行为受挫，恐怖组织倾向于提升暴力等级以期重夺其所觊觎的利益，比如从常规武器提升到制造放射性炸弹，再到寻求获得核弹。

　　此外，反恐行动如果策略不当很难避免新一轮复仇性的恐怖袭击，在核恐怖主义问题上也会因循此例。美国发动的伊拉克战争并没有终结伊拉克的恐怖主义，反而因破坏原有地区政治格局，滋生了更多、更密、更复杂、军事化程度更高的恐怖主义组织。相类似的还有俄罗斯反恐行动。俄罗斯通过加强政府控制来抑制恐怖主义发展，但2017年俄罗斯圣彼得堡地铁爆炸恐怖袭击被解读为普京对极端主义的强硬政策引发了恐怖主义的报复性攻击。

　　简言之，恐怖组织如果获得了可使用的核武器，其行为模式主要是攻击西方重要城市，破坏正常的政治、经济、安全环境，瓦解社会心理建设，散布恐慌，聚集袭击行为的仿效者，吸引人员和资本支持，从而实现组织目标。

　　中东核恐怖主义对核安全的威胁

　　“核安全”概念有两个向度的解释路径，根据国际原子能机构的描述，一个偏向核材料和核设施安保层面，一个重视保护公民和环境免受核危害角度的预防性分析。核安全意识在国际社会的不断强化过程，同时是核安全议题获得更多合法性的过程，还是核恐怖主义愈加丧失任何意义上合法性认同的过程。就中东地区而言，核恐怖主义对核安全的影响体现在核无政府状态、核扩散和核恐慌三个方面。

　　(一)核无政府状态

　　不论是地区层面还是全球层面，都不存在理想意义上的核平衡。即便是出于遏制核武器发展而追求的核武器数量平衡，其结果仍然是不稳定的。20世纪90年代，学界已注意到，随着苏东剧变，前苏联曾经针对核武器设施、原料和技术的保护措施都出现严重弱化，面临被盗、被出售和被转移风险，进而形成了“核无政府”(NuclearAnarchy)状态。今天各种核设施老化，核裁军后的退役武器、企业型核设施折旧后的处理问题都会与核原料外泄相关，“核无政府状态”的威胁并没有解除。

　　理想的核世界秩序应是没有不安全的核原料，不再出现处理铀或者浓缩钚的设施，不再出现新的核国家。世界政治发展到今天，尽管还有朝鲜等国家在试图拥有核武器挑战现有核秩序，但是核心世界已经不再关心获得核武器。这种对核武器态度的变化，使得对核的控制更多限于区域性问题。

　　巴基斯坦、朝鲜等国对核原料、核武器的安保意识尚存在不足，也没有与其核能力匹配的国际规范力量监管其核设施。丧失有效保护的核原料和核技术更容易被那些对安全构成威胁的宗教极端组织、恐怖组织、有组织犯罪团伙接触到。如果中东地区的恐怖组织利用监管不力的事实核国家的安全疏漏获得核原料和核技术，国际社会实现建立“中东无核区”的计划就愈加渺茫。

　　破局“核无政府状态”的困境要避免将核问题过度安全化，要区别国家与非国家行为体。恐怖主义寻求凭借使用或者威胁使用核武器产生的对其他行为体的威胁作用。但恐怖主义既不受国际核不扩散机制约束，也不因其他有核国家的核威慑而终止追逐核武器。对国家而言，选择用核武器挑起冲突必须要面对产生的极端后果，这不是理性的国际交往主体会做出的战略选择。然而，恐怖主义不同。国际机制很难有效制约和惩罚恐怖主义组织寻求核武器的行为，再加上恐怖主义常见的非文明、有悖道德规范的特质，因而核武器对恐怖组织而言仍具有吸引力。

　　(二)核扩散

　　中东一直存在核扩散风险。中东的事实有核国家以色列并非《不扩散核武器条约》(NPT)签约国，对外并不愿意公布明晰的核政策。伊朗尽管签署了核协议，但并不等于伊朗将完全放弃发展核武器。而中东的核恐怖主义进一步加剧了核扩散的困境。

　　依照2017年公布的《全球安全指数(2016)》的总结，全球核武器总数从1987年的62725枚现役核弹头减少至2014年的10145枚。但是有核能力的国家数量却从6个(美国、前苏联、中国、英国、法国、以色列)增加到9个(美国、俄罗斯、中国、英国、法国、以色列、印度、巴基斯坦、朝鲜)。其中新增的有核能力国家都不是NPT签约国。减核的另一个后果是大量的退役核弹在等待拆除的过程中，可能被非法群体利用(见表1)。

　　2017年4月《时代周刊》封面文章提到美国政府为了阻止地下核交易，在过去的12年里向仅有370万人口的格鲁吉亚提供了超过五千万美元的资金扶助。源于对核扩散导致恐怖分子持有核原料和核武器的担忧，奥巴马政府干预了伊朗和朝鲜的核计划。同一时期，巴基斯坦正在发展更小规模的战场战术核武器，使得恐怖分子更容易接触到核武器，增加了国内极端主义的威胁。新上任的美国总统特朗普则对防止核不扩散持有不同观点，认为如果更多国家拥有核武器反而有助于推进世界安全。特朗普的初衷是减轻美国的反核扩散压力，增强美国的军事能力，但是更多的核国家、更多的武器也意味着更多的不可控因素，放弃反核扩散只会侵蚀世界的和平与稳定。

　　中东地区层面的核扩散问题关乎地缘政治。20世纪70年代和80年代，鼓吹反犹太主义的萨达姆曾经放言伊拉克需通过获得核军械去平衡以色列在中东的核存在。这是政治领导人出于防御目的追求核武器的表现。以色列和伊朗都自认为需要采取更强有力的措施为国民提供安全感。国家出于防御寻求生产核武器，国际社会以严苛的惩罚手段抑制拥核行为，但核原料、核技术都可能在这个过程中外溢到潜在的、更危险的恐怖分子手中。现有的国际交往的反核扩散话语体系内，讨论中东核问题只关注于不允许生产核弹，却并没有对能够提供给那些想拥有核武器国家的可替代核弹的安全供给工具予以足够关注。

　　(三)核恐慌

　　核威胁和核威慑下的核恐惧(nuclearhorror/nuclearterror)是心理范畴的不安全感。核恐怖主义制造恐惧、散布恐慌的后果都远远超过一般的恐怖主义。无论是藐视核(nuclearapathy)还是核危言耸听(nuclearalarmism)，对核安全而言都很危险。

　　现有的核恐怖主义记录从后果看几乎都是制造恐慌大于真实破坏力。车臣的巴萨耶夫在1995年“人质危机”之后向俄罗斯政府发出威胁，声称要用放射性物质进行报复，并真的在莫斯科公共场所放置了装有放射性物质的铅容器。严格地说这只是一次核威胁事件。英国《每日电讯报》曾报道，2011年“基地”组织称一旦本·拉登被擒或者被杀，将引发该组织在欧洲的潜伏者引爆隐藏于秘密基地的大规模杀伤性武器，并将其形容为“核地狱”。而事实上，2011年5月本·拉登被击毙并没有引发任何核恐怖袭击。经过三年多国际力量的联合打击，“伊斯兰国”组织已经不热衷招募国际志愿者进入叙利亚参战，但会号召新的被招募者留在西方，使用包括放射性炸弹的任何武器去攻击西方。“伊斯兰国”组织从“建国”之初得到摩苏尔的核原料到伊拉克境内控制地区被解放，都没有出现之前各方推测和警告的核恐怖袭击。

　　“伊斯兰国”组织带来的核恐慌还与本土型恐怖主义增加有关。比如2016年3月比利时杜尔核电站、蒂昂日核电站遭遇恐怖威胁。媒体普遍猜测，恐怖组织原本计划是破坏核电站，盗取放射性物质，制造脏弹，袭击公共场所，或者直接袭击核电站造成核泄漏，释放放射性物质。人们担忧的是如果核电站员工投奔“伊斯兰国”组织或者受其蛊惑，后果将不堪设想。

　　许多学者认为，美国主导的反恐战争很难保证对世界范围的人权保护。那些因为对恐怖主义威胁的恐惧，为了防患于未然而进行先发制人的防御措施，往往在一定程度上违背现行法律。为避免核恐怖主义而进行的过激防范行为将会伤害部分人权。惧怕因为反核恐怖主义为名而侵害人权的心理畏惧也是核恐怖主义带来心理不安全的表现之一。

　　对执政者和全球治理参与者而言，防范恐怖分子获得和使用核武器都是必须面对并且亟需解决的问题。反核恐怖主义应涉及预估恐怖组织或者恐怖分子的目的，评估恐怖分子能力，包括对他们的科技水平、核原料的可使用程度、核黑市的存在与否、安保和情报部门的效能等诸方面分别作出应对。应对恐怖分子拥有及制造核武器的防御性措施应包括辨识、防止和拦截三个方向。恐怖分子持有核武器是个高可能性、低结果的安全威胁。如果恐怖分子真的如苏东解体时期外界预测的那样通过盗窃或者自制取得核武器，那么以“9·11”事件所展现的安全防御手段来看，当时基本无法阻止他们用手中的核武器袭击美国。在与恐怖分子的反核恐怖主义战争中取胜不仅需要国际社会、国家政府的积极重视，还需要每个公民的参与和重新审视人权的保护范畴。

　　中东核恐怖主义的治理

　　全球视野下的恐怖组织和恐怖分子等非国家行为体造成的核恐怖主义主要包括获得核武器、获得核材料与核技术后制造核武器、攻击民用核设施、扩散放射性原料、网络虚拟攻击实体核设施、散布核恐慌等多重威胁。国外学者总结防范国际核恐怖主义的措施主要是威慑、防止核扩散、加强国际合作和情报共享等。具体而言，中东核恐怖主义的治理需要从切断资源链条保证原材料安全、加强区域合作防止区域核无政府状态蔓延、提升国家能力维持有效核管控、减少媒体过度渲染抑制核恐慌四个方面推进。

　　(一)切断核材料、技术、资金资源链条

　　鉴于中东地区近几年肆虐的恐怖主义暴行，保护核原料安全是防治核恐怖主义的首要任务。《外交政策》(ForeignPolicy)的恐怖主义指数报告强调，为了防范恐怖主义要警惕那些可能把核技术传输给恐怖分子的国家。在2007年的分析中，调查者认为在将来的三到五年中，核技术从巴基斯坦流向恐怖主义的可能性高达74%，俄罗斯为38%，伊朗为31%，美国仅为5%。经济与和平研究所(IEP)汇总了国际战略研究所《军事平衡报告》(TheMilitaryBalance)、《斯德哥尔摩国际和平研究所年度报告》(SIPRIYearbook)以及《联合国常规武器登记册》(UNRegisterofConventionalArms)对核和重型武器能力的数据，根据对以上数据源的数据统计和比较分析，经济与和平研究所发布的《全球恐怖主义指数(2016)》指出，从2008到2016年，全球的恐怖主义指数都呈增加的趋势，其中西亚和北非地区最为严重，但这两个地区核武器和重型武器方面的指数却在减少，这是指军事战略层级的核武器，恐怖组织的核原料、放射性物质都不在统计范围之内，也很难统计。

　　最近几年核武器的种类更加丰富，在核原料方面非武器版的核材料也越来越多。因此，国际社会需要加强跨国合作，防止核材料的地下交易和核相关技术流失。既有的NPT机制、IAEA体系是明确的确保无核化对话和谈判机制，但对于防止核技术用于军事领域还不够充分。核研究离不开核原料，那么现有机制需要加强对已知核原料动向的监控。另外，随着安检等与日常生活关系紧密的民用领域对放射源的需求和使用程度都在提高，对民用领域放射性物质的管理和监督要求也需要提高。例如2014年中国南京放射源铱-192丢失事件就对放射源的控制和监管敲响警钟。

　　(二)避免以反恐之名争夺主导权，切实加强国际合作

　　以防患于未然为目的去提高区域反核恐怖主义治理水平，首先需要地区治理参与国家在政治议程上致力于塑造防御核扩散的国际安全机制建设，而不是忙于惩罚那些对核武器可能有兴趣的阿拉伯国家。自核武器发明以来，因为惧怕反噬，事实上没有任何一个有核国家赠予过他国——哪怕是盟国——任何可以单独直接使用的核武器，更不用说赠予恐怖分子群体。目前联合国框架下有十六个防范特定恐怖主义犯罪行为的国际公约，涉及交通运输过程中的反劫机等多个安全领域。2005年《制止核恐怖主义行为国际公约》(InternationalConventionfortheSuppressionofActsofNuclearTerrorism)是最近的一个针对恐怖主义行为国际公约。

　　所有这些国际公约都占有道德优势，赢得了大量国家参与签署，然而这些反恐公约却又大多没有后续的跟进机制，缺失对核恐怖主义的具体防范。之后几年联合国反核恐怖主义取得了一定的进展，比如联合国安理会第6191次会议于2009年9月24日通过的《联合国安理会1887号决议》强调和重申《不扩散核武器条约》，“防止恐怖分子获得核材料或核技术援助”、“减少核恐怖主义风险”，呼吁普遍恪守《制止核恐怖主义行为公约》，确认《打击核恐怖主义全球倡议》，但仍然逃脱不了效能方面的质疑。

　　由于联合国工作效率较低和官僚主义严重，美国在奥巴马政府时期在联合国框架外进行了两项反核恐怖主义努力，主导建立了2011年的“全球反恐论坛”(GlobalCounter-terrorismForum/GCTF)，以联合国提供的架构，建立“核安全峰会”(NuclearSecuritySummit)进程，寄希望能凭借“核安全峰会”平台在美国主导下更高效地防范核恐怖主义。海牙峰会直接以“加强核安全、防范核恐怖主义”为主题，会议期间模拟核恐怖袭击的国际协调应对讨论会，以此推进成员国之间的反核恐怖主义合作。但是安全峰会和会后倡议这些非约束性的承诺或鼓励措施对核恐怖主义的治理作用仍然十分有限。2006年在美俄牵头下，由86个国家和4个国际组织参加的《打击核恐怖主义全球倡议》(GlobalInitiativetoCombatNuclearTerrorism/GICNT)是致力于提高反核恐怖主义国际合作的新国际伙伴关系。2015年沙特组建的34个伊斯兰国家参与的伊斯兰反恐军事联盟(IslamicMilitaryAlliance)是地区相同宗教背景国家反恐和反极端主义的新尝试，但无疑也有以反恐为由夺取地缘政治利益的严重缺陷。

　　(三)提升国家能力，消减教派对抗和极端主义

　　中东地区的恐怖组织不同于意识形态层面的极左翼或者极右翼恐怖团体。中东恐怖主义和宗教极端主义密切相关。以宗教极端主义为思想基础的恐怖主义更顽固、难以化解和妥协。中东宗教极端组织和恐怖组织追求核武器不是为了走向彼世而通过核爆炸追求人类末世终结，他们用核弹进行攻击是为了“净化”信仰、排除所谓“异端”，塑造理想王国。

　　皮尤研究中心曾经在2007年全球意见调查中收集了47个国家受访者对核扩散、宗教种族仇恨、传染病、环境污染和贫富差距的威胁认知。从数据上看，主导核议程的美国国民看重核扩散和宗教仇恨的危险性，中东无核国家普遍惧怕宗教仇恨威胁，甚至超过核扩散威胁。中东的事实核国家以色列对核扩散问题的担忧甚于它的阿拉伯邻国。相比较而言，多数亚洲国家对宗教仇恨和核扩散的态度都相对坦然。

　　美国对中东的民主化政策是乐观的“民主输出”，简单地认为美国的中东政策最终将因为支持民主化而走出困境。与美国所期望的理想的民主化中东政府相比，穆斯林社群中的激进群体反而可能更早从美国的民主输出中真实受益。独裁政体打击亲民主化的世俗反政府活动，导致那些反对现行制度的反抗活动只能在穆斯林集中的宗教生活场所展开。清真寺于是成了新政治力量崛起的发源地，并逐渐形成新政治运动的“宗教垄断”。穆兄会、伊斯兰解放党的壮大某种程度上都符合这一解释逻辑。

　　美国近几年的中东政策经历了从奥巴马时期的追求输出美国价值观，到他的继任者特朗普重视交易、以向中东国家军售来支持中东反恐的转化。当将视野置于更广阔的历史背景，漫长的殖民体系遗产已经被国家之间相互交往的国际体系所取代。与二战后世界政治以联合国为核心相比，冷战之后特别是“9·11”事件以来的反恐政治转化为以美国核心。美国主导的中东地区国家建设受挫恰恰是源于那些国家不愿回到过去殖民记忆的意愿。即便是美国在中东地缘政治意义重要的国家投入了大量占领力量，伊拉克等国所进行的国家建设仍收效甚微，导致中东国家有效控制核恐怖主义的能力有限。

　　远期来看，政府控制不力、政治腐败是恐怖主义和国际犯罪的温床，核原料非法交易多在那些国家和地区发生、蔓延和恶化。缺少有力政治和财政支持的国家无法维持监管核走私的非法行为。

　　(四)减少媒体过度渲染，抑制核恐慌

　　国家的暴力行为研究可以做相对精准数据追踪的案例分析，但是恐怖主义类型的案例研究涉及劫机、挟持人质、毒品恐怖主义、生态恐怖主义、生化威胁等形式，包括核恐怖主义在内，其内容十分复杂，但相关文献却以新闻报道或者会议陈述为主要承载形式。恐怖主义团体与媒体之间存在着“血与墨”般的利益纠葛和共生关系:关于恐怖主义的报道能够提升报纸销量和电视收视率，恐怖组织也借由报道获得更广泛的曝光率。西方媒体对中东地区等发展中国家的恐怖主义新闻的兴趣不如对西方本土发生的恐怖主义事件。那些相对被忽视的恐怖组织为了获得主流媒体的报道，在发展中国家本土不得不制造比在欧洲和美国更高伤亡率的袭击才能换得相似的关注。由此可见，血腥的报道对抑制恐慌并无益处。

　　以美国媒体为例，在接受采访的一些美国政府前反恐官员看来，中东恐怖分子如果在曼哈顿制造哪怕最小规模的一场核爆炸，其影响也将压垮全美，摧毁美国的公民自由，扭转全球化进程，将会被解读为美国衰落的开端，给美国及其盟友带来生存危机。媒体的过度渲染并不利于反核恐怖主义，反而会让恐怖主义更加热衷散播核恐慌，而不管是不是真的拥有核武器。

　　正如中国国家主席习近平2014年在海牙核安全峰会上的讲话中指出:“只有营造和平和稳定的国际环境，发展和谐友善的国家关系，开展和睦开放的文明交流，才能从根源上解决核恐怖主义”问题，对中东地区核恐怖主义的治理逻辑也应塑造平等的反核扩散、制止核恐怖主义合作。概言之，反核恐怖主义需要否定使用核武器的合理性、提升支持核恐怖主义的成本、外交施压多个层面共同操作。

　　余论

　　目前看来，政界、学界和媒体反复担忧的都是核恐怖主义的可能性，但不能因为只是可能而无视其潜在的巨大威胁，因为核袭击的后果将严重到人类难以承担。中东是中国能源供应的重要地区，也是“一带一路”的关键节点，维护核安全，抑制中东核恐怖主义，是中国推进“一带一路”倡议的重要保障。中国支持在集体安全的框架内解决核恐怖主义问题。习近平主席在2016年华盛顿核安全峰会讲话中重申，应以联合国安理会为解决核安全议题的国际机制，倡导普遍遵约。

　　中国赞成防止核扩散、维护核安全的原则以及倡议，但是，中国也因在某些方面尚未与现行国际法接轨而在具体的反核恐怖主义手段上持一定的保留态度。中国的新安全观是在对国际、国内安全局势把握基础上的总体安全观。2015年通过的《国家安全法》定义国家安全是“国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”。习近平总书记在2014年4月15日中央国家安全委员会第一次全体会议讲话中提出，“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”，走中国特色国家安全道路。国家安全体系涵盖了“政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全”十一种多元安全领域。核安全关乎中国的国家安全，核恐怖主义是人类共同威胁，中国同样要在保障国家安全的前提下，积极参与反对核恐怖主义，致力于维护全球核安全。