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二、外交：对美外交持久战
金正恩通过巩固权力基础、将担当对外事务、对美外交的关键成员引入决策中枢，实施全面的风险预判和应对预案，似乎是准备与美国打外交持久战。
1、谈判策略调整
金正恩在一场施政演说中，总共27次提到“自力更生”，声称“高举自力更生的旗帜，更加蓬勃地推进社会主义建设，从而给误以为制裁能够使朝鲜屈服并为此拼命的敌对势力以沉重打击”。金正恩亲自对美方发出威胁称，朝鲜与美国之间的谈判破裂，并提高了两国出现过去紧张关系的风险，令他怀疑踏上国际交流与经济发展的道路是否对朝鲜有利。美国需要停止目前的斤斤计较，只有美国当局愿意以正确态度对待朝鲜，金正恩才会与美国总统再度会面。金正恩为美国改变态度、实现新的首脑会晤设定了最后期限——到2019年底。这是朝鲜试图继续主导谈判态势的一个新证据。
朝鲜态度和立场变化的主要原因是，通过2018年以来的积极主动外交，金正恩逐步打开外交局面、改善国际处境，重返比较有利的地位，有了更多的选择机会和筹码。包括与中国领导人举行四次最高级别会谈以及朝俄峰会，在国际舞台上，玩家越多，利益差异、意见分歧就越多，形势也越发复杂化，越有利于朝鲜利用大国之间的矛盾，为开展对美外交提供更大的回旋余地和更多的政策选项。
美朝河内峰会破局后，美朝谈判格局发生了某种程度的逆转。朝鲜试图通过“第三次特金会”重新掌握谈判主动权，按照自己设定的议程和目标推进无核化，并通过强硬的言行表态不断强化这一姿态和策略。朝鲜外务省副相崔善姬在3月15日平壤召开的记者会上指责“由于美方诚意不足，错失了解决问题的良机”、“美方现在这种恶劣的态度，让事态朝着危险的方向发展”，并强调美方若一直保持这种态度，朝鲜最高领导人就要重新考虑是否继续维持目前不进行核试验、不试射弹道导弹的政策。这些言论不啻为向大力推动美朝直接谈判的美国总统特朗普的一场示威。朝鲜还取消原定的国际会议以表示外交强硬姿态。朝鲜曾表示将派朝鲜亚洲太平洋和平委员会副委员长李钟赫(德国会议)及外务省副相崔善姬(芬兰会议)参加3月27日及3月29日分别在德国与芬兰举行的、主办国与韩朝美参加的半官方会议，但却在临开会前改变了主意。韩国政府高官表示“会议因此取消”。《朝鲜劳动新闻》4月1日称，“将自己的命运交到别人手里，借助他人之手实现复兴和发展是自取灭亡”。朝鲜外交也提出要“自力更生”，是在与美国展开博弈之前收揽民心。
2、要求美方鹰派退出谈判
在对美谈判陷入僵局之际，朝鲜突然恢复试射导弹，并要求美国的外交安全政策负责人——国务卿蓬佩奥、国家安全事务顾问博尔顿等鹰派人物退出朝美核谈判，意在借此对朝美谈判停滞表达不满，恢复强硬的对外策略。朝方宣布试射导弹后，外务省4月18日又对外公开宣布，不希望美国的朝美无核化谈判工作总负责人、国务卿迈克·蓬佩奥继续参与核谈判，希望换一名“在沟通时更谨慎、更成熟”的人参与谈判。朝中社报道，朝鲜外务省对美事务局长权正根说，如果美国不放弃迫使朝鲜发展核武器的“根本原因”，则“没人可以预测朝鲜半岛的发展局势”。“即使今后重启与美国的对话，我也希望是在与我们的思想沟通上更加友善、成熟之人出面作为我们的对话对象，而不是蓬佩奥”。权正根称，“从河内首脑会谈的教训可知，哪怕成事在即，只要蓬佩奥插手其中，事情就会一波三折并功亏一篑”，“我担心今后如果蓬佩奥参与会谈，局面还是会变得乱七八糟，事情也会不顺利”。更换蓬佩奥的理由是因为其未能充分理解4月12日金正恩委员长的施政演说。权正根批评道，“我虽然不知道他的意图是什么，是否是故意装作听不懂金正恩委员长的施政演说内容，但是如果他当真听不懂，这将是一件非常危险的事情”。权正根措辞严厉地批评蓬佩奥胡乱歪曲朝方立场，图谋擅自操纵整个朝美关系来抬高自己身价，是导致谈判走进“死胡同”的关键，表达了对蓬佩奥的极度不满，希望美方换一个“在沟通中更加谨慎、成熟”的人参与谈判。但权正根也提到，值得庆幸的是，金正恩对同特朗普关系密切感到高兴，金-特的私人关系依然良好[5]。
法新社援引美国国务院发言人的话报道称，美国已知晓朝方态度，但表示强调“美国仍然做好准备与朝鲜进行建设性的谈判。”[6]朝鲜问题专家一致认为，朝鲜当局要求更换蓬佩奥的真实想法是因为其触及了“最高尊严”。蓬佩奥国务卿于4月9日(当地时间)出席美国国会参议院拨款委员会听证会，当被问及“您称呼委内瑞拉总统为独裁者，而您是否会对金正恩使用相同表达”时，他回答“当然”，“我就是这样说的”。权正根对此表示，“蓬佩奥来到平壤，哀求朝鲜进行无核化，转过身便去侮辱朝鲜的最高尊严，显示出他是一个低俗的人。他对于会谈的参与也糟糕透顶”，公开要求将其从谈判中除名。权正根表示，“我担心蓬佩奥过问会谈事务可能节外生枝。万幸的是朝鲜领导人金正恩与特朗普总统的私交仍然很好，金正恩乐于同特朗普总统亲密交往”。韩国峨山政策研究院的申范澈说，朝鲜要求换掉蓬佩奥，是因为他在美国国会参议院拨款委员会上称金正恩是“独裁者”，朝鲜认为这侮辱了他们至高无上领袖的尊严。韩国媒体指出，这是朝鲜在朝美无核化谈判中首次公开要求更换美方谈判代表。考虑到朝鲜体制的特殊性，这么重大的事情，事务级官员不敢擅自做主，只能依据金正恩发出的指示[7]。
被朝鲜严词批评的还有白宫国家安全顾问约翰·博尔顿。朝中社4月20日报道称，朝鲜外务省第一副相崔善姬讥讽美国白宫国家安全会议(NSC)助理约翰·博尔顿“看起来愚笨”。因为博尔顿在4月18日(当地时间)接受彭博社采访时表示，“为了第三轮朝美首脑会谈，朝鲜一定要拿出真正诚意(realindication)的举措，做出放弃核武器的战略性决断”。即美国要看到朝鲜有准备弃核的“确切迹象”（realindication），才会举行第三次首脑会谈。崔善姬认为这一发言甚为不妥。崔善姬表示，“尽管从不期待美国国家安全顾问博尔顿会理性发言，但既然身居要职，就至少应在掌握两国领导人在第三次首脑会谈前的对话内容后再表态。”“不知道博尔顿的发言是不是没有理解朝美首脑间的意图，对我来说听上去很没有意思，显得有些愚笨”，“在此做出警告，如果这样不分事理说话，对你们不是什么好事”[8]。朝方的上述发言也可视为朝美双方在第三次金特会前在以某种特殊的形式进行沟通。崔善姬曾在记者会上表示，美国总统特朗普在第二次金特会上对先解除对朝制裁，发现违反行为时再恢复制裁的“撤回机制”（snapback）表现出积极态度，但因博尔顿和蓬佩奥的反对最终未能达成协议[9]。朝鲜将蓬佩奥、博尔顿视为第二次金特会无果的“罪魁祸首”，因此连日发言表示不满。
与此同时，朝鲜对于双边工作协商也没有响应。CNN电视台4月20日(当地时间)援引当地消息人士的发言称，“美朝间沟通不畅，实务协商的负责人、美国国务院对朝特别代表史蒂文·比根深感受挫”。CNN报道称，比根吐露了自己的郁闷，明确表示希望与朝方对手重新坐在谈判桌边。但从时机上看，在朝俄首脑会谈前，没有任何朝美对话的时间窗口。金正恩4月底与普京在符拉迪沃斯托克举行峰会，中国国家主席习近平可能上半年访朝，美国总统特朗普5月访问日本，6月底出席G20会议，并访问韩国，金正恩在结束与普京和习近平的面对面交流之前，恐怕也没有什么意愿或动力按照美方的要求进行无核化协商。
朝鲜外务省美国局局长权正根4月18日宣布重磅消息，称朝方对美国无核化谈判的主要代表、国务卿迈克·蓬佩奥感到不满，要求美国撤换谈判代表。被朝鲜点名批评、要求撤换的蓬佩奥强势回应：仍将主管美朝磋商。蓬佩奥4月19日(当地时间)在华盛顿主持美日外长和防长“2+2”会谈后的联合记者会上，回应朝鲜要求将自己“排除在协商外”一事表示，“没有任何的改变，我们为了协商一直在不断努力”，“虽然很明显特朗普对所有的努力负责，但这是我的团队”，表明将继续负责对朝协商。蓬佩奥强调，依然对朝鲜去核承诺抱有希望，“没有任何改变，我们继续工作。我依然领导（和朝鲜谈判的）团队。”“金正恩多次向特朗普总统作出有关承诺，也向我作出同样承诺六次。我依然有信心，我们有确切的机会达到这个成果，我们的外交团队会继续保持主导形势。”《联合早报》报道称，蓬佩奥和美国代理防长沙纳汉、日本外相河野太郎、防卫大臣岩屋毅在共同举行的记者会上均表态，不会答应朝鲜减轻制裁的要求。蓬佩奥称：“我们会继续向朝鲜施压，使他们放弃所有大杀伤力武器、弹道导弹和相关的计划和设施。我们会继续向朝鲜实施所有制裁措施，并鼓励所有国家跟随。”《华盛顿邮报》称，这不是蓬佩奥第一次惹恼朝鲜，去年7月蓬佩奥在对平壤进行短暂访问后，他被指责提出了“强盗式的要求”。朝方这次声明显示出对华盛顿在最近的谈判中缺乏灵活性感到失望，认为美国对朝鲜的敌意仍长期存在，不过朝方在声明中小心地避免直接批评特朗普。美国传统基金会朝鲜问题专家克林纳称，不要对朝方的声明做过多解读，“决策者不应认为这是平壤有意加剧紧张局势或关闭谈判大门的信号。”蓬佩奥于2018年5月宣誓就职美国国务卿，此前曾任职美国中央情报局局长[10]。
3、对美外交：依旧重中之重
外交团队的关键成员——包括金英哲、李洙庸、李勇浩及新提任的外务省第一副相崔善姬——共有四名核心外交人士悉数进入中央权力中枢，其中首次入选的崔善姬在两次朝美峰会中始终站在一线，又刚刚晋升外务省第一副相。对外事务尤其是对美外交的关键成员全部进入国务委员会说明，处理外交事务、特别是对美外交将是国务委员会的优先事项之一，这意味着国务委员会将在外交方面发挥更大的作用。引人注意的是，在国务委员会“全家福照片”里，外相和第一副外相均位居第一排、靠近金正恩的位置，再一次证明了人们熟知的那个定律：距离最高权力者的远近，决定了他在决策机制中的地位高低和权力大小。尽管金英哲领导的统战部系统在领导中枢仍拥有发言权，但原有权力地位已经被李洙庸领衔的外交系统取代。韩国世宗研究所统一战略研究室主任郑成长分析称，与金永南不同，崔龙海今后可能率领同为国务委员的劳动党副委员长李洙墉、负责对美谈判的劳动党中央副委员长金英哲、外务相李勇浩、外务省副相崔善姬等人，在朝鲜的外交领域扮演更积极的角色。
河内第二次朝美会谈破裂之后，朝鲜外交核心人物崔善姬的存在越发强势。在第二次会谈之前，劳动党副委员长兼统一战线部长金英哲尚呈核心地位，然而在河内会谈决裂之后，崔善姬则包揽了召开记者见面会表明金正恩委员长态度等的核心作用。4月12日在劳动党总部，金正恩与14位新任领导层的合影中，崔善姬位于前排最左侧，靠近金正恩，十分抢眼。韩国国家情报院旗下的国家安全战略研究院预测，今后崔善姬副相将在对美协商中发挥主导作用。副院长李起东(音)分析称，“崔善姬副相一举在最高人民会议(11日)中当选为国务委员会委员、在劳动党全体会议(10日)中当选为政治局委员”，“如果说此前的对美协商一直由金英哲的统一战线部负责，那么人事调动向我们展现了崔善姬副相主导的外务省将主导对美协商的可能性”。
总之，金正恩以河内会议为动力和契机，连续召开两大最高权力机关会议，旨在稳定国内政治和军心民心，确定唯一领导体制，立足于对美外交持久化、朝核问题长期化，开展周边斡旋外交。对于美国极限施压下处于严重内忧外患中的朝鲜政权来说，缓和直至解除制裁仍然是迫在眉睫的目标和主要诉求。因此金正恩并未封死朝美外交的对话通道，在施政演说中仍然呼应川普，强调了他们之间的“友谊”，以减轻两国关系紧张的压力，并为新的会谈开辟道路。从这一点看，新的朝美峰会势在必行，只不过是个时间问题。但如果第三次特-金举办，美朝双方的谈判地位可能会发生一些微妙的变化，金正恩将从最初的毫无底气、被迫重返谈判桌，转变成掌握一定主动和一些筹码，其政策立场和利益目标将继续维持既定方针：把无核化变为一个没有终点的漫长过程，利用无核化谈判保住拥核国地位，得到国际援助，巩固政权体制。[11]
作者系中央党校国际战略研究中心教授;原题《美朝、俄朝两次峰会之后的朝鲜：内政、外交》
[1]朝中社2019年4月14日报道
[2]路透社2019年4月13日。
[3]韩国《朝鲜日报》2019年4月6日
[4]参见，日本《东京新闻》2019年4月7日。韩国韩联社2019年4月7日。
[5]朝中社2019年4月18日
[6]法新社2019年4月19日
[7]韩国中央日报2019年4月19日
[8]朝中社2019年4月20日
[9]韩联社首尔2019年4月21日
[10]韩国中央日报2019年4月22日
[11]韩国《中央日报》2019年4月16日
2019年，朝鲜领导人金正恩接连与美、俄、中三大国领导人举行会谈，更实现了美朝跨越三八线的握手与会谈。与此同时，朝鲜举行了党和国家的“两会”，重新确立了新的领导机制，整顿对美外交团队，多次进行军事演练和发射导弹，并要求美方鹰派蓬佩奥、博尔顿退出美朝对话，要求美方年内落实新加坡峰会的承诺，否则将在美国的大选之年发射导弹……这一切都说明，进入2019年的朝鲜半岛问题将一如既往地成为国际热点之一，到底会如何发展变化。就让我们拭目以待吧。
一、内政：权力结构的重组与巩固
1、强化与固化：集权体制再出发
据朝中社2019年4月13日消息，朝鲜于4月10日召开朝鲜劳动党中央委员会七届四中全会，4月11日在万寿台议事堂召开第十四届最高人民会议第一次会议，对劳动党及国家领导层进行改组。朝鲜劳动党委员长、朝鲜国务委员会委员长金正恩出席会议。党中央政治局常委、国务委员会第一副委员长兼最高人民会议常任委员会委员长崔龙海，党中央政治局常委、国务委员会副委员长兼党中央副委员长朴奉珠，党中央政治局委员、国务委员会委员、内阁总理金才龙等新一届国家领导干部入坐主席台。会上，朝鲜最高领导人金正恩再次被推举为国务委员会委员长并发表历史性施政演说；会议选举崔龙海为国务委员会第一副委员长、朴凤柱为副委员长；选举金才龙、李万建、李洙墉、金英哲、太宗秀、李勇浩、金秀吉、努光铁、郑京择、崔富一、崔善姬为委员。金正恩的胞妹金与正也毫无意外地当选国务委员。
金正恩在会议上发表了朝鲜29年来的首次施政演说《现阶段的社会主义建设和共和国政府的对内对外政策》，明确提出为实现全社会金日成金正日主义化的斗争任务、在建设社会主义强国的现阶段斗争中朝鲜政府面临的中心任务和实现途径，分析和评价了当前形势，指明了朝鲜党和政府要坚持的对外政策立场。金正恩在演说中提到：“与美国之间的对峙不得不带有长期性，同时，敌对势力的制裁也将持续不断……就用实力对我们无可奈何的敌对势力来说，制裁不过是黔驴之计而已。但是，制裁本身就是忍无可忍的挑衅，我们对此绝不能容忍或坐视不管，必须迎头痛击，加以粉碎。”金正恩提及不久前举行的美朝首脑河内峰会说，朝鲜在第二次朝美首脑会谈中表明了愿意履行朝美联合声明必需的阶段和途径，但美国只抱着根本无望实现的打算参加了会谈。换句话说，没做好要和朝鲜坐下来解决问题的准备，也没有明确的方向和方法。“美方没有做好与我方协商解决问题的准备，也没有拿出明明白白的意向或方法。如果美国继续打那种算盘，那么即使重开会谈一百次一千次，也绝不能说动我们，将一无所获。”
金正恩表示，河内峰会的结果让他质疑去年采取的与国际打交道和与美国谈判的战略，“今年2月在河内举行的第二次朝美首脑会谈，使我们产生强烈的疑问，我们果断做出战略决断和重大决策迈出的步伐到底是否正确？同时使我们有所警觉，美国是否真正具有改善朝美关系的意图？”金正恩补充道：与美国谈判破裂已使得紧张关系重燃的风险升高，如果美方抱持正确的态度，他有兴趣与美国总统特朗普再度进行会谈。“直到今年年底，我们会耐心地等着美国拿出勇气来。说实在的，像上一次那样的好机会，很难有第二次。”金正恩表示，最近美国强烈暗示再次考虑进行第三次朝美首脑会谈、通过对话解决问题，但依然回避建立新型朝美关系的根本途径——取消敌对政策问题，反而错以为极限施压能使朝鲜屈服。朝鲜当然重视通过对话和协商解决问题，但对只想单方面强加自己要求的美国式对话方式，朝鲜既不接受，也不感兴趣。金正恩强调，朝鲜并不稀罕也不愿意进行像河内峰会那样的首脑会谈，“如果美国以正确的态度，找到朝鲜可以认同的方法后要举行第三次朝美首脑会谈，我们也愿意再尝试一次。”[1]金正恩表态愿意等到“今年年底”，既回应了美方关于第三次特金会的宣传，又把球踢给了美方，让美国决定要否为第三次特金会而展现更多弹性。韩国庆南大学远东问题研究所的KimDong-yup表示，金正恩的言论表明他不会永远坚持与美国谈判，“这可能表明朝鲜正在启动与其他国家外交关系多样化的计划。”[2]
人们注意到，在朝鲜第14届最高人民会议第一次会议的相关新闻画面中，金正恩独自一人坐在大会主席台上，居高临下俯视台下众人。显然，这一坐席布局凸显了金正恩至高无上的政治地位，也向全世界传递出一个十分明确直白的信息：朝鲜的权力格局不存在所谓“集体领导”，而是金正恩一人大权在握、乾纲独断，没有其他任何政治人物可以与之比肩而立。在以前播出的最高人民会议的画面中，金正恩是和其他领导人坐在一起，但如今金正恩地位高居他人之上，说明其权力基础已经十分稳固，且达到了一个新的高度。可以毫不夸张地说，从金日成到金正日，再到今天的金正恩，朝鲜的最高权力已经世袭传承三代，朝鲜权力集中于金正恩一人的体制和结构已经进一步稳固，所谓“金家王朝”再次被金正恩通过至高无上的权力作出了完美演绎。这当然是朝鲜现有政治现实所决定的，国家权力完全集中于最高领导人一人之手，国家和民族的前途命运将取决于他个人的政治智慧、谈判技巧、管理能力和道德感。
2、问责和清洗：组织架构和人事调整
美朝河内峰会在2月底以失败而告终后，按照惯例，负责美朝外交的朝鲜官员中一定会有人承担责任，这是外界的一致看法。但直到4月后，这个一致看法才刚刚被证实。来自消息人士的话称，在美朝峰会前负责美朝事务沟通的朝鲜对美特别代表金赫哲已被免职。这是首个被确认因为特-金会失败而遭到处分的朝鲜官员。金赫哲原担任国务委员，为朝鲜领导人金正恩直接管辖的重要组织成员。他与朝鲜对美外交重要负责人金英哲一起，在2019年1月访美，2月在平壤以及越南河内，与美国官员有密切接触。特-金会后，他兼任的外交部官职被撤消。据悉参与美朝峰会事前磋商的朝鲜统一战线部策略室长金圣惠也被问责，但尚不知道具体处理情况。由于在与美国总统特朗普（DonaldTrump）谈判之际，当金正恩提出“还有一事要谈”，负责特-金会现场翻译的朝方女翻译尚未及时翻译出来，特朗普就已经离席而去，朝方女翻译因此被指责未尽到工作职责，因说话慢而被处分。
韩国媒体4月6日报道，据数位熟悉美朝谈判事务的外交人士透露，在越南河内举行的第二次特金会不欢而散之后，朝鲜当局对河内会谈进行了检讨，对负责美朝谈判的朝方官员——负责特金会事前磋商事宜的朝鲜国务委员会对美问题特别代表金赫哲、朝鲜统一战线部统一策略室长金圣惠以及在特金会期间担任朝鲜最高领导人金正恩翻译的翻译官等人——启动了问责。金赫哲和金圣惠被问责主要是因为在未准确把握美国方面意图的情况下，直接对外公布了谈判进展。被称为“1号翻译”的朝方翻译官被问责是因为在对金正恩和特朗普（DonaldTrump）的会谈进行翻译时出现翻译错误。金赫哲和金圣惠两人被问责在意料之中，“1号翻译”被问责却是意料之外，因为这名翻译是金正恩一手提拔起来的官员。这名翻译官在当地时间2月28日的河内美朝首脑会谈期间出现了翻译错误。特朗普在会谈中宣布美朝未达成协议，金正恩当时表示“还有一事要说”，而朝方翻译官还没来得及将金正恩的话翻译出来，特朗普就已离席而去。对金正恩而言，这是有损脸面的重大错误。”[3]随着河内特金会的朝方官员接连被问责，美韩外交人士普遍认为，今后朝鲜当局对美谈判团队可能出现人员更换。美韩外交人士普遍认为，今后的朝鲜对美谈判主力，将从以金英哲和金圣惠为核心的“统一战线部阵营”转移至以朝鲜外相李勇浩和副外相崔善姬为核心的“外务省阵营”。华盛顿的某消息人士称：“美国方面自2018年起就希望美朝谈判由李勇浩主导，而非‘对美强硬派’的金英哲。对美谈判的人员替换会影响金正恩的决策。”
特别是一直肩负与美国高层进行沟通，协调美朝峰会安排、负责美朝峰会准备工作的最高负责人，朝鲜劳动党副委员长金英哲，自美朝越南峰会失败以来一直没有露面，一度没有确切消息，最初也没有出现在最高人民会议的当选代表名单中，因此引起了各种各样的猜测。金英哲出生于1946年，是朝鲜立国后的第一批出生者。2000年，曾担任金正恩的军事理论教官，从此得到金正恩的信任。2009年1月，金正恩被朝鲜第二代领导人金正日指定为接班人后，金英哲出任为保卫金正恩而设立的侦察总局局长，在金正恩成为朝鲜领导人后，他不断得到提拔，最终达到了副委员长、即朝鲜政府第2号人物的高位。这名对内强硬，曾被美国政府抵制的金正恩的副手，自2018年朝鲜改变对外敌对政策以来，成为沟通美朝政府高层的第一负责人。自河内峰会彻底失败以来，有关金英哲的消息就再也没有出现，甚至朝鲜突然在河内召开记者会时，金英哲也没有露面。这就不免引起了各种风言风语，有人认为，金英哲一度被排斥，与他在河内峰会举办前乐观估计美国政府会同意朝方要求的研判有关。正是听信了他的乐观预判，金正恩才不惜花费数日乘火车前往距离朝鲜遥远的越南，与特朗普举行第二次会谈。但美朝越南峰会的失败，让金正恩感受到很大挫折、在国际上大丢脸面，所以必须找出造成这一恶果的替罪羊，作为沟通美朝外交的首要负责人，金英哲被认为恐怕难以幸免。不过，直到朝鲜最高人民会议结束，金英哲的名字出现在当选国务委员会委员的名单中，并在最近一次金正恩的视察中陪同，各种猜测方烟消云散。
3、原因与背景：高层为何大换血？
距朝美河内峰会破局不足两月之际，朝鲜中央两大权力机构——劳动党中央委员会和最高人民会议相继召开会议，对中央权力结构进行了人事调整，实现了领导中枢与决策核心的新老交替，在法定程序上完成了对朝鲜最高领导人金正恩完全充分地“法律赋权”——全体朝鲜人民的最高代表国务委员长，从而标志着该国最高权力在思想上、组织上、政治上和法律上全面完成了代际传承，金正日时代至此正式谢幕，金正恩时代全面开启。“两会”后的朝鲜最高领导层及其政策发生了重要变化：
一是国防委员会的领导中枢职能逐渐淡化后，在金正恩唯一领导下的劳动党中央+国务委员会的两元制权力机制和组织架构正式形成，进入稳健运行阶段，为确立金正恩的最高领导地位奠定了法律权威、组织结构、运行机制、决策程序的基础。
二是金正恩自2011年12月开始执掌最高权力以来，进行了多次内部权力重组和人员清洗，金正日的执政班底已基本上被全面清除，在中央领导中枢和决策高层完成了新老交替，由金正恩亲自擢升的亲信全部任职中央领导核心，其中最突出的是崔龙海、李万建和金才龙三人权力地位的提升，金正恩时代的执政班底已经形成。
三是从权力机构改组到最高领导人职位设置，体现了金正恩希望走向前台发挥全方位的最高领导作用，逐步积累政绩、塑造威望，进而达到长期执政的目标。朝鲜最高领导人从前两代的“神化”倾向，转而更注重实际权力的掌控。金正恩的头衔除劳动党中央委员长、中央政治局常委、中央军事委员会委员长以外，在此次会议上被推举为“全体朝鲜人民的最高代表和国务委员会委员长”。这一新称谓具有双重意涵：其一，崔龙海担任的最高人民会议常任委员会委员长的权限被缩减后，仅相当于原来的最高人民会议议长，而金正恩将正式履行国家元首的职责和权力；其二，金正恩的名份地位已不再局限于具体的国家公职人员，而被赋予了“国家领袖”的特殊权力和至高威权，其地位和权力凌驾于党和政府的中央领导机构之上，未来将以宪法修正案的形式在法律上规定其新地位的合法化。
四是紧急避险加强内控。河内峰会破局后，朝鲜罕见地连续举行两次会议，重组重构两大最高权力机关，表明在美国主导的全球极限施压下，外患引发内忧，促使金正恩进行外交转圜、重返谈判桌，从2018到2019年实现多次高峰会谈，朝鲜国内对美朝河内峰会部分解除制裁抱有厚望，但河内峰会破局后外患无法消除的预期，严重冲击朝鲜内部政局，出现对领导失望的街谈巷议、窃窃私语，导致不稳定不确定的因素增强，包括政府、军方、精英阶层以及普通民众的不满加剧，可能对最高权力形成潜在的威胁。
金正恩为此采取了紧急避险策略：（1）急于通过法定程序、在法律上调整、重构最高领导层，进行国家权力的结构性调整，确认金正恩的特殊地位，使亲信团队全面进入决策核心与权力中枢。（2）鉴于川金会谈破裂的消息经往返中国的商人之口，在朝鲜新义州等边境地区迅速传开。为阻止情报扩散，金正恩回国后下令记录所有干部和民众在他外访期间的所作所为所想，加强了对民众的监视。同时召集基层宣传工作者会议，旨在为河内会议破局“统一思想”，消除或遮掩其负面影响，压制内部的异议声音。（3）两大会议举行之际，一口气提升了36名将领，包括3位上将，33名少将，进一步巩固军内基础。（4）处死5高官，搜“箱底钱”救急。朝鲜国库日趋见底、难以为继。据日韩媒体报道，自由韩国党议员康硕昊透露说，从情报部门获知消息，由于受到国际制裁，朝鲜权贵们的海外资产都将被冻结，外汇来源枯竭、资金骤减，如继续制裁到今年10月就会花光所有外汇收入。朝鲜当局为应对危急，近日发起反腐整肃运动，逼迫高官交出瞒报藏匿的“箱底钱”，通过对负责金警卫的护卫司令部进行搜查，逮捕了藏匿几百万美元的朝鲜官员，为此已处死5名高官。[4]
*金正恩有了一个新头衔——“武装力量最高司令官”（supremecommanderofthearmedforcesoftheDPRK）
4、金正恩的新头衔
据朝中社5月5日报道，5月4日，朝鲜在半岛东部海域动员大口径远程放射炮和战术制导武器实施火力打击训练，朝鲜劳动党委员长、国务委员会委员长、武装力量最高司令官金正恩现场指导。“武装力量最高司令官”是金正恩的新头衔。
就在4月的朝鲜官方报道中：8日，金正恩视察大城百货商店；10日，朝鲜劳动党举行七届四中全会；11日至12日，朝鲜第十四届最高人民会议第一次会议召开；金正恩都被称为“朝鲜劳动党委员长、朝鲜国务委员会委员长、朝鲜人民军最高司令官”（supremecommanderoftheKoreanPeople'sArmy）。但在4月15日——朝鲜太阳节（金日成诞辰日）——朝中社的报道是，金正恩以朝鲜劳动党委员长、朝鲜国务委员会委员长、朝鲜武装力量最高司令官的身份参谒锦绣山太阳宫，党、国家和军队最高领导人金正恩步入立有金日成同志和金正日同志立像的大厅，同全体人员一起向立像鞠躬致敬。此后金正恩视察新昌养鱼场、观摩并指导国防科学院进行的新型战术制导武器试射、出访俄罗斯、视察金野江二号发电站等多个场合，朝鲜官方新闻报道都称之为“武装力量最高司令官”。
金正恩于2012年4月13日在朝鲜最高人民会议第12届5次会议上被推举为国防委员会第一委员长，同年7月17日被授予朝鲜民主主义人民共和国元帅称号。2014年4月9日在朝鲜最高人民会议第13届1次会议上，金正恩再次被推举为国防委员会第一委员长。2016年6月2日，金正恩在朝鲜最高人民会议第13届4次会议上被推举为国务委员会委员长。朝鲜国务委员会前身为国防委员会，是朝鲜国防部门的最高权力和行政机关，职能包括指挥朝鲜所有武装力量和国防建设事业，以及任免重要军事干部等，同最高人民会议、最高人民会议常任委员会、内阁组成了朝鲜国家机构的“四驾马车”。2016年，朝鲜举行最高人民会议第十三届四次会议，会议修改宪法，新设国务委员会取代原国防委员会，向最高人民会议负责，每届任期5年。根据朝鲜宪法，朝鲜民主主义人民共和国国务委员会是朝鲜最高国防指导机关，国务委员会委员长为朝鲜国家最高领导人，作为全体武装力量的最高司令官统领国家一切武装力量。2019年4月，金正恩再次被推举为朝鲜国务委员会委员长，副委员长为崔龙海和朴凤柱。
朝鲜武装力量即朝鲜人民军。朝鲜人民军组建于1948年2月8日，1950年7月4日根据朝鲜最高人民会议常设委员会的政令正式设立最高司令官，首任司令官是金日成；金正日在1991年12月24日朝鲜劳动党第六届十九中全会上接任。2011年12月30日，金正恩被推举为朝鲜人民军最高司令官。2018年1月22日，朝鲜劳动党中央委员会政治局决定将2月8日定为朝鲜人民军建军节。当年2月8日，朝鲜举行了建军70周年阅兵式。
综上，美朝河内峰会破局后，金正恩采取了一系列的紧急避险动作，虽然有些急促、但总体有条不紊：首先，彻底保密，并召集基层宣传工作者会议，全面封锁消息，外务省公开向舆论吹风，“消毒”并“统一思想”；其次，紧急召开劳动党中央委员会全会及最高人民会议，依法定程序调整国家权力架构、巩固最高权力、全面安排亲信进入决策中枢；第三，调整对美外交团队成员构成；第四，突击提拔军队将领，通过大换血加强掌控军队。第五，对美发出最后通牒——愿意等到年底，等待川普改变态度再对话。金正恩通过“组合拳”，稳定政局、稳定人心、稳定体制，构建危机管理体制，做好思想、舆论、政治、组织和军事上的充分准备，全面预应和防范风险，以高压严控手段确保领袖唯一领导体制以及国内政局稳定。然后成功发射战术导弹，以表示言出必行，增强了个人权威和政策行为的说服力。
二、外交：对美外交持久战
金正恩通过巩固权力基础、将担当对外事务、对美外交的关键成员引入决策中枢，实施全面的风险预判和应对预案，似乎是准备与美国打外交持久战。
1、谈判策略调整
金正恩在一场施政演说中，总共27次提到“自力更生”，声称“高举自力更生的旗帜，更加蓬勃地推进社会主义建设，从而给误以为制裁能够使朝鲜屈服并为此拼命的敌对势力以沉重打击”。金正恩亲自对美方发出威胁称，朝鲜与美国之间的谈判破裂，并提高了两国出现过去紧张关系的风险，令他怀疑踏上国际交流与经济发展的道路是否对朝鲜有利。美国需要停止目前的斤斤计较，只有美国当局愿意以正确态度对待朝鲜，金正恩才会与美国总统再度会面。金正恩为美国改变态度、实现新的首脑会晤设定了最后期限——到2019年底。这是朝鲜试图继续主导谈判态势的一个新证据。
朝鲜态度和立场变化的主要原因是，通过2018年以来的积极主动外交，金正恩逐步打开外交局面、改善国际处境，重返比较有利的地位，有了更多的选择机会和筹码。包括与中国领导人举行四次最高级别会谈以及朝俄峰会，在国际舞台上，玩家越多，利益差异、意见分歧就越多，形势也越发复杂化，越有利于朝鲜利用大国之间的矛盾，为开展对美外交提供更大的回旋余地和更多的政策选项。
美朝河内峰会破局后，美朝谈判格局发生了某种程度的逆转。朝鲜试图通过“第三次特金会”重新掌握谈判主动权，按照自己设定的议程和目标推进无核化，并通过强硬的言行表态不断强化这一姿态和策略。朝鲜外务省副相崔善姬在3月15日平壤召开的记者会上指责“由于美方诚意不足，错失了解决问题的良机”、“美方现在这种恶劣的态度，让事态朝着危险的方向发展”，并强调美方若一直保持这种态度，朝鲜最高领导人就要重新考虑是否继续维持目前不进行核试验、不试射弹道导弹的政策。这些言论不啻为向大力推动美朝直接谈判的美国总统特朗普的一场示威。朝鲜还取消原定的国际会议以表示外交强硬姿态。朝鲜曾表示将派朝鲜亚洲太平洋和平委员会副委员长李钟赫(德国会议)及外务省副相崔善姬(芬兰会议)参加3月27日及3月29日分别在德国与芬兰举行的、主办国与韩朝美参加的半官方会议，但却在临开会前改变了主意。韩国政府高官表示“会议因此取消”。《朝鲜劳动新闻》4月1日称，“将自己的命运交到别人手里，借助他人之手实现复兴和发展是自取灭亡”。朝鲜外交也提出要“自力更生”，是在与美国展开博弈之前收揽民心。
2、要求美方鹰派退出谈判
在对美谈判陷入僵局之际，朝鲜突然恢复试射导弹，并要求美国的外交安全政策负责人——国务卿蓬佩奥、国家安全事务顾问博尔顿等鹰派人物退出朝美核谈判，意在借此对朝美谈判停滞表达不满，恢复强硬的对外策略。朝方宣布试射导弹后，外务省4月18日又对外公开宣布，不希望美国的朝美无核化谈判工作总负责人、国务卿迈克·蓬佩奥继续参与核谈判，希望换一名“在沟通时更谨慎、更成熟”的人参与谈判。朝中社报道，朝鲜外务省对美事务局长权正根说，如果美国不放弃迫使朝鲜发展核武器的“根本原因”，则“没人可以预测朝鲜半岛的发展局势”。“即使今后重启与美国的对话，我也希望是在与我们的思想沟通上更加友善、成熟之人出面作为我们的对话对象，而不是蓬佩奥”。权正根称，“从河内首脑会谈的教训可知，哪怕成事在即，只要蓬佩奥插手其中，事情就会一波三折并功亏一篑”，“我担心今后如果蓬佩奥参与会谈，局面还是会变得乱七八糟，事情也会不顺利”。更换蓬佩奥的理由是因为其未能充分理解4月12日金正恩委员长的施政演说。权正根批评道，“我虽然不知道他的意图是什么，是否是故意装作听不懂金正恩委员长的施政演说内容，但是如果他当真听不懂，这将是一件非常危险的事情”。权正根措辞严厉地批评蓬佩奥胡乱歪曲朝方立场，图谋擅自操纵整个朝美关系来抬高自己身价，是导致谈判走进“死胡同”的关键，表达了对蓬佩奥的极度不满，希望美方换一个“在沟通中更加谨慎、成熟”的人参与谈判。但权正根也提到，值得庆幸的是，金正恩对同特朗普关系密切感到高兴，金-特的私人关系依然良好[5]。
法新社援引美国国务院发言人的话报道称，美国已知晓朝方态度，但表示强调“美国仍然做好准备与朝鲜进行建设性的谈判。”[6]朝鲜问题专家一致认为，朝鲜当局要求更换蓬佩奥的真实想法是因为其触及了“最高尊严”。蓬佩奥国务卿于4月9日(当地时间)出席美国国会参议院拨款委员会听证会，当被问及“您称呼委内瑞拉总统为独裁者，而您是否会对金正恩使用相同表达”时，他回答“当然”，“我就是这样说的”。权正根对此表示，“蓬佩奥来到平壤，哀求朝鲜进行无核化，转过身便去侮辱朝鲜的最高尊严，显示出他是一个低俗的人。他对于会谈的参与也糟糕透顶”，公开要求将其从谈判中除名。权正根表示，“我担心蓬佩奥过问会谈事务可能节外生枝。万幸的是朝鲜领导人金正恩与特朗普总统的私交仍然很好，金正恩乐于同特朗普总统亲密交往”。韩国峨山政策研究院的申范澈说，朝鲜要求换掉蓬佩奥，是因为他在美国国会参议院拨款委员会上称金正恩是“独裁者”，朝鲜认为这侮辱了他们至高无上领袖的尊严。韩国媒体指出，这是朝鲜在朝美无核化谈判中首次公开要求更换美方谈判代表。考虑到朝鲜体制的特殊性，这么重大的事情，事务级官员不敢擅自做主，只能依据金正恩发出的指示[7]。
被朝鲜严词批评的还有白宫国家安全顾问约翰·博尔顿。朝中社4月20日报道称，朝鲜外务省第一副相崔善姬讥讽美国白宫国家安全会议(NSC)助理约翰·博尔顿“看起来愚笨”。因为博尔顿在4月18日(当地时间)接受彭博社采访时表示，“为了第三轮朝美首脑会谈，朝鲜一定要拿出真正诚意(realindication)的举措，做出放弃核武器的战略性决断”。即美国要看到朝鲜有准备弃核的“确切迹象”（realindication），才会举行第三次首脑会谈。崔善姬认为这一发言甚为不妥。崔善姬表示，“尽管从不期待美国国家安全顾问博尔顿会理性发言，但既然身居要职，就至少应在掌握两国领导人在第三次首脑会谈前的对话内容后再表态。”“不知道博尔顿的发言是不是没有理解朝美首脑间的意图，对我来说听上去很没有意思，显得有些愚笨”，“在此做出警告，如果这样不分事理说话，对你们不是什么好事”[8]。朝方的上述发言也可视为朝美双方在第三次金特会前在以某种特殊的形式进行沟通。崔善姬曾在记者会上表示，美国总统特朗普在第二次金特会上对先解除对朝制裁，发现违反行为时再恢复制裁的“撤回机制”（snapback）表现出积极态度，但因博尔顿和蓬佩奥的反对最终未能达成协议[9]。朝鲜将蓬佩奥、博尔顿视为第二次金特会无果的“罪魁祸首”，因此连日发言表示不满。
与此同时，朝鲜对于双边工作协商也没有响应。CNN电视台4月20日(当地时间)援引当地消息人士的发言称，“美朝间沟通不畅，实务协商的负责人、美国国务院对朝特别代表史蒂文·比根深感受挫”。CNN报道称，比根吐露了自己的郁闷，明确表示希望与朝方对手重新坐在谈判桌边。但从时机上看，在朝俄首脑会谈前，没有任何朝美对话的时间窗口。金正恩4月底与普京在符拉迪沃斯托克举行峰会，中国国家主席习近平可能上半年访朝，美国总统特朗普5月访问日本，6月底出席G20会议，并访问韩国，金正恩在结束与普京和习近平的面对面交流之前，恐怕也没有什么意愿或动力按照美方的要求进行无核化协商。
朝鲜外务省美国局局长权正根4月18日宣布重磅消息，称朝方对美国无核化谈判的主要代表、国务卿迈克·蓬佩奥感到不满，要求美国撤换谈判代表。被朝鲜点名批评、要求撤换的蓬佩奥强势回应：仍将主管美朝磋商。蓬佩奥4月19日(当地时间)在华盛顿主持美日外长和防长“2+2”会谈后的联合记者会上，回应朝鲜要求将自己“排除在协商外”一事表示，“没有任何的改变，我们为了协商一直在不断努力”，“虽然很明显特朗普对所有的努力负责，但这是我的团队”，表明将继续负责对朝协商。蓬佩奥强调，依然对朝鲜去核承诺抱有希望，“没有任何改变，我们继续工作。我依然领导（和朝鲜谈判的）团队。”“金正恩多次向特朗普总统作出有关承诺，也向我作出同样承诺六次。我依然有信心，我们有确切的机会达到这个成果，我们的外交团队会继续保持主导形势。”《联合早报》报道称，蓬佩奥和美国代理防长沙纳汉、日本外相河野太郎、防卫大臣岩屋毅在共同举行的记者会上均表态，不会答应朝鲜减轻制裁的要求。蓬佩奥称：“我们会继续向朝鲜施压，使他们放弃所有大杀伤力武器、弹道导弹和相关的计划和设施。我们会继续向朝鲜实施所有制裁措施，并鼓励所有国家跟随。”《华盛顿邮报》称，这不是蓬佩奥第一次惹恼朝鲜，去年7月蓬佩奥在对平壤进行短暂访问后，他被指责提出了“强盗式的要求”。朝方这次声明显示出对华盛顿在最近的谈判中缺乏灵活性感到失望，认为美国对朝鲜的敌意仍长期存在，不过朝方在声明中小心地避免直接批评特朗普。美国传统基金会朝鲜问题专家克林纳称，不要对朝方的声明做过多解读，“决策者不应认为这是平壤有意加剧紧张局势或关闭谈判大门的信号。”蓬佩奥于2018年5月宣誓就职美国国务卿，此前曾任职美国中央情报局局长[10]。
3、对美外交：依旧重中之重
外交团队的关键成员——包括金英哲、李洙庸、李勇浩及新提任的外务省第一副相崔善姬——共有四名核心外交人士悉数进入中央权力中枢，其中首次入选的崔善姬在两次朝美峰会中始终站在一线，又刚刚晋升外务省第一副相。对外事务尤其是对美外交的关键成员全部进入国务委员会说明，处理外交事务、特别是对美外交将是国务委员会的优先事项之一，这意味着国务委员会将在外交方面发挥更大的作用。引人注意的是，在国务委员会“全家福照片”里，外相和第一副外相均位居第一排、靠近金正恩的位置，再一次证明了人们熟知的那个定律：距离最高权力者的远近，决定了他在决策机制中的地位高低和权力大小。尽管金英哲领导的统战部系统在领导中枢仍拥有发言权，但原有权力地位已经被李洙庸领衔的外交系统取代。韩国世宗研究所统一战略研究室主任郑成长分析称，与金永南不同，崔龙海今后可能率领同为国务委员的劳动党副委员长李洙墉、负责对美谈判的劳动党中央副委员长金英哲、外务相李勇浩、外务省副相崔善姬等人，在朝鲜的外交领域扮演更积极的角色。
河内第二次朝美会谈破裂之后，朝鲜外交核心人物崔善姬的存在越发强势。在第二次会谈之前，劳动党副委员长兼统一战线部长金英哲尚呈核心地位，然而在河内会谈决裂之后，崔善姬则包揽了召开记者见面会表明金正恩委员长态度等的核心作用。4月12日在劳动党总部，金正恩与14位新任领导层的合影中，崔善姬位于前排最左侧，靠近金正恩，十分抢眼。韩国国家情报院旗下的国家安全战略研究院预测，今后崔善姬副相将在对美协商中发挥主导作用。副院长李起东(音)分析称，“崔善姬副相一举在最高人民会议(11日)中当选为国务委员会委员、在劳动党全体会议(10日)中当选为政治局委员”，“如果说此前的对美协商一直由金英哲的统一战线部负责，那么人事调动向我们展现了崔善姬副相主导的外务省将主导对美协商的可能性”。
总之，金正恩以河内会议为动力和契机，连续召开两大最高权力机关会议，旨在稳定国内政治和军心民心，确定唯一领导体制，立足于对美外交持久化、朝核问题长期化，开展周边斡旋外交。对于美国极限施压下处于严重内忧外患中的朝鲜政权来说，缓和直至解除制裁仍然是迫在眉睫的目标和主要诉求。因此金正恩并未封死朝美外交的对话通道，在施政演说中仍然呼应川普，强调了他们之间的“友谊”，以减轻两国关系紧张的压力，并为新的会谈开辟道路。从这一点看，新的朝美峰会势在必行，只不过是个时间问题。但如果第三次特-金举办，美朝双方的谈判地位可能会发生一些微妙的变化，金正恩将从最初的毫无底气、被迫重返谈判桌，转变成掌握一定主动和一些筹码，其政策立场和利益目标将继续维持既定方针：把无核化变为一个没有终点的漫长过程，利用无核化谈判保住拥核国地位，得到国际援助，巩固政权体制。[11]
作者系中央党校国际战略研究中心教授;原题《美朝、俄朝两次峰会之后的朝鲜：内政、外交》
[1]朝中社2019年4月14日报道
[2]路透社2019年4月13日。
[3]韩国《朝鲜日报》2019年4月6日
[4]参见，日本《东京新闻》2019年4月7日。韩国韩联社2019年4月7日。
[5]朝中社2019年4月18日
[6]法新社2019年4月19日
[7]韩国中央日报2019年4月19日
[8]朝中社2019年4月20日
[9]韩联社首尔2019年4月21日
[10]韩国中央日报2019年4月22日
[11]韩国《中央日报》2019年4月16日
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