冯建勇：“政治博弈”与“国家构建”——辛亥革命场域的外蒙古问题

　　文/冯建勇

　　引言

　　1911年，以“驱逐鞑虏”为口号的辛亥革命爆发，它推翻了统治中国长达两千年的传统帝制，建立了具有民族国家性质的“中华民国”。受此事件推动，辛亥革命前夕革命派、改良派争论中梁启超所担心的种族民族主义所引发的分裂中国的危险开始浮于水面——远在漠北的外蒙古王公、喇嘛发起了“独立”运动，宣布脱离中国，建立“大蒙古国”。外蒙古的“独立”此种与统一的民族国家构建相冲突的异类事件，从一定意义上说，印证了中国边疆地区存在的国家认同危机。而具有近代“民族国家”性质的中华民国的建立，则在客观上要求新建政府必须得到境内各民族和地区的认同，这样才能保证其执政的合法性。为此，原有的“排满建国”方略显然已经不合时宜，于是，这一时期，重构边疆地区之民族国家认同被提到日程上来了。

　　关于这一课题，一些学者尝试从近代民族主义和民族国家构建的角度，将民初中央政府对外蒙古地区的政策，作为问题予以提出，给予了认真研究。[1]亦有学者就此期外蒙古上层对中国国家之认同状况作了考察。[2]但显而易见的是，相关先行研究多从宏观视角考察中央政府处置边疆问题的举措，先入为主地强调中国国家对于外蒙古地区主权的绝对的、不可动摇的地位;又抑或片面强调俄国人之于外蒙古独立、建国的主导性作用，因以忽视了外蒙古地方民族上层和社会精英自身强烈的民族意识，故而对于此期边疆地区之国家认同问题的生成、尘埃落定的过程的考察，尚不够充分。

　　基于上述考察，本文拟以辛亥革命场域的外蒙古问题为中心，从中国中央政府(包括南京临时政府、北京政府)、俄国、外蒙古三方博弈的研究视角出发，对1911年辛亥革命以后中、蒙、俄三方围绕“国家构建”问题所持立场和行为予以考察。在建构研究的整体构架过程中，试图解决两个问题：

　　其一是深入探讨此期俄国政府、民初中央政府、外蒙古三方的政治博弈过程。根据博弈理论，博弈的参与者可区分为“决策者”[3]、“对抗者”[4];在具体博弈过程中可能会形成一个均衡，由此产生博弈的结果——得失(payoffs)。本文拟以辛亥革命前后(1911～1915年)的外蒙古地区为经纬，阐述清朝政权之颠覆以及国内外局势之变动，对外蒙古王公喇嘛心理之波折;同时追寻俄国对蒙政策的生成过程，以及中国中央政府之应对举措，乃至外蒙古王公喇嘛之心路历程;并对参与博弈三方之地位、得失做出评价。

　　其二是揭明此期的“国家构建”问题。显然，在辛亥革命场域中的外蒙古问题上，“国家构建”具有双重含义：首先是民初中央政府，它试图统合与其愈发疏离的外蒙古地区，建立一个统一多民族的国家;其次是外蒙古及其背后的俄国，尤其对于外蒙古来说，基于“一个民族一个国家”的西方单一民族国家理论，它希冀创建一个独立的“大蒙古国”。于是，此期“国家构建”问题作为一个重要疑问点，被纳入到考察中来。

　　基于上述考虑，“政治博弈”、“国家构建”是贯穿本研究的主线，本文所有论述都将围绕这一主旨展开。依据这一脉络，本文大致框架安排如下：首先，阐述清祚败亡之际，外蒙古王公、喇嘛心理之嬗变及其应对;其次，探究当外蒙古局势混沌之时，俄国对外蒙古地区之渗透，以及围绕外蒙古问题，俄国、中国及外蒙古地方三方之博弈;最后，就此期三方“政治博弈”及“国家构建”情形做一整合性阐述，揭明此期中央政府统合外蒙古之政治态势。

　　一、大变局下外蒙古的“国家构建”实践

　　清朝前中期，清政府在外蒙古地区通过建立以盟旗制度为核心的“边疆民族自治”管理模式，保证了朝廷任命各旗札萨克和授予领地的权力，从而加强了对外蒙古各部的统治，同时也保障了蒙古贵族的利益，使其有权继续管领属民和封地，具有一定的自主权。应该说，这一制度设计在一定时期内对巩固国家统一和保持外蒙古地区社会安定具有积极作用。此期，“满蒙联姻”作为一条维系满洲民族共同体与蒙古王公的纽带，对于维护一个发迹于边疆地区的中央政权具有积极意义。外蒙古各盟旗王公贵族，亦在“满蒙联姻-满蒙同盟”旗帜下，对清朝统治保持了高度认同。此间，外蒙古地方主义的表现主要体现为对各蒙旗既得经济利益的追逐和对清政府世袭爵位的邀赏。如是观之，这一地方主义之表现恰在一定程度上反映了外蒙古对清政府统治的政治认同。

　　清季以降，上述局面随着俄国对外蒙古的软渗透发生了改变。清朝统治者基于对外蒙古边疆防御的担心，对其治理政策进行了调整，试图加强中央政府对其外围地区的控制。

　　一方面是，从矫饰的礼节上着手，疏远并限制哲布尊丹巴呼图克图，以宣示清政府对外蒙古的主权地位。乾隆二十七年(1762)，诺木浑为驻库伦办事大臣时，曾规定晋见哲布尊丹巴呼图克图当行跪拜礼;但驻藏大臣会见达赖喇嘛时，则平起平坐。揆清廷用意，似在刻意利用政治力量拉抬外蒙古活佛哲布尊丹巴的地位，用以消解达赖喇嘛在外蒙古地区的影响力。至八世哲布尊丹巴呼图克图时，驻库伦办事大臣英奎认为朝廷所派驻藏、驻库伦办事大臣地位既是平等，则晋见达赖喇嘛与哲布尊丹巴呼图克图的礼节不应有所差别，于是奏准驻库伦办事大臣晋见哲布尊丹巴应即免行跪拜礼，仅互换哈达，哲佛须起座相迎。清廷此举自然招致哲佛、堪布喇嘛及商卓特巴的极度不满，哲布尊丹巴曾提请清廷撤换英奎，清廷不允其请，由是外蒙古与清廷埋下心结。

　　清末，随着朝廷对于各驻防将军、大臣的倚重，库伦办事大臣的权势有增无已。迨至宣统二年(1910)，在喇嘛与库伦大臣冲突事件中，清廷对哲布尊丹巴特使提请罢免库伦大臣三多的要求置之不理，更让外蒙古上层感到“委屈”和失望。可以这样认为，如果说，清康雍乾时期统治者为了笼络蒙古王公，对喇嘛教采取百般的扶持政策，那么，自嘉庆、道光以还开始疏远喇嘛教，对哲布尊丹巴之态度日益冷淡。

　　另一方面，清政府还试图实施以放禁、开垦、设治为核心的“新政”，加强对外蒙古地区的直接控制。而这对于边疆民族而言，它可能会产生另一种镜像，恰如周锡瑞所指出的那样，“这种行为对内地通过省、县行政机构进行直接统治和边疆地区通过民族精英进行间接统治二者之间已经确定起来的差异形成了挑战”。在一些蒙古王公贵族看来，新政的实施以及由此带来的治理方式的转变，与他们的既得利益相抵触。基于此，外蒙古王公、喇嘛对清朝中央政府表达了不满。他们先是通过各种途径上书朝廷，要求禁止在外蒙古地区实施“新政”;此路不通，又派遣使团前往俄国圣彼得堡请求支持，以制止清朝中央政府在外蒙古地区之种种措施。较之清朝前期较为静态且以维护中央-地方关系为圭臬的外蒙古地方主义，清末外蒙古地方主义政治化倾向颇为浓厚，且这种政治化倾向是以疏离中央与地方关系为标的。

　　辛亥革命前夕，外蒙古地方主义的“政治化”倾向可从一份1911年8月中旬外蒙古王公赴俄使团致俄国沙皇的信件中得到直接反映。该信件罗列了外蒙古王公贵族对清朝政府的种种不满，共计二十条，内容涵盖新政实施以来的设治、移民、屯垦问题，以及蒙汉通婚、放贷等问题。他们认为，这些措施直接导致外蒙古王公政治、经济特权地位的丧失。该信件还对外蒙古之将来做了展望，即“我们将一致推举受万众尊重的博格达汗为伟大的汗。接着，我们会建立一个属于我们自己的国家。我们不得不依靠贵国的支持，并坚信能够得到贵国的支持”。同时，该信件还建议俄国政府洞察局势，当机立断，“如果我们不能利用这一机会建立良好的关系，很多事情可能无法实现，我们亦将因此而后悔”。

　　综上所述，正是在清末“新政”以及对俄国之期待的双重诱因下，此期外蒙古表现出了疏离中央政府的政治倾向。这种边疆民族地区基于本民族的利益及传统而形成的民族认同与清政府试图整合的国家认同的背离，产生的负面影响不可等闲视之。当时即有人指出：“以人民而论，则只有民族的思想，而无国家之观念。斯弊也，汉人有之，满、蒙、回、藏人亦然。惟其热于民族的思想，故常起内乱，惟其无国家之观念，故不能为秩序的结合。”

　　辛亥革命爆发以后，清廷统治摇摇欲坠。这一时期，边疆民族地区政局的发展，尤其是外蒙古地区的政治态势的重大变化，似乎印证了前述时人之担忧。

　　由于外蒙古地区与清王朝最初都是基于传统的宗教关系结为一体，对于大多数蒙古族上层分子来说，围绕国家-民族问题提出的“满蒙同盟”论是支配一般蒙古王公贵族思想的基本观点。当隆裕太后宣布清帝退位后，持“满蒙同盟”论的蒙古王公认为，作为藩属的蒙古民族与蒙古地区只是依附于清王朝，一旦清王朝覆亡，双方的藩属关系也就自然而然地解除了。亦即以满蒙血统关系为承认帝国法统之要件，以清廷存续作为蒙古认同中国之前提，一方面承认有清廷则蒙古为中国之一部分，一方面强调若无清廷对满蒙关系之维系，则此种法统上的联系将会断绝。此种观点虽然没有得到理论化、系统化，但在蒙古上层社会具有十分广泛的影响。

　　此外，辛亥革命前夕革命党人宣扬的“驱逐鞑虏”论所表达的种族民族主义思想让蒙古民族上层分子心有余悸，他们认为辛亥革命胜利必将进一步剥夺王公贵族们的既有特权。当革命爆发后，蒙古族中的知识分子大多被煽起了民族主义思想热情，并援引“驱逐鞑虏”口号，用以排汉。时陆军贵胄学堂蒙族学生王宗洛的思想颇具代表性。早在辛亥革命前夕，他就借雍和宫暗中聚会蒙古队里的同学，宣传革命，“但偏重于蒙古民族独立方面”。在他看来，“现有的中国政治，无论哪一个党派，也是汉民族的‘驱逐鞑虏’的活动，与蒙古民族没有多大的利益”，因此，为维护蒙古民族利益计，当“听到外蒙古宣布独立，哲布尊丹巴当了蒙古皇帝的消息，就企图赴外蒙古从事蒙古民族独立的活动”。

　　基于此，一些边疆民族上层分子对于本民族未来的政治走向作了思考，并做出了抉择——他们以维护本民族之“民族利益”为借口竞争权力，并以此激发本民族成员的民族主义情绪。哲布尊丹巴等王公喇嘛，赶走清政府驻库伦办事大臣三多等官吏，并于1911年12月1日宣告“独立”，建立“大蒙古国”。并以正式文书通告库伦办事大臣三多，要求其限期离境。该文告的主旨，除在说明独立的原委之外，还特别提到：“今内地各省，既皆相继独立，脱离满洲，我蒙古为保护土地宗教起见，亦应宣布独立。”这似乎是预先为将来的革命政府伏下了一笔，使它不能对外蒙古主张任何权利。12月28日，哲布尊丹巴正式登极，成为“大蒙古国”皇帝，年号“共戴”。至此，外蒙古地方上层将最初基于内心深处的政治疏离感演变为一种实际的“国家构建”行为。

　　二、民初中央政府统合外蒙古之举措

　　辛亥革命初期，内地各省纷纷宣布独立。不言而喻，这种独立实际上是脱离清朝的统治，而不是自立于世界。而有着“驱逐鞑虏，恢复中华”烙印的辛亥革命对边疆政治实态的冲击更是显而易见，其实质是剔除东北、内外蒙古、新疆与西藏，在内地十八个省恢复汉人地盘。在此情景下，如果说，内地的独立是脱离清政府，则边疆的“独立”意味着脱离中国。不可否认，这种强势的种族民族主义，在辛亥革命初期起到了强大的社会动员作用，对于推翻清朝统治具有积极作用;然而，对于建设一个多民族的新型民族国家而言，其功能却受到了质疑和挑战。显然，对于民初中央政府而言，从执政者的立场出发，他首先必须维持构成国家的领土、主权、人民三要素合而为一。为此，面对边疆地区政治情势的变化，民初中央政府采取了诸种手段统合中央与外蒙古关系。

　　1.从“排满”到“五族共和”，乃至“中华民族”之构建

　　1912年元旦，孙中山在《中华民国临时大总统宣言书》中郑重宣告：“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人——是曰民族之统一。”随后，《中华民国临时约法》还以法律形式将民族平等规定下来：“中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”袁世凯继任临时大总统后，亦发布命令曰：“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。此后，蒙、藏、回疆等处，自应统筹规画，以谋内政之统一，而冀民族之大同。”这就是“五族共和”的思想。

　　“五族共和”的提出，具有鲜明的应急性，其功效彰显于一时。但同时也应看到，“五族”概念是否能够涵盖民国政府辖下的所有民族和地区呢?缘此，当时就有学者提出异议：“依近世学者之说，谓中国原始之住民，实为苗族……而苗族独不得厕于五族之列，所谓共和，果如是乎?故我以为不举种族之名词则已耳，苟言及种族，则必曰六族共和、六族平等，不得仅以五族称也。”时任驻藏办事长官陆兴祺曾在致民国政府的电文中亦提到一事：“且有廓尔喀者，本一极富强之小国，向修贡职，尊中土为上国，目前尚极恭顺。此次藏乱，廓人调停之力，亦颇不鲜。惟谓廓人心中有一疑意，中国动称五族共和，不知廓人究属何族。盖廓人所奉者回教耳。如为回族，则土耳其亦回族也，亦可列于五族共和中耶?”由此看来，“五族”口号有它自身的局限性，间接造成了中国内部“五族”与其他民族的对立，亦模糊了此间边疆民族之国家认同，职是之故，对“五族”概念作进一步阐述和提升实属必要。

　　“五族共和”的口号具有明显的缺陷，袁世凯本人可能也认识到了这一点。这从他与哲布尊丹巴呼图克图的往来函件中对“中华民族”一词的使用可见端倪。显然，作为政治家的袁氏，他可能较注重于操作层面的实用性，至于理论上的建构还得由学者来完成。在这一方面，梁启超的追随者、《庸言》杂志的实际主编吴贯因先生做出了相当的创见。1913年初，吴氏在《庸言》上发表了《五族同化论》一文，逐个地论证了五族的混合性质，进而说明了各族之间血统互相渗透融合的历史。为此，他建议：“今后全国之人民，不应有五族之称，而当通称为中国民族Chinese Nation，而Nation之义既有二：一曰民族，一曰国民，然则今后我四万万同胞，称为中国民族也可，称为中国国民也亦可。”

　　2.怀柔外蒙古民族上层

　　1912年2月12日，南京临时政府将作为清皇室退位条件之一的“关于满蒙回藏各族待遇之条件”予以颁布。袁世凯执政以后，为了进一步安抚蒙古王公、喇嘛，于1912年8月19日接连颁布了三个法令，即蒙古待遇条例、对于蒙古族王公贵族加爵之令、给予喇嘛教僧侣称号之令。

　　其中，蒙古待遇条例为蒙古社会带来了相当的影响。如第一条“嗣后各蒙古均不以藩属待遇，应与内地一律，中央对于蒙古行政机关亦不用理藩、殖民、拓殖等字样”与第六条“各蒙古之对外交涉及边防事务，自应归中央政府办理，但中央政府认为关系地方重要事件者得随时交该地方行政机关参议，然后施行”之规定，实际上将蒙古地方与内地置于同一政治制度之下，明确了在外交、军事层面，由中央把握其权限。同时还应看到，第一条规定为从此在外蒙古地方实行省制，即实现地域均质化管理，提供了法理依据。这是在外蒙古实施国民统合政策的前提条件。此外，第九条规定“蒙古人通晓汉文并合法定资格者，得任用京外文武各职”，为民国政府对蒙古民族实施国民教育创造了可能性。

　　3.通过立法确立外蒙古地区的法律地位

　　中华民国政府成立以后颁布的一系列法规，均将外蒙古等边疆地方纳入立法范畴，如中华民国临时约法、国会组织法、众议院议员选举法等。而且，中央政府还就外蒙古等边疆地方事务专门颁布了相关法规。如《蒙古、西藏、青海众议院议员选举施行令》(1912年10月5日)、《民国成立初次来京蒙、回、藏王公等特别川资条例》(1913年3月29日)、《蒙藏院办事章程》(1914年6月8日)等。《中华民国临时约法》第一章规定：“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海。”特别强调了内外蒙古是中国的领土，这在当时情况下是很有必要的。《临时约法》这一规定对于增强国人的领土主权观念，抵抗外国侵略具有重要意义。当然，最为重要的是，它表明，虽然中央政府更替，但中国对于外蒙古的主权地位从未变更，并为国家宪法所保护。

　　上述这种法律上对外蒙古等边疆地区在国家的政治地位的保障同样可以从民初国会组织法拟定的一次辩论中反映出来。根据《临时约法》第五条规定：“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”并第十八条规定：“参议员，每行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人，青海选派一人。”从维护约法精神出发，内外蒙古、西藏等边疆地区拥有自己的议员选举资格当无异议，然而在众议院中最初起草的《国会组织法》原案中规定：众议院以各省人民所选出之议员组织之，但将蒙、藏、青海排除在外。1912年7月，国会组织法起草者谷钟秀辩解称：定一法就必定要实行，但“蒙藏地方情形不同，制度未定，不能与内地施同一办法”，蒙藏现有等级制度，地方行政与内地行省不一，“只可暂时特殊，待政治改良，迷信破除之后，然后一律与内地人民同有选举权和被选举权，不然纯照理论上立言，而不从事实上着想，虽定有法律，亦成为空论而不能执行”。针对谷钟秀之解释，众议院议员刘崇佑提出异议，他指出：根据临时约法之规定，蒙藏人民当然应与各省人民一样有选举权和被选举权，绝不能因为蒙藏地方智识程度不够而否决当地人民的选举权。果如此，则“留法律界上之污点”。最终经过讨论，会议决议，《国会组织法》增加第5条：“蒙古、西藏、青海选出众议员之名额如左：蒙古二十七名，西藏十名，青海三名。”汤化龙又提出将原案第3条“众议院以各省人民所选举之议员组织之”修正为“众议院以各地方人民所选举之议员组织之”，并获得通过。

　　国会组织法修正案中考虑到蒙、藏、青海的特殊情况，对其选举资格作特别规定，这是一个妥当的决定。尤其在俄、英处心积虑地谋划蒙藏之际，设若《国会组织法》竟规定众议院中无蒙藏议员，将为这种分裂阴谋提供口实，铸成大错。因此，这种及时的纠错行为与《临时约法》中规定的“中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”的政治原则相符合，对构筑统一的多民族国家具有重要的法律导向意义。

　　4.设立专门机构加强对外蒙古等边疆地区的管理

　　南京临时政府时期，蒙藏事急，“在地方制度未经划一规定以前，对民族事务未设专门机构，先划归内务部，应办事均照历史上之向例办理，并命名为边务局，以昭珍重”。为加强对蒙藏事务的管理，1912年5月8日，北京政府参议院议决设立蒙藏事务局，附设蒙务、藏务两科，分管蒙藏调查筹划等事。7月19日，参议院正式通过蒙藏事务局官制，进一步明确直隶国务总理管辖。因蒙藏事务繁冗，与其他直隶国务总理之各局相比，蒙藏事务局多设副局长一人。

　　民初中央政府除在中央设立蒙藏院处理边疆事务外，还在外蒙古部署军政设施。1915年7月9日，北京政府公布了《库伦办事大员公署章程》和《乌里雅苏台、科布多、恰克图佐理专员公署章程》，明确了对外蒙古的管理体制。根据章程，库伦办事大员直接办事的区域以土谢图汗、车臣汗两部落为限，兼辖乌里雅苏台、科布多、恰克图各区域应办事务，并直接节制此三处佐理专员。至此，民初政府通过在外蒙古地区设立行政机构，使得中央政府对此边疆地方的行政管理大体上得以实现。

　　5.中央政府对外蒙古地区教育之统合

　　民国初年，随着民族国家的教育思想、教育制度，特别是国民教育在中国的普及，北京政府便极力提倡在全国范围内进一步普及新式的学校教育。与此同时，中央政府还指示边疆民族地区，也要积极推进教育事业，学习西方教育制度，兴办学校。各边疆地区也不断要求创立新式学校。一时间，启蒙文化、养成人材，成为当务之急。但不能否认，广大的边疆地区，风俗各异，语言复杂，也是不争事实。有鉴于此，教育部着手对这些地方的教育实际状况进行调查，以期在此基础上，“酌按所辖区域情形，设法劝导，次第举办”。

　　除此咨文外，教育部还以附件形式下发了《蒙回藏各区筹备教育事项列表》。从该附件清单所开列的项目来看，这是一个全面的调查提纲。首先，为了在边疆地区设立小学，事前对各少数民族的分布、适龄学童的人数，以及小学的设置情况进行确认，这些少数民族地区以前是否设置过学校、是否有识字与懂汉语汉文者，也在调查之列;其次，对宗教、风俗习惯等特征，以及是否妨碍教育等进行调研;第三，将用人、筹款、设立学校，以及教师选用等事项纳入调查范畴。当然，这份清单的核心意图，在于通过国民教育的实施，整合边疆民族，以使各民族最终统合在“中华民族”旗帜之下，成为名副其实的“国民”。

　　综上所述，民初中央政府为统合外蒙古地方之国家认同，首先创出了“五族共和”以统合国民之意识形态，并在此基础上提出了“中华民族”概念用以统合中央与边疆关系。通过这一举措，中央政府从思想层面抛弃了原有的“汉族建国”的种族民族主义，对各民族成员均归属于中国的客观现实性和既定性予以强调，这具有开拓性意义。然后，从培育边疆教育开始，养成边疆地方对新成立的民族国家之向心力，当更具有实践意义。接着，对外蒙古上层采取怀柔方针，通过册封、厚给利益等举措，以满足其后天现实利益的需求，这在某种程度上被认为是一种妥协，但就当时之内外形势而言，对外蒙古上层的让步从整合近代民族国家之统一的角度来看可谓必要。最后，民初中央政府用立法、管理机构制度化的形式对外蒙古地区的利益予以保证，使得边疆地方的合法利益有法可循，当然，中央政府亦反向地利用根本大法和专门机构确立了中国对外蒙古地区的主权地位。

　　三、《俄蒙协议》文本对于外蒙古“国家构建”的模糊表述

　　前面我们讨论了辛亥革命以后外蒙之“国家构建”实践及民初中央政府对外蒙地区之统合举措。这一时期，自认为在外蒙地区拥有“特殊利益”的俄国当然不会置身事外，它采取了怎样的应对?这是我们下一步将要讨论的问题。

　　1911年7月，外蒙王公会议决议将派使团前往彼得堡，就俄国保护外蒙一事正式提出请求。俄国驻库伦代理领事拉弗多夫斯基第一时间将此信息报告了俄国代理外交大臣尼拉托夫，并向哲布尊丹巴强调，在未得到俄国政府的正式答复之前，外蒙最好暂勿派出使团。此间尼拉托夫主张，当前“不论帝国政府对蒙人运动持何态度，我意，此刻我们尚不具备利用这一运动为我国利益服务之条件，代表团之到达不合时宜”。

　　尽管俄国政府对外蒙使团赴俄持保守态度，但在外务大臣杭达多尔济的带领下，外蒙使团于7月29日秘密到达圣彼得堡。在此等情况下，断然拒绝外蒙使团并将之驱逐出境显然不符合俄国在外蒙的长期利益，俄国政府遂决议私下与外蒙使团商议，“设法使此事符合我国愿望。在此种情况下，此事或许在即将举行的俄中谈判中能使我们得到好处”。为了明确此间对外蒙政策，俄国政府于8月17日召开了远东特别会议。会议认为，为了避免削弱俄国在西方列强中的影响力和重点解决中近东问题，“帝国政府在蒙古[5]问题上不主动发表意见，不承担以武力支持喀尔喀蒙人脱离中国之义务，而是居间调停，通过外交途径支持蒙人捍卫独立之愿望，勿与其宗主国君主清朝大皇帝脱离关系”。8月19日尼拉托夫将这个决定通知了驻华公使廓索维慈，指示他同清政府就外蒙问题进行交涉：“喀尔喀目前之运动及派蒙古代表团赴圣彼得堡，使我国有理由向北京政府指出，蒙古与我国交界，那里发生骚乱不能不使帝国政府感到忧虑，并迫使我们在边境上采取相应措施，此等措施势必导致蒙人中反华运动之发展。”按照俄国政府既定政策之精神，廓索维慈于8月29日向清政府递交照会，要求清政府在外蒙立即停止移民、练兵和整顿吏治等，“否则俄断不能漠视，势必至在交界等处，筹对付办法”。显然，从此间俄国政府的立场出发，它认为在目前形势下不宜对外蒙事务做过多干涉。这一时期，俄国政府试图利用外蒙使团赴俄求援一事，向清政府施加外交压力，以为即将开始的中俄关于通商条约的谈判之策略手段。

　　就在俄国就外蒙古政策做出上述决议后不久，武昌起义爆发，中国内地与外蒙古局势发生重大变化。彼时，俄国对外蒙古局势的发展极为关注。1911年10月13日，俄国代理外交大臣尼拉托夫电告时任驻北京公使廓索维慈，目前俄国的注意力必须集中在近东的发展，所以无力在中国进行任何积极活动，但是，俄国应该利用清政府由于南方革命运动所面临的困难，使中国承认俄国在外蒙古的既得利益。俄国政府所说“无力进行任何积极行动”，显然与事实不符。这一时期，俄国政府依靠驻库伦领事，私下帮助外蒙古诸王公筹建蒙军，并向其输送武器，为外蒙古宣布“独立”提供了强力后盾。

　　当外蒙古在俄国人的支持下与中央政府之关系越发疏离的时候，俄国政府反向利用中国政府在外蒙古之困境与之进行交涉。1911年12月，俄国政府向清政府提出，愿意为中蒙关系之发展进行调停。惜乎当时清政府陷入内乱，自顾不暇，遑论遣使与俄国就外蒙古问题进行交涉。

　　1912年4月13日至27日俄国国家杜马会议召开。从会议进程来看，当时俄国社会各界对俄蒙关系之发展，尤其是对外蒙古“独立”问题产生严重分歧，形成两极观点。以时任外交大臣沙查诺夫与国家杜马代表、历史学家Π.Η.米柳科夫为首的一派，主张俄国应站在外蒙古和中国之中立位置，极力反对俄国参预外蒙古事务，而以奥洛夫省代表沃洛吉莫洛夫为首的另一派则认为必须将外蒙古合并到俄国版图。

　　沙查诺夫指出，俄国作为一个欧洲国家，本应积极参与在欧洲和近东的外交事务，故而反对俄国在亚洲的扩张行为。他认为外蒙古尚不具备独立发展的条件，因而反对将外蒙古从中国分离出来，“隔断蒙古人与中国的联系意味着俄国必须承担帮助蒙古建国的任务，这是一个需要投入大量资金和人力资源的异常艰苦的庞大工程……应该按照喀尔喀人的愿望，保留他们的社会制度，尊重中国政府的决定，恢复他们在蒙古地区的威望”。А.Н.库罗巴特金则提出了与此相反的建议。他在《俄中问题》一书中着重介绍了中国移民西伯利亚俄国边界地区的情况，进而指出，中国政府是在外蒙古地区进行有计划的移民，其最终结果是：“中国人利用他们的土地，使蒙古人越来越穷，使其丧失经济自由与基础……最后把蒙古变成中国的一个省。”在此情形下，他提出俄国应该帮助蒙古人，“使漠北蒙古免受中国移民向此迁移的影响，使蒙古人彻底摆脱他们的迫害”。具体举措是，把蒙古收归到俄国政权之下，让外蒙合法自治，如此一来，俄国的边界线就可以延伸到荒漠戈壁，“俄国和中国之间以荒漠隔开，这样就完全可以避免以后俄国与中国的武装冲突”。

　　1912年5月以后，外蒙古局势发展到一个新阶段。此间日俄第二次密约已经签就，而俄国与英国各自就西藏、外蒙古问题也正在积极接触，可望很快达成谅解。在外蒙古内部，自1911年辛亥革命以还，库伦政府已经巩固了它的统治，并对整个外蒙古地区及内蒙古的一部建立了有效的控制。俄国驻北京公使库朋斯齐在分析了目下中国整体局势及国际关系后，提议对外蒙古问题采取一种较以前更富侵略性的计划。在一份递交给外交大臣沙查诺夫的紧急报告里，库朋斯齐强调：“无论不久前中国人派军队前往西藏，或是中国人在科布多地方采取措施，均是明显迹象，即中国开始奉行更积极、更坚决之政策，其目的在于将业已脱离中国之地方再次置于自己权力之下。”

　　1912年7月，俄国以最后通牒的形式向北京政府提出在三个限制性条款的框架内就外蒙古问题进行谈判。[6]然而，随后事件发展的态势表明，在俄国人看来，北京政府似乎并不希望通过俄国政府来恢复其在外蒙古之权力。此间，北京政府一方面努力消解俄国在外蒙古的特殊影响，另一方面试图利用呼图克图与诸王公之间的内争，以消除其自治独立计划，并将其置于自己统治之下。除此以外，俄国政府更担心北京政府通过宣布在外蒙古地区实行“机会均等、门户开放”计划，引入其他国家力量，用以平衡其在外蒙古之地位，“因为，此种措施可能导致在此间产生外国人之商务利益及中国人过于集中，甚至可能导致蒙古内部制度的根本改革”。

　　基于上述想象中的担心，俄国开始着手将外蒙古问题“安全化”。所谓“安全化”，根据布詹(Barry Buzan)、维夫(Ole Waver)的解释，即“安全是超越一切政治结构的一种途径，是一种超越政治的特殊政治，安全化即是以现存的‘威胁’为理由，从而获得某种特权，打破现存的政治博弈规则，采取特别手段来处理现存的‘威胁’”。安全化包括三个所指：(1)既定目标(Referent Objects)，即所认定的安全客体;(2)安全化行为体(Securitizing Actors)，即营造舆论宣传某一目标为潜在危险，需要将其安全化的社会集团;(3)功能行为体(Functional Actors)，具体实施安全化措施的社会集团。将某一客体“安全化”本身体现了大国的利益争夺。从一定的角度而言，大国把安全理解成为一种认知转换为一种言语行为(Speech Act)，并通过言语行为方式建立安全问题，实现问题的“安全化”。在一种被“安全化”的利益争夺语境中，一个大国不但依靠规则的社会资源，而且还依靠它自身的资源，并最终通过它特有的强势地位获得要求支配其自身行为的权利。俄国政府于8月15日召开了部长特别会议，拟确立解决外蒙古问题的新政策。会议认为，在外蒙古问题上奉行消极观望政策是危险的，当前解决外蒙古问题的最好办法是俄国与库伦当局缔结一项双边外交协议，其要点应包括：俄国政府允许捍卫喀尔喀之自主制度，不允中国军队进入蒙古，不许中国人向蒙古移民;另一方面，应使喀尔喀统治者承担义务，不订立违反上述原则之任何条约，并保证俄民及俄国贸易在蒙古范围内自由拥有俄中历次条约规定属于他们的一切权利与特权。

　　事实上，从俄国人所收集到的情报来看，相关文件和传言并不足以表明北京政府即将着手解决外蒙古问题。然而，从现实主义的观点来分析，其重要性不在于北京政府实际上蕴含着怎样的动机，而是从俄国政府的利益去判断，它看起来像是一个怎样的威慑。换言之，北京政府只是俄国政府想象中的一个威胁，它需要这样一个想象来支撑自己的行动，为其政策的实施寻求一个合乎逻辑的理由。正是由于相关官员的大力鼓吹，“安全化”的过程终于完成，俄国政府开始调整策略以解决外蒙古问题。

　　彼时，俄国政府试图与外蒙古直接交涉并缔结《俄蒙协议》，其政治意义在于使中国政府深刻地认识到俄国正欲与外蒙古单独签订协议的事实，以及其背后所包含的暗示适用于中俄关系。总而言之，俄国认识到中国政府对于外蒙古问题坚定的立场，并认识到此时还不是由俄国出面调停解决中蒙关系的最佳时机，于是，它决定先与外蒙古王公直接协商，利用与外蒙古谈判中获得的优势地位作为杠杆迫使中国政府改变既定强硬立场。

　　根据俄国既定政策，1912年10月初，驻库伦代表廓索维慈同库伦当局进行秘密谈判。外蒙古方面要求在协约中承认和载明外蒙古为“独立国”。廓索维慈在提出的草案中拒绝接受此种条件，声称俄国只承认外蒙古“自治”，且必须以满足俄方要求为先决条件。外蒙古内务大臣达喇嘛对俄国所拟草案予以驳斥，“现在所谓俄蒙条约，对于蒙人并无实利可言，只将蒙人置诸铁砧之上，铁锤之下，任意敲击而已”，勒令外蒙古无条件接受俄国要求，无非是欲“使蒙古成为布哈拉和高丽第二而已”。并进而质疑：“此种文件是否能够给蒙古带来真正独立，蒙俄关系是何种关系，是否保护关系?”达喇嘛对于协约中未将内蒙古及科布多、乌梁海、呼伦贝尔等“均已承认库伦政府之统治权”之地方纳入外蒙古表示不满，认为如此分割蒙古并不公正，并宣称“喀尔喀诸王公有责任关心他们的命运，否则便会受到谴责，谴责他们背叛民族利益”。他还提醒俄国人：“中国坚持要与库伦和解，并且表示，只要不断绝中蒙关系，中国准备做更大的让步，此事将通过即将来库的那彦图进行交涉。蒙古政府感到进退维谷，因为它必须在俄中两国间做出抉择。”

　　事后，廓索维慈向沙查诺夫报告说：“蒙人提出了许多过分要求及部分无理要求。在蒙人向我们提出之要求中，有些绝对不能接受。”此间，廓索维慈获知，呼图克图及诸王公确曾接到北京政府专使那彦图从北京发来的电报，内中对外蒙古同俄国缔约提出警告，要求其放弃独立，并允诺给予种种优惠。同时，他还联想到，“不久前中国人派军队前往西藏，或是中国人在科布多地方采取措施，均是明显迹象，即中国开始奉行更积极、更坚决之政策，其目的在于将业已脱离中国之地方再次置于自己权力之下”。为此，廓索维慈建议对库伦政府施加压力，迫使其与俄国签订一项旨在保护俄国特殊利益的协议。

　　基于来自圣彼得堡的指示精神，俄蒙双方代表对协议草案作了协商和修改，最终于1912年11月3日签订了《俄蒙协议》。单从协议之内容来看，相关条款较为模糊。比如，关于库伦政府的地位与名分，尽管双方在协议文本第四条规定“双方代表对业已拟定的本协议俄文和蒙古文两份同等的文本作了比较，认为两份文件是一致的，于是在每份文本上签字盖印，互换了文本”，但在俄文本中，提及“蒙古政府”、“蒙古政府官吏”和“自治组织”，而在蒙文本中则变成了“蒙古国”和“一个自决的、自主的组织”。毋庸多言，双方对协议中的某些条款的理解并不一致。然而，正是在这种情况下，为何这一协议最终得以缔结?或许可以这样理解：对于库伦政府而言，它试图利用这一双边协议标示自己是一个真正意义上的主权国家，它还寄望于利用这一协议获得更多主权国家的承认。然而，从俄国政府的立场来说，这一协议仅仅意味着为解决外蒙古问题迈出了坚实的一步。至于协议中存在的某些认识上的偏差，在俄国人看来，库伦政府的政治生命完全依赖于俄国政府的庇护，只要这个前提继续存在，俄国就可以随时对外蒙古施加压力，获得它想要的结果。俄国最关注的是在该协议中得到条约保证的经济利益，以及此条约是否能对北京政府产生震撼性效果。

　　需要特别指出的是，当俄国政府与外蒙古地方签订协议之时，特意强调要求外蒙古地方以库伦政府的名义，而不是以呼图克图及喀尔喀诸王公的个体名义立约。这从一个侧面反映了俄国人的多疑和深沉。显然，从国际法的角度去理解，个人与国家所订条约，本身的法律效力值得怀疑，同时它还不具备继承性和延续性。在俄国人看来，一旦在任呼图克图下台，而下任呼图克图则有可能借机否认历次与俄所订条约;相应地，如果与俄国签约对象为库伦政府，只要这一政府仍然存在，从法理、条约的范本来说，则具有永久性，不用担心人亡而约废。

　　对于这一时期俄国对外蒙古之政策，可从俄国外交大臣沙查诺夫致驻华公使库朋斯齐之电文一窥全貌。他说：“因我国在喀尔喀之地位尚未确定，我们才不得不同实已存在之蒙古政府往来。我们希望，中国人之理智无疑将使他们认识到必须同我们就蒙古问题达成协议。目前我们并未承认蒙古完全脱离中国，我们仅答应蒙人在维护自治(有权不许中国向蒙古派官、派兵、移民)方面将给予协助。因此，我们希望中国政府在赞同本协约大纲及两方顺利、全面解决蒙古问题方面不会遇到障碍。不言而喻，倘若我们这种愿望不能得到满足，则我国在蒙古的利益将迫使我们在巩固已存在之蒙古政权方面进一步采取行动。”

　　由此可以看出，此期俄国尽管乐于维持外蒙事实上的“独立”地位，但反对“蒙古国”基于一种国际法意义上的主权国地位而出现，为俄国在国际政治环境中之灵活外交转圜计，它只愿意担保外蒙“自治”之地位。此外，俄国与外蒙签订双边协议的一个重要目的，即在于讹诈和迫使中国政府与俄国政府就外蒙问题达成协议，保障其在外蒙地方的政治经济利益。事实上，它非常清楚，《俄蒙协议》从国际法意义上来说没有法律效力，因此，唯有求得中国政府的条约保障，才能够切实取得其在外蒙的特权地位。

　　四、《中俄蒙协约》否决外蒙古“国家构建”实践

　　就在俄国与外蒙地方展开秘密谈判的同时，俄国并未放弃与中国政府就外蒙问题直接交涉的努力。俄国驻华公使库朋斯齐于1912年10月15日会见陆徵祥，要求中国必须尽快同俄国就外蒙问题达成协议。针对俄国的要求，陆徵祥指出，缔结协约违背中国人民与众议院之意愿，这种协约有损中国主权。恰在此时，中国政府获悉俄国与外蒙双边绕开中国政府进行秘密谈判，对此问题，中国代表向俄国政府提出抗议。俄国代办廓索维慈的答复是：“我们事先已通知中国政府，倘若俄中两国关于蒙古问题之协议推迟签订，则我们将不得不同蒙古政府进行事务往来。因中国政府继续回避同我们磋商蒙古问题，故授命廓索维慈探明我们进行上述公务来往之背景。我们并不想承认蒙古脱离中国而独立，但我们亦无可否认，此种独立实在已存在近一年之久，我们是否将承认这一事实，这将取决于中国。”俄国在维持外蒙古自治这一问题上狡词强辩，并进一步指出，决不容许以武力使库伦政府屈服于中国，亦不容许将外蒙改为中国一个行省。它担心，中国政府在外蒙设立行政机构时，就认为可借此取消俄人在改为行省之地区所享有的特权。

　　事实上，伴随着《俄蒙协议》的缔结及俄蒙关系的无限接近，中国政府确实非常紧张。《俄蒙协议》签订以后没过几天，即11月7日，中国方面不待俄国政府通知，时任外交总长梁如浩就向库朋斯齐提出抗议。照会称：“查蒙古为中国领土，现虽地方不靖，万无与各外国订条约之资格，兹特正式声明，无论贵国与蒙古订何种条款，中国政府概不承认。”11月8日，俄使库朋斯齐正式将《俄蒙协议》递交中国外交部，并与梁如浩展开会谈。库朋斯齐声称：“本国在蒙古商务及他种利权甚大，不能不思所以保护。”他进而强调俄国并未承认蒙古脱离中国独立，但仍表明其维护条约中所提“不殖民、不驻兵、不派官”三端的决心。梁如浩则以国际法的观点加以驳斥，声称外蒙古为中国之一部，不能认其有与外国订立条约之权利，并且外蒙古独立全系内政问题，不便有第三方出而干预。1912年11月19日，中国驻俄公使向俄国政府再度发表一项声明，要求俄国放弃《俄蒙协议》，并向俄外交大臣沙查诺夫担保，中国政府愿随后同俄国开议，解决外蒙古问题。正如有研究者指出的那样，此际中国方面主张外蒙古为中国领土的一部分，无权与外国订约，故须先废弃《俄蒙协议》，中俄的外蒙古问题交涉才能重开，充分显现出中国的“正名”观念。

　　随后，正是在上述背景下，中俄两国就外蒙古问题的协商因以展开。然而，就在此时，形势再度发生变化。1913年1月12日，库伦当局与西藏地方订立所谓《蒙藏协约》，宣称“蒙古和西藏已摆脱满洲朝廷羁绊，脱离中国，现已各自组织‘独立之国家’”，相约彼此承认对方之“独立”，“互相援助”。这一时期，西藏仍为中国固有之领土，外蒙古虽然已宣布“独立”，但未得到中国政府与世界各国的承认，亦为中国领土的一部分。因此，西藏与外蒙古当局均不具有签订国际条约的资格，所缔结的《蒙藏协约》自然不具有法律效力。关于这一点，甚至连俄国驻库伦代表廓索维慈亦不得不承认：“俩当事人不具有权利和能力，而《蒙藏协约》未能发生政治效力，而这一协约不适合称为国际性法令。”然而，《蒙藏协约》的签订不在于它本身能否实现蒙、藏地方政府的政治初衷，而在于这一行为所产生的发散性效应。正如廓索维慈指出的那样：“无论如何，未尝不可把这一协约看作对与西藏和蒙古相关的中国宗主权的抗议，以及两‘主权者’之间存在的协同一致的显著明证……此次蒙藏接近，北京政府甚感不快。即蒙藏两民族之竞争，因现时两者之联合及彼此相互援助反对中国压迫这一更重大的共同目标而被排除。从俄国利益的角度观之，虽说蒙藏接近在法理上尚不完备，但是通过接近可遏止中华民国政府过大的虚荣心和自尊心，使他们产生妥协的想法。”

　　《蒙藏协约》产生的外围影响有三：首先，它直接反映了此间外蒙古、西藏地方政府的政治认同趋向，蒙藏地方同中央政府的关系愈发疏离;其次，这对民初中央政府的“五族共和”、领土统一之建国方略是一个沉重打击;最后，对于俄、英两国来说，这是一个进一步控制外蒙古、西藏地方的机遇，至少，它表明蒙藏地方政府从情感上正在排斥民初中央政府。

　　随后，中国政府加强了与俄国的联系，试图尽快就外蒙古问题达成协议。至1913年5月，北京政府与俄国就外蒙古问题达成了相关协议草案6条。其中，对中国最关紧要的是第1条，承认蒙古为中国领土之一部及享有由此产生的各项权利;俄方则强调蒙古自治和俄国享有《俄蒙协约》所附《商务专条》规定的权益。5月28日，北京政府将协约文件提交国会批准。在以后的一个多月里，外因俄国压力，内有蒙古王公联合会宣称将“游牧以自存”的威胁，众议院经过再三讨论后，权衡利弊，仍然通过了该协议。然而，不幸的是，这一决议旋即遭到了南方舆论的猛烈抨击。7月11日，基于国内舆论压力，参议院以114票对99票否决了中俄政府之间的协议。

　　鉴于舆论汹涌，北京政府亦不敢在外蒙古问题上轻易做出让步。此后一段时期内，双方几经会谈，最终于1913年11月5日共同发布了“中俄声明”，并于同日换文。该声明共有五项，主要包括“俄国承认中国在外蒙之宗主权”、“中国承认外蒙之自治权”等内容。前述声明签订后，中俄双方复于同日互换照会，声明四款，是为“声明另件”，内中俄国承认外蒙古土地为中国领土之一部分。

　　当俄中双方就外蒙古问题进行协商之际，外蒙诸王公对此惶恐不安。他们一方面担心俄国企图使外蒙古臣服，或作外蒙古之保护国;另一方面，则担忧俄国为了自身利益与中国缔结协约，在最后关头抛弃外蒙古。1913年5月13日，哲布尊丹巴呼图克图在会见廓索维慈时要求俄国支持外蒙古独立，声称承认中国对蒙古宗主权、承认由此而形成的局势不符合蒙人之利益。廓索维慈虚伪地向他做出承诺：“俄国希望蒙古独立，并对蒙古十分友好，并随时向哲布尊丹巴呼图克图透露中俄双方协商的进展。”然而，1913年10月26日中俄双方声明交换文件中，却有条款宣布承认中国在外蒙古之宗主权，且声明另件宣布外蒙古为中国领土的一部分。外蒙古诸王公对此十分失望，杭达多尔济甚至悲观地认为：“所谓宗主权之从属关系甚至可能使民国政府再次把外蒙变成自己的行省。”

　　俄国驻库伦特使亚•密勒尔对于上述外蒙古王公之诉求所做出的解释是：“俄国政府坚信喀尔喀完全脱离中国不可能实现，库伦政府合并内蒙古之企图并无意义，他们绝不赞成。”他最后向外蒙王公保证，随后中、俄、蒙三方进行谈判可望进一步为外蒙古争取权利。同时，作为对外蒙古诸王公经济上的补偿，俄国政府决定给予外蒙古地方财政援助。当然，俄国政府从自身利益出发，认为这样做既可以打消蒙人关于俄国通过11月5日中俄互换声明文件承认中国在外蒙古之宗主权、抛弃外蒙古这种信念，又可以使蒙人在经济上更加依赖俄国，进而在相关政治问题上与俄国的步伐保持一致。

　　由于中俄声明及其另件，遂有中俄蒙三方会议的召开。会议于1914年9月至1915年3月在恰克图召开，北京政府与外蒙古政府、俄国政府就“宗主权”下的自治问题展开了交涉。此间，外蒙古代表所持立场是：既然中俄声明承认中国对外蒙古仅有宗主权，那么外蒙古应当是半主权国，断不能允将外蒙古自治降格为地方自治;何况宗主权应指一国与另一国之关系，这一概念断难用在自治地方或自治省份。中国政府代表则认为已是极端让步，“外蒙古不得因此遂以单独意见自定宗主权之界限，为承认宗主权之条件”。随后，俄国专使就外蒙古之意见作了进一步解释并指出，俄国对于外蒙古之意见，确系视为单离自治国，中国只有宗主权，故外蒙古政府在其领土及权力范围以内行动自主，不受中国中央政府辖治。

　　显然，此间三方争论的焦点不在于外蒙古是否实行“自治”，而是在于以何种形式表现出来，应当涵括哪些具体内容。对于这些细节，无论北京政府与外蒙古、中国与俄国，甚至外蒙古与俄国之间都存在着很大分歧。作为一个“自治”利益既得者，外蒙古僧俗贵族当然希望这种权限越宽越好，最好是完全的自治，进而实现独立;而北京政府基于外蒙古为中国领土不可分割的一部分之准则，试图规范外蒙古的自治，即这种自治权应该基于一种中央集权制之下的地方分权形式，地方自治应该在北京政府的监管之下进行;俄国则以“调停者”的身份出现在北京政府-外蒙古关系之中，从外蒙古和中国政府截然相反的诉求之间找出某些共同点以达成妥协，它主张用“自治”和“宗主权”来代替“独立”和“主权”。

　　通过上述考察可知，关于外蒙古现在及未来的政治走向，与会三方各有所图。对于库伦当局来说，它希望建立一个包括内蒙古在内的统一的蒙古主权国家;北京政府认为外蒙古应该成为中国的一部分，并试图继承和恢复前清时期的疆域版图;俄国则主张建立一个在虚无的中国“宗主权”之下的“自治”外蒙古政府。正是由于三方对外蒙古地区的政治构想存在着严重分歧，会议期间各方争执激烈，共举行会议四十八次，几经折冲，最终于1915年6月7日达成协议，签订《中俄蒙协约》，共计二十二条。依据《中俄蒙协约》，外蒙古库伦政府遂由“独立”改为“自治”，至此，其“国家构建”实践在名义上被否决。

　　结语

　　从辛亥革命到民初中央政府之肇建，是中国民族国家主义运作比较典型的时期。然而，近代中国的民族国家构筑，是在一个多民族(族群)国家中进行的。民初中央政府利用自身掌握的资源来动员和支撑“民族国家构建”之历程的同时，此间处于中国国家边缘的族群，如外蒙古、西藏等地区的上层民族精英，亦同样在利用这一手段来创造与之相对立的“民族国家表述”。事实上，在这样一个国度里，不同的自我意识的民族对“民族国家”的构想和表达往往大异其趣，民族主义可能导致民族(族群)意识的另类觉醒，它可能演变为一种以独立和主权为目标的分离主义运动。

　　透过本文之梳理，我们大致可以观察到这样一幅图景：1911年辛亥革命以降，随着大清王朝这个既有的强有力的权威之退出，在漠北的外蒙古地区业已留下了一个巨大的权力真空;可以想象，清帝国原来的军事和行政体系撤出之际，亦为地方精英填补这种真空之时，受俄国支持的1911年外蒙古“独立建国”即是彼时地方精英政治诉求的外在表征。然则对于继承了清帝国领土和人民的中华民国政府而言，民族国家主义需要的国家权力必须是没有竞争的权力，所有替代性的权威都可能成为离心力的渊薮;共同体，无论它是种族的，抑或是地域的，都是首要怀疑的对象和最主要的对手，都是必须处置而后快的敌人。就此而言，外蒙古地方精英的行为直接威胁到了民初中央政府自身主权和政权的合法性，显然是不可接受的。

　　正是在上述情形之下，中俄蒙三方围绕“国家构建”展开了一场政治博弈。就实际情形而言，如果说，“政治博弈”是此期中俄蒙三方外在的政治角力表象的话，那么“国家构建”则是中国政府与外蒙古地方追求的终极目标。不可否认，俄国在三方博弈及外蒙之“国家构建”过程中扮演了引导者角色。从此期俄国政府对外蒙古政策的具体实施过程可以看出，它对于外蒙古的整体政治构想之基点，在于坚守维持外蒙古“自治”这一政治底线。俄国深谙此期外蒙古局势，并因此制定对蒙政策。此间，尽管库伦当局迫切希望依靠俄国的支持获得真正意义上的独立，但俄国政府并未因在外蒙古的特殊利益而失去稳定的政治心态，在综合观察国际及外蒙局势的基础上，得出外蒙古只宜“自治”不可“独立”的结论。然而，这一时期，俄国人对外蒙“自治”概念的理解有所变化。如果说，清季外蒙古“自治”一词仅限于各蒙古王公在清朝的统治框架范围内实行相对自治，那么，民初的外蒙古“自治”则意味着从以前的外蒙古王公的个体自治转向维护哲布尊丹巴呼图克图政权之地位。它暗示了“从王公个体对外蒙古的统治到一个由皇帝和宫廷组成的统一政权对外蒙古的管辖”的转变。并且，这种寓意上的改变与俄国政府试图利用国际条约确立库伦政府合法地位的行动相一致。

　　总体而论，要想对此期外蒙古“国家构建”实践及民初中央政府构建统一多民族国家的努力予以评价，必须将此等实践纳入到中俄蒙三方博弈的大框架下，才可能得出较为公允的结论。自外蒙古建立“大蒙古国”以来，民初中央政府对该地区的统合历程从主观因素来说较为得力。由此设想，中央政府对边疆地方之国家认同的统合本应收到良好的效果。然而，一旦进入实践操作，则可能会受到诸种因素的影响和干扰。民初中央政府处肇造之际，国家对于边疆地区还缺乏强有力的制约措施，于是，外蒙古精英建立“独立的大蒙古国”因为制度的缺陷而成为可能，“国家统一”和“主权完整”象征意义多于实际意义。尽管如此，追求主权的完整仍然是民初中央政府的最高准则，并且在具体实践中通过一系列举措予以展现。彼时，民初中央政府通过与俄国、外蒙古之政治博弈，促使外蒙古宣布放弃“国家构建”，它所获得的，主要不是有效地控驭外蒙古地方的制度或地方民族上层的政治认同，而是一种对外宣扬和阐释统合外蒙古地方的合法形象。

　　回顾这段历史，并将清末民初中央政府统合外蒙古之举措予以参照，可供深思、借鉴之处良多。当晚清之际，中央政府对边疆地区的治理，以“固我主权”为宗旨，具有“国家化”、“集权化”的特点。在此过程中，清政府于新疆设立行省制度，对该地区实施与内地一致的均质化治理。正是通过这一举措，清政府确立了对新疆更为巩固的统治，新疆地方政府及民族对中央政府保持了较高认同。而在蒙藏地区，尽管清政府试图依靠新政加强直接控制，并一度筹议行省，但收效甚微或无疾而终。对于蒙藏地方，清政府仍然依靠传统的政治隶属关系确立双方关系，其基础显然不如行省体制那样牢固。正由于政治遗产的不同，辛亥革命爆发以后，两者的政治走向各趋一途：业已建立行省，均质化进程颇为顺利的新疆地区，基于同等的政治意识与行政体制，对中央政府和中国国家保持了较高的认同;而在蒙藏地区，传统松散的满蒙同盟或基于宗教供施而形成的政治隶属关系与近代国家建构显然互不得洽，民初中央政府对蒙藏地方的政治统合面临困局。还需指出的一点是，相对于民初中央政府一厢情愿地对外蒙古统合所作的种种努力，外蒙古上层的民族国家认同还受到一个重要因素的影响，即“族群边界的形成与维持，是人们在特定的资源竞争关系中，为了维护共同资源而产生”。也就是说，客观资源环境的改变，经常造成族群边界(即认同)的变迁。这在一定程度上可以解释，在遭逢辛亥革命、民国肇建之乱世，地处边疆的外蒙古民族上层可能会认为既有利益无法得到保障(这在很多时候取决于其自身的主观评价)，“他者”的感觉就随之产生，于是，其对于中国国家的认同程度亦就相对降低。

　　(相关简介：冯建勇，中国社会科学院中国边疆史地研究中心副研究员。限于篇幅，仅保留部分注释。)

　　注释

　　[1] 其中代表性先行研究可参见：张永《从“十八星旗”到“五色旗”——辛亥革命时期从汉族国家到五族共和国家的建国模式转变》(《北京大学学报》2002年第2期)、李玉伟《北洋政府的民族政策与内蒙古的民族问题》(《内蒙古社会科学》2004年第2期)、周竞红《清末民国时期内蒙古地区政区管理体制变迁及对蒙古族的影响》(《中央民族大学学报》2004年第6期)、马戎《中华民族的共同文化与“黄帝崇拜”的族群狭隘性》(《西北民族研究》2010年第2期)等论文。

　　[2] 相关先行研究可参酌：张启雄《“独立外蒙古”的国家认同与主权归属交涉》(台北：“中央研究院”《近代史研究所集刊》第20期，1991年6月)、华国梁《民国初年蒙古王公对“五族共和”政策的民族认同》(《徐州师范大学学报》2003年第2期)等。笔者曾专就此问题撰文作过论述(详参《重构国家认同：民初中央政府对蒙藏边疆地区之统合》，《黑龙江民族丛刊》2009年第4期)，惟浅尝辄止，但在本文写作中，为了较完整清晰地反映笔者的观点，因以保留了该文的部分内容，特予说明。

　　[3] 系指在博弈中率先作出决策的一方。该方往往依据自身的感受、经验和表面状态优先采取一种有方向性的行动。

　　[4] 即在博弈中行动滞后的一方，其动作是滞后的、默认的、被动的，但最终占优。其策略可能依赖于决策人劣势的策略选择，占去空间特性，因此对抗是唯一占优的方式。

　　[5] 本文所引文献多处用到“蒙古”一词，系指“外蒙地区”。关于这一用法，可参阅《中俄蒙恰克图会议录》第十六次会议，俄国专使所作解释：外蒙代表当知俄国政府向来以“蒙古”二字作“外蒙”解释，即喀尔喀四盟及乌里雅苏台、科布多两处……且“蒙古人民”一语又是专指喀尔喀，即外蒙之人民。(《中俄蒙三方恰克图会议录》第十六次会议录(1914.11.23)，载吕一燃：《北洋政府时期的蒙古地区历史资料》，第74～75页。)

　　[6] 即“中国不得将兵队派驻外蒙古，及安置文武官员，且不办殖民之举”等三项举措。

　　文/冯建勇

　　引言

　　1911年，以“驱逐鞑虏”为口号的辛亥革命爆发，它推翻了统治中国长达两千年的传统帝制，建立了具有民族国家性质的“中华民国”。受此事件推动，辛亥革命前夕革命派、改良派争论中梁启超所担心的种族民族主义所引发的分裂中国的危险开始浮于水面——远在漠北的外蒙古王公、喇嘛发起了“独立”运动，宣布脱离中国，建立“大蒙古国”。外蒙古的“独立”此种与统一的民族国家构建相冲突的异类事件，从一定意义上说，印证了中国边疆地区存在的国家认同危机。而具有近代“民族国家”性质的中华民国的建立，则在客观上要求新建政府必须得到境内各民族和地区的认同，这样才能保证其执政的合法性。为此，原有的“排满建国”方略显然已经不合时宜，于是，这一时期，重构边疆地区之民族国家认同被提到日程上来了。

　　关于这一课题，一些学者尝试从近代民族主义和民族国家构建的角度，将民初中央政府对外蒙古地区的政策，作为问题予以提出，给予了认真研究。[1]亦有学者就此期外蒙古上层对中国国家之认同状况作了考察。[2]但显而易见的是，相关先行研究多从宏观视角考察中央政府处置边疆问题的举措，先入为主地强调中国国家对于外蒙古地区主权的绝对的、不可动摇的地位;又抑或片面强调俄国人之于外蒙古独立、建国的主导性作用，因以忽视了外蒙古地方民族上层和社会精英自身强烈的民族意识，故而对于此期边疆地区之国家认同问题的生成、尘埃落定的过程的考察，尚不够充分。

　　基于上述考察，本文拟以辛亥革命场域的外蒙古问题为中心，从中国中央政府(包括南京临时政府、北京政府)、俄国、外蒙古三方博弈的研究视角出发，对1911年辛亥革命以后中、蒙、俄三方围绕“国家构建”问题所持立场和行为予以考察。在建构研究的整体构架过程中，试图解决两个问题：

　　其一是深入探讨此期俄国政府、民初中央政府、外蒙古三方的政治博弈过程。根据博弈理论，博弈的参与者可区分为“决策者”[3]、“对抗者”[4];在具体博弈过程中可能会形成一个均衡，由此产生博弈的结果——得失(payoffs)。本文拟以辛亥革命前后(1911～1915年)的外蒙古地区为经纬，阐述清朝政权之颠覆以及国内外局势之变动，对外蒙古王公喇嘛心理之波折;同时追寻俄国对蒙政策的生成过程，以及中国中央政府之应对举措，乃至外蒙古王公喇嘛之心路历程;并对参与博弈三方之地位、得失做出评价。

　　其二是揭明此期的“国家构建”问题。显然，在辛亥革命场域中的外蒙古问题上，“国家构建”具有双重含义：首先是民初中央政府，它试图统合与其愈发疏离的外蒙古地区，建立一个统一多民族的国家;其次是外蒙古及其背后的俄国，尤其对于外蒙古来说，基于“一个民族一个国家”的西方单一民族国家理论，它希冀创建一个独立的“大蒙古国”。于是，此期“国家构建”问题作为一个重要疑问点，被纳入到考察中来。

　　基于上述考虑，“政治博弈”、“国家构建”是贯穿本研究的主线，本文所有论述都将围绕这一主旨展开。依据这一脉络，本文大致框架安排如下：首先，阐述清祚败亡之际，外蒙古王公、喇嘛心理之嬗变及其应对;其次，探究当外蒙古局势混沌之时，俄国对外蒙古地区之渗透，以及围绕外蒙古问题，俄国、中国及外蒙古地方三方之博弈;最后，就此期三方“政治博弈”及“国家构建”情形做一整合性阐述，揭明此期中央政府统合外蒙古之政治态势。

　　一、大变局下外蒙古的“国家构建”实践

　　清朝前中期，清政府在外蒙古地区通过建立以盟旗制度为核心的“边疆民族自治”管理模式，保证了朝廷任命各旗札萨克和授予领地的权力，从而加强了对外蒙古各部的统治，同时也保障了蒙古贵族的利益，使其有权继续管领属民和封地，具有一定的自主权。应该说，这一制度设计在一定时期内对巩固国家统一和保持外蒙古地区社会安定具有积极作用。此期，“满蒙联姻”作为一条维系满洲民族共同体与蒙古王公的纽带，对于维护一个发迹于边疆地区的中央政权具有积极意义。外蒙古各盟旗王公贵族，亦在“满蒙联姻-满蒙同盟”旗帜下，对清朝统治保持了高度认同。此间，外蒙古地方主义的表现主要体现为对各蒙旗既得经济利益的追逐和对清政府世袭爵位的邀赏。如是观之，这一地方主义之表现恰在一定程度上反映了外蒙古对清政府统治的政治认同。

　　清季以降，上述局面随着俄国对外蒙古的软渗透发生了改变。清朝统治者基于对外蒙古边疆防御的担心，对其治理政策进行了调整，试图加强中央政府对其外围地区的控制。

　　一方面是，从矫饰的礼节上着手，疏远并限制哲布尊丹巴呼图克图，以宣示清政府对外蒙古的主权地位。乾隆二十七年(1762)，诺木浑为驻库伦办事大臣时，曾规定晋见哲布尊丹巴呼图克图当行跪拜礼;但驻藏大臣会见达赖喇嘛时，则平起平坐。揆清廷用意，似在刻意利用政治力量拉抬外蒙古活佛哲布尊丹巴的地位，用以消解达赖喇嘛在外蒙古地区的影响力。至八世哲布尊丹巴呼图克图时，驻库伦办事大臣英奎认为朝廷所派驻藏、驻库伦办事大臣地位既是平等，则晋见达赖喇嘛与哲布尊丹巴呼图克图的礼节不应有所差别，于是奏准驻库伦办事大臣晋见哲布尊丹巴应即免行跪拜礼，仅互换哈达，哲佛须起座相迎。清廷此举自然招致哲佛、堪布喇嘛及商卓特巴的极度不满，哲布尊丹巴曾提请清廷撤换英奎，清廷不允其请，由是外蒙古与清廷埋下心结。

　　清末，随着朝廷对于各驻防将军、大臣的倚重，库伦办事大臣的权势有增无已。迨至宣统二年(1910)，在喇嘛与库伦大臣冲突事件中，清廷对哲布尊丹巴特使提请罢免库伦大臣三多的要求置之不理，更让外蒙古上层感到“委屈”和失望。可以这样认为，如果说，清康雍乾时期统治者为了笼络蒙古王公，对喇嘛教采取百般的扶持政策，那么，自嘉庆、道光以还开始疏远喇嘛教，对哲布尊丹巴之态度日益冷淡。

　　另一方面，清政府还试图实施以放禁、开垦、设治为核心的“新政”，加强对外蒙古地区的直接控制。而这对于边疆民族而言，它可能会产生另一种镜像，恰如周锡瑞所指出的那样，“这种行为对内地通过省、县行政机构进行直接统治和边疆地区通过民族精英进行间接统治二者之间已经确定起来的差异形成了挑战”。在一些蒙古王公贵族看来，新政的实施以及由此带来的治理方式的转变，与他们的既得利益相抵触。基于此，外蒙古王公、喇嘛对清朝中央政府表达了不满。他们先是通过各种途径上书朝廷，要求禁止在外蒙古地区实施“新政”;此路不通，又派遣使团前往俄国圣彼得堡请求支持，以制止清朝中央政府在外蒙古地区之种种措施。较之清朝前期较为静态且以维护中央-地方关系为圭臬的外蒙古地方主义，清末外蒙古地方主义政治化倾向颇为浓厚，且这种政治化倾向是以疏离中央与地方关系为标的。

　　辛亥革命前夕，外蒙古地方主义的“政治化”倾向可从一份1911年8月中旬外蒙古王公赴俄使团致俄国沙皇的信件中得到直接反映。该信件罗列了外蒙古王公贵族对清朝政府的种种不满，共计二十条，内容涵盖新政实施以来的设治、移民、屯垦问题，以及蒙汉通婚、放贷等问题。他们认为，这些措施直接导致外蒙古王公政治、经济特权地位的丧失。该信件还对外蒙古之将来做了展望，即“我们将一致推举受万众尊重的博格达汗为伟大的汗。接着，我们会建立一个属于我们自己的国家。我们不得不依靠贵国的支持，并坚信能够得到贵国的支持”。同时，该信件还建议俄国政府洞察局势，当机立断，“如果我们不能利用这一机会建立良好的关系，很多事情可能无法实现，我们亦将因此而后悔”。

　　综上所述，正是在清末“新政”以及对俄国之期待的双重诱因下，此期外蒙古表现出了疏离中央政府的政治倾向。这种边疆民族地区基于本民族的利益及传统而形成的民族认同与清政府试图整合的国家认同的背离，产生的负面影响不可等闲视之。当时即有人指出：“以人民而论，则只有民族的思想，而无国家之观念。斯弊也，汉人有之，满、蒙、回、藏人亦然。惟其热于民族的思想，故常起内乱，惟其无国家之观念，故不能为秩序的结合。”

　　辛亥革命爆发以后，清廷统治摇摇欲坠。这一时期，边疆民族地区政局的发展，尤其是外蒙古地区的政治态势的重大变化，似乎印证了前述时人之担忧。

　　由于外蒙古地区与清王朝最初都是基于传统的宗教关系结为一体，对于大多数蒙古族上层分子来说，围绕国家-民族问题提出的“满蒙同盟”论是支配一般蒙古王公贵族思想的基本观点。当隆裕太后宣布清帝退位后，持“满蒙同盟”论的蒙古王公认为，作为藩属的蒙古民族与蒙古地区只是依附于清王朝，一旦清王朝覆亡，双方的藩属关系也就自然而然地解除了。亦即以满蒙血统关系为承认帝国法统之要件，以清廷存续作为蒙古认同中国之前提，一方面承认有清廷则蒙古为中国之一部分，一方面强调若无清廷对满蒙关系之维系，则此种法统上的联系将会断绝。此种观点虽然没有得到理论化、系统化，但在蒙古上层社会具有十分广泛的影响。

　　此外，辛亥革命前夕革命党人宣扬的“驱逐鞑虏”论所表达的种族民族主义思想让蒙古民族上层分子心有余悸，他们认为辛亥革命胜利必将进一步剥夺王公贵族们的既有特权。当革命爆发后，蒙古族中的知识分子大多被煽起了民族主义思想热情，并援引“驱逐鞑虏”口号，用以排汉。时陆军贵胄学堂蒙族学生王宗洛的思想颇具代表性。早在辛亥革命前夕，他就借雍和宫暗中聚会蒙古队里的同学，宣传革命，“但偏重于蒙古民族独立方面”。在他看来，“现有的中国政治，无论哪一个党派，也是汉民族的‘驱逐鞑虏’的活动，与蒙古民族没有多大的利益”，因此，为维护蒙古民族利益计，当“听到外蒙古宣布独立，哲布尊丹巴当了蒙古皇帝的消息，就企图赴外蒙古从事蒙古民族独立的活动”。

　　基于此，一些边疆民族上层分子对于本民族未来的政治走向作了思考，并做出了抉择——他们以维护本民族之“民族利益”为借口竞争权力，并以此激发本民族成员的民族主义情绪。哲布尊丹巴等王公喇嘛，赶走清政府驻库伦办事大臣三多等官吏，并于1911年12月1日宣告“独立”，建立“大蒙古国”。并以正式文书通告库伦办事大臣三多，要求其限期离境。该文告的主旨，除在说明独立的原委之外，还特别提到：“今内地各省，既皆相继独立，脱离满洲，我蒙古为保护土地宗教起见，亦应宣布独立。”这似乎是预先为将来的革命政府伏下了一笔，使它不能对外蒙古主张任何权利。12月28日，哲布尊丹巴正式登极，成为“大蒙古国”皇帝，年号“共戴”。至此，外蒙古地方上层将最初基于内心深处的政治疏离感演变为一种实际的“国家构建”行为。

　　二、民初中央政府统合外蒙古之举措

　　辛亥革命初期，内地各省纷纷宣布独立。不言而喻，这种独立实际上是脱离清朝的统治，而不是自立于世界。而有着“驱逐鞑虏，恢复中华”烙印的辛亥革命对边疆政治实态的冲击更是显而易见，其实质是剔除东北、内外蒙古、新疆与西藏，在内地十八个省恢复汉人地盘。在此情景下，如果说，内地的独立是脱离清政府，则边疆的“独立”意味着脱离中国。不可否认，这种强势的种族民族主义，在辛亥革命初期起到了强大的社会动员作用，对于推翻清朝统治具有积极作用;然而，对于建设一个多民族的新型民族国家而言，其功能却受到了质疑和挑战。显然，对于民初中央政府而言，从执政者的立场出发，他首先必须维持构成国家的领土、主权、人民三要素合而为一。为此，面对边疆地区政治情势的变化，民初中央政府采取了诸种手段统合中央与外蒙古关系。

　　1.从“排满”到“五族共和”，乃至“中华民族”之构建

　　1912年元旦，孙中山在《中华民国临时大总统宣言书》中郑重宣告：“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人——是曰民族之统一。”随后，《中华民国临时约法》还以法律形式将民族平等规定下来：“中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”袁世凯继任临时大总统后，亦发布命令曰：“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即同为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。此后，蒙、藏、回疆等处，自应统筹规画，以谋内政之统一，而冀民族之大同。”这就是“五族共和”的思想。

　　“五族共和”的提出，具有鲜明的应急性，其功效彰显于一时。但同时也应看到，“五族”概念是否能够涵盖民国政府辖下的所有民族和地区呢?缘此，当时就有学者提出异议：“依近世学者之说，谓中国原始之住民，实为苗族……而苗族独不得厕于五族之列，所谓共和，果如是乎?故我以为不举种族之名词则已耳，苟言及种族，则必曰六族共和、六族平等，不得仅以五族称也。”时任驻藏办事长官陆兴祺曾在致民国政府的电文中亦提到一事：“且有廓尔喀者，本一极富强之小国，向修贡职，尊中土为上国，目前尚极恭顺。此次藏乱，廓人调停之力，亦颇不鲜。惟谓廓人心中有一疑意，中国动称五族共和，不知廓人究属何族。盖廓人所奉者回教耳。如为回族，则土耳其亦回族也，亦可列于五族共和中耶?”由此看来，“五族”口号有它自身的局限性，间接造成了中国内部“五族”与其他民族的对立，亦模糊了此间边疆民族之国家认同，职是之故，对“五族”概念作进一步阐述和提升实属必要。

　　“五族共和”的口号具有明显的缺陷，袁世凯本人可能也认识到了这一点。这从他与哲布尊丹巴呼图克图的往来函件中对“中华民族”一词的使用可见端倪。显然，作为政治家的袁氏，他可能较注重于操作层面的实用性，至于理论上的建构还得由学者来完成。在这一方面，梁启超的追随者、《庸言》杂志的实际主编吴贯因先生做出了相当的创见。1913年初，吴氏在《庸言》上发表了《五族同化论》一文，逐个地论证了五族的混合性质，进而说明了各族之间血统互相渗透融合的历史。为此，他建议：“今后全国之人民，不应有五族之称，而当通称为中国民族Chinese Nation，而Nation之义既有二：一曰民族，一曰国民，然则今后我四万万同胞，称为中国民族也可，称为中国国民也亦可。”

　　2.怀柔外蒙古民族上层

　　1912年2月12日，南京临时政府将作为清皇室退位条件之一的“关于满蒙回藏各族待遇之条件”予以颁布。袁世凯执政以后，为了进一步安抚蒙古王公、喇嘛，于1912年8月19日接连颁布了三个法令，即蒙古待遇条例、对于蒙古族王公贵族加爵之令、给予喇嘛教僧侣称号之令。

　　其中，蒙古待遇条例为蒙古社会带来了相当的影响。如第一条“嗣后各蒙古均不以藩属待遇，应与内地一律，中央对于蒙古行政机关亦不用理藩、殖民、拓殖等字样”与第六条“各蒙古之对外交涉及边防事务，自应归中央政府办理，但中央政府认为关系地方重要事件者得随时交该地方行政机关参议，然后施行”之规定，实际上将蒙古地方与内地置于同一政治制度之下，明确了在外交、军事层面，由中央把握其权限。同时还应看到，第一条规定为从此在外蒙古地方实行省制，即实现地域均质化管理，提供了法理依据。这是在外蒙古实施国民统合政策的前提条件。此外，第九条规定“蒙古人通晓汉文并合法定资格者，得任用京外文武各职”，为民国政府对蒙古民族实施国民教育创造了可能性。

　　3.通过立法确立外蒙古地区的法律地位

　　中华民国政府成立以后颁布的一系列法规，均将外蒙古等边疆地方纳入立法范畴，如中华民国临时约法、国会组织法、众议院议员选举法等。而且，中央政府还就外蒙古等边疆地方事务专门颁布了相关法规。如《蒙古、西藏、青海众议院议员选举施行令》(1912年10月5日)、《民国成立初次来京蒙、回、藏王公等特别川资条例》(1913年3月29日)、《蒙藏院办事章程》(1914年6月8日)等。《中华民国临时约法》第一章规定：“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海。”特别强调了内外蒙古是中国的领土，这在当时情况下是很有必要的。《临时约法》这一规定对于增强国人的领土主权观念，抵抗外国侵略具有重要意义。当然，最为重要的是，它表明，虽然中央政府更替，但中国对于外蒙古的主权地位从未变更，并为国家宪法所保护。

　　上述这种法律上对外蒙古等边疆地区在国家的政治地位的保障同样可以从民初国会组织法拟定的一次辩论中反映出来。根据《临时约法》第五条规定：“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”并第十八条规定：“参议员，每行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人，青海选派一人。”从维护约法精神出发，内外蒙古、西藏等边疆地区拥有自己的议员选举资格当无异议，然而在众议院中最初起草的《国会组织法》原案中规定：众议院以各省人民所选出之议员组织之，但将蒙、藏、青海排除在外。1912年7月，国会组织法起草者谷钟秀辩解称：定一法就必定要实行，但“蒙藏地方情形不同，制度未定，不能与内地施同一办法”，蒙藏现有等级制度，地方行政与内地行省不一，“只可暂时特殊，待政治改良，迷信破除之后，然后一律与内地人民同有选举权和被选举权，不然纯照理论上立言，而不从事实上着想，虽定有法律，亦成为空论而不能执行”。针对谷钟秀之解释，众议院议员刘崇佑提出异议，他指出：根据临时约法之规定，蒙藏人民当然应与各省人民一样有选举权和被选举权，绝不能因为蒙藏地方智识程度不够而否决当地人民的选举权。果如此，则“留法律界上之污点”。最终经过讨论，会议决议，《国会组织法》增加第5条：“蒙古、西藏、青海选出众议员之名额如左：蒙古二十七名，西藏十名，青海三名。”汤化龙又提出将原案第3条“众议院以各省人民所选举之议员组织之”修正为“众议院以各地方人民所选举之议员组织之”，并获得通过。

　　国会组织法修正案中考虑到蒙、藏、青海的特殊情况，对其选举资格作特别规定，这是一个妥当的决定。尤其在俄、英处心积虑地谋划蒙藏之际，设若《国会组织法》竟规定众议院中无蒙藏议员，将为这种分裂阴谋提供口实，铸成大错。因此，这种及时的纠错行为与《临时约法》中规定的“中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”的政治原则相符合，对构筑统一的多民族国家具有重要的法律导向意义。

　　4.设立专门机构加强对外蒙古等边疆地区的管理

　　南京临时政府时期，蒙藏事急，“在地方制度未经划一规定以前，对民族事务未设专门机构，先划归内务部，应办事均照历史上之向例办理，并命名为边务局，以昭珍重”。为加强对蒙藏事务的管理，1912年5月8日，北京政府参议院议决设立蒙藏事务局，附设蒙务、藏务两科，分管蒙藏调查筹划等事。7月19日，参议院正式通过蒙藏事务局官制，进一步明确直隶国务总理管辖。因蒙藏事务繁冗，与其他直隶国务总理之各局相比，蒙藏事务局多设副局长一人。

　　民初中央政府除在中央设立蒙藏院处理边疆事务外，还在外蒙古部署军政设施。1915年7月9日，北京政府公布了《库伦办事大员公署章程》和《乌里雅苏台、科布多、恰克图佐理专员公署章程》，明确了对外蒙古的管理体制。根据章程，库伦办事大员直接办事的区域以土谢图汗、车臣汗两部落为限，兼辖乌里雅苏台、科布多、恰克图各区域应办事务，并直接节制此三处佐理专员。至此，民初政府通过在外蒙古地区设立行政机构，使得中央政府对此边疆地方的行政管理大体上得以实现。

　　5.中央政府对外蒙古地区教育之统合

　　民国初年，随着民族国家的教育思想、教育制度，特别是国民教育在中国的普及，北京政府便极力提倡在全国范围内进一步普及新式的学校教育。与此同时，中央政府还指示边疆民族地区，也要积极推进教育事业，学习西方教育制度，兴办学校。各边疆地区也不断要求创立新式学校。一时间，启蒙文化、养成人材，成为当务之急。但不能否认，广大的边疆地区，风俗各异，语言复杂，也是不争事实。有鉴于此，教育部着手对这些地方的教育实际状况进行调查，以期在此基础上，“酌按所辖区域情形，设法劝导，次第举办”。

　　除此咨文外，教育部还以附件形式下发了《蒙回藏各区筹备教育事项列表》。从该附件清单所开列的项目来看，这是一个全面的调查提纲。首先，为了在边疆地区设立小学，事前对各少数民族的分布、适龄学童的人数，以及小学的设置情况进行确认，这些少数民族地区以前是否设置过学校、是否有识字与懂汉语汉文者，也在调查之列;其次，对宗教、风俗习惯等特征，以及是否妨碍教育等进行调研;第三，将用人、筹款、设立学校，以及教师选用等事项纳入调查范畴。当然，这份清单的核心意图，在于通过国民教育的实施，整合边疆民族，以使各民族最终统合在“中华民族”旗帜之下，成为名副其实的“国民”。

　　综上所述，民初中央政府为统合外蒙古地方之国家认同，首先创出了“五族共和”以统合国民之意识形态，并在此基础上提出了“中华民族”概念用以统合中央与边疆关系。通过这一举措，中央政府从思想层面抛弃了原有的“汉族建国”的种族民族主义，对各民族成员均归属于中国的客观现实性和既定性予以强调，这具有开拓性意义。然后，从培育边疆教育开始，养成边疆地方对新成立的民族国家之向心力，当更具有实践意义。接着，对外蒙古上层采取怀柔方针，通过册封、厚给利益等举措，以满足其后天现实利益的需求，这在某种程度上被认为是一种妥协，但就当时之内外形势而言，对外蒙古上层的让步从整合近代民族国家之统一的角度来看可谓必要。最后，民初中央政府用立法、管理机构制度化的形式对外蒙古地区的利益予以保证，使得边疆地方的合法利益有法可循，当然，中央政府亦反向地利用根本大法和专门机构确立了中国对外蒙古地区的主权地位。

　　三、《俄蒙协议》文本对于外蒙古“国家构建”的模糊表述

　　前面我们讨论了辛亥革命以后外蒙之“国家构建”实践及民初中央政府对外蒙地区之统合举措。这一时期，自认为在外蒙地区拥有“特殊利益”的俄国当然不会置身事外，它采取了怎样的应对?这是我们下一步将要讨论的问题。

　　1911年7月，外蒙王公会议决议将派使团前往彼得堡，就俄国保护外蒙一事正式提出请求。俄国驻库伦代理领事拉弗多夫斯基第一时间将此信息报告了俄国代理外交大臣尼拉托夫，并向哲布尊丹巴强调，在未得到俄国政府的正式答复之前，外蒙最好暂勿派出使团。此间尼拉托夫主张，当前“不论帝国政府对蒙人运动持何态度，我意，此刻我们尚不具备利用这一运动为我国利益服务之条件，代表团之到达不合时宜”。

　　尽管俄国政府对外蒙使团赴俄持保守态度，但在外务大臣杭达多尔济的带领下，外蒙使团于7月29日秘密到达圣彼得堡。在此等情况下，断然拒绝外蒙使团并将之驱逐出境显然不符合俄国在外蒙的长期利益，俄国政府遂决议私下与外蒙使团商议，“设法使此事符合我国愿望。在此种情况下，此事或许在即将举行的俄中谈判中能使我们得到好处”。为了明确此间对外蒙政策，俄国政府于8月17日召开了远东特别会议。会议认为，为了避免削弱俄国在西方列强中的影响力和重点解决中近东问题，“帝国政府在蒙古[5]问题上不主动发表意见，不承担以武力支持喀尔喀蒙人脱离中国之义务，而是居间调停，通过外交途径支持蒙人捍卫独立之愿望，勿与其宗主国君主清朝大皇帝脱离关系”。8月19日尼拉托夫将这个决定通知了驻华公使廓索维慈，指示他同清政府就外蒙问题进行交涉：“喀尔喀目前之运动及派蒙古代表团赴圣彼得堡，使我国有理由向北京政府指出，蒙古与我国交界，那里发生骚乱不能不使帝国政府感到忧虑，并迫使我们在边境上采取相应措施，此等措施势必导致蒙人中反华运动之发展。”按照俄国政府既定政策之精神，廓索维慈于8月29日向清政府递交照会，要求清政府在外蒙立即停止移民、练兵和整顿吏治等，“否则俄断不能漠视，势必至在交界等处，筹对付办法”。显然，从此间俄国政府的立场出发，它认为在目前形势下不宜对外蒙事务做过多干涉。这一时期，俄国政府试图利用外蒙使团赴俄求援一事，向清政府施加外交压力，以为即将开始的中俄关于通商条约的谈判之策略手段。

　　就在俄国就外蒙古政策做出上述决议后不久，武昌起义爆发，中国内地与外蒙古局势发生重大变化。彼时，俄国对外蒙古局势的发展极为关注。1911年10月13日，俄国代理外交大臣尼拉托夫电告时任驻北京公使廓索维慈，目前俄国的注意力必须集中在近东的发展，所以无力在中国进行任何积极活动，但是，俄国应该利用清政府由于南方革命运动所面临的困难，使中国承认俄国在外蒙古的既得利益。俄国政府所说“无力进行任何积极行动”，显然与事实不符。这一时期，俄国政府依靠驻库伦领事，私下帮助外蒙古诸王公筹建蒙军，并向其输送武器，为外蒙古宣布“独立”提供了强力后盾。

　　当外蒙古在俄国人的支持下与中央政府之关系越发疏离的时候，俄国政府反向利用中国政府在外蒙古之困境与之进行交涉。1911年12月，俄国政府向清政府提出，愿意为中蒙关系之发展进行调停。惜乎当时清政府陷入内乱，自顾不暇，遑论遣使与俄国就外蒙古问题进行交涉。

　　1912年4月13日至27日俄国国家杜马会议召开。从会议进程来看，当时俄国社会各界对俄蒙关系之发展，尤其是对外蒙古“独立”问题产生严重分歧，形成两极观点。以时任外交大臣沙查诺夫与国家杜马代表、历史学家Π.Η.米柳科夫为首的一派，主张俄国应站在外蒙古和中国之中立位置，极力反对俄国参预外蒙古事务，而以奥洛夫省代表沃洛吉莫洛夫为首的另一派则认为必须将外蒙古合并到俄国版图。

　　沙查诺夫指出，俄国作为一个欧洲国家，本应积极参与在欧洲和近东的外交事务，故而反对俄国在亚洲的扩张行为。他认为外蒙古尚不具备独立发展的条件，因而反对将外蒙古从中国分离出来，“隔断蒙古人与中国的联系意味着俄国必须承担帮助蒙古建国的任务，这是一个需要投入大量资金和人力资源的异常艰苦的庞大工程……应该按照喀尔喀人的愿望，保留他们的社会制度，尊重中国政府的决定，恢复他们在蒙古地区的威望”。А.Н.库罗巴特金则提出了与此相反的建议。他在《俄中问题》一书中着重介绍了中国移民西伯利亚俄国边界地区的情况，进而指出，中国政府是在外蒙古地区进行有计划的移民，其最终结果是：“中国人利用他们的土地，使蒙古人越来越穷，使其丧失经济自由与基础……最后把蒙古变成中国的一个省。”在此情形下，他提出俄国应该帮助蒙古人，“使漠北蒙古免受中国移民向此迁移的影响，使蒙古人彻底摆脱他们的迫害”。具体举措是，把蒙古收归到俄国政权之下，让外蒙合法自治，如此一来，俄国的边界线就可以延伸到荒漠戈壁，“俄国和中国之间以荒漠隔开，这样就完全可以避免以后俄国与中国的武装冲突”。

　　1912年5月以后，外蒙古局势发展到一个新阶段。此间日俄第二次密约已经签就，而俄国与英国各自就西藏、外蒙古问题也正在积极接触，可望很快达成谅解。在外蒙古内部，自1911年辛亥革命以还，库伦政府已经巩固了它的统治，并对整个外蒙古地区及内蒙古的一部建立了有效的控制。俄国驻北京公使库朋斯齐在分析了目下中国整体局势及国际关系后，提议对外蒙古问题采取一种较以前更富侵略性的计划。在一份递交给外交大臣沙查诺夫的紧急报告里，库朋斯齐强调：“无论不久前中国人派军队前往西藏，或是中国人在科布多地方采取措施，均是明显迹象，即中国开始奉行更积极、更坚决之政策，其目的在于将业已脱离中国之地方再次置于自己权力之下。”

　　1912年7月，俄国以最后通牒的形式向北京政府提出在三个限制性条款的框架内就外蒙古问题进行谈判。[6]然而，随后事件发展的态势表明，在俄国人看来，北京政府似乎并不希望通过俄国政府来恢复其在外蒙古之权力。此间，北京政府一方面努力消解俄国在外蒙古的特殊影响，另一方面试图利用呼图克图与诸王公之间的内争，以消除其自治独立计划，并将其置于自己统治之下。除此以外，俄国政府更担心北京政府通过宣布在外蒙古地区实行“机会均等、门户开放”计划，引入其他国家力量，用以平衡其在外蒙古之地位，“因为，此种措施可能导致在此间产生外国人之商务利益及中国人过于集中，甚至可能导致蒙古内部制度的根本改革”。

　　基于上述想象中的担心，俄国开始着手将外蒙古问题“安全化”。所谓“安全化”，根据布詹(Barry Buzan)、维夫(Ole Waver)的解释，即“安全是超越一切政治结构的一种途径，是一种超越政治的特殊政治，安全化即是以现存的‘威胁’为理由，从而获得某种特权，打破现存的政治博弈规则，采取特别手段来处理现存的‘威胁’”。安全化包括三个所指：(1)既定目标(Referent Objects)，即所认定的安全客体;(2)安全化行为体(Securitizing Actors)，即营造舆论宣传某一目标为潜在危险，需要将其安全化的社会集团;(3)功能行为体(Functional Actors)，具体实施安全化措施的社会集团。将某一客体“安全化”本身体现了大国的利益争夺。从一定的角度而言，大国把安全理解成为一种认知转换为一种言语行为(Speech Act)，并通过言语行为方式建立安全问题，实现问题的“安全化”。在一种被“安全化”的利益争夺语境中，一个大国不但依靠规则的社会资源，而且还依靠它自身的资源，并最终通过它特有的强势地位获得要求支配其自身行为的权利。俄国政府于8月15日召开了部长特别会议，拟确立解决外蒙古问题的新政策。会议认为，在外蒙古问题上奉行消极观望政策是危险的，当前解决外蒙古问题的最好办法是俄国与库伦当局缔结一项双边外交协议，其要点应包括：俄国政府允许捍卫喀尔喀之自主制度，不允中国军队进入蒙古，不许中国人向蒙古移民;另一方面，应使喀尔喀统治者承担义务，不订立违反上述原则之任何条约，并保证俄民及俄国贸易在蒙古范围内自由拥有俄中历次条约规定属于他们的一切权利与特权。

　　事实上，从俄国人所收集到的情报来看，相关文件和传言并不足以表明北京政府即将着手解决外蒙古问题。然而，从现实主义的观点来分析，其重要性不在于北京政府实际上蕴含着怎样的动机，而是从俄国政府的利益去判断，它看起来像是一个怎样的威慑。换言之，北京政府只是俄国政府想象中的一个威胁，它需要这样一个想象来支撑自己的行动，为其政策的实施寻求一个合乎逻辑的理由。正是由于相关官员的大力鼓吹，“安全化”的过程终于完成，俄国政府开始调整策略以解决外蒙古问题。

　　彼时，俄国政府试图与外蒙古直接交涉并缔结《俄蒙协议》，其政治意义在于使中国政府深刻地认识到俄国正欲与外蒙古单独签订协议的事实，以及其背后所包含的暗示适用于中俄关系。总而言之，俄国认识到中国政府对于外蒙古问题坚定的立场，并认识到此时还不是由俄国出面调停解决中蒙关系的最佳时机，于是，它决定先与外蒙古王公直接协商，利用与外蒙古谈判中获得的优势地位作为杠杆迫使中国政府改变既定强硬立场。

　　根据俄国既定政策，1912年10月初，驻库伦代表廓索维慈同库伦当局进行秘密谈判。外蒙古方面要求在协约中承认和载明外蒙古为“独立国”。廓索维慈在提出的草案中拒绝接受此种条件，声称俄国只承认外蒙古“自治”，且必须以满足俄方要求为先决条件。外蒙古内务大臣达喇嘛对俄国所拟草案予以驳斥，“现在所谓俄蒙条约，对于蒙人并无实利可言，只将蒙人置诸铁砧之上，铁锤之下，任意敲击而已”，勒令外蒙古无条件接受俄国要求，无非是欲“使蒙古成为布哈拉和高丽第二而已”。并进而质疑：“此种文件是否能够给蒙古带来真正独立，蒙俄关系是何种关系，是否保护关系?”达喇嘛对于协约中未将内蒙古及科布多、乌梁海、呼伦贝尔等“均已承认库伦政府之统治权”之地方纳入外蒙古表示不满，认为如此分割蒙古并不公正，并宣称“喀尔喀诸王公有责任关心他们的命运，否则便会受到谴责，谴责他们背叛民族利益”。他还提醒俄国人：“中国坚持要与库伦和解，并且表示，只要不断绝中蒙关系，中国准备做更大的让步，此事将通过即将来库的那彦图进行交涉。蒙古政府感到进退维谷，因为它必须在俄中两国间做出抉择。”

　　事后，廓索维慈向沙查诺夫报告说：“蒙人提出了许多过分要求及部分无理要求。在蒙人向我们提出之要求中，有些绝对不能接受。”此间，廓索维慈获知，呼图克图及诸王公确曾接到北京政府专使那彦图从北京发来的电报，内中对外蒙古同俄国缔约提出警告，要求其放弃独立，并允诺给予种种优惠。同时，他还联想到，“不久前中国人派军队前往西藏，或是中国人在科布多地方采取措施，均是明显迹象，即中国开始奉行更积极、更坚决之政策，其目的在于将业已脱离中国之地方再次置于自己权力之下”。为此，廓索维慈建议对库伦政府施加压力，迫使其与俄国签订一项旨在保护俄国特殊利益的协议。

　　基于来自圣彼得堡的指示精神，俄蒙双方代表对协议草案作了协商和修改，最终于1912年11月3日签订了《俄蒙协议》。单从协议之内容来看，相关条款较为模糊。比如，关于库伦政府的地位与名分，尽管双方在协议文本第四条规定“双方代表对业已拟定的本协议俄文和蒙古文两份同等的文本作了比较，认为两份文件是一致的，于是在每份文本上签字盖印，互换了文本”，但在俄文本中，提及“蒙古政府”、“蒙古政府官吏”和“自治组织”，而在蒙文本中则变成了“蒙古国”和“一个自决的、自主的组织”。毋庸多言，双方对协议中的某些条款的理解并不一致。然而，正是在这种情况下，为何这一协议最终得以缔结?或许可以这样理解：对于库伦政府而言，它试图利用这一双边协议标示自己是一个真正意义上的主权国家，它还寄望于利用这一协议获得更多主权国家的承认。然而，从俄国政府的立场来说，这一协议仅仅意味着为解决外蒙古问题迈出了坚实的一步。至于协议中存在的某些认识上的偏差，在俄国人看来，库伦政府的政治生命完全依赖于俄国政府的庇护，只要这个前提继续存在，俄国就可以随时对外蒙古施加压力，获得它想要的结果。俄国最关注的是在该协议中得到条约保证的经济利益，以及此条约是否能对北京政府产生震撼性效果。

　　需要特别指出的是，当俄国政府与外蒙古地方签订协议之时，特意强调要求外蒙古地方以库伦政府的名义，而不是以呼图克图及喀尔喀诸王公的个体名义立约。这从一个侧面反映了俄国人的多疑和深沉。显然，从国际法的角度去理解，个人与国家所订条约，本身的法律效力值得怀疑，同时它还不具备继承性和延续性。在俄国人看来，一旦在任呼图克图下台，而下任呼图克图则有可能借机否认历次与俄所订条约;相应地，如果与俄国签约对象为库伦政府，只要这一政府仍然存在，从法理、条约的范本来说，则具有永久性，不用担心人亡而约废。

　　对于这一时期俄国对外蒙古之政策，可从俄国外交大臣沙查诺夫致驻华公使库朋斯齐之电文一窥全貌。他说：“因我国在喀尔喀之地位尚未确定，我们才不得不同实已存在之蒙古政府往来。我们希望，中国人之理智无疑将使他们认识到必须同我们就蒙古问题达成协议。目前我们并未承认蒙古完全脱离中国，我们仅答应蒙人在维护自治(有权不许中国向蒙古派官、派兵、移民)方面将给予协助。因此，我们希望中国政府在赞同本协约大纲及两方顺利、全面解决蒙古问题方面不会遇到障碍。不言而喻，倘若我们这种愿望不能得到满足，则我国在蒙古的利益将迫使我们在巩固已存在之蒙古政权方面进一步采取行动。”

　　由此可以看出，此期俄国尽管乐于维持外蒙事实上的“独立”地位，但反对“蒙古国”基于一种国际法意义上的主权国地位而出现，为俄国在国际政治环境中之灵活外交转圜计，它只愿意担保外蒙“自治”之地位。此外，俄国与外蒙签订双边协议的一个重要目的，即在于讹诈和迫使中国政府与俄国政府就外蒙问题达成协议，保障其在外蒙地方的政治经济利益。事实上，它非常清楚，《俄蒙协议》从国际法意义上来说没有法律效力，因此，唯有求得中国政府的条约保障，才能够切实取得其在外蒙的特权地位。

　　四、《中俄蒙协约》否决外蒙古“国家构建”实践

　　就在俄国与外蒙地方展开秘密谈判的同时，俄国并未放弃与中国政府就外蒙问题直接交涉的努力。俄国驻华公使库朋斯齐于1912年10月15日会见陆徵祥，要求中国必须尽快同俄国就外蒙问题达成协议。针对俄国的要求，陆徵祥指出，缔结协约违背中国人民与众议院之意愿，这种协约有损中国主权。恰在此时，中国政府获悉俄国与外蒙双边绕开中国政府进行秘密谈判，对此问题，中国代表向俄国政府提出抗议。俄国代办廓索维慈的答复是：“我们事先已通知中国政府，倘若俄中两国关于蒙古问题之协议推迟签订，则我们将不得不同蒙古政府进行事务往来。因中国政府继续回避同我们磋商蒙古问题，故授命廓索维慈探明我们进行上述公务来往之背景。我们并不想承认蒙古脱离中国而独立，但我们亦无可否认，此种独立实在已存在近一年之久，我们是否将承认这一事实，这将取决于中国。”俄国在维持外蒙古自治这一问题上狡词强辩，并进一步指出，决不容许以武力使库伦政府屈服于中国，亦不容许将外蒙改为中国一个行省。它担心，中国政府在外蒙设立行政机构时，就认为可借此取消俄人在改为行省之地区所享有的特权。

　　事实上，伴随着《俄蒙协议》的缔结及俄蒙关系的无限接近，中国政府确实非常紧张。《俄蒙协议》签订以后没过几天，即11月7日，中国方面不待俄国政府通知，时任外交总长梁如浩就向库朋斯齐提出抗议。照会称：“查蒙古为中国领土，现虽地方不靖，万无与各外国订条约之资格，兹特正式声明，无论贵国与蒙古订何种条款，中国政府概不承认。”11月8日，俄使库朋斯齐正式将《俄蒙协议》递交中国外交部，并与梁如浩展开会谈。库朋斯齐声称：“本国在蒙古商务及他种利权甚大，不能不思所以保护。”他进而强调俄国并未承认蒙古脱离中国独立，但仍表明其维护条约中所提“不殖民、不驻兵、不派官”三端的决心。梁如浩则以国际法的观点加以驳斥，声称外蒙古为中国之一部，不能认其有与外国订立条约之权利，并且外蒙古独立全系内政问题，不便有第三方出而干预。1912年11月19日，中国驻俄公使向俄国政府再度发表一项声明，要求俄国放弃《俄蒙协议》，并向俄外交大臣沙查诺夫担保，中国政府愿随后同俄国开议，解决外蒙古问题。正如有研究者指出的那样，此际中国方面主张外蒙古为中国领土的一部分，无权与外国订约，故须先废弃《俄蒙协议》，中俄的外蒙古问题交涉才能重开，充分显现出中国的“正名”观念。

　　随后，正是在上述背景下，中俄两国就外蒙古问题的协商因以展开。然而，就在此时，形势再度发生变化。1913年1月12日，库伦当局与西藏地方订立所谓《蒙藏协约》，宣称“蒙古和西藏已摆脱满洲朝廷羁绊，脱离中国，现已各自组织‘独立之国家’”，相约彼此承认对方之“独立”，“互相援助”。这一时期，西藏仍为中国固有之领土，外蒙古虽然已宣布“独立”，但未得到中国政府与世界各国的承认，亦为中国领土的一部分。因此，西藏与外蒙古当局均不具有签订国际条约的资格，所缔结的《蒙藏协约》自然不具有法律效力。关于这一点，甚至连俄国驻库伦代表廓索维慈亦不得不承认：“俩当事人不具有权利和能力，而《蒙藏协约》未能发生政治效力，而这一协约不适合称为国际性法令。”然而，《蒙藏协约》的签订不在于它本身能否实现蒙、藏地方政府的政治初衷，而在于这一行为所产生的发散性效应。正如廓索维慈指出的那样：“无论如何，未尝不可把这一协约看作对与西藏和蒙古相关的中国宗主权的抗议，以及两‘主权者’之间存在的协同一致的显著明证……此次蒙藏接近，北京政府甚感不快。即蒙藏两民族之竞争，因现时两者之联合及彼此相互援助反对中国压迫这一更重大的共同目标而被排除。从俄国利益的角度观之，虽说蒙藏接近在法理上尚不完备，但是通过接近可遏止中华民国政府过大的虚荣心和自尊心，使他们产生妥协的想法。”

　　《蒙藏协约》产生的外围影响有三：首先，它直接反映了此间外蒙古、西藏地方政府的政治认同趋向，蒙藏地方同中央政府的关系愈发疏离;其次，这对民初中央政府的“五族共和”、领土统一之建国方略是一个沉重打击;最后，对于俄、英两国来说，这是一个进一步控制外蒙古、西藏地方的机遇，至少，它表明蒙藏地方政府从情感上正在排斥民初中央政府。

　　随后，中国政府加强了与俄国的联系，试图尽快就外蒙古问题达成协议。至1913年5月，北京政府与俄国就外蒙古问题达成了相关协议草案6条。其中，对中国最关紧要的是第1条，承认蒙古为中国领土之一部及享有由此产生的各项权利;俄方则强调蒙古自治和俄国享有《俄蒙协约》所附《商务专条》规定的权益。5月28日，北京政府将协约文件提交国会批准。在以后的一个多月里，外因俄国压力，内有蒙古王公联合会宣称将“游牧以自存”的威胁，众议院经过再三讨论后，权衡利弊，仍然通过了该协议。然而，不幸的是，这一决议旋即遭到了南方舆论的猛烈抨击。7月11日，基于国内舆论压力，参议院以114票对99票否决了中俄政府之间的协议。

　　鉴于舆论汹涌，北京政府亦不敢在外蒙古问题上轻易做出让步。此后一段时期内，双方几经会谈，最终于1913年11月5日共同发布了“中俄声明”，并于同日换文。该声明共有五项，主要包括“俄国承认中国在外蒙之宗主权”、“中国承认外蒙之自治权”等内容。前述声明签订后，中俄双方复于同日互换照会，声明四款，是为“声明另件”，内中俄国承认外蒙古土地为中国领土之一部分。

　　当俄中双方就外蒙古问题进行协商之际，外蒙诸王公对此惶恐不安。他们一方面担心俄国企图使外蒙古臣服，或作外蒙古之保护国;另一方面，则担忧俄国为了自身利益与中国缔结协约，在最后关头抛弃外蒙古。1913年5月13日，哲布尊丹巴呼图克图在会见廓索维慈时要求俄国支持外蒙古独立，声称承认中国对蒙古宗主权、承认由此而形成的局势不符合蒙人之利益。廓索维慈虚伪地向他做出承诺：“俄国希望蒙古独立，并对蒙古十分友好，并随时向哲布尊丹巴呼图克图透露中俄双方协商的进展。”然而，1913年10月26日中俄双方声明交换文件中，却有条款宣布承认中国在外蒙古之宗主权，且声明另件宣布外蒙古为中国领土的一部分。外蒙古诸王公对此十分失望，杭达多尔济甚至悲观地认为：“所谓宗主权之从属关系甚至可能使民国政府再次把外蒙变成自己的行省。”

　　俄国驻库伦特使亚•密勒尔对于上述外蒙古王公之诉求所做出的解释是：“俄国政府坚信喀尔喀完全脱离中国不可能实现，库伦政府合并内蒙古之企图并无意义，他们绝不赞成。”他最后向外蒙王公保证，随后中、俄、蒙三方进行谈判可望进一步为外蒙古争取权利。同时，作为对外蒙古诸王公经济上的补偿，俄国政府决定给予外蒙古地方财政援助。当然，俄国政府从自身利益出发，认为这样做既可以打消蒙人关于俄国通过11月5日中俄互换声明文件承认中国在外蒙古之宗主权、抛弃外蒙古这种信念，又可以使蒙人在经济上更加依赖俄国，进而在相关政治问题上与俄国的步伐保持一致。

　　由于中俄声明及其另件，遂有中俄蒙三方会议的召开。会议于1914年9月至1915年3月在恰克图召开，北京政府与外蒙古政府、俄国政府就“宗主权”下的自治问题展开了交涉。此间，外蒙古代表所持立场是：既然中俄声明承认中国对外蒙古仅有宗主权，那么外蒙古应当是半主权国，断不能允将外蒙古自治降格为地方自治;何况宗主权应指一国与另一国之关系，这一概念断难用在自治地方或自治省份。中国政府代表则认为已是极端让步，“外蒙古不得因此遂以单独意见自定宗主权之界限，为承认宗主权之条件”。随后，俄国专使就外蒙古之意见作了进一步解释并指出，俄国对于外蒙古之意见，确系视为单离自治国，中国只有宗主权，故外蒙古政府在其领土及权力范围以内行动自主，不受中国中央政府辖治。

　　显然，此间三方争论的焦点不在于外蒙古是否实行“自治”，而是在于以何种形式表现出来，应当涵括哪些具体内容。对于这些细节，无论北京政府与外蒙古、中国与俄国，甚至外蒙古与俄国之间都存在着很大分歧。作为一个“自治”利益既得者，外蒙古僧俗贵族当然希望这种权限越宽越好，最好是完全的自治，进而实现独立;而北京政府基于外蒙古为中国领土不可分割的一部分之准则，试图规范外蒙古的自治，即这种自治权应该基于一种中央集权制之下的地方分权形式，地方自治应该在北京政府的监管之下进行;俄国则以“调停者”的身份出现在北京政府-外蒙古关系之中，从外蒙古和中国政府截然相反的诉求之间找出某些共同点以达成妥协，它主张用“自治”和“宗主权”来代替“独立”和“主权”。

　　通过上述考察可知，关于外蒙古现在及未来的政治走向，与会三方各有所图。对于库伦当局来说，它希望建立一个包括内蒙古在内的统一的蒙古主权国家;北京政府认为外蒙古应该成为中国的一部分，并试图继承和恢复前清时期的疆域版图;俄国则主张建立一个在虚无的中国“宗主权”之下的“自治”外蒙古政府。正是由于三方对外蒙古地区的政治构想存在着严重分歧，会议期间各方争执激烈，共举行会议四十八次，几经折冲，最终于1915年6月7日达成协议，签订《中俄蒙协约》，共计二十二条。依据《中俄蒙协约》，外蒙古库伦政府遂由“独立”改为“自治”，至此，其“国家构建”实践在名义上被否决。

　　结语

　　从辛亥革命到民初中央政府之肇建，是中国民族国家主义运作比较典型的时期。然而，近代中国的民族国家构筑，是在一个多民族(族群)国家中进行的。民初中央政府利用自身掌握的资源来动员和支撑“民族国家构建”之历程的同时，此间处于中国国家边缘的族群，如外蒙古、西藏等地区的上层民族精英，亦同样在利用这一手段来创造与之相对立的“民族国家表述”。事实上，在这样一个国度里，不同的自我意识的民族对“民族国家”的构想和表达往往大异其趣，民族主义可能导致民族(族群)意识的另类觉醒，它可能演变为一种以独立和主权为目标的分离主义运动。

　　透过本文之梳理，我们大致可以观察到这样一幅图景：1911年辛亥革命以降，随着大清王朝这个既有的强有力的权威之退出，在漠北的外蒙古地区业已留下了一个巨大的权力真空;可以想象，清帝国原来的军事和行政体系撤出之际，亦为地方精英填补这种真空之时，受俄国支持的1911年外蒙古“独立建国”即是彼时地方精英政治诉求的外在表征。然则对于继承了清帝国领土和人民的中华民国政府而言，民族国家主义需要的国家权力必须是没有竞争的权力，所有替代性的权威都可能成为离心力的渊薮;共同体，无论它是种族的，抑或是地域的，都是首要怀疑的对象和最主要的对手，都是必须处置而后快的敌人。就此而言，外蒙古地方精英的行为直接威胁到了民初中央政府自身主权和政权的合法性，显然是不可接受的。

　　正是在上述情形之下，中俄蒙三方围绕“国家构建”展开了一场政治博弈。就实际情形而言，如果说，“政治博弈”是此期中俄蒙三方外在的政治角力表象的话，那么“国家构建”则是中国政府与外蒙古地方追求的终极目标。不可否认，俄国在三方博弈及外蒙之“国家构建”过程中扮演了引导者角色。从此期俄国政府对外蒙古政策的具体实施过程可以看出，它对于外蒙古的整体政治构想之基点，在于坚守维持外蒙古“自治”这一政治底线。俄国深谙此期外蒙古局势，并因此制定对蒙政策。此间，尽管库伦当局迫切希望依靠俄国的支持获得真正意义上的独立，但俄国政府并未因在外蒙古的特殊利益而失去稳定的政治心态，在综合观察国际及外蒙局势的基础上，得出外蒙古只宜“自治”不可“独立”的结论。然而，这一时期，俄国人对外蒙“自治”概念的理解有所变化。如果说，清季外蒙古“自治”一词仅限于各蒙古王公在清朝的统治框架范围内实行相对自治，那么，民初的外蒙古“自治”则意味着从以前的外蒙古王公的个体自治转向维护哲布尊丹巴呼图克图政权之地位。它暗示了“从王公个体对外蒙古的统治到一个由皇帝和宫廷组成的统一政权对外蒙古的管辖”的转变。并且，这种寓意上的改变与俄国政府试图利用国际条约确立库伦政府合法地位的行动相一致。

　　总体而论，要想对此期外蒙古“国家构建”实践及民初中央政府构建统一多民族国家的努力予以评价，必须将此等实践纳入到中俄蒙三方博弈的大框架下，才可能得出较为公允的结论。自外蒙古建立“大蒙古国”以来，民初中央政府对该地区的统合历程从主观因素来说较为得力。由此设想，中央政府对边疆地方之国家认同的统合本应收到良好的效果。然而，一旦进入实践操作，则可能会受到诸种因素的影响和干扰。民初中央政府处肇造之际，国家对于边疆地区还缺乏强有力的制约措施，于是，外蒙古精英建立“独立的大蒙古国”因为制度的缺陷而成为可能，“国家统一”和“主权完整”象征意义多于实际意义。尽管如此，追求主权的完整仍然是民初中央政府的最高准则，并且在具体实践中通过一系列举措予以展现。彼时，民初中央政府通过与俄国、外蒙古之政治博弈，促使外蒙古宣布放弃“国家构建”，它所获得的，主要不是有效地控驭外蒙古地方的制度或地方民族上层的政治认同，而是一种对外宣扬和阐释统合外蒙古地方的合法形象。

　　回顾这段历史，并将清末民初中央政府统合外蒙古之举措予以参照，可供深思、借鉴之处良多。当晚清之际，中央政府对边疆地区的治理，以“固我主权”为宗旨，具有“国家化”、“集权化”的特点。在此过程中，清政府于新疆设立行省制度，对该地区实施与内地一致的均质化治理。正是通过这一举措，清政府确立了对新疆更为巩固的统治，新疆地方政府及民族对中央政府保持了较高认同。而在蒙藏地区，尽管清政府试图依靠新政加强直接控制，并一度筹议行省，但收效甚微或无疾而终。对于蒙藏地方，清政府仍然依靠传统的政治隶属关系确立双方关系，其基础显然不如行省体制那样牢固。正由于政治遗产的不同，辛亥革命爆发以后，两者的政治走向各趋一途：业已建立行省，均质化进程颇为顺利的新疆地区，基于同等的政治意识与行政体制，对中央政府和中国国家保持了较高的认同;而在蒙藏地区，传统松散的满蒙同盟或基于宗教供施而形成的政治隶属关系与近代国家建构显然互不得洽，民初中央政府对蒙藏地方的政治统合面临困局。还需指出的一点是，相对于民初中央政府一厢情愿地对外蒙古统合所作的种种努力，外蒙古上层的民族国家认同还受到一个重要因素的影响，即“族群边界的形成与维持，是人们在特定的资源竞争关系中，为了维护共同资源而产生”。也就是说，客观资源环境的改变，经常造成族群边界(即认同)的变迁。这在一定程度上可以解释，在遭逢辛亥革命、民国肇建之乱世，地处边疆的外蒙古民族上层可能会认为既有利益无法得到保障(这在很多时候取决于其自身的主观评价)，“他者”的感觉就随之产生，于是，其对于中国国家的认同程度亦就相对降低。

　　(相关简介：冯建勇，中国社会科学院中国边疆史地研究中心副研究员。限于篇幅，仅保留部分注释。)

　　注释

　　[1] 其中代表性先行研究可参见：张永《从“十八星旗”到“五色旗”——辛亥革命时期从汉族国家到五族共和国家的建国模式转变》(《北京大学学报》2002年第2期)、李玉伟《北洋政府的民族政策与内蒙古的民族问题》(《内蒙古社会科学》2004年第2期)、周竞红《清末民国时期内蒙古地区政区管理体制变迁及对蒙古族的影响》(《中央民族大学学报》2004年第6期)、马戎《中华民族的共同文化与“黄帝崇拜”的族群狭隘性》(《西北民族研究》2010年第2期)等论文。

　　[2] 相关先行研究可参酌：张启雄《“独立外蒙古”的国家认同与主权归属交涉》(台北：“中央研究院”《近代史研究所集刊》第20期，1991年6月)、华国梁《民国初年蒙古王公对“五族共和”政策的民族认同》(《徐州师范大学学报》2003年第2期)等。笔者曾专就此问题撰文作过论述(详参《重构国家认同：民初中央政府对蒙藏边疆地区之统合》，《黑龙江民族丛刊》2009年第4期)，惟浅尝辄止，但在本文写作中，为了较完整清晰地反映笔者的观点，因以保留了该文的部分内容，特予说明。

　　[3] 系指在博弈中率先作出决策的一方。该方往往依据自身的感受、经验和表面状态优先采取一种有方向性的行动。

　　[4] 即在博弈中行动滞后的一方，其动作是滞后的、默认的、被动的，但最终占优。其策略可能依赖于决策人劣势的策略选择，占去空间特性，因此对抗是唯一占优的方式。

　　[5] 本文所引文献多处用到“蒙古”一词，系指“外蒙地区”。关于这一用法，可参阅《中俄蒙恰克图会议录》第十六次会议，俄国专使所作解释：外蒙代表当知俄国政府向来以“蒙古”二字作“外蒙”解释，即喀尔喀四盟及乌里雅苏台、科布多两处……且“蒙古人民”一语又是专指喀尔喀，即外蒙之人民。(《中俄蒙三方恰克图会议录》第十六次会议录(1914.11.23)，载吕一燃：《北洋政府时期的蒙古地区历史资料》，第74～75页。)

　　[6] 即“中国不得将兵队派驻外蒙古，及安置文武官员，且不办殖民之举”等三项举措。