金晓文：“游戏规则”与智利发展的困境

　　编者按：自2019年10月中旬以来，由于智利政府决定提高首都圣地亚哥市地铁票价，引发了国内持续的动荡，至今仍未完全平息。对于这场骚乱，国内各界的分析大多认为新自由主义改革所带来的的负面效应是此次事件的主要原因，对智利国内政治与社会变迁的着墨较少。值得注意的是，在骚乱发生前一个月，智利公共政策领域著名智库、成立于1976年的拉丁美洲研究协会(Corporación de Estudiospara Latinoamérica)发布过一份报告——《游戏规则与快速发展的终结：重回平庸发展》，其作者是麻省理工学院经济学博士、智利前交通与通信部部长、劳动与社会保障部部长雷内·科塔萨尔(René Cortázar)。尽管该报告描述的现象集中在经济层面，但其分析框架基本建立在政治与公共政策维度。对于局外人而言，或许这份报告能为理解当前智利问题提供一种视角。

　　在20世纪90年代，智利的经济增长是世界经济的2.2倍，但到了“新多数派联盟”执政时期，经济增长就只有世界经济的0.6倍。事实上，铁矿石的价格并不能解释这种差异：在上世纪90年代，铁矿石价格远远没有此后经济增长放缓的时期高，但目前铁矿石价格提高了，经济增长速度却仅和世界其他地区相似，并已影响到本国人民的生活质量。究竟是什么原因形成了这种差异?

　　一、经济增长的核心要素

　　从20世纪50年代至1990年，智利的经济增长速度低于世界平均水平，在拉美仅位列第六。当时的智利经历过左翼政府、右翼政府和中间派政府，但出现的变化并不大，因此关于智利发展最被推崇的一本书是阿尼瓦尔·平托(Aníbal Pinto)撰写的《智利：一个发展失败的案例》。关于智利发展不成功的解释很多，很多人认为智利发展缓慢的原因在于储蓄和投资过少，进而将问题指向智利的国民性，即混合了西班牙人与原住民的特性。但到了1990年代，智利开始实现快速增长，经济增长速度超过世界2倍，并在此后位居拉美首位。同样是相似的智利人，但为何储蓄多了、投资多了、经济增速也快了?是否因为基因突变?尽管并不排除这种可能性，但主要问题可能并不在于“人”本身，而是在于“游戏规则”。1993年道格拉斯·诺斯(Douglass North)在接受诺贝尔经济学奖时，认为经济发展的决定因素在于“游戏规则”的质量，这使不同国家有发展上的差异，而智利就是这一观点的体现。在这一时期，智利改革了财政政策、税务政策、劳工政策，并使中央银行保持独立，保证货币政策的灵活性，它使智利从平庸的发展跃升为快速发展，很难想象没有高质量的政策能够推动高质量的发展。那么如何在选举民主下保证高质量政策的稳定性?唯一的方式就是塑造共识，将不同的政治力量都纳入其中。这就是1990年后智利“民主联盟”和部分反对派力量所做的重要贡献，在社会中塑造了基本共识，使智利获得了高质量的“游戏规则”，进而提高了本国的经济竞争力。

　　二、经济增速放缓的原因

　　然而，当前智利的经济发展正逐渐失去发展的动力和信念，主要原因在于：第一，随着时间的流逝，经济发展动力的耗损是自然的过程，发展中的困境也从未消失过，为此需要推动新的变革;第二，政策渐渐丧失了原有的主题，即带有公平的增长，开始仅关注分配领域，而忽视了实现增长目标与公平目标的平衡;第三，学生运动和其他社会运动的出现要求改变原有的游戏规则，政治领导人开始失去原有的信任。事实上，政治拥有两个维度：代表性和领导力。在很多时候，这两个维度总是充满着张力。随着时间的发展，政治领导人不再能思考并接合快速发展所创造出的新的社会需求，政治运作大多数时候只能疲于应付一些社会领域的诉求，这就使政治的领导力维度逐渐丧失。那么政治体制为何无法引导新的社会需求，并使其适应游戏规则?如果我们提出这一问题，政府必定将责任推卸给反对派，而反对派又会将责任推卸给政府，但实际上，无论是政府和反对派，都存在着一种共享的责任，即害怕民意。自多年以前开始，政治当局就拒绝改革，并重复着相同的一句话：缺乏政治条件。即使政治条件是必不可少的，但也应当去塑造它，并说服民意。然而，很多时候政治领导人因害怕民调受损而倾向于后退一步，以保护其所谓的“政治资本”，其结果是政策制定的方式变得日益糟糕。例如在财政领域，在保持了20余年的公共债务削减及结构性盈余后，在过去10年中财政赤字反复出现，且在未来的短期内不会改变。同样在税收领域、劳工领域、法律制定领域等，智利的竞争力都在逐渐丧失。不仅如此，在法律执行层面，法官们对于法律的解释缺乏一致性，这就给投资带来了不确定性。但如果回顾艾尔文总统执政期间，面对相似的局面，他的回答却是：“政治资本就是用来消耗的。”

　　三、面对不确定的未来

　　由于“游戏规则”受到了很大破坏，智利的经济增长不再显著高于世界其他地区。在“超级全球化”面前，其代价将会比过去变得更为显著。这并不是说智利正在走上危机之路，只是更像是回到过去，从四分之一个世纪快速发展退回到当前平庸的发展，如同过去好几十年。而这种趋势将会被未来的政治困局所巩固或改变。当然，在30年前智利的各行各业同样对未来充满着悲观的态度，甚至比当前更为悲观。然而我们创造了社会共识，巩固了推动快速发展的“游戏规则”，当前我们同样能够这样去努力。不过目前的政治环境和过去相比有了很大变化：一是在上世纪90年代初，政党碎片化和极化现象较为突出，各自做出的决定相对去中心化;但当前政党形成了两大集团以竞争中间选票，做出的决定更为集中;二是科技出现了巨大变革，特别是涌现了各种社会网络，进而影响到政治体制;三是20世纪90年代的政治领袖拥有更大的政治合法性，而当前的政治领导人逐渐失去信任并遭受质疑，这对推动理性政策、塑造共识带来了不同的影响。因此，新的答案需要政治领导人与社会一同创造，这些答案影响到智利未来的经济发展，也影响到智利人的生活质量。

　　参考文献：

　　René Cortázar, “Reglas del juego y el fin del desarrollo acelerado: El regreso a un desarrollo mediocre,” CIEPLAN, Septiembre 2019.

　　作者系中国人民大学国际关系学院讲师、中国拉丁美洲学会理事、中拉青年学术共同体(CECLA)研究员

　　编者按：自2019年10月中旬以来，由于智利政府决定提高首都圣地亚哥市地铁票价，引发了国内持续的动荡，至今仍未完全平息。对于这场骚乱，国内各界的分析大多认为新自由主义改革所带来的的负面效应是此次事件的主要原因，对智利国内政治与社会变迁的着墨较少。值得注意的是，在骚乱发生前一个月，智利公共政策领域著名智库、成立于1976年的拉丁美洲研究协会(Corporación de Estudiospara Latinoamérica)发布过一份报告——《游戏规则与快速发展的终结：重回平庸发展》，其作者是麻省理工学院经济学博士、智利前交通与通信部部长、劳动与社会保障部部长雷内·科塔萨尔(René Cortázar)。尽管该报告描述的现象集中在经济层面，但其分析框架基本建立在政治与公共政策维度。对于局外人而言，或许这份报告能为理解当前智利问题提供一种视角。

　　在20世纪90年代，智利的经济增长是世界经济的2.2倍，但到了“新多数派联盟”执政时期，经济增长就只有世界经济的0.6倍。事实上，铁矿石的价格并不能解释这种差异：在上世纪90年代，铁矿石价格远远没有此后经济增长放缓的时期高，但目前铁矿石价格提高了，经济增长速度却仅和世界其他地区相似，并已影响到本国人民的生活质量。究竟是什么原因形成了这种差异?

　　一、经济增长的核心要素

　　从20世纪50年代至1990年，智利的经济增长速度低于世界平均水平，在拉美仅位列第六。当时的智利经历过左翼政府、右翼政府和中间派政府，但出现的变化并不大，因此关于智利发展最被推崇的一本书是阿尼瓦尔·平托(Aníbal Pinto)撰写的《智利：一个发展失败的案例》。关于智利发展不成功的解释很多，很多人认为智利发展缓慢的原因在于储蓄和投资过少，进而将问题指向智利的国民性，即混合了西班牙人与原住民的特性。但到了1990年代，智利开始实现快速增长，经济增长速度超过世界2倍，并在此后位居拉美首位。同样是相似的智利人，但为何储蓄多了、投资多了、经济增速也快了?是否因为基因突变?尽管并不排除这种可能性，但主要问题可能并不在于“人”本身，而是在于“游戏规则”。1993年道格拉斯·诺斯(Douglass North)在接受诺贝尔经济学奖时，认为经济发展的决定因素在于“游戏规则”的质量，这使不同国家有发展上的差异，而智利就是这一观点的体现。在这一时期，智利改革了财政政策、税务政策、劳工政策，并使中央银行保持独立，保证货币政策的灵活性，它使智利从平庸的发展跃升为快速发展，很难想象没有高质量的政策能够推动高质量的发展。那么如何在选举民主下保证高质量政策的稳定性?唯一的方式就是塑造共识，将不同的政治力量都纳入其中。这就是1990年后智利“民主联盟”和部分反对派力量所做的重要贡献，在社会中塑造了基本共识，使智利获得了高质量的“游戏规则”，进而提高了本国的经济竞争力。

　　二、经济增速放缓的原因

　　然而，当前智利的经济发展正逐渐失去发展的动力和信念，主要原因在于：第一，随着时间的流逝，经济发展动力的耗损是自然的过程，发展中的困境也从未消失过，为此需要推动新的变革;第二，政策渐渐丧失了原有的主题，即带有公平的增长，开始仅关注分配领域，而忽视了实现增长目标与公平目标的平衡;第三，学生运动和其他社会运动的出现要求改变原有的游戏规则，政治领导人开始失去原有的信任。事实上，政治拥有两个维度：代表性和领导力。在很多时候，这两个维度总是充满着张力。随着时间的发展，政治领导人不再能思考并接合快速发展所创造出的新的社会需求，政治运作大多数时候只能疲于应付一些社会领域的诉求，这就使政治的领导力维度逐渐丧失。那么政治体制为何无法引导新的社会需求，并使其适应游戏规则?如果我们提出这一问题，政府必定将责任推卸给反对派，而反对派又会将责任推卸给政府，但实际上，无论是政府和反对派，都存在着一种共享的责任，即害怕民意。自多年以前开始，政治当局就拒绝改革，并重复着相同的一句话：缺乏政治条件。即使政治条件是必不可少的，但也应当去塑造它，并说服民意。然而，很多时候政治领导人因害怕民调受损而倾向于后退一步，以保护其所谓的“政治资本”，其结果是政策制定的方式变得日益糟糕。例如在财政领域，在保持了20余年的公共债务削减及结构性盈余后，在过去10年中财政赤字反复出现，且在未来的短期内不会改变。同样在税收领域、劳工领域、法律制定领域等，智利的竞争力都在逐渐丧失。不仅如此，在法律执行层面，法官们对于法律的解释缺乏一致性，这就给投资带来了不确定性。但如果回顾艾尔文总统执政期间，面对相似的局面，他的回答却是：“政治资本就是用来消耗的。”

　　三、面对不确定的未来

　　由于“游戏规则”受到了很大破坏，智利的经济增长不再显著高于世界其他地区。在“超级全球化”面前，其代价将会比过去变得更为显著。这并不是说智利正在走上危机之路，只是更像是回到过去，从四分之一个世纪快速发展退回到当前平庸的发展，如同过去好几十年。而这种趋势将会被未来的政治困局所巩固或改变。当然，在30年前智利的各行各业同样对未来充满着悲观的态度，甚至比当前更为悲观。然而我们创造了社会共识，巩固了推动快速发展的“游戏规则”，当前我们同样能够这样去努力。不过目前的政治环境和过去相比有了很大变化：一是在上世纪90年代初，政党碎片化和极化现象较为突出，各自做出的决定相对去中心化;但当前政党形成了两大集团以竞争中间选票，做出的决定更为集中;二是科技出现了巨大变革，特别是涌现了各种社会网络，进而影响到政治体制;三是20世纪90年代的政治领袖拥有更大的政治合法性，而当前的政治领导人逐渐失去信任并遭受质疑，这对推动理性政策、塑造共识带来了不同的影响。因此，新的答案需要政治领导人与社会一同创造，这些答案影响到智利未来的经济发展，也影响到智利人的生活质量。

　　参考文献：

　　René Cortázar, “Reglas del juego y el fin del desarrollo acelerado: El regreso a un desarrollo mediocre,” CIEPLAN, Septiembre 2019.

　　作者系中国人民大学国际关系学院讲师、中国拉丁美洲学会理事、中拉青年学术共同体(CECLA)研究员