达尔德&唐弗里德：乌克兰加入北约会是普京战略失败的最终章

　　乌克兰正在流血。如果没有美国新的军事援助，乌克兰地面部队可能无法抵御残酷的俄罗斯军队。美国众议院现在必须投票通过参议院上个月以压倒性多数通过的紧急开支方案。当务之急是拨出资金，为基辅提供炮弹、防空导弹、深度打击火箭和其他关键的军事补给。

　　但是，即使乌克兰获得了急需的支持，一个根本问题仍然存在:如何帮助乌克兰确保自己的未来安全。这是北约领导人今年7月份在华盛顿将举行的75周年峰会上需要回答的问题。

　　俄罗斯对乌克兰的战争不仅仅关乎领土，还关乎乌克兰的政治未来。克里姆林宫试图确保乌克兰的未来由莫斯科决定，而不是基辅。乌克兰正在为规划自己未来的自由而战——绝大多数乌克兰人希望他们的国家成为北约和欧盟的一员。

　　去年，欧盟与基辅开启了入盟谈判。但这一过程需要数年时间才能完成。与此同时，乌克兰寻求加入北约。但北约国家在基辅何时能加入的问题上存在分歧。以波罗的海国家、波兰和法国为首的一些成员国希望北约在今年7月的华盛顿峰会上发出正式邀请。他们认为，欧洲安全真空的持续存在诱使莫斯科用军事手段填补这些灰色地带——就像它在乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦所做的那样。包括美国和德国在内的其他成员国还没有准备好这么快采取行动。即将卸任的荷兰首相马克·吕特很可能成为北约的下一任秘书长，他在上个月的慕尼黑安全会议上表达了这种观点:“只要战争还在继续，乌克兰就不能成为北约的一员。”

　　北约前任官员提出了各种各样的想法来弥合这一鸿沟。一种是向乌克兰发出邀请，但在晚些时候(具体时间不详)再正式纳入。这是一种空洞的姿态，因为在所有32个成员国批准乌克兰加入欧盟之前，任何条约条款都不适用。另一个想法是邀请乌克兰开始加入谈判，这是借鉴欧盟扩大进程的一个模式。但欧盟候选国遵循的是常见做法，多年来一直采用和实施欧盟的法律体系。北约的类似计划是“成员国行动计划”，但去年在维尔纽斯，北约成员国一致认为基辅“已经超出了”这一进程的需要。除非入盟谈判的目标和时间得到明确界定，否则邀请乌克兰开始谈判将使其陷入自2008年以来的同一个困境，当时北约同意乌克兰“将成为”北约成员国。

　　华盛顿峰会为弥合这一鸿沟、在北约内部就乌克兰问题达成共识提供了机会。第一步是明确乌克兰必须完成的改革，以及在加入北约之前需要具备的条件。其次，北约需要接管由50多个国家组成的联盟提供的军事援助的协调工作，帮助乌克兰建立一支现代化、可互操作的军队。最后，北约领导人需要通过提供远程导弹等一些北约成员国不愿提供的先进武器，来加强对乌克兰防务的支持。

　　明确乌克兰加入的条件

　　在维尔纽斯峰会上，北约领导人没有同意给予乌克兰想要的邀请，而是承诺“乌克兰未来会加入北约”，同时指出，他们只会在“盟国同意并满足条件的情况下”发出邀请，把这个问题往后拖。

　　虽然很明显乌克兰不会得到华盛顿峰会的邀请，但维尔纽斯的措辞表明了一条前进的道路:北约必须明确乌克兰需要满足的“条件”，然后邀请基辅在北约-乌克兰理事会就何时以及如何做到这一点进行直接会谈。

　　为了在盟国之间达成共识，北约领导人应就正式邀请乌克兰加入之前必须满足的两个条件达成一致。首先，乌克兰应该完成乌克兰年度国家计划中概述的民主、反腐败和安全部门改革，这是乌克兰为加入欧盟做准备的要件。在华盛顿峰会上，北约领导人应该承诺共同努力，帮助基辅在一年内完成这些改革。其次，乌克兰的战斗必须结束。只要乌克兰的军事冲突还在继续，乌克兰的北约成员国身份就可能导致北约和俄罗斯之间的直接对抗——这是大多数北约成员国都不准备承担的风险。

　　在第二个条件得到满足之前，北约必须规定其认为结束这场战斗的方式是什么。它不可能是战争彻底结束，因为这是以达成和平协议为前提的，而和平协议在短期内是极其难以实现的。人们普遍认为所有战争都是通过谈判结束的，这种看法是错误的。大多数战争以双方精疲力竭或一边倒的胜利告终;很少以谈判和平告终。在可预见的未来，人们最希望的是冻结冲突——在没有政治解决方案的情况下停止敌对行动。

　　在华盛顿峰会上，北约领导人应同意在战斗实际上已经结束的时候邀请乌克兰，无论是持久的停火或短期停战。在冲突结束时，基辅不需要将任何领土永久地让给俄罗斯，只是需要通过政治而非军事手段来改变现状。

　　乌克兰加入北约后，北约第五条规定的集体防御承诺将只适用于基辅控制下的领土。对于基辅来说，接受这一条件将是痛苦的，因为乌克兰人会担心国家的长期分裂。但冲突冻结的现实可能导致基辅决定巩固其控制的领土，并锁定北约成员国身份。北约领导人可能想要明确表示，如果由于乌克兰采取的军事行动而导致战争重新开始，第五条将不适用。

　　将安全保障扩展到一个边界有争议的国家是有先例的。1960年签署的《美日相互合作与安全条约》(Treaty of Mutual Cooperation and Security)规定，美国只保卫“日本管理下的领土”，而不是二战结束时被苏联占领的北方领土(至今仍被俄罗斯占领)。同样，1955年德意志联邦共和国加入北约时，第五条只适用于西德;共产主义的东德，包括民主的西柏林飞地，在1990年国家和平统一之前都被排除在外。在获得成员国资格之前，西德必须同意“永远不诉诸武力实现德国的统一或修改德意志联邦共和国的现有边界”。

　　去年在维尔纽斯举行的北约峰会上，乌克兰官员担心“条件”是不断变化的，这是可以理解的。如果北约从来没有明确规定条件，它总是会给乌克兰增加需要清除的障碍。乌克兰加入的条件应该得到明确，北约需要为自己内部的团结和凝聚力定义这个词。在今年的峰会上，所有32个成员国必须就乌克兰加入北约的道路达成共识。

　　北约必须协调强化乌克兰的防务

　　可以肯定的是，把结束武装冲突作为乌克兰加入北约的条件，会给莫斯科方面延长战争的动机。只要俄罗斯继续战斗，北约就不会接受乌克兰成为新成员。这就是为什么基辅及其盟友必须展示他们的决心;他们必须让莫斯科相信，这是一场莫斯科无法取胜的战争。为此，北约领导人应该就另外三项措施达成一致，所有这些措施都旨在加强乌克兰的防御，并帮助其建立一支现代化的军队。

　　首先，北约必须接替美国领导乌克兰防务联络小组(Ukraine Defense Contact Group)。这是一个由大约 50 个国家组成的联盟，定期开会讨论乌克兰的军事需求并决定由哪个国家提供所需装备。扩大北约的作用将使该联盟对乌克兰的支持制度化，从而在美国对乌克兰的承诺受到质疑时确保其连续性。

　　其次，北约必须与乌克兰合作，明确乌克兰军队的长期愿景。目前，多个联盟关注乌克兰军队各个组成部分:排雷、F-16能力、信息技术基础设施、装甲和火炮以及远程打击能力。北约能够而且应该协调这些努力，这将有助于乌克兰军队发展成为一支完全整合和可互操作的部队。

　　第三，北约应该建立一个乌克兰训练任务，从美国、英国和其他个别国家手中接管训练乌克兰部队的协调工作。训练对于今天战场上的乌克兰士兵以及乌克兰未来部队的互操作性至关重要。

　　这三项措施的共同目标不是减少个别国家的参与，而是通过将乌克兰纳入北约的管辖范围，提高支持乌克兰现有努力的效率。将这些职能在北约内部制度化，将向俄罗斯总统普京发出信号，表明西方对乌克兰的支持将比他对战争的坚持更长久。

　　乌克兰加入北约会是普京的最终战略失败

　　然而，如果乌克兰输掉这场战争，那么长期的努力将毫无意义。这就是为什么北约必须加强乌克兰的防御，并考虑向基辅提供目前尚未讨论的武器，比如美国的反坦克导弹和德国的金牛座远程导弹。战争开始时，北约成员国试图在支持乌克兰与避免与俄罗斯直接对抗之间取得平衡。北约国家限制了他们将提供的武器种类，并限制了乌克兰军队使用武器的方式(例如，不得攻击俄罗斯领土)。

　　考虑到乌克兰局势的不确定性，这种最初的犹豫或许是可以理解的。但有些国家长期以来过于谨慎。一些北约成员国，如德国和美国，对援助从坦克到F-16战斗机等各种武器表示担忧。但情况发生了变化。比利时、丹麦、荷兰和挪威去年终于获得了美国的批准，它们将很快援助F-16战斗机，帮助基辅对抗俄罗斯的空袭，并深入敌后。去年，英国和法国率先向乌克兰援助了远程导弹，使乌克兰得以打击克里米亚的目标。

　　在直接对抗俄罗斯军队和向乌克兰提供自卫手段之间存在明显的界限。向乌克兰提供训练、情报、监视、干扰和军事装备是正确的。北约成员国一直在努力寻找避免局势升级和威慑俄罗斯之间的适当平衡。尽管北约国家应该保持警惕，避免事态升级，但它们可以做得更多，以确保俄罗斯不会获胜。

　　普京否认乌克兰作为主权国家的合法性;他认为乌克兰是他所谓的“俄罗斯世界”(Russkiy mir)不可分割的一部分。然而，如果他入侵乌克兰的目的是将乌克兰重新纳入俄罗斯的轨道，那么他所取得的结果恰恰相反。这场战争点燃了乌克兰前所未有的强烈民族主义情绪。乌克兰永远不会和以前一样了。

　　更重要的是，北约东扩仍在继续，而这也是普京入侵乌克兰的原因之一。他的行动使该国加入北约的可能性增加了，而不是减少了。去年四月，作为普京入侵乌克兰的直接结果，芬兰加入了北约，北约与俄罗斯的陆地边界增加了一倍多。本月早些时候瑞典的加入使波罗的海成为北约的一个湖泊。由于所有这些原因，这场战争对俄罗斯来说是一次战略失败。乌克兰正式加入北约的那一天将是俄罗斯最终的战略失败——乌克兰和整个欧洲将因此而更加安全。

　　作者简介：伊沃·达尔德(Ivo H. Daalder)是芝加哥全球事务委员会首席执行官，曾任美国驻北约大使。凯伦·唐弗里德(Karen Donfried)是哈佛大学肯尼迪学院贝尔弗科学与国际事务中心的高级研究员，曾任负责欧洲和欧亚事务的助理国务卿。本文译自《外交事务》网站。

　　乌克兰正在流血。如果没有美国新的军事援助，乌克兰地面部队可能无法抵御残酷的俄罗斯军队。美国众议院现在必须投票通过参议院上个月以压倒性多数通过的紧急开支方案。当务之急是拨出资金，为基辅提供炮弹、防空导弹、深度打击火箭和其他关键的军事补给。

　　但是，即使乌克兰获得了急需的支持，一个根本问题仍然存在:如何帮助乌克兰确保自己的未来安全。这是北约领导人今年7月份在华盛顿将举行的75周年峰会上需要回答的问题。

　　俄罗斯对乌克兰的战争不仅仅关乎领土，还关乎乌克兰的政治未来。克里姆林宫试图确保乌克兰的未来由莫斯科决定，而不是基辅。乌克兰正在为规划自己未来的自由而战——绝大多数乌克兰人希望他们的国家成为北约和欧盟的一员。

　　去年，欧盟与基辅开启了入盟谈判。但这一过程需要数年时间才能完成。与此同时，乌克兰寻求加入北约。但北约国家在基辅何时能加入的问题上存在分歧。以波罗的海国家、波兰和法国为首的一些成员国希望北约在今年7月的华盛顿峰会上发出正式邀请。他们认为，欧洲安全真空的持续存在诱使莫斯科用军事手段填补这些灰色地带——就像它在乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦所做的那样。包括美国和德国在内的其他成员国还没有准备好这么快采取行动。即将卸任的荷兰首相马克·吕特很可能成为北约的下一任秘书长，他在上个月的慕尼黑安全会议上表达了这种观点:“只要战争还在继续，乌克兰就不能成为北约的一员。”

　　北约前任官员提出了各种各样的想法来弥合这一鸿沟。一种是向乌克兰发出邀请，但在晚些时候(具体时间不详)再正式纳入。这是一种空洞的姿态，因为在所有32个成员国批准乌克兰加入欧盟之前，任何条约条款都不适用。另一个想法是邀请乌克兰开始加入谈判，这是借鉴欧盟扩大进程的一个模式。但欧盟候选国遵循的是常见做法，多年来一直采用和实施欧盟的法律体系。北约的类似计划是“成员国行动计划”，但去年在维尔纽斯，北约成员国一致认为基辅“已经超出了”这一进程的需要。除非入盟谈判的目标和时间得到明确界定，否则邀请乌克兰开始谈判将使其陷入自2008年以来的同一个困境，当时北约同意乌克兰“将成为”北约成员国。

　　华盛顿峰会为弥合这一鸿沟、在北约内部就乌克兰问题达成共识提供了机会。第一步是明确乌克兰必须完成的改革，以及在加入北约之前需要具备的条件。其次，北约需要接管由50多个国家组成的联盟提供的军事援助的协调工作，帮助乌克兰建立一支现代化、可互操作的军队。最后，北约领导人需要通过提供远程导弹等一些北约成员国不愿提供的先进武器，来加强对乌克兰防务的支持。

　　明确乌克兰加入的条件

　　在维尔纽斯峰会上，北约领导人没有同意给予乌克兰想要的邀请，而是承诺“乌克兰未来会加入北约”，同时指出，他们只会在“盟国同意并满足条件的情况下”发出邀请，把这个问题往后拖。

　　虽然很明显乌克兰不会得到华盛顿峰会的邀请，但维尔纽斯的措辞表明了一条前进的道路:北约必须明确乌克兰需要满足的“条件”，然后邀请基辅在北约-乌克兰理事会就何时以及如何做到这一点进行直接会谈。

　　为了在盟国之间达成共识，北约领导人应就正式邀请乌克兰加入之前必须满足的两个条件达成一致。首先，乌克兰应该完成乌克兰年度国家计划中概述的民主、反腐败和安全部门改革，这是乌克兰为加入欧盟做准备的要件。在华盛顿峰会上，北约领导人应该承诺共同努力，帮助基辅在一年内完成这些改革。其次，乌克兰的战斗必须结束。只要乌克兰的军事冲突还在继续，乌克兰的北约成员国身份就可能导致北约和俄罗斯之间的直接对抗——这是大多数北约成员国都不准备承担的风险。

　　在第二个条件得到满足之前，北约必须规定其认为结束这场战斗的方式是什么。它不可能是战争彻底结束，因为这是以达成和平协议为前提的，而和平协议在短期内是极其难以实现的。人们普遍认为所有战争都是通过谈判结束的，这种看法是错误的。大多数战争以双方精疲力竭或一边倒的胜利告终;很少以谈判和平告终。在可预见的未来，人们最希望的是冻结冲突——在没有政治解决方案的情况下停止敌对行动。

　　在华盛顿峰会上，北约领导人应同意在战斗实际上已经结束的时候邀请乌克兰，无论是持久的停火或短期停战。在冲突结束时，基辅不需要将任何领土永久地让给俄罗斯，只是需要通过政治而非军事手段来改变现状。

　　乌克兰加入北约后，北约第五条规定的集体防御承诺将只适用于基辅控制下的领土。对于基辅来说，接受这一条件将是痛苦的，因为乌克兰人会担心国家的长期分裂。但冲突冻结的现实可能导致基辅决定巩固其控制的领土，并锁定北约成员国身份。北约领导人可能想要明确表示，如果由于乌克兰采取的军事行动而导致战争重新开始，第五条将不适用。

　　将安全保障扩展到一个边界有争议的国家是有先例的。1960年签署的《美日相互合作与安全条约》(Treaty of Mutual Cooperation and Security)规定，美国只保卫“日本管理下的领土”，而不是二战结束时被苏联占领的北方领土(至今仍被俄罗斯占领)。同样，1955年德意志联邦共和国加入北约时，第五条只适用于西德;共产主义的东德，包括民主的西柏林飞地，在1990年国家和平统一之前都被排除在外。在获得成员国资格之前，西德必须同意“永远不诉诸武力实现德国的统一或修改德意志联邦共和国的现有边界”。

　　去年在维尔纽斯举行的北约峰会上，乌克兰官员担心“条件”是不断变化的，这是可以理解的。如果北约从来没有明确规定条件，它总是会给乌克兰增加需要清除的障碍。乌克兰加入的条件应该得到明确，北约需要为自己内部的团结和凝聚力定义这个词。在今年的峰会上，所有32个成员国必须就乌克兰加入北约的道路达成共识。

　　北约必须协调强化乌克兰的防务

　　可以肯定的是，把结束武装冲突作为乌克兰加入北约的条件，会给莫斯科方面延长战争的动机。只要俄罗斯继续战斗，北约就不会接受乌克兰成为新成员。这就是为什么基辅及其盟友必须展示他们的决心;他们必须让莫斯科相信，这是一场莫斯科无法取胜的战争。为此，北约领导人应该就另外三项措施达成一致，所有这些措施都旨在加强乌克兰的防御，并帮助其建立一支现代化的军队。

　　首先，北约必须接替美国领导乌克兰防务联络小组(Ukraine Defense Contact Group)。这是一个由大约 50 个国家组成的联盟，定期开会讨论乌克兰的军事需求并决定由哪个国家提供所需装备。扩大北约的作用将使该联盟对乌克兰的支持制度化，从而在美国对乌克兰的承诺受到质疑时确保其连续性。

　　其次，北约必须与乌克兰合作，明确乌克兰军队的长期愿景。目前，多个联盟关注乌克兰军队各个组成部分:排雷、F-16能力、信息技术基础设施、装甲和火炮以及远程打击能力。北约能够而且应该协调这些努力，这将有助于乌克兰军队发展成为一支完全整合和可互操作的部队。

　　第三，北约应该建立一个乌克兰训练任务，从美国、英国和其他个别国家手中接管训练乌克兰部队的协调工作。训练对于今天战场上的乌克兰士兵以及乌克兰未来部队的互操作性至关重要。

　　这三项措施的共同目标不是减少个别国家的参与，而是通过将乌克兰纳入北约的管辖范围，提高支持乌克兰现有努力的效率。将这些职能在北约内部制度化，将向俄罗斯总统普京发出信号，表明西方对乌克兰的支持将比他对战争的坚持更长久。

　　乌克兰加入北约会是普京的最终战略失败

　　然而，如果乌克兰输掉这场战争，那么长期的努力将毫无意义。这就是为什么北约必须加强乌克兰的防御，并考虑向基辅提供目前尚未讨论的武器，比如美国的反坦克导弹和德国的金牛座远程导弹。战争开始时，北约成员国试图在支持乌克兰与避免与俄罗斯直接对抗之间取得平衡。北约国家限制了他们将提供的武器种类，并限制了乌克兰军队使用武器的方式(例如，不得攻击俄罗斯领土)。

　　考虑到乌克兰局势的不确定性，这种最初的犹豫或许是可以理解的。但有些国家长期以来过于谨慎。一些北约成员国，如德国和美国，对援助从坦克到F-16战斗机等各种武器表示担忧。但情况发生了变化。比利时、丹麦、荷兰和挪威去年终于获得了美国的批准，它们将很快援助F-16战斗机，帮助基辅对抗俄罗斯的空袭，并深入敌后。去年，英国和法国率先向乌克兰援助了远程导弹，使乌克兰得以打击克里米亚的目标。

　　在直接对抗俄罗斯军队和向乌克兰提供自卫手段之间存在明显的界限。向乌克兰提供训练、情报、监视、干扰和军事装备是正确的。北约成员国一直在努力寻找避免局势升级和威慑俄罗斯之间的适当平衡。尽管北约国家应该保持警惕，避免事态升级，但它们可以做得更多，以确保俄罗斯不会获胜。

　　普京否认乌克兰作为主权国家的合法性;他认为乌克兰是他所谓的“俄罗斯世界”(Russkiy mir)不可分割的一部分。然而，如果他入侵乌克兰的目的是将乌克兰重新纳入俄罗斯的轨道，那么他所取得的结果恰恰相反。这场战争点燃了乌克兰前所未有的强烈民族主义情绪。乌克兰永远不会和以前一样了。

　　更重要的是，北约东扩仍在继续，而这也是普京入侵乌克兰的原因之一。他的行动使该国加入北约的可能性增加了，而不是减少了。去年四月，作为普京入侵乌克兰的直接结果，芬兰加入了北约，北约与俄罗斯的陆地边界增加了一倍多。本月早些时候瑞典的加入使波罗的海成为北约的一个湖泊。由于所有这些原因，这场战争对俄罗斯来说是一次战略失败。乌克兰正式加入北约的那一天将是俄罗斯最终的战略失败——乌克兰和整个欧洲将因此而更加安全。

　　作者简介：伊沃·达尔德(Ivo H. Daalder)是芝加哥全球事务委员会首席执行官，曾任美国驻北约大使。凯伦·唐弗里德(Karen Donfried)是哈佛大学肯尼迪学院贝尔弗科学与国际事务中心的高级研究员，曾任负责欧洲和欧亚事务的助理国务卿。本文译自《外交事务》网站。