丹兹曼&基尔克里斯：为什么美国单方面遏制中国技术发展的尝试将失败?

　　在十月份，拜登政府宣布了一系列新的单方面出口管制措施，旨在冻结中国先进的芯片生产和超级计算能力。此前的一个月，美国国家安全顾问杰克·沙利文宣布了美国技术竞争战略的重大变化。此前，美国曾试图拒绝向中国出口芯片或其他技术，如果这些项目是设计的或可能用于军事目的，或者转让会损害美国在尖端商业技术方面保持对竞争对手的优势的能力。沙利文说，现在，“我们必须在某些技术领域保持尽可能大的领先优势”，以消除先进芯片生产和超级计算领域民用和军事应用之间的界限。

2021年3月，上海国际半导体展览会

　　一种说法很快就站稳了脚跟，认为这些出口管制，特别是“外国直接产品规则”条款，允许美国在某些情况下将其管制适用于域外，例如阻止美国以外的公司向中国出售使用美国设备生产的半导体，这表明美国正在将其在半导体供应链中的影响力地位“武器化”。这种观点认为，美国在用于设计和制造半导体的某些软件和设备，以及对人工智能至关重要的某些先进芯片方面享有市场优势地位，它可以利用这种地位来阻碍中国发展自己的微电子和超级计算能力的努力。与之相似，美国可以利用美元的中心地位将个人和政府排除在全球金融体系之外。

　　但美国在半导体供应链中的作用无法与美元在全球金融中的首要地位相提并论。技术供应链比以美元为基础的金融体系更容易调适和重组。更糟糕的是，这种观点是危险的，因为它让政策制定者对单边措施的有效性产生了错误的安全感，导致他们低估了建立多边联盟以确保出口管制有效性的重要性。它还可能破坏西方在面对中国提出的系统性挑战时协调一致的关键信号。尽管美国官员致力于说服主要盟友和合作伙伴共同实施类似的控制措施，但美国是单独宣布采取行动的，与其他盟友和合作伙伴达成协议的前景仍不明朗。

　　要理解出口管制或其他地缘经济治国工具如何发挥最大作用，就需要更好地理解美国在全球化供应链中的地位，以及这些网络的底层结构和适应性。与美元在全球金融中的主导地位不同，美国在先进技术供应链中的地位更具偶然性，更容易受到冲击。与主要伙伴和盟友协调地缘经济战略和政策可以巩固美国的地位，并防止这些网络中的影响力随着时间的推移从美国转移。

　　错误的类比

　　随着时间的推移，一个国家要把相互依赖关系“武器化”，就必须在等级网络结构中享有主导地位。美元在全球金融基础设施中的中心地位是一个等级网络的经典例子，在这个网络中，美国享有明确的主导地位，并可以利用其地位来实现其地缘政治目标。美国的制裁战略就是基于这一前提。围绕美元的替代货币重新调整全球金融体系是极其困难的，因为这种货币无处不在的所谓网络效应——就像社交媒体平台一样，一种货币使用得越广泛，它就越有用。美元有足够的韧性，即使面对极端冲击，比如2008年的金融危机，也能保持主导货币地位。

　　政策制定者不应过度借用美国在金融制裁方面的经验，也不应错误地认为，美国在全球半导体供应链中的地位可以与美元的霸权地位相类比。这条供应链实际上比全球金融体系更难有效地武器化，因为它的复杂性允许参与者随着时间的推移而适应变化。它由不同输入的多个网络组成，在几个不同的国家产生了阻塞点。美国可以说是这些网络中最具影响力的节点，在2021年5280亿美元的全球半导体市场中占46%。美国在电子设计自动化软件的制造方面在全球占据主导地位，这是为最先进的芯片设计复杂电路所不可或缺的一部分。美国与荷兰和日本一起控制着半导体制造所需设备的供应，这一领域被称为“模具”。

　　但美国完全依赖台湾和韩国制造最先进的半导体。此外，美国制造的芯片只占全球的11%。制造微芯片所需的原材料同样集中在包括中国在内的少数几个国家。外国供应商主导了芯片生产过程后端的测试、封装和组装功能。错综复杂且经常重叠的生产网络在不同的地方——尤其是中国、日本、韩国、台湾、美国和欧洲国家——在供应链的不同阶段产生了大量复杂的依赖关系。一些国家对供应链的特定部分拥有比其他国家更大的控制权，但没有一个国家能主宰整个网络。

　　由于生产成本高，网络每一层的经济活动趋于集中，一两家不同的公司在半导体生产过程的每个特定部分拥有全球市场的主导份额。这种趋势造成了美国和其他国家可以在短期内利用的离散技术瓶颈。建立一个生产晶圆(半导体的关键部件)的工厂需要花费100亿到200亿美元。设计和开发新设备需要较高的研发成本和较长的交货周期，从而促使行业整合。

　　例如，荷兰芯片制造商阿斯麦(ASML)使用的极紫外光光刻机花了30年的时间研发，需要多次收购企业、数千名高技能工人，并与技术供应商密切合作。该行业的高固定成本、技术复杂性和对人才的需求促使了专业化和市场细分，以至于只有少数供应商控制了供应链的许多关键部分。为了保持在供应链中的控制地位，企业必须投资于持续的创新和研发。为了跟上步伐，企业和国家必须持续而激烈地竞争，如果落后，它们很容易被取代。

　　切断链条有用吗？

　　美国或任何其他国家能否将其在半导体供应链中的地位武器化，取决于孤立国家能否轻松地重新配置供应链网络的关键部分。更换链中的关键节点是一项复杂的任务，需要大量的持续投资和高水平的技术成熟度。但它不需要对整个半导体网络进行完全重构，只需要一两个专门的参与者，他们有技术能力、深厚的研发预算和经济动力来复制另一个国家的功能。半导体领域竞争激烈，技术发展迅速。工程师们可以在开发更先进的芯片和找到更高效可靠的生产方法方面取得新的突破。技术领导者可以看到他们的财富起起落落，有时还要感谢足够的政府援助。尽管找到美国的替代品并非易事，但实力相近的竞争对手或许能够做到这一点，特别是如果他们能够获得其他技术和专业知识来源的话。

　　这个行业的活力通过加工得到了很好的体现，这是美国新的出口管制试图阻止中国的瓶颈技术之一。少数几家美国公司——即应用材料公司(Applied Materials)、科磊(KLA)和泛林集团(Lam research)——控制着当今重要的模具技术。但阿斯麦公司(ASML)和日本公司东京电子(Tokyo Electron)等外国公司是供应链相关部分的市场领导者，在中期开发美国技术的替代品方面处于有利地位。这些外国公司可能就是想这么做，因为美国模具公司被迫退出中国，自然就打开了市场。外国模具公司也有强烈的动机在自己的供应链中设计出美国技术，以此来规避美国进一步控制的威胁。

　　美国最近前所未有地扩大了出口管制的域外管制，加剧了这些担忧，增加了其他国家或公司为保护其自主权和保留其全球销售能力(包括在中国)而将美国供应商拒之门外的风险。至关重要的是，美国模具公司在中国市场以外的销售可能会下降，因为外国芯片公司希望建立不使用美国模具的生产线，以避免新的出口管制政策的长期影响。

　　2019年，美国积极使用域外管制，拒绝中国电信公司华为获得全球芯片供应，随后遏制了华为的扩张。但这些措施仅限于一家公司，而不是中国先进技术生态系统的整个部分。美国愿意使用单边和域外管制的影响深远的权力，应该会比美国针对华为的行动对供应链造成更大的冲击。因此，外国公司和政府可能会越来越多地将对美国技术的依赖视为他们必须解决的一个问题。

　　美国模具公司可能会看到自己的前景不佳，因为市场机会不断萎缩，导致它们投资创新的收入减少。在美国单方面对向中国出口卫星实行更严格的控制之后，这种动态在21世纪初的商业航天领域就曾出现过。随着欧洲企业开始向包括中国市场在内的市场提供不含美国零部件的产品，美国的市场份额和产能下降。新的控制措施将在短期内产生毋庸置疑的影响，因为中国无法获得加工工具，但随着时间的推移，随着供应链转向包括替代供应商，这一瓶颈可能会被证明不是不可突破的。

　　“武器化”的谬误

　　半导体的例子表明，一个国家不能轻易地将相互依赖关系武器化，特别是当涉及到以复杂和重叠依赖为特征的供应链时。某些公司可能能够在半导体供应链中保持特定的技术瓶颈，但他们只能通过持续的竞争来保持这些地位。这就产生了一种供应链结构，它更容易随着时间的推移而变化，而且任何单一参与者都更难控制。在其他先进技术领域(如人工智能和量子计算)的全球领导地位也存在激烈竞争，并将出现类似的复杂情况。为了加强美国在所有这些领域的技术领先地位，明智而有效的政策必须认识到这些制约因素。

　　在这种背景下，美国必须迅速采取行动，在发达经济体之间就与中国进行技术竞争的共同方法达成共识，从而更深入地了解出口管制的适当作用。美国可能不会主导整个半导体供应链，但它拥有强大的优势，与代表其他关键节点的大多数地方建立了深厚的联盟和伙伴关系。

　　一个更好的协调战略将大大降低其他行为体只是填补美国留下的真空的风险。多边主义将有助于维护美国在这些网络中的作用。例如，随着时间的推移，美国的工具可能会被荷兰和日本的能力所取代，但中国独自发展出这三个国家的能力要困难得多。为此目的，最近有关这些国家之间谈判进展的新闻报道令人鼓舞，但现在评估谈判是否会达成一项协议，从而形成一个真正的、多边控制的体系还为时过早。

　　美国在寻求这种共识的过程中将面临挑战，包括冻结中国的商业能力是否明智，以及其他国家是否有法律权威和执行能力来实施所需政策等更具技术性的问题。美国官员必须与盟友就所谓的军民两用技术(即兼具军事和商业用途的技术)进行艰难的对话。尽管主要合作伙伴与美国将中国视为战略威胁的评估保持一致，但在美国做法的有效性以及加强出口管制所固有的权衡问题上，仍存在根本分歧。

　　建立在美国进一步域外管辖基础上的多边协议可能会实现短期政策目标，但它只会加深盟国及其半导体行业对依赖美国技术成本的担忧，并鼓励这些参与者开发替代方案。威胁实施新的管制措施还不够。美国官员必须与伙伴合作，就如何最好地应对中国的技术进步达成共识。

　　制定一项共同战略，负责任地管理与中国的技术竞争，从未像现在这样紧迫。除了出口管制之外，拜登政府和国会还在考虑一系列新工具，以应对与中国在经济上牵扯在一起的潜在危险，其中包括对美国在华投资实施前所未有的监管。最终目标可能是阻止美国关键技术、资本和专业知识流入中国的先进技术领域。但是，正如美国无法有效地将其在芯片供应链中的非主导地位武器化一样，如果只是单独行动，它同样无法在更大范围内成功地减缓中国的自主技术进步。

　　作者简介：莎拉·鲍尔·丹兹曼(Sarah Bauerle Danzman)，美国印第安纳大学布卢明顿分校国际研究副教授，大西洋理事会非常驻高级研究员。她曾是美国国务院投资事务办公室外交关系委员会国际事务研究员。艾米莉·基尔克里斯(Emily Kilcrease)，新美国安全中心高级研究员兼能源、经济和安全项目主任，她曾在美国贸易代表办公室、国家安全委员会和商务部担任经济和安全职位。本文译自《外交事务》网站。

　　在十月份，拜登政府宣布了一系列新的单方面出口管制措施，旨在冻结中国先进的芯片生产和超级计算能力。此前的一个月，美国国家安全顾问杰克·沙利文宣布了美国技术竞争战略的重大变化。此前，美国曾试图拒绝向中国出口芯片或其他技术，如果这些项目是设计的或可能用于军事目的，或者转让会损害美国在尖端商业技术方面保持对竞争对手的优势的能力。沙利文说，现在，“我们必须在某些技术领域保持尽可能大的领先优势”，以消除先进芯片生产和超级计算领域民用和军事应用之间的界限。

2021年3月，上海国际半导体展览会

　　一种说法很快就站稳了脚跟，认为这些出口管制，特别是“外国直接产品规则”条款，允许美国在某些情况下将其管制适用于域外，例如阻止美国以外的公司向中国出售使用美国设备生产的半导体，这表明美国正在将其在半导体供应链中的影响力地位“武器化”。这种观点认为，美国在用于设计和制造半导体的某些软件和设备，以及对人工智能至关重要的某些先进芯片方面享有市场优势地位，它可以利用这种地位来阻碍中国发展自己的微电子和超级计算能力的努力。与之相似，美国可以利用美元的中心地位将个人和政府排除在全球金融体系之外。

　　但美国在半导体供应链中的作用无法与美元在全球金融中的首要地位相提并论。技术供应链比以美元为基础的金融体系更容易调适和重组。更糟糕的是，这种观点是危险的，因为它让政策制定者对单边措施的有效性产生了错误的安全感，导致他们低估了建立多边联盟以确保出口管制有效性的重要性。它还可能破坏西方在面对中国提出的系统性挑战时协调一致的关键信号。尽管美国官员致力于说服主要盟友和合作伙伴共同实施类似的控制措施，但美国是单独宣布采取行动的，与其他盟友和合作伙伴达成协议的前景仍不明朗。

　　要理解出口管制或其他地缘经济治国工具如何发挥最大作用，就需要更好地理解美国在全球化供应链中的地位，以及这些网络的底层结构和适应性。与美元在全球金融中的主导地位不同，美国在先进技术供应链中的地位更具偶然性，更容易受到冲击。与主要伙伴和盟友协调地缘经济战略和政策可以巩固美国的地位，并防止这些网络中的影响力随着时间的推移从美国转移。

　　错误的类比

　　随着时间的推移，一个国家要把相互依赖关系“武器化”，就必须在等级网络结构中享有主导地位。美元在全球金融基础设施中的中心地位是一个等级网络的经典例子，在这个网络中，美国享有明确的主导地位，并可以利用其地位来实现其地缘政治目标。美国的制裁战略就是基于这一前提。围绕美元的替代货币重新调整全球金融体系是极其困难的，因为这种货币无处不在的所谓网络效应——就像社交媒体平台一样，一种货币使用得越广泛，它就越有用。美元有足够的韧性，即使面对极端冲击，比如2008年的金融危机，也能保持主导货币地位。

　　政策制定者不应过度借用美国在金融制裁方面的经验，也不应错误地认为，美国在全球半导体供应链中的地位可以与美元的霸权地位相类比。这条供应链实际上比全球金融体系更难有效地武器化，因为它的复杂性允许参与者随着时间的推移而适应变化。它由不同输入的多个网络组成，在几个不同的国家产生了阻塞点。美国可以说是这些网络中最具影响力的节点，在2021年5280亿美元的全球半导体市场中占46%。美国在电子设计自动化软件的制造方面在全球占据主导地位，这是为最先进的芯片设计复杂电路所不可或缺的一部分。美国与荷兰和日本一起控制着半导体制造所需设备的供应，这一领域被称为“模具”。

　　但美国完全依赖台湾和韩国制造最先进的半导体。此外，美国制造的芯片只占全球的11%。制造微芯片所需的原材料同样集中在包括中国在内的少数几个国家。外国供应商主导了芯片生产过程后端的测试、封装和组装功能。错综复杂且经常重叠的生产网络在不同的地方——尤其是中国、日本、韩国、台湾、美国和欧洲国家——在供应链的不同阶段产生了大量复杂的依赖关系。一些国家对供应链的特定部分拥有比其他国家更大的控制权，但没有一个国家能主宰整个网络。

　　由于生产成本高，网络每一层的经济活动趋于集中，一两家不同的公司在半导体生产过程的每个特定部分拥有全球市场的主导份额。这种趋势造成了美国和其他国家可以在短期内利用的离散技术瓶颈。建立一个生产晶圆(半导体的关键部件)的工厂需要花费100亿到200亿美元。设计和开发新设备需要较高的研发成本和较长的交货周期，从而促使行业整合。

　　例如，荷兰芯片制造商阿斯麦(ASML)使用的极紫外光光刻机花了30年的时间研发，需要多次收购企业、数千名高技能工人，并与技术供应商密切合作。该行业的高固定成本、技术复杂性和对人才的需求促使了专业化和市场细分，以至于只有少数供应商控制了供应链的许多关键部分。为了保持在供应链中的控制地位，企业必须投资于持续的创新和研发。为了跟上步伐，企业和国家必须持续而激烈地竞争，如果落后，它们很容易被取代。

　　切断链条有用吗？

　　美国或任何其他国家能否将其在半导体供应链中的地位武器化，取决于孤立国家能否轻松地重新配置供应链网络的关键部分。更换链中的关键节点是一项复杂的任务，需要大量的持续投资和高水平的技术成熟度。但它不需要对整个半导体网络进行完全重构，只需要一两个专门的参与者，他们有技术能力、深厚的研发预算和经济动力来复制另一个国家的功能。半导体领域竞争激烈，技术发展迅速。工程师们可以在开发更先进的芯片和找到更高效可靠的生产方法方面取得新的突破。技术领导者可以看到他们的财富起起落落，有时还要感谢足够的政府援助。尽管找到美国的替代品并非易事，但实力相近的竞争对手或许能够做到这一点，特别是如果他们能够获得其他技术和专业知识来源的话。

　　这个行业的活力通过加工得到了很好的体现，这是美国新的出口管制试图阻止中国的瓶颈技术之一。少数几家美国公司——即应用材料公司(Applied Materials)、科磊(KLA)和泛林集团(Lam research)——控制着当今重要的模具技术。但阿斯麦公司(ASML)和日本公司东京电子(Tokyo Electron)等外国公司是供应链相关部分的市场领导者，在中期开发美国技术的替代品方面处于有利地位。这些外国公司可能就是想这么做，因为美国模具公司被迫退出中国，自然就打开了市场。外国模具公司也有强烈的动机在自己的供应链中设计出美国技术，以此来规避美国进一步控制的威胁。

　　美国最近前所未有地扩大了出口管制的域外管制，加剧了这些担忧，增加了其他国家或公司为保护其自主权和保留其全球销售能力(包括在中国)而将美国供应商拒之门外的风险。至关重要的是，美国模具公司在中国市场以外的销售可能会下降，因为外国芯片公司希望建立不使用美国模具的生产线，以避免新的出口管制政策的长期影响。

　　2019年，美国积极使用域外管制，拒绝中国电信公司华为获得全球芯片供应，随后遏制了华为的扩张。但这些措施仅限于一家公司，而不是中国先进技术生态系统的整个部分。美国愿意使用单边和域外管制的影响深远的权力，应该会比美国针对华为的行动对供应链造成更大的冲击。因此，外国公司和政府可能会越来越多地将对美国技术的依赖视为他们必须解决的一个问题。

　　美国模具公司可能会看到自己的前景不佳，因为市场机会不断萎缩，导致它们投资创新的收入减少。在美国单方面对向中国出口卫星实行更严格的控制之后，这种动态在21世纪初的商业航天领域就曾出现过。随着欧洲企业开始向包括中国市场在内的市场提供不含美国零部件的产品，美国的市场份额和产能下降。新的控制措施将在短期内产生毋庸置疑的影响，因为中国无法获得加工工具，但随着时间的推移，随着供应链转向包括替代供应商，这一瓶颈可能会被证明不是不可突破的。

　　“武器化”的谬误

　　半导体的例子表明，一个国家不能轻易地将相互依赖关系武器化，特别是当涉及到以复杂和重叠依赖为特征的供应链时。某些公司可能能够在半导体供应链中保持特定的技术瓶颈，但他们只能通过持续的竞争来保持这些地位。这就产生了一种供应链结构，它更容易随着时间的推移而变化，而且任何单一参与者都更难控制。在其他先进技术领域(如人工智能和量子计算)的全球领导地位也存在激烈竞争，并将出现类似的复杂情况。为了加强美国在所有这些领域的技术领先地位，明智而有效的政策必须认识到这些制约因素。

　　在这种背景下，美国必须迅速采取行动，在发达经济体之间就与中国进行技术竞争的共同方法达成共识，从而更深入地了解出口管制的适当作用。美国可能不会主导整个半导体供应链，但它拥有强大的优势，与代表其他关键节点的大多数地方建立了深厚的联盟和伙伴关系。

　　一个更好的协调战略将大大降低其他行为体只是填补美国留下的真空的风险。多边主义将有助于维护美国在这些网络中的作用。例如，随着时间的推移，美国的工具可能会被荷兰和日本的能力所取代，但中国独自发展出这三个国家的能力要困难得多。为此目的，最近有关这些国家之间谈判进展的新闻报道令人鼓舞，但现在评估谈判是否会达成一项协议，从而形成一个真正的、多边控制的体系还为时过早。

　　美国在寻求这种共识的过程中将面临挑战，包括冻结中国的商业能力是否明智，以及其他国家是否有法律权威和执行能力来实施所需政策等更具技术性的问题。美国官员必须与盟友就所谓的军民两用技术(即兼具军事和商业用途的技术)进行艰难的对话。尽管主要合作伙伴与美国将中国视为战略威胁的评估保持一致，但在美国做法的有效性以及加强出口管制所固有的权衡问题上，仍存在根本分歧。

　　建立在美国进一步域外管辖基础上的多边协议可能会实现短期政策目标，但它只会加深盟国及其半导体行业对依赖美国技术成本的担忧，并鼓励这些参与者开发替代方案。威胁实施新的管制措施还不够。美国官员必须与伙伴合作，就如何最好地应对中国的技术进步达成共识。

　　制定一项共同战略，负责任地管理与中国的技术竞争，从未像现在这样紧迫。除了出口管制之外，拜登政府和国会还在考虑一系列新工具，以应对与中国在经济上牵扯在一起的潜在危险，其中包括对美国在华投资实施前所未有的监管。最终目标可能是阻止美国关键技术、资本和专业知识流入中国的先进技术领域。但是，正如美国无法有效地将其在芯片供应链中的非主导地位武器化一样，如果只是单独行动，它同样无法在更大范围内成功地减缓中国的自主技术进步。

　　作者简介：莎拉·鲍尔·丹兹曼(Sarah Bauerle Danzman)，美国印第安纳大学布卢明顿分校国际研究副教授，大西洋理事会非常驻高级研究员。她曾是美国国务院投资事务办公室外交关系委员会国际事务研究员。艾米莉·基尔克里斯(Emily Kilcrease)，新美国安全中心高级研究员兼能源、经济和安全项目主任，她曾在美国贸易代表办公室、国家安全委员会和商务部担任经济和安全职位。本文译自《外交事务》网站。