凯利·加拉格尔：需要行动了，各国不能对气候变化引起的灾难视而不见

　　美国总统拜登在2021年9月联合国大会的演讲中承诺，到2024年，美国将把对发展中国家应对气候变化的援助增加一倍，达到每年114亿美元。中国领导人同样就绿色和低碳排放做出了类似的承诺。然而，一年多过去了，两国都没有兑现承诺：美国国会还没有为发展中国家拨出任何与气候相关的额外资金，而中国在贫穷国家推动清洁能源方面也没有什么成果。事实上，据复旦大学的分析师称，2021年，中国在“一带一路”倡议(大规模基础设施投资计划)中与石油相关的融资和投资比前一年增加了一倍多，而绿色能源投资则基本保持不变。

　　在世界各地，各国政府，尤其是发达国家的政府，都未能兑现气候资金承诺。在2021年于格拉斯哥举行的联合国气候变化大会上，政府谈判代表被迫承认，他们未能实现到2020年从公共和私营部门筹集1000亿美元气候资金的目标，而且很可能要到2023年才能实现。与此同时，由私人金融机构组成的格拉斯哥净零金融联盟(Glasgow Financial Alliance for Net Zero)已经开始分崩离析，因为该联盟的成员不愿限制对新的化石燃料项目的融资。这一联盟曾承诺迅速采取行动，推动全球经济发展实现净零排放。

2022年11月6日，联合国第27届气候峰会COP27在埃及沙姆沙伊赫拉开帷幕

　　背弃气候承诺的不仅仅是政府和私营企业。在2022年10月的一次公开活动上，世界银行行长戴维·马尔帕斯拒绝承认燃烧化石燃料会导致气候变化，更没有回答应对气候变化是否是世界上最大的发展金融机构使命的核心问题。根据该银行的项目数据库，自2015年巴黎气候协议通过以来，世界银行在可再生能源领域投资了316亿美元，在输配电领域投资了344亿美元，但在石油和天然气领域也投资了188亿美元。也许其中一些化石燃料投资有助于减少贫困或增强发展中国家的能源获取，但世行缺乏能源转型的连贯战略削弱了公众的信任。

　　另一个阻碍能源转型的因素是能源价格的上涨和波动以及快速的通货膨胀。不仅发展中国家的消费者受到了沉重打击，美国等大型经济体的消费者也受到了沉重打击。在美国，多达2,000万人拖欠了电费。今年年初，原油价格为每桶86美元，在6月份飙升至每桶122美元的高点，到10月份回落至每桶89美元。随着冬季的临近，更令人担忧的是，自年初以来，欧洲和美国的天然气价格已经上涨了一倍多。在亚洲，液化天然气价格也大幅飙升，这让人怀疑越南等国是否有能力按计划从煤炭转向对气候更友好的天然气。

　　俄罗斯入侵乌克兰战争不仅加速了这些通货膨胀趋势，而且分散了世界领导人的注意力(本来已经被COVID-19大流行分散了注意力)，不再去关注迫切需要减缓和适应气候变化的努力。美国已经承诺向乌克兰提供175亿美元的军事援助。只需要其中三分之二的资金，拜登就可以兑现对发展中国家的气候资金承诺。问题的关键不在于美国是不是应该任由乌克兰独自防御，而在于这场战争以及许多其他因素，导致政府、企业和发展融资机构在最需要气候融资的时刻退出了这一议题。

　　当世界各国领导人本周聚集在埃及红海度假胜地沙姆沙伊赫参加今年的联合国气候变化大会(COP27)时，他们面临的是一项应对气候变化的全球议程正在偏离轨道。要让它重回正轨，他们需要做的不仅仅是履行气候融资承诺，还要鼓励私营企业也这样做。他们将需要从根本上改革发展融资架构，推动发展中国家的所有资本来源接受低碳未来的目标，并围绕实现净零排放和气候适应能力的需要重新调整国家战略。

　　对气候变化引起的灾难不能视而不见

　　尽管2022年还没有结束，但它已经是灾难性气候危机的一年。巴基斯坦继续遭受创纪录的洪灾，覆盖了该国三分之一的地区，影响了 3300 万人，造成1 500人过早死亡，其中包括552名儿童。初步估计损失至少为400亿美元。今年10月，尼日利亚也在努力应对大规模洪灾。这场洪灾导致140多万人流离失所，600多人死亡，估计有44万公顷农田受损或被毁——这反过来又会加剧粮食短缺。中国今年经历了有记录以来最严重的热浪和非常干燥的夏天，这两者都造成了森林火灾、农作物损失和水电短缺。

　　这样的灾难已经变得非常普遍，这促使发展中国家要求对主要是由发达国家造成的气候变化造成的“损失和损害”进行赔偿。一些最脆弱的国家被称为V-20，预计将在联合国气候变化大会上与七国集团国家一起推出一种新的保险机制，称为“全球气候风险盾牌”。它为保险设立了预先安排的资金和补贴，以帮助处于风险中的社会应对气候灾害。这些举措值得称赞，但它们并不足以满足所有国家的需要，其中一些国家面临着被上升的海平面完全淹没的危机。

　　发达国家也不能幸免于气候变化的影响。飓风“伊恩”只是美国最近发生的极端天气事件，它可能会成为佛罗里达州有史以来损失最大的风暴，初步的保险损失估计为470亿美元。根据美国国家海洋和大气管理局的数据，自1980年以来，美国经历了338次天气和气候灾害，造成的损失超过10亿美元(经通货膨胀调整后)，总损失超过2.295万亿美元。到目前为止，美国在2022年经历了15场气候灾害，损失超过10亿美元，包括干旱、洪水、严重风暴、热带气旋和野火，共造成342名美国人死亡。

　　尽管这些灾难的代价越来越高，但全球温室气体排放量仍在继续上升。在大流行开始时短暂下降后，化石燃料制温室气体排放总量在2021年上升了5.3%，部分原因是中国、印度、印度尼西亚和日本的煤炭产能增加。去年，所有主要排放国的化石燃料排放都有所增加，其中增长最大的是巴西(11.0%)和印度(10.5%)，其次是法国、意大利、俄罗斯和土耳其(均约为8%)。在美国和欧盟，排放量增加了6.5%。这一明显反弹表明，大流行最初几个月的全球排放量大幅减少只是一个短期现象。

　　上升的不仅仅是碳排放。贫困率也在上升，特别是在发展中国家，这使得向清洁能源转变更加艰巨。据联合国称，大流行使四年来在消除贫困方面取得的进展付之东流，通货膨胀正在造成更大的困难。到2022年，预计将有多达9500万人陷入极端贫困(定义为每天生活费低于1.9美元)。发展中国家有近9000万已用上电的人已无力支付他们的能源账单。在许多国家，提供供暖和制冷等基本服务必然会优先于减少碳排放。

　　应对气候变化需要严阵以待

　　为了启动清洁能源转型，避免发展中国家海量碳排放——这些国家更关心的是防止其人口重新陷入贫困，而不是解决气候变化问题——聚集在联合国气候变化大会的世界领导人需要做的不仅仅是在问题的边缘修修补补。之前1000亿美元的气候融资目标，在每天都会造成数十亿美元损失的气候灾害面前，几乎是不值一提的。根据国际货币基金组织的数据，缓解和适应气候变化所需资金的真正规模是数万亿美元，而不是数十亿美元。

　　联合国气候变化大会的气候谈判代表应该对气候融资采取“由国家决定”的方式：每个国家都应该考虑其可以筹集的用于缓解和适应气候变化的资金规模，无论是国内还是国际目的。一些发展中国家可能只能够为国内需要筹集足够的资金。其他国家，如中国，之前已经承诺增加对国外清洁能源的支持，可能会在支持较贫穷国家方面做得更多。这种南南合作可能是变革性的。当然，工业化国家必须超越上次峰会上未兑现的1000亿美元承诺，并致力于制定新的政策，例如对上市公司的气候信息披露要求，以便筹集更多的资金。

　　前几轮气候谈判已促成建立气候融资基金，以促进减缓和适应气候变化。但所有这些基金规模都相对较小。例如，绿色气候基金的初始资金承诺为103亿美元，适应基金目前的承诺为10亿美元多一点。这两个基金都是由《联合国气候变化框架公约》缔约国政府设立的。这些基金还采取了逐个项目推进的缓慢方式，需要繁琐的申请和批准程序(尽管适应基金开创了一种更精简的直接获取程序)。一个更好的办法是，开发银行和机构积极投资发展中国家的项目，它们可以从商业银行获得联合融资，从而降低商业银行的风险，

　　七国集团和20国集团的谈判在调动气候资金方面也没有取得更大的成功，尽管财长们参与了这些谈判(而不是联合国气候大会这样的气候谈判)。迄今为止，七国集团和20国集团在阻止恶化比推进发展方面做得更好。例如，他们已经同意停止资助煤炭，并逐步取消对化石燃料的补贴——尽管许多国家在俄罗斯入侵乌克兰之后背弃了这些承诺。20国集团因乌克兰战争而陷入瘫痪——俄罗斯和中国都是20国集团成员国——但它仍是解决气候融资需求的潜在的重要谈判论坛。

　　改革应对气候变化机制已经成熟

　　气候融资的新议程应从改革包括世界银行和国际货币基金组织在内的主要发展融资机构开始。目前，这些机构根本没有向清洁能源和减缓气候变化投入足够的资金。他们需要筹集额外的“绿色”资本用于气候相关贷款，然后他们需要使用这些资金。(即使是现在，这些机构的放贷能力也远远超过了它们的实际放贷能力。)这样做将有助于建立一个与气候相关的项目管道，对双边金融机构和私营部门来说，这些项目的风险似乎较小。

　　世界银行尤其需要彻底改革。马尔帕斯发表了考虑不周的言论后，许多股东——包括最大的股东美国——都呼吁进行重大改革。美国财政部长耶伦10月在国际货币基金组织的国际货币和金融委员会上发表讲话时，呼吁世界银行“探索改革其愿景、激励机制、运营方法和金融模式的领域，以便更好地应对气候变化等全球挑战”。她要求世行管理层在2022年底之前提交一份改革路线图，供执行董事会考虑。

　　发展中国家还呼吁改革国际金融机构，将促进全球公共利益纳入其使命。例如，由巴巴多斯总理米娅·穆特利领导的“桥敦议程”(Bridgetown Agenda)呼吁建立一个新的全球机制，向受气候灾害威胁的国家发放重建赠款，并呼吁国际货币基金组织发行5,000亿美元的特别提款权或其他低息长期金融工具，以加速个人对清洁能源或气候适应措施的投资。这种广泛的需求可能为发展金融机构的现代化提供了一个千载难逢的机会，这一进程应该在与发展中国家密切协商的情况下进行，因为发展中国家将首当其冲地承受气候变化等全球挑战。

　　但需要的不仅仅是国际金融机构的改革。发展中国家的所有融资来源——从私人贷款到双边发展机构——都必须围绕低碳增长目标调整其战略。然后，他们必须将战略转化为行动，平衡气候问题与现有目标之间的关系，无论这些目标是为了最大化回报还是促进发展。所有投资都必须符合低碳、适应气候变化的未来。尽管有许多雄心勃勃的承诺，而且人们普遍认识到，所有类型的金融都需要考虑到气候风险和机遇，但金融行业的这种“应对气候变化”措施尚未实现。随着气候破坏的累积，越来越明显的是，这些措施也具有良好的经济意义。而且，正如中国已经证明的那样，清洁能源行业可以创造就业机会，刺激经济活动。

　　最后，发展中国家必须制定正确的政策框架。他们需要制定、实施和执行气候政策，有效引导国内和国际资金、公共和私人资金，以解决他们的问题。在这一努力中，他们将需要发达国家的支持，特别是在最佳做法和适应当地情况的政策定制方面。世界发达经济体还需要改进政策，引导公共和私人资金向气候友好型方向发展，无论是通过创造新市场的政策，还是通过明确气候信息披露要求等监管政策。以前的气候峰会所采取的那种半途而废的措施并不能解决问题。只有将各国政府、私营企业和开发融资公司团结起来，围绕广泛的经济发展、净零排放和气候适应能力等目标进行意义深远的改革，才能避免灾难的发生。

　　作者简介：凯利·西姆斯·加拉格尔(Kelly Sims Gallagher)，美国塔夫茨大学弗莱彻学院院长、能源与环境政策教授、气候政策实验室主任。她在奥巴马政府期间担任白宫科学和技术政策办公室的高级政策顾问。本文译自《外交事务》网站。

　　美国总统拜登在2021年9月联合国大会的演讲中承诺，到2024年，美国将把对发展中国家应对气候变化的援助增加一倍，达到每年114亿美元。中国领导人同样就绿色和低碳排放做出了类似的承诺。然而，一年多过去了，两国都没有兑现承诺：美国国会还没有为发展中国家拨出任何与气候相关的额外资金，而中国在贫穷国家推动清洁能源方面也没有什么成果。事实上，据复旦大学的分析师称，2021年，中国在“一带一路”倡议(大规模基础设施投资计划)中与石油相关的融资和投资比前一年增加了一倍多，而绿色能源投资则基本保持不变。

　　在世界各地，各国政府，尤其是发达国家的政府，都未能兑现气候资金承诺。在2021年于格拉斯哥举行的联合国气候变化大会上，政府谈判代表被迫承认，他们未能实现到2020年从公共和私营部门筹集1000亿美元气候资金的目标，而且很可能要到2023年才能实现。与此同时，由私人金融机构组成的格拉斯哥净零金融联盟(Glasgow Financial Alliance for Net Zero)已经开始分崩离析，因为该联盟的成员不愿限制对新的化石燃料项目的融资。这一联盟曾承诺迅速采取行动，推动全球经济发展实现净零排放。

2022年11月6日，联合国第27届气候峰会COP27在埃及沙姆沙伊赫拉开帷幕

　　背弃气候承诺的不仅仅是政府和私营企业。在2022年10月的一次公开活动上，世界银行行长戴维·马尔帕斯拒绝承认燃烧化石燃料会导致气候变化，更没有回答应对气候变化是否是世界上最大的发展金融机构使命的核心问题。根据该银行的项目数据库，自2015年巴黎气候协议通过以来，世界银行在可再生能源领域投资了316亿美元，在输配电领域投资了344亿美元，但在石油和天然气领域也投资了188亿美元。也许其中一些化石燃料投资有助于减少贫困或增强发展中国家的能源获取，但世行缺乏能源转型的连贯战略削弱了公众的信任。

　　另一个阻碍能源转型的因素是能源价格的上涨和波动以及快速的通货膨胀。不仅发展中国家的消费者受到了沉重打击，美国等大型经济体的消费者也受到了沉重打击。在美国，多达2,000万人拖欠了电费。今年年初，原油价格为每桶86美元，在6月份飙升至每桶122美元的高点，到10月份回落至每桶89美元。随着冬季的临近，更令人担忧的是，自年初以来，欧洲和美国的天然气价格已经上涨了一倍多。在亚洲，液化天然气价格也大幅飙升，这让人怀疑越南等国是否有能力按计划从煤炭转向对气候更友好的天然气。

　　俄罗斯入侵乌克兰战争不仅加速了这些通货膨胀趋势，而且分散了世界领导人的注意力(本来已经被COVID-19大流行分散了注意力)，不再去关注迫切需要减缓和适应气候变化的努力。美国已经承诺向乌克兰提供175亿美元的军事援助。只需要其中三分之二的资金，拜登就可以兑现对发展中国家的气候资金承诺。问题的关键不在于美国是不是应该任由乌克兰独自防御，而在于这场战争以及许多其他因素，导致政府、企业和发展融资机构在最需要气候融资的时刻退出了这一议题。

　　当世界各国领导人本周聚集在埃及红海度假胜地沙姆沙伊赫参加今年的联合国气候变化大会(COP27)时，他们面临的是一项应对气候变化的全球议程正在偏离轨道。要让它重回正轨，他们需要做的不仅仅是履行气候融资承诺，还要鼓励私营企业也这样做。他们将需要从根本上改革发展融资架构，推动发展中国家的所有资本来源接受低碳未来的目标，并围绕实现净零排放和气候适应能力的需要重新调整国家战略。

　　对气候变化引起的灾难不能视而不见

　　尽管2022年还没有结束，但它已经是灾难性气候危机的一年。巴基斯坦继续遭受创纪录的洪灾，覆盖了该国三分之一的地区，影响了 3300 万人，造成1 500人过早死亡，其中包括552名儿童。初步估计损失至少为400亿美元。今年10月，尼日利亚也在努力应对大规模洪灾。这场洪灾导致140多万人流离失所，600多人死亡，估计有44万公顷农田受损或被毁——这反过来又会加剧粮食短缺。中国今年经历了有记录以来最严重的热浪和非常干燥的夏天，这两者都造成了森林火灾、农作物损失和水电短缺。

　　这样的灾难已经变得非常普遍，这促使发展中国家要求对主要是由发达国家造成的气候变化造成的“损失和损害”进行赔偿。一些最脆弱的国家被称为V-20，预计将在联合国气候变化大会上与七国集团国家一起推出一种新的保险机制，称为“全球气候风险盾牌”。它为保险设立了预先安排的资金和补贴，以帮助处于风险中的社会应对气候灾害。这些举措值得称赞，但它们并不足以满足所有国家的需要，其中一些国家面临着被上升的海平面完全淹没的危机。

　　发达国家也不能幸免于气候变化的影响。飓风“伊恩”只是美国最近发生的极端天气事件，它可能会成为佛罗里达州有史以来损失最大的风暴，初步的保险损失估计为470亿美元。根据美国国家海洋和大气管理局的数据，自1980年以来，美国经历了338次天气和气候灾害，造成的损失超过10亿美元(经通货膨胀调整后)，总损失超过2.295万亿美元。到目前为止，美国在2022年经历了15场气候灾害，损失超过10亿美元，包括干旱、洪水、严重风暴、热带气旋和野火，共造成342名美国人死亡。

　　尽管这些灾难的代价越来越高，但全球温室气体排放量仍在继续上升。在大流行开始时短暂下降后，化石燃料制温室气体排放总量在2021年上升了5.3%，部分原因是中国、印度、印度尼西亚和日本的煤炭产能增加。去年，所有主要排放国的化石燃料排放都有所增加，其中增长最大的是巴西(11.0%)和印度(10.5%)，其次是法国、意大利、俄罗斯和土耳其(均约为8%)。在美国和欧盟，排放量增加了6.5%。这一明显反弹表明，大流行最初几个月的全球排放量大幅减少只是一个短期现象。

　　上升的不仅仅是碳排放。贫困率也在上升，特别是在发展中国家，这使得向清洁能源转变更加艰巨。据联合国称，大流行使四年来在消除贫困方面取得的进展付之东流，通货膨胀正在造成更大的困难。到2022年，预计将有多达9500万人陷入极端贫困(定义为每天生活费低于1.9美元)。发展中国家有近9000万已用上电的人已无力支付他们的能源账单。在许多国家，提供供暖和制冷等基本服务必然会优先于减少碳排放。

　　应对气候变化需要严阵以待

　　为了启动清洁能源转型，避免发展中国家海量碳排放——这些国家更关心的是防止其人口重新陷入贫困，而不是解决气候变化问题——聚集在联合国气候变化大会的世界领导人需要做的不仅仅是在问题的边缘修修补补。之前1000亿美元的气候融资目标，在每天都会造成数十亿美元损失的气候灾害面前，几乎是不值一提的。根据国际货币基金组织的数据，缓解和适应气候变化所需资金的真正规模是数万亿美元，而不是数十亿美元。

　　联合国气候变化大会的气候谈判代表应该对气候融资采取“由国家决定”的方式：每个国家都应该考虑其可以筹集的用于缓解和适应气候变化的资金规模，无论是国内还是国际目的。一些发展中国家可能只能够为国内需要筹集足够的资金。其他国家，如中国，之前已经承诺增加对国外清洁能源的支持，可能会在支持较贫穷国家方面做得更多。这种南南合作可能是变革性的。当然，工业化国家必须超越上次峰会上未兑现的1000亿美元承诺，并致力于制定新的政策，例如对上市公司的气候信息披露要求，以便筹集更多的资金。

　　前几轮气候谈判已促成建立气候融资基金，以促进减缓和适应气候变化。但所有这些基金规模都相对较小。例如，绿色气候基金的初始资金承诺为103亿美元，适应基金目前的承诺为10亿美元多一点。这两个基金都是由《联合国气候变化框架公约》缔约国政府设立的。这些基金还采取了逐个项目推进的缓慢方式，需要繁琐的申请和批准程序(尽管适应基金开创了一种更精简的直接获取程序)。一个更好的办法是，开发银行和机构积极投资发展中国家的项目，它们可以从商业银行获得联合融资，从而降低商业银行的风险，

　　七国集团和20国集团的谈判在调动气候资金方面也没有取得更大的成功，尽管财长们参与了这些谈判(而不是联合国气候大会这样的气候谈判)。迄今为止，七国集团和20国集团在阻止恶化比推进发展方面做得更好。例如，他们已经同意停止资助煤炭，并逐步取消对化石燃料的补贴——尽管许多国家在俄罗斯入侵乌克兰之后背弃了这些承诺。20国集团因乌克兰战争而陷入瘫痪——俄罗斯和中国都是20国集团成员国——但它仍是解决气候融资需求的潜在的重要谈判论坛。

　　改革应对气候变化机制已经成熟

　　气候融资的新议程应从改革包括世界银行和国际货币基金组织在内的主要发展融资机构开始。目前，这些机构根本没有向清洁能源和减缓气候变化投入足够的资金。他们需要筹集额外的“绿色”资本用于气候相关贷款，然后他们需要使用这些资金。(即使是现在，这些机构的放贷能力也远远超过了它们的实际放贷能力。)这样做将有助于建立一个与气候相关的项目管道，对双边金融机构和私营部门来说，这些项目的风险似乎较小。

　　世界银行尤其需要彻底改革。马尔帕斯发表了考虑不周的言论后，许多股东——包括最大的股东美国——都呼吁进行重大改革。美国财政部长耶伦10月在国际货币基金组织的国际货币和金融委员会上发表讲话时，呼吁世界银行“探索改革其愿景、激励机制、运营方法和金融模式的领域，以便更好地应对气候变化等全球挑战”。她要求世行管理层在2022年底之前提交一份改革路线图，供执行董事会考虑。

　　发展中国家还呼吁改革国际金融机构，将促进全球公共利益纳入其使命。例如，由巴巴多斯总理米娅·穆特利领导的“桥敦议程”(Bridgetown Agenda)呼吁建立一个新的全球机制，向受气候灾害威胁的国家发放重建赠款，并呼吁国际货币基金组织发行5,000亿美元的特别提款权或其他低息长期金融工具，以加速个人对清洁能源或气候适应措施的投资。这种广泛的需求可能为发展金融机构的现代化提供了一个千载难逢的机会，这一进程应该在与发展中国家密切协商的情况下进行，因为发展中国家将首当其冲地承受气候变化等全球挑战。

　　但需要的不仅仅是国际金融机构的改革。发展中国家的所有融资来源——从私人贷款到双边发展机构——都必须围绕低碳增长目标调整其战略。然后，他们必须将战略转化为行动，平衡气候问题与现有目标之间的关系，无论这些目标是为了最大化回报还是促进发展。所有投资都必须符合低碳、适应气候变化的未来。尽管有许多雄心勃勃的承诺，而且人们普遍认识到，所有类型的金融都需要考虑到气候风险和机遇，但金融行业的这种“应对气候变化”措施尚未实现。随着气候破坏的累积，越来越明显的是，这些措施也具有良好的经济意义。而且，正如中国已经证明的那样，清洁能源行业可以创造就业机会，刺激经济活动。

　　最后，发展中国家必须制定正确的政策框架。他们需要制定、实施和执行气候政策，有效引导国内和国际资金、公共和私人资金，以解决他们的问题。在这一努力中，他们将需要发达国家的支持，特别是在最佳做法和适应当地情况的政策定制方面。世界发达经济体还需要改进政策，引导公共和私人资金向气候友好型方向发展，无论是通过创造新市场的政策，还是通过明确气候信息披露要求等监管政策。以前的气候峰会所采取的那种半途而废的措施并不能解决问题。只有将各国政府、私营企业和开发融资公司团结起来，围绕广泛的经济发展、净零排放和气候适应能力等目标进行意义深远的改革，才能避免灾难的发生。

　　作者简介：凯利·西姆斯·加拉格尔(Kelly Sims Gallagher)，美国塔夫茨大学弗莱彻学院院长、能源与环境政策教授、气候政策实验室主任。她在奥巴马政府期间担任白宫科学和技术政策办公室的高级政策顾问。本文译自《外交事务》网站。