张茂荣：详解美国的能源监管系统（下）

 　　二、州政府层面的美国能源监管系统

　　美国有50个州，各州能源资源情况不同，能源管理机构也不尽相同。一般来说，各州负责能源监管的部门主要有三个：州政府能源委员会、州政府公用事业委员会以及州环保局。

得克萨斯州公用事业委员会的听证室

　　(一)州政府能源委员会

　　州政府能源委员会是能源政策和规划机构，根据本州的相关法律建立。委员会成员通常由州长亲自任命，任期为五年。五名委员必须具有工程、物理科学、经济学、环保或法律等方面的专业背景，有一名成员必须来自大众。委员会的职责包括：预测未来的能源需求，并保存能源历史数据;给50万千瓦或更大功率的火电厂颁发执照;制定本州的设备和建筑物能效标准，并与当地政府合作，执行这些标准;运用先进的能源科学和技术，支持能够促进公共利益的能源研究;支持、鼓励新能源的开发和利用;规划和领导本州能源紧急情况的处理。州能源委员会通过上述规制活动，鼓励公共或私营机构采取行动改善能源系统，营造一个良好的经济和健康环境，使本州居民有理想的能源选择，能够获得负担得起、可靠、多样、安全和环保的能源。

　　(二)州政府公用事业委员会

　　各州公用事业委员会(Public Utility Commission，PUC)通过市场准入监管和价格监管、受理业务申请和处理举报投诉、行使行政执法和行政处罚权力等监管手段，实施对资源、产业、市场的有效监管。此外，以下事务也主要由各州PUC负责：完全位于一州境内的油气运输管道管理;监管向消费者零售的电力和天然气销售;批准发电、输配电项目的实体建设;除水电站和一些位于“国家电力传输走廊”的电力传输项目之外的输电项目;监管市政电力系统、田纳西河谷管理局等联邦电力营销机构的行为，大多数的农村电力合作社;发放州水质证书;监督石油管道的建设;石油设施的退役;石油企业的并购;穿越或位于外大陆架的管道安全或管道运输;监管地方天然气配送管道;开发和运营天然气车辆等。州公用事业委员会下设执行办公室、通信部、能源局、水利局、消费者保护和安全局、消费者服务及资讯局、信息和管理服务局、法律部、政策和规划局。

　　其中，能源局主要根据州能源委员会制定的能源开发和管理政策以及计划，对州内的电力、天然气、煤气等私营企业进行监管，并提供客观的专家分析和咨询，确保消费者能以合理的价格享受安全、可靠及实用的能源服务，防止欺诈，保护并促进本州经济发展。能源局监管的主要领域包括：电力和天然气的零售业务;已获批准的发电设施的建设;市政电力系统，如田纳西河谷管理局的营销机构的活动和大多数农村电力合作社;核电厂及核管理委员会的规制;发行国家水质量认证证书;监督石油管道建设;监督有关石油和天然气公司的并购活动;管道安全或责任;州内天然气管道等。

　　(三)州环保局

　　州环保局主要负责研究和制定各类环境计划的地方标准，如空气质量标准等，并按照国家环保署的授权负责颁发许可证、监督和执法。同时，负责本州可再生能源和节能技术的推广，侧重于可再生能源和节能产业的建设和市场开发等。

　　除联邦政府和州政府能源规制部门之外，美国还有大量的行业协会(学会)、科研机构和非政府组织。如美国能源部伯克利国家实验室，拥有科学家近4000人，仅加利福尼亚州能源服务产业的从业人员就近3万人。这些机构拥有世界一流的科研能力和行业管理经验，经常为美国各级政府充当智囊团的角色，成为政府和企业之间沟通的桥梁，对各州乃至联邦政府的能源规制发展战略和政策制定发挥着重要作用。

美国能源行业的一次活动

　　三、美国能源管理与监管体制的优缺点

　　(一)优点

　　1.实行联邦政府与州政府分级监管的方式。双方分工明确，互不隶属，独立性强。联邦管理机构分散，州管理机构集中。美国联邦油气资源管理机构涉及六个主要管理部门，它们各自依法履行对油气资源开发利用所涉及的活动和问题进行管理与监督，表现出分散管理的机构设置特征。在这样的机构设置框架下，美国联邦政府油气资源管理主要完成三个方面的工作：制定石油天然气勘探开发战略和政策;为保证经营行为符合公共利益，制定实施工业标准和技术规范;通过对联邦土地的管理，促进联邦所辖区域内油气资源的可持续开发。而州一级的油气资源管理机构虽然在各州并不完全相同，但整体体现出集中管理的机构设置特征，表现出资源和环境管理的统一。在这样的机构设置框架下，州政府油气资源管理也主要完成三方面的工作：保护和管理本州土地资源、自然资源及文化资源;开发本州油气资源，复垦矿业造成的土地退化;州内油气运输管道建设等。通过比较联邦和州政府的能源管理和监管工作，可以发现两者相互独立，能源管理机构联邦分散而州集中，暗含了美国管理机构设置中，更多地向州政府和地方政府分权的思想。

　　2.非完全化的大部制体制。无论在联邦还是在州，管理部门都挂以“部”的名称，各部职能也较综合，体现了大部制思想。但是，从能源管理角度出发，美国的这种大部制在机构设置上体现得并不完全，主要表现在两个方面：1)美国并未针对能源管理设置专门的行业一体化管理部门，在联邦层次数个部门共同管理，体现了美国的部门设置是从资源和行为角度出发，而不是从行业角度出发，因此与一般意义上的行业综合管理大部制不同。2)在一个部之内，其职能也非完全集中化，更多体现为部下设置半自助执行局，而这些局又在大部制外建立独立执行机构，执行局及执行机构各自依法形成并有自己的管理规章制度。非完全化的大部制体制，使得美国能源管理集权程度不高，这与美国一贯强调的放松管制的管理思想一致。

 　　二、州政府层面的美国能源监管系统

　　美国有50个州，各州能源资源情况不同，能源管理机构也不尽相同。一般来说，各州负责能源监管的部门主要有三个：州政府能源委员会、州政府公用事业委员会以及州环保局。

得克萨斯州公用事业委员会的听证室

　　(一)州政府能源委员会

　　州政府能源委员会是能源政策和规划机构，根据本州的相关法律建立。委员会成员通常由州长亲自任命，任期为五年。五名委员必须具有工程、物理科学、经济学、环保或法律等方面的专业背景，有一名成员必须来自大众。委员会的职责包括：预测未来的能源需求，并保存能源历史数据;给50万千瓦或更大功率的火电厂颁发执照;制定本州的设备和建筑物能效标准，并与当地政府合作，执行这些标准;运用先进的能源科学和技术，支持能够促进公共利益的能源研究;支持、鼓励新能源的开发和利用;规划和领导本州能源紧急情况的处理。州能源委员会通过上述规制活动，鼓励公共或私营机构采取行动改善能源系统，营造一个良好的经济和健康环境，使本州居民有理想的能源选择，能够获得负担得起、可靠、多样、安全和环保的能源。

　　(二)州政府公用事业委员会

　　各州公用事业委员会(Public Utility Commission，PUC)通过市场准入监管和价格监管、受理业务申请和处理举报投诉、行使行政执法和行政处罚权力等监管手段，实施对资源、产业、市场的有效监管。此外，以下事务也主要由各州PUC负责：完全位于一州境内的油气运输管道管理;监管向消费者零售的电力和天然气销售;批准发电、输配电项目的实体建设;除水电站和一些位于“国家电力传输走廊”的电力传输项目之外的输电项目;监管市政电力系统、田纳西河谷管理局等联邦电力营销机构的行为，大多数的农村电力合作社;发放州水质证书;监督石油管道的建设;石油设施的退役;石油企业的并购;穿越或位于外大陆架的管道安全或管道运输;监管地方天然气配送管道;开发和运营天然气车辆等。州公用事业委员会下设执行办公室、通信部、能源局、水利局、消费者保护和安全局、消费者服务及资讯局、信息和管理服务局、法律部、政策和规划局。

　　其中，能源局主要根据州能源委员会制定的能源开发和管理政策以及计划，对州内的电力、天然气、煤气等私营企业进行监管，并提供客观的专家分析和咨询，确保消费者能以合理的价格享受安全、可靠及实用的能源服务，防止欺诈，保护并促进本州经济发展。能源局监管的主要领域包括：电力和天然气的零售业务;已获批准的发电设施的建设;市政电力系统，如田纳西河谷管理局的营销机构的活动和大多数农村电力合作社;核电厂及核管理委员会的规制;发行国家水质量认证证书;监督石油管道建设;监督有关石油和天然气公司的并购活动;管道安全或责任;州内天然气管道等。

　　(三)州环保局

　　州环保局主要负责研究和制定各类环境计划的地方标准，如空气质量标准等，并按照国家环保署的授权负责颁发许可证、监督和执法。同时，负责本州可再生能源和节能技术的推广，侧重于可再生能源和节能产业的建设和市场开发等。

　　除联邦政府和州政府能源规制部门之外，美国还有大量的行业协会(学会)、科研机构和非政府组织。如美国能源部伯克利国家实验室，拥有科学家近4000人，仅加利福尼亚州能源服务产业的从业人员就近3万人。这些机构拥有世界一流的科研能力和行业管理经验，经常为美国各级政府充当智囊团的角色，成为政府和企业之间沟通的桥梁，对各州乃至联邦政府的能源规制发展战略和政策制定发挥着重要作用。

美国能源行业的一次活动

　　三、美国能源管理与监管体制的优缺点

　　(一)优点

　　1.实行联邦政府与州政府分级监管的方式。双方分工明确，互不隶属，独立性强。联邦管理机构分散，州管理机构集中。美国联邦油气资源管理机构涉及六个主要管理部门，它们各自依法履行对油气资源开发利用所涉及的活动和问题进行管理与监督，表现出分散管理的机构设置特征。在这样的机构设置框架下，美国联邦政府油气资源管理主要完成三个方面的工作：制定石油天然气勘探开发战略和政策;为保证经营行为符合公共利益，制定实施工业标准和技术规范;通过对联邦土地的管理，促进联邦所辖区域内油气资源的可持续开发。而州一级的油气资源管理机构虽然在各州并不完全相同，但整体体现出集中管理的机构设置特征，表现出资源和环境管理的统一。在这样的机构设置框架下，州政府油气资源管理也主要完成三方面的工作：保护和管理本州土地资源、自然资源及文化资源;开发本州油气资源，复垦矿业造成的土地退化;州内油气运输管道建设等。通过比较联邦和州政府的能源管理和监管工作，可以发现两者相互独立，能源管理机构联邦分散而州集中，暗含了美国管理机构设置中，更多地向州政府和地方政府分权的思想。

　　2.非完全化的大部制体制。无论在联邦还是在州，管理部门都挂以“部”的名称，各部职能也较综合，体现了大部制思想。但是，从能源管理角度出发，美国的这种大部制在机构设置上体现得并不完全，主要表现在两个方面：1)美国并未针对能源管理设置专门的行业一体化管理部门，在联邦层次数个部门共同管理，体现了美国的部门设置是从资源和行为角度出发，而不是从行业角度出发，因此与一般意义上的行业综合管理大部制不同。2)在一个部之内，其职能也非完全集中化，更多体现为部下设置半自助执行局，而这些局又在大部制外建立独立执行机构，执行局及执行机构各自依法形成并有自己的管理规章制度。非完全化的大部制体制，使得美国能源管理集权程度不高，这与美国一贯强调的放松管制的管理思想一致。

　　3.政监机构设置分离。美国能源管理无论是在联邦还是州层次上的机构设置，都体现了“政监分离”的管理模式。这种模式体现在两个层面：一是能源管理的整体从属监督机制;二是同级能源管理部门设置平行的监督机构。所谓能源管理整体从属监督机制，是指美国的能源管理机构依法履行职能，但能源相关的法律都是从属于环境保护、人身安全等法律，这意味着能源管理机构除了要履行能源相关法律赋予的职能外，还必须接受来自环保署及劳工部的环保与劳工安全等方面的监督，甚至部分代理它们与能源运营企业沟通，否则整个能源资源的开发运营工作无法进行。同级能源管理部门设置平行的监督机构，这些监督机构通常都是独立的“委员会”，比如联邦的能源监管委员会和州的公用事业委员会等。“委员会”在机构设置上并不从属于某个同级的能源管理部门，而通常是以专家委员的方式组成，这种组织形式保证了其工作的独立性。如果说同级的管理部门是行使行政权力的话，那么监管部门更多实行的是法律权力(司法权力)，它们通过受理举报投诉、组织听证会等方式来解决管理中的矛盾冲突。

　　4.依法办事，重视协商。美国能源管理体制的机构设置中，每个机构都是依据一定的法律条文设立并履行职能开展工作。法律成为复杂管理机构设置层级中的约束线，用于规范各部门机构之间的关系，指导其工作。当然，在实际工作中，各部门和机构又会依据自身工作要求，制定相关规章制度。这些制度一般都会援引一定的法律条文作为可行性支持。

　　当部门之间的工作发生冲突时，法律成为判决的主要依据。但是，除了能源监管委员会等监管部门以外，具体的管理执行部门和机构之间很少采用诉诸法律的手段，而更多采用协商解决矛盾冲突。协商强调事前沟通，在能源管理上的协商主要表现在三个层次上：同级(均为联邦或均为州)管理部门之间的协商;跨级(联邦、州)管理部门之间的协商;企业(开发运营者)同管理部门之间的协商。甚至在某些重大问题上(如环保、健康等)，相关管理部门还要促进信息的透明，引入由公众参与的多方协商。所以，从管理机构的关系角度来看，法律是各管理机构存在的前提和解决矛盾冲突的底线，在此基础之上，各部门更多采用事前协商的方式来协调解决能源管理中可能面临的问题。这与美国推行的法治化管理思想一致。

　　5.注重发挥市场作用。美国是市场经济发达的国家，在能源管理上也非常重视发挥市场作用，提高能源管理效率。市场作用的发挥主要表现在两个方面：企业化管理程度高，行业协会的管理作用突出;更多地采用市场机制配置资源，包括配置制度资源。行业协会由市场中的企业乃至消费者共同组成，作为市场中供需双方的代表，它们一方面通过其活动获取大量市场信息，另一方面又通过与政府协商制定相关行业标准来参与能源管理，发挥了重要的管理桥梁作用。政府主要负责制定能源战略、确立竞争规则和维护资源的可持续开发，为本国能源产业提供经济、技术和制度上的框架，而能源资源勘探、开发、加工、批发和营销完全由私营企业经营与运作。私营企业通过参加政府公开招标租售程序获得开发和生产权，政府不直接干预私营企业的生产和经营。这与美国一贯注重发挥市场作用的思想一致。

菲利普斯石油公司发行的债券

　　(二)弊端

　　历史上，美国在天然气产业监管上存在的弊端尤为突出，主要表现在以下三方面：

　　1.受监管主体范围不全。尽管可以将美国天然气产业追溯到早期的私人企业通过煤气化制作燃气的年代，但其形成则是在罗斯福新政实施后的20世纪30年代。当时，随着经济的恢复，输气管道得以大量建设，从气田向各地炼油厂输送天然气，美国天然气产业逐渐形成。

　　根据1938年《天然气法》第1条(b)款，联邦政府对天然气产业的监管权力限于三方面：涉及州际贸易的天然气运输;采购的天然气的州际转售;从事此类运输或销售的天然气公司。这一规定的要旨是：联邦政府对天然气的州际(主要是管道)运输和销售具有管辖权，但不涉及当地生产商;州监管机构对天然气零售具有管辖权。

　　导致的市场失灵情形：多数生产商的井口价(即在气田对管道公司收取的价格)并不包括在州际销售价格之中，而是由天然气管道公司转移给终端用户。其结果是，过高的井口价很容易抵销用户可以享受的其他价格保护，从而损害消费者利益。

　　分析：由于联邦政府的监管范围限于州际天然气管道，不涉及天然气生产商，这导致受监管主体不全面，出现监管漏洞。不受监管的天然气生产商出于资本的逐利性，损害消费者利益。

　　2.监管措施不当导致出现两类市场。为了避免损害消费者利益的市场失灵情形发生，美国联邦最高法院先是在1947年“州际天然气公司诉联邦电力委员会”一案判决中授权联邦电力委员会监管与天然气生产商关联的管道公司的价格，后又于1954年“菲利普斯石油公司诉威斯康星州”一案判决中将联邦电力委员会的管辖权限扩展到包括生产商在内的价格。

　　联邦政府实施这些天然气定价监管的初衷是促成公平、合理、非歧视性的或者优惠的价格。起初，联邦电力委员会通过裁定的方式制定区域性价格。后来则将根据《行政程序法》进行的定价裁定改变为通过修订定价规则来制定价格，不再针对某个生产商或分销商单独举行听证会，而是由同一地区的所有生产商和分销商共同参与定价规则的修订。这样，联邦电力委员会对全国不同地区分别制定了天然气价格。分区和全国定价的基础是“按年份分类定价”(vintaging)，即采用“新旧”价格的双轨价格体系。对1938年《天然气法》出台之前的“旧”的天然气采用历史成本定价，而对之后的“新”天然气则由市场自由定价。

　　出现的市场失灵情形：上述监管措施造成美国国内天然气短缺。

　　分析：这种价格双轨制和依据历史成本定价的直接结果是形成了州际和州内两类天然气市场：联邦监管的州际市场的天然气价格被压低，州内天然气采用市场现价定价而且可以上浮。在这种政府人为的且被扭曲的市场环境中，供应州际市场的生产商为了规避联邦监管，转移到更盈利的不受监管的州内市场，联邦调控的州际价格受到打压，这两类市场最终出现价格差异，从而导致双重市场问题进一步恶化。其结果是，州际市场上的天然气价格受到监管政策的人为限制，那些天然气不能自足的州，由于难以从州际市场上获得体现全国性供求关系价格的天然气，造成供应短缺。

　　进一步分析可以发现，联邦政府所监管的价格是基于历史成本的价格，而不是随市场价格变化而浮动的价格。这就违反了市场供求关系决定价格的价值规律。监管导致的结果是，基本上不受监管的州内市场价格接近世界市场价格，并在这一时期高于受监管的州际市场的价格。由于商家的逐利本能，这种价格差异产生了多种影响和后果。最明显的是，州内市场的生产商拥有更多资金来投资开发新的天然气资源。更为严重的是，州际天然气市场的生产商降低勘探费用，并试图脱离受监管的州际市场而进入州内市场。然而，联邦立法就州际市场退出有严格规定，在没有获得联邦政府批准的情况下，专门为州际销售生产的天然气生产商不能退出州际市场;而且，联邦电力委员会不支持采用较为宽松的州际市场退出政策。发展的结果是，政府监管造成的价格差异扭曲了市场，产生了两类市场，造成了某些州内天然气的人为短缺。

　　3.基于两类市场的直接监管加剧市场短缺。针对两类市场的失灵情形，联邦和有关州监管机构对市场短缺的应对措施是，基于终端用户优先地位顺序而采取按比例限量供应。首先供应位于较高优先地位顺序的终端用户;其次，对于处于同一优先地位顺序的终端用户，则按照一定的比例进行供应，没有用户完全得不到供应。学校、医院和小型居民用户具有最高的优先等级，受到影响的是能够更换燃料(拥有可替代燃料)的大型工业用户。

　　出现的市场失灵情形：在天然气很大程度上不能自足的东部沿海地区各州，天然气短缺不断加剧。

　　分析：在天然气短缺的州，采取按终端用户优先地位顺序且同一序位按比例限量供应的措施，并不会增加该州天然气供应，而且还可能进一步加剧这些州的天然气短缺。这是因为，在存在两类天然气市场的情况下，市场规律决定了天然气流向那些州内市场价格接近于世界市场价格且价格基本不受监管的州。后来的事实证明了这种结果。在天然气短缺的州，短缺不断加剧，国会为此通过了1977年《天然气紧急法》，卡特总统据此宣布美国进入天然气紧急状态，联邦电力委员会获得以调出州州内天然气市场的价格向东部沿海地区调拨大量天然气的授权。但是，因监管措施造成的市场扭曲并未消除。

　　后来，美国逐步取消了天然气价格管制。

　　相关简介：张茂荣，中国现代国际关系研究院副研究员。