甄鹏：科索沃地位谈判的来龙去脉

　　一、引言

　　时任联合国秘书长潘基文说：“在我近40年的外交生涯中，我从未碰到过像科索沃问题这样造成分歧、这样微妙和这样棘手的问题。从法律、政治以及道义上讲，它都是具有极大复杂性和敏感性的情况，需要奉行特别的客观态度和平衡。”笔者很早就关注科索沃。自阿赫蒂萨里谈判开始，科索沃问题成为笔者日常生活的一部分。如潘基文所说，科索沃问题的确非常复杂。它的历史可参阅拙作《科索沃战争回顾》。

　　1999年的联合国安理会第1244号决议是解决科索沃地位问题的基石。科索沃成为联合国的“保护区”。管理科索沃的最高机构叫联合国科索沃临时行政当局特派团，其负责人拥有“秘书长特别代表”头衔。决议一方面“重申全体会员国根据《赫尔辛基最后文件》和附件2的规定，对南斯拉夫联盟共和国以及该区域其他国家的主权和领土完整的承诺”;应一方面“考虑到《朗布依埃协议》(S/1999/648)，促进旨在决定科索沃将来地位的政治进程”。

《朗布依埃协议》签署

　　科索沃地位无非有三个方案：自治、独立和分割。自治方案指科索沃在塞尔维亚共和国内享有高度自治权;独立方案指科索沃成为一个独立国家;分割方案指塞族(塞尔维亚族)人占多数的北科索沃从科索沃分割出来，交给塞尔维亚。

　　这些方案有一些变种。例如，以美国、欧盟为首的西方支持科索沃独立。它们为了让反对独立的国家容易接受，不说科索沃完全独立，而是“有条件的独立”或“国际监督下的独立”。在简单的领土分割方案的基础上，有一个方案是领土交换方案——塞族人占多数的北科索沃与阿族(阿尔巴尼亚族)人占多数的普雷舍沃山谷交换。

　　联合国秘书长特别代表斯坦纳(Michael Steiner)于2002年提出了“先标准后地位(standards before status)”的原则，尽管他那时没有使用这句话。所谓的地位就是政治问题，标准是技术问题。2004年3月，科索沃阿族人爆发了针对塞族人的大规模暴行。秘书长安南(Kofi Annan)任命艾德(Kai Eide)为特使，全面审查国际社会的科索沃政策。艾德认为，“先标准后地位”的政策已经行不通了，应立即启动地位谈判，执行标准应贯穿始终。他的核心观点是“边地位边标准”。

　　二、阿赫蒂萨里谈判

　　2005年安南再次任命艾德为特使，全面审查科索沃局势。艾德认为启动地位谈判的时机已经成熟。安南接受了艾德的报告，并向安理会汇报。安理会同意启动科索沃地位谈判。11月，经安南提名，安理会批准芬兰前总统阿赫蒂萨里(Martti Ahtisaari)为联合国科索沃特使，主持未来地位谈判，办公室设在维也纳。

　　阿赫蒂萨里对秘书长负责，但在工作中独立自主。美、英、法、德、意、俄六个国家组成联络组(Contact Group)，指导科索沃谈判。其中，前五个国家被称为“五方(Quintet)”。联络组为谈判确定了基调：不返回1999年以前;不分割科索沃;不与他国合并。

　　塞尔维亚和科索沃组建了各自的谈判代表团，分为首脑级和部司长级两个层次。在首脑级，塞尔维亚方共同主席是总统塔迪奇(Boris Tadić)和总理科什图尼察(Vojislav Koštunica)，科索沃方主席是“总统”塞迪乌(Fatmir Sejdiu)。总理科什图尼察的政治顾问萨马尔季奇(Slobodan Samardžić)是塞方谈判组共同协调人，他后来是塞尔维亚的科索沃部部长。

　　联络组已经把分割方案排除，剩下自治和独立两个方案。塞尔维亚坚持自治，科索沃坚持独立。二者意见不可调和。美国和英国支持科索沃独立，俄罗斯支持塞尔维亚。国际社会也分裂了。阿赫蒂萨里在谈判中只谈技术问题，不谈政治问题。技术问题如，科索沃应当成立多少个塞族人占多数的市镇。

　　谈判中最大的政治问题是科索沃地位。如果一方达到了政治目标，可以在技术问题上让步。阿赫蒂萨里纠结于技术问题，把技术问题搞得相对公平，但是最后牵扯到政治问题时，没达到目标的一方就认为不公平，不接受。所以，阿赫蒂萨里的谈判策略从一开始就是失败的。

　　尽管阿赫蒂萨里回避政治问题，但是个别时候透露了他的想法。他说：“国家必须为它的过去负责;政治领导人有责任保护他们的人民，如果他们做不到，那么国际社会负责。”塞尔维亚代表团声称听到阿赫蒂萨里说，塞尔维亚作为一个民族有罪。他们谴责阿赫蒂萨里，而后者不承认说过这样的话。

　　后期，塞尔维亚对谈判热情不高，谈判成了阿赫蒂萨里的自编自导。2007年2月，阿赫蒂萨里提出《科索沃地位解决的综合建议》。科索沃拥有主权国家的所有要素，部队拥有轻武器。3月，他公布了《秘书长科索沃未来地位特使的报告》，建议科索沃在国际社会监督下独立，并全文公布了《科索沃地位解决的综合建议》。西方认为谈判穷尽了所有的可能，已经失败，没有必要再继续。

　　阿赫蒂萨里对科索沃独立进行了一些限制：国际监督;科索沃拥有部队(Force)而不是军队(Army)，只能有轻武器;不能与阿尔巴尼亚合并;给予塞族人一定的权力，如双重否决权等。双重否决权来自马其顿模式，涉及少数民族重大事项，需要议会中所有议员的多数和少数民族议员的多数都同意。

　　三、宣布独立前后的较量

　　上面提过，“先标准后地位”的谈判策略是失败的，违反了塞尔维亚的利益定位。塞尔维亚在俄罗斯的支持下坚决反对，站在这一方的还有中国等国家。北约、欧洲议会支持阿赫蒂萨里的建议，但是作为欧盟最权威机构的欧盟理事会并未支持。2007年3月，欧盟外长在德国不来梅召开非正式会议，会议发表声明：“欧盟理事会欢迎特使的努力”(而非支持特使的建议)。

　　西方想在安理会通过一个关于科索沃的决议，最大的阻力来自俄罗斯。他们施展各种方法争取俄罗斯的支持，包括决议措辞上不提独立。安理会接受俄罗斯的建议：派遣以比利时大使韦贝克(Johan Verbeke)为首的特派团到科索沃，获得第一手资料，并征求各方的意见。俄罗斯领导人普京(Vladimir Putin)站在塞尔维亚一边。外长拉夫罗夫(Sergey Lavrov)称：“科索沃是原则性问题，1950年朝鲜战争俄罗斯不参加投票的场面不再会出现。”

　　到了2007年7月，安理会仍不能通过科索沃决议。西方社会被迫同意重开谈判，由联络组组织，美国、欧盟、俄罗斯各出一个代表组成“三人团”。他们分别是威斯纳(Frank Wisner)、伊申格尔(Wolfgang Ischinger)和博灿-哈尔琴科(Aleksandar Bocan-Harchenko)。美国表态支持科索沃独立，负责欧洲和欧亚事务的第一副助理国务卿沃尔克(Kurt Volker)甚至声称：“如果科索沃单边宣布独立，美国将承认。”有些人提出了分割方案，没有得到主流社会的支持，包括塞尔维亚官方。12月，三人团谈判结束了使命。

　　2008年2月13日，塔迪奇经过两轮选举，以微弱多数击败尼科利奇(Tomislav Nikolić)连任总统。2月15日是塞尔维亚国庆日。16日，欧盟决定向科索沃派出法治特派团。17日，科索沃议会宣布科索沃独立。美国在第一批承认科索沃独立的国家之中。塞尔维亚组织25万人参加抗议活动，一些外国使馆受到攻击，美国大使馆被纵火，来自科索沃的一名难民死亡。

　　塞尔维亚总理科什图尼察和总统塔迪奇对欧盟的态度截然相反，无法合作。塞尔维亚解散议会，提前举行大选。联合国驻科索沃特派团面临着困难。秘书长潘基文(Ban Ki-moon)决定采取中立态度。塞尔维亚表示特别关注警察、海关、司法、交通和基础设施、行政边界线的管理以及文化遗产等问题。潘基文决定就这六个领域的问题与塞尔维亚、科索沃谈判。代表联合国谈判的是秘书长特别代表赞尼尔(Lamberto Zannier)。联合国还任命谈判专家兰德里(Andrew Ladley)进行技术指导。由于双方的敌对态度，这次谈判是非直接的。科索沃自认已经独立，拒绝参与。

达契奇（左）

　　2008年7月，社会党在达契奇(Ivica Dačić)的领导下政策大转向，与塔迪奇的民主党组建了联合政府。8月，塞尔维亚外长耶雷米奇(Vuk Jeremić)向联合国大会提交议案，请求国际法院就“科索沃宣布独立是否符合国际法”发表意见。塞尔维亚诉诸法律的要求遭到了西方主要国家的反对。在国际法院受理之后，科索沃独立问题进入一个“凝滞”时期。2010年7月，国际法院认为：“通过(独立)宣言没有违反任何现行的国际法准则。”这个结果出乎一些人的预料，有法律专家认为：“贝尔格莱德的立场法律上完美，政治上无望。”

　　一、引言

　　时任联合国秘书长潘基文说：“在我近40年的外交生涯中，我从未碰到过像科索沃问题这样造成分歧、这样微妙和这样棘手的问题。从法律、政治以及道义上讲，它都是具有极大复杂性和敏感性的情况，需要奉行特别的客观态度和平衡。”笔者很早就关注科索沃。自阿赫蒂萨里谈判开始，科索沃问题成为笔者日常生活的一部分。如潘基文所说，科索沃问题的确非常复杂。它的历史可参阅拙作《科索沃战争回顾》。

　　1999年的联合国安理会第1244号决议是解决科索沃地位问题的基石。科索沃成为联合国的“保护区”。管理科索沃的最高机构叫联合国科索沃临时行政当局特派团，其负责人拥有“秘书长特别代表”头衔。决议一方面“重申全体会员国根据《赫尔辛基最后文件》和附件2的规定，对南斯拉夫联盟共和国以及该区域其他国家的主权和领土完整的承诺”;应一方面“考虑到《朗布依埃协议》(S/1999/648)，促进旨在决定科索沃将来地位的政治进程”。

《朗布依埃协议》签署

　　科索沃地位无非有三个方案：自治、独立和分割。自治方案指科索沃在塞尔维亚共和国内享有高度自治权;独立方案指科索沃成为一个独立国家;分割方案指塞族(塞尔维亚族)人占多数的北科索沃从科索沃分割出来，交给塞尔维亚。

　　这些方案有一些变种。例如，以美国、欧盟为首的西方支持科索沃独立。它们为了让反对独立的国家容易接受，不说科索沃完全独立，而是“有条件的独立”或“国际监督下的独立”。在简单的领土分割方案的基础上，有一个方案是领土交换方案——塞族人占多数的北科索沃与阿族(阿尔巴尼亚族)人占多数的普雷舍沃山谷交换。

　　联合国秘书长特别代表斯坦纳(Michael Steiner)于2002年提出了“先标准后地位(standards before status)”的原则，尽管他那时没有使用这句话。所谓的地位就是政治问题，标准是技术问题。2004年3月，科索沃阿族人爆发了针对塞族人的大规模暴行。秘书长安南(Kofi Annan)任命艾德(Kai Eide)为特使，全面审查国际社会的科索沃政策。艾德认为，“先标准后地位”的政策已经行不通了，应立即启动地位谈判，执行标准应贯穿始终。他的核心观点是“边地位边标准”。

　　二、阿赫蒂萨里谈判

　　2005年安南再次任命艾德为特使，全面审查科索沃局势。艾德认为启动地位谈判的时机已经成熟。安南接受了艾德的报告，并向安理会汇报。安理会同意启动科索沃地位谈判。11月，经安南提名，安理会批准芬兰前总统阿赫蒂萨里(Martti Ahtisaari)为联合国科索沃特使，主持未来地位谈判，办公室设在维也纳。

　　阿赫蒂萨里对秘书长负责，但在工作中独立自主。美、英、法、德、意、俄六个国家组成联络组(Contact Group)，指导科索沃谈判。其中，前五个国家被称为“五方(Quintet)”。联络组为谈判确定了基调：不返回1999年以前;不分割科索沃;不与他国合并。

　　塞尔维亚和科索沃组建了各自的谈判代表团，分为首脑级和部司长级两个层次。在首脑级，塞尔维亚方共同主席是总统塔迪奇(Boris Tadić)和总理科什图尼察(Vojislav Koštunica)，科索沃方主席是“总统”塞迪乌(Fatmir Sejdiu)。总理科什图尼察的政治顾问萨马尔季奇(Slobodan Samardžić)是塞方谈判组共同协调人，他后来是塞尔维亚的科索沃部部长。

　　联络组已经把分割方案排除，剩下自治和独立两个方案。塞尔维亚坚持自治，科索沃坚持独立。二者意见不可调和。美国和英国支持科索沃独立，俄罗斯支持塞尔维亚。国际社会也分裂了。阿赫蒂萨里在谈判中只谈技术问题，不谈政治问题。技术问题如，科索沃应当成立多少个塞族人占多数的市镇。

　　谈判中最大的政治问题是科索沃地位。如果一方达到了政治目标，可以在技术问题上让步。阿赫蒂萨里纠结于技术问题，把技术问题搞得相对公平，但是最后牵扯到政治问题时，没达到目标的一方就认为不公平，不接受。所以，阿赫蒂萨里的谈判策略从一开始就是失败的。

　　尽管阿赫蒂萨里回避政治问题，但是个别时候透露了他的想法。他说：“国家必须为它的过去负责;政治领导人有责任保护他们的人民，如果他们做不到，那么国际社会负责。”塞尔维亚代表团声称听到阿赫蒂萨里说，塞尔维亚作为一个民族有罪。他们谴责阿赫蒂萨里，而后者不承认说过这样的话。

　　后期，塞尔维亚对谈判热情不高，谈判成了阿赫蒂萨里的自编自导。2007年2月，阿赫蒂萨里提出《科索沃地位解决的综合建议》。科索沃拥有主权国家的所有要素，部队拥有轻武器。3月，他公布了《秘书长科索沃未来地位特使的报告》，建议科索沃在国际社会监督下独立，并全文公布了《科索沃地位解决的综合建议》。西方认为谈判穷尽了所有的可能，已经失败，没有必要再继续。

　　阿赫蒂萨里对科索沃独立进行了一些限制：国际监督;科索沃拥有部队(Force)而不是军队(Army)，只能有轻武器;不能与阿尔巴尼亚合并;给予塞族人一定的权力，如双重否决权等。双重否决权来自马其顿模式，涉及少数民族重大事项，需要议会中所有议员的多数和少数民族议员的多数都同意。

　　三、宣布独立前后的较量

　　上面提过，“先标准后地位”的谈判策略是失败的，违反了塞尔维亚的利益定位。塞尔维亚在俄罗斯的支持下坚决反对，站在这一方的还有中国等国家。北约、欧洲议会支持阿赫蒂萨里的建议，但是作为欧盟最权威机构的欧盟理事会并未支持。2007年3月，欧盟外长在德国不来梅召开非正式会议，会议发表声明：“欧盟理事会欢迎特使的努力”(而非支持特使的建议)。

　　西方想在安理会通过一个关于科索沃的决议，最大的阻力来自俄罗斯。他们施展各种方法争取俄罗斯的支持，包括决议措辞上不提独立。安理会接受俄罗斯的建议：派遣以比利时大使韦贝克(Johan Verbeke)为首的特派团到科索沃，获得第一手资料，并征求各方的意见。俄罗斯领导人普京(Vladimir Putin)站在塞尔维亚一边。外长拉夫罗夫(Sergey Lavrov)称：“科索沃是原则性问题，1950年朝鲜战争俄罗斯不参加投票的场面不再会出现。”

　　到了2007年7月，安理会仍不能通过科索沃决议。西方社会被迫同意重开谈判，由联络组组织，美国、欧盟、俄罗斯各出一个代表组成“三人团”。他们分别是威斯纳(Frank Wisner)、伊申格尔(Wolfgang Ischinger)和博灿-哈尔琴科(Aleksandar Bocan-Harchenko)。美国表态支持科索沃独立，负责欧洲和欧亚事务的第一副助理国务卿沃尔克(Kurt Volker)甚至声称：“如果科索沃单边宣布独立，美国将承认。”有些人提出了分割方案，没有得到主流社会的支持，包括塞尔维亚官方。12月，三人团谈判结束了使命。

　　2008年2月13日，塔迪奇经过两轮选举，以微弱多数击败尼科利奇(Tomislav Nikolić)连任总统。2月15日是塞尔维亚国庆日。16日，欧盟决定向科索沃派出法治特派团。17日，科索沃议会宣布科索沃独立。美国在第一批承认科索沃独立的国家之中。塞尔维亚组织25万人参加抗议活动，一些外国使馆受到攻击，美国大使馆被纵火，来自科索沃的一名难民死亡。

　　塞尔维亚总理科什图尼察和总统塔迪奇对欧盟的态度截然相反，无法合作。塞尔维亚解散议会，提前举行大选。联合国驻科索沃特派团面临着困难。秘书长潘基文(Ban Ki-moon)决定采取中立态度。塞尔维亚表示特别关注警察、海关、司法、交通和基础设施、行政边界线的管理以及文化遗产等问题。潘基文决定就这六个领域的问题与塞尔维亚、科索沃谈判。代表联合国谈判的是秘书长特别代表赞尼尔(Lamberto Zannier)。联合国还任命谈判专家兰德里(Andrew Ladley)进行技术指导。由于双方的敌对态度，这次谈判是非直接的。科索沃自认已经独立，拒绝参与。

达契奇（左）

　　2008年7月，社会党在达契奇(Ivica Dačić)的领导下政策大转向，与塔迪奇的民主党组建了联合政府。8月，塞尔维亚外长耶雷米奇(Vuk Jeremić)向联合国大会提交议案，请求国际法院就“科索沃宣布独立是否符合国际法”发表意见。塞尔维亚诉诸法律的要求遭到了西方主要国家的反对。在国际法院受理之后，科索沃独立问题进入一个“凝滞”时期。2010年7月，国际法院认为：“通过(独立)宣言没有违反任何现行的国际法准则。”这个结果出乎一些人的预料，有法律专家认为：“贝尔格莱德的立场法律上完美，政治上无望。”

　　四、布鲁塞尔谈判(一)

　　塞尔维亚再次向联合国大会提交议案：“考虑到单方面分离不能作为解决领土问题的方式，号召各方通过和平对话寻求都能接受的解决办法。”在德国、英国以可能中断塞尔维亚加入欧盟过程而施压的情况下，塞尔维亚接受了欧盟的方案：承认国际法院咨询意见的内容;欢迎欧盟推动双方对话过程的意愿。9月，联合国大会通过了这一方案。塞尔维亚和科索沃新一轮谈判启动。

　　联合国重启谈判后，正赶上科索沃发生政治危机，提前举行大选。2011年3月8日，科索沃组阁结束不久，塞尔维亚和科索沃在布鲁塞尔进行第一次对话。塞尔维亚代表是外交部政治主任斯特法诺维奇(Borko Stefanović)，科索沃代表是副总理塔希里(Edita Tahiri)，欧盟调解人是对外行动署顾问库珀(Robert Cooper)。塞尔维亚把科索沃当作一个省，没有派出高级官员。

　　2011年7月，在谈判陷入僵局的情况下，科索沃武装警察突然占领科索沃北部与塞尔维亚之间的两个通行站，造成流血事件。塞族人设置路障，阻止科索沃当局的人员通行。虽然西方对科索沃当局单方行动表示不满，但是它们动用直升机运载科索沃边防警察和海关人员到北部口岸。北约部队在强行拆除路障期间与塞族人发生冲突，双方互有人员受伤。在寒冷的冬季，塞族人彻夜守护在路障边，阻止北约部队的拆除行动。塞尔维亚第一副总理兼内政部长达契奇宣称塞尔维亚可能会派兵介入。

　　当年8月，在科索沃问题上一直立场温和的德国总理默克尔(Angela Merkel)在访问贝尔格莱德期间，却提出要求塞尔维亚撤销在北科索沃的“并行机构”。这意味着塞尔维亚不得不放弃它实际控制的塞族人占多数的北科索沃。自此以后，德国对塞尔维亚立场强硬，利用它在欧盟的领导地位持续对塞施压。

　　塞、科双方陆续在海关印戳、地籍资料、大学文凭、通行站管理、地区代表等问题上达成协议。通行站管理协议结束了长达半年的北科索沃紧张局势。普里什蒂纳当局以“科索沃”的名义参加地区组织和会议，脚注为“此名称无损于地位立场，并且符合联合国安理会1244号决议和国际法院关于科索沃宣布独立的意见”。科索沃拓宽了国际空间，塞尔维亚认为科索沃不是国家。双方都达到了基本目的。这些协议主要对科索沃有利，塞尔维亚承担的义务更多。在这些让步之后，2012年3月，塞尔维亚得到了盼望许久的欧盟候选国资格。

　　就在这一年，塞尔维亚同时举行了议会、总统和地方选举。长期执政的民主党遭受重创，总统候选人塔迪奇竞选连任失利，该党随后被排除在新政府之外。成立不久的前进党和老牌的社会党成为新政府的主要政党，而社会党主席达契奇当选总理。塞尔维亚的政治局面焕然一新。

　　五、布鲁塞尔谈判(二)

　　塞尔维亚新任总统尼科利奇主导制订了科索沃方案。这个方案最大的特点是借鉴西班牙加泰罗尼亚模式，计划在科索沃成立塞族市镇的自治共同体。优点是伊巴尔河南北两岸的塞族人平等对待，缺点是放弃成立北科索沃塞族自治区。科索沃宪法允许成立市镇联合会，尼科利奇方案为双方和谈打下了基础。当然，科索沃不可能接受方案中的塞族市镇共同体拥有广泛的权力。

　　尼科利奇本想领导谈判，鉴于科索沃方面是其总理萨奇(Hashim Thaci)出面，尼科利奇放弃了。10月，塞尔维亚总理达契奇与科索沃总理萨奇在欧盟高级代表阿什顿(Catherine Ashton)的办公室第一次见面，谈判进入第二阶段。以前是技术会谈，现在上升到政治会谈，政治会谈和技术谈判交叉进行。

　　2013年，阿什顿提出了解决北科索沃问题的方案。按照该方案，塞族占多数的市镇联合会/共同体(科索沃叫“联合会”，塞尔维亚叫“共同体”，前者比后者松散)，权力限于“策略控制”经济发展、教育和卫生等——这些权力都没有多于早已被塞尔维亚拒绝的阿赫蒂萨里方案中的权力。在随后的会谈中，阿什顿正式提交了她的方案。总统尼科利奇称阿什顿的建议是“最后通牒”，第一副总理兼国防部长武契奇(Aleksandar Vučić)说是“对我们的羞辱”。阿什顿表示这可能是她主持的最后一轮会谈，标志着塞科和谈可能失败。

　　在西方的大力斡旋下，2013年4月17日、19日双方分别举行了会谈，时间非常密集和突然。17日的会谈结束后，萨奇刚刚抵达斯洛文尼亚的卢布尔雅那机场便被召回了布鲁塞尔。19日，双方总理草签了《关于关系正常化的原则第一协议》。塞尔维亚在警察(北科索沃有一个地区中心)、法院(塞族占多数的市镇有一个上诉法庭，北科索沃有一个分庭)、军队(北约口头保证科索沃安全部队不会进入北科索沃，除非遇到自然灾害并取得北约和当地塞族人的同意)方面取得一些新的权力，而科索沃的收获是塞尔维亚不会阻止它加入欧盟。

　　四月协议的最大意义是：长期处于敌对状态的塞族人占多数的北科索沃将融入普里什蒂纳的治理。这是塞尔维亚和科索沃实现正常化的至关重要的一步，也为双方加入欧盟铺平了道路。塞尔维亚和科索沃互派了联络官，被认为是互派大使的前奏。

　　早前的2012年2月，北科索沃塞族人举行公决，接近100%的投票人员不接受普里什蒂纳的治理。塔迪奇在担任塞尔维亚总统时曾说：“现实是：科索沃阿族人永不会接受塞尔维亚的主权，如同该省北部的塞族人永不会接受科索沃的主权。”如今，这一现实改变了。协议草签当天，北约秘书长拉斯穆森(Anders Fogh Rasmussen)、欧洲理事会主席范龙佩(Herman Van Rompuy)、欧盟委员会主席巴罗佐(José Manuel Barroso)、联合国秘书长潘基文分别发表声明，称这是一个“历史性的协议”、“里程碑式的协议”。

　　布鲁塞尔谈判的成功与塞、科双方急于加入欧盟有关，塞尔维亚希望开启入盟谈判，科索沃则希望签订《稳定与联系协议》。塞尔维亚经济困难，迫切希望加入欧盟，是其作出重大让步的根源。科索沃宣布独立后，在国际承认方面进展缓慢，北科索沃塞族人的抵制不见减弱，需要改变策略。作为主要调解人的阿什顿功不可没。达契奇说：“阿什顿是西巴尔干危机中唯一客观的调解人。”此外，美国发挥了重要的作用。美国负责中南欧事务的副助理国务卿里克(Philip Thomas Reeker)是幕后调解人，布鲁塞尔谈判中经常可见他的影子。

　　2013年9月，塞、科就电信和能源问题达成协议。11月，科索沃举行地方选举。这是北科索沃塞族人第一次参加科索沃当局组织的选举。投票整体上和平、有序，最大的事故发生在北米特罗维察。那里三个投票站遭到武装人员的袭击，被迫提前终止投票。

　　双方在宣誓材料的内容上存在争议，科索沃要求出现国徽等国家标志，而塞方认为不应出现。2014年1月，在法律规定的最后截止期限前夕，双方达成妥协，用标签贴盖宣誓材料上的科索沃国家标志。第二天，北科索沃四镇举行宣誓就职仪式，持强硬立场的北米特罗维察当选市长潘蒂奇(Krstimir Pantić)拒绝参加就职仪式。当天早些时候，他宣布辞去塞尔维亚政府的科索沃办公室副主任职务。

　　同月，欧盟与塞尔维亚关于入盟的第一次会议在布鲁塞尔举行，标志着塞尔维亚入盟谈判正式启动。达契奇在会后的新闻发布会上称：“这是二战后塞尔维亚最重大的事件。”

　　六、布鲁塞尔谈判(三)

　　2014年塞尔维亚和科索沃先后举行大选，特别是科索沃大选引发严重的宪政危机。在经过了长时间停顿后，塞尔维亚和科索沃于2015年2月恢复了最高领导人谈判。双方总理武契奇、穆斯塔法(Isa Mustafa)以及欧盟高级代表莫盖里尼(Federica Mogherini)都是首次以现在的身份参加会谈。原先的总理达契奇、萨奇则都成为所在方的第一副总理兼外长，他们作为副代表与会。会议就重要的司法问题达成协议。

　　8月，塞科双方在四个问题上达成协议：塞族多数市镇共同体(联合会)、电信、能源和米特罗维察桥。其中，第一项尤其重要。塞族多数市镇共同体(联合会)在是否具有行政权力的核心问题上是模糊的。这是继2013年4月，当时的双方总理达契奇与萨奇签署的《关于关系正常化的原则第一协议》之后，科索沃谈判的第二个关键突破。双方都说对自己有利，塞族说它具有广泛的权力，阿族说符合宪法和法律。塞族多数市镇共同体(联合会)不是国家的一级地方组织(国家命令对市镇无强制力)，但是它是一级地方组织的雏形。

　　2014年12月，欧盟与塞尔维亚关于入盟谈判的第二次部长级会议在布鲁塞尔召开，启动了首批两个章节的谈判，分别是第32章关于财政控制、第35章关于其他事项(主要是关于塞尔维亚和科索沃关系正常化)。这标志着科索沃实质性谈判的开始。

　　2016年双方各有一次选举：科索沃总统选举，萨奇当选;塞尔维亚议会选举，武契奇的前进党保持优势地位。2017年双方又各有一次选举：塞尔维亚总统选举，武契奇当选;科索沃议会选举，哈拉迪纳伊(Ramush Haradinaj)成为总理。

　　2015年的八月协议之后，塞尔维亚和科索沃谈判有一些较小的进展：就执行电信协议达成了一致，国际电信联盟ITU决定将电话号码383分配给科索沃;司法协议执行方面，北科索沃塞族法官宣誓就职。但是没有大的突破。

　　主要的原因是：第一，科索沃穆斯塔法政府时的首要目标是获得欧盟的免签许可，为此，它不得不批准和黑山的划界协议。以自决运动为首的反对党成功地调动起民族主义情绪，并在议会使用瓦斯，阻挠协议的通过。第二，科索沃宪法法院裁定市镇联合会协议部分条款违宪，难以向前推动。第三，哈拉迪纳伊上台后态度较以前领导人强硬，要求美国直接参与谈判。塞尔维亚则要求俄罗斯参与。

　　哈拉迪纳伊是塞尔维亚指控的战犯，加上他的强硬立场，塞尔维亚人不愿意和他打交道。因此，自2017年开始，双方由总统武契奇和萨奇领导谈判。萨奇的谈判身份遭到科索沃反对党的质疑，因为国际谈判的权力在政府而非总统。2018年3月，塞尔维亚科索沃办公室主任居里奇(Marko Djuri)在北米特罗维察被科索沃特别警察抓捕，反剪双手，随后被驱逐出境。

普雷舍沃山谷一隅

　　七、结语

　　2013年12月，欧盟理事会通过了与塞尔维亚的《谈判框架》。在结束谈判前，塞尔维亚与科索沃的关系要“全面正常化”，双方要达成一个“具有法律约束力的协议”。它的实质就是塞尔维亚要承认科索沃独立。2014年11月，欧盟委员会负责欧洲睦邻政策和扩大谈判的委员哈恩(Johannes Hahn)在访问贝尔格莱德时告诉塞尔维亚官员，解决科索沃问题，否则无法加入欧盟。进一步，他指出这意味着承认科索沃独立。他是第一个公开要求塞尔维亚承认科索沃的欧盟行政机构官员。

　　塞尔维亚把加入欧盟作为它的第一目标。它不能太着急。第一，塞尔维亚的入盟工作还有很多，科索沃问题可以放在最后阶段。第二，即使解决了科索沃问题，也不会马上加入欧盟，欧盟还有别的条件(例如塞尔维亚与俄罗斯的关系)，克罗地亚也有它的要求。第三，入盟谈判期间会得到欧盟的大量援助。第四，科索沃也面临困难：承认它的国家基本上不再增长;圣多美和普林西比取消了承认科索沃的决定;五个不承认它的欧盟国家没有松口的迹象。

　　解决科索沃问题有三个方案：独立、自治和分割。2010年国际法院意见出来后，笔者立即认定：“科索沃独立不可逆转。”自治选项被排除了。分割方案遭到西方的反对，但是它们的反对理由并不充分。如果说科索沃不是特例，那么它无权独立;如果是特例，那么关于它的任何处置方案(包括分割)都不能形成先例。

　　2009年笔者提出：“最好的方案是领土分割结合领土交换。其一，塞族人占多数的北科索沃脱离科索沃而留在塞尔维亚。其二，以普雷舍沃山谷交换伊巴尔河南岸塞族聚居地，即山谷的阿族人和巴尔河南岸的塞族人互换家园。”笔者依然认为这个方案是最公平、最彻底的。当然这个方案太理想化，而单纯的分割方案比上述“分割+交换”方案更现实。

　　最现实的方案是科索沃独立，塞族人高度自治。布鲁塞尔谈判延续“先标准后地位”的方式。这个方式在前期是可行的，而在后期，“标准”和“地位”两者必须同时进行。塞族人占多数的市镇共同体能否有执行权?科索沃能否拥有军队?这些重大问题只有与地位问题挂钩才能解决。换言之，塞尔维亚以承认科索沃独立换取塞族人的高度自治。

　　塞尔维亚总统武契奇多次说，塞尔维亚愿意妥协，但不能接受一方全赢、另一方全输的方案;该国第一副总理达契奇则反复提到分割方案。科索沃领导人在坚持独立的前提下也表达了愿意妥协的意愿。笔者认为，分割方案应予以探讨，塞族人自治方案可能性最大。塞族人如何自治?有很大的谈判空间。

　　相关简介：甄鹏，山东大学研究前南斯拉夫地区的学者，历史学博士、政治学博士后，具有律师资格。首刊于《新视角》杂志总第82期，原标题为“科索沃地位谈判始末”